Реформа системы регионального управления в Италии

АГНЕССА АВИЛОВА
кандидат экономических наук,
ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН

• Новое законодательство меняет структуру взаимоотношений
центра и районов
• Направление поиска – от “района-субъекта” к “району-функции”
• Региональная неоднородность страны порождает проблему выбора варианта федералистской политики

До недавних пор Италия оставалась страной с высокой степенью административного контроля и централизованного распределения ресурсов. Соотношение расходов центрального и местных бюджетов составляло здесь порядка 2:1 (один из самых высоких показателей в “большой семерке”). В 90-е годы в результате многих причин усилились требования местной автономии. Это было связано с неэффективностью прежней административной системы, повышением благосостояния населения, сопровождавшимся новыми требованиями к качеству общественных услуг, влиянием процессов политической и налоговой децентрализации в других странах ЕС, а также исторически характерной для большинства районов итальянского севера тягой к самоуправлению.

Пересмотру подвергается весь спектр проблем региональной политики: распределение полномочий, территориальное деление страны, формы и методы деятельности администрации, изменение электоральной системы, схема финансирования регионов. Только в 1999 – 2000 гг. принято 99 правительственных декретов, и на их основании в распоряжение региональных и местных властей поступили значительные финансовые и кадровые ресурсы. Развитие реформы требует использования новых инструментов и методов управления фазой перехода к иной структуре отношений между центром и периферией. Она характеризуется перераспределением властных полномочий в пользу периферии и институциональной многополярностью.

Законодательный сдвиг

Новое законодательство 90-х годов глубоко изменило систему территориального распределения управленческих функций. В 1992 – 1999 гг. была установлена налоговая автономия муниципалитетов, провинций и районов, а в 1993 г. введены прямые выборы глав муниципалитетов и провинций, а также их законодательных собраний по мажоритарной системе. С 2000 г. прямым всеобщим голосованием избираются и главы районов. В результате сложилась правовая основа для полномасштабного пересмотра целей и задач государственной региональной политики, начало которому положил пакет мер, получивших название “законов Бассанини” (1997 – 1998 гг.).

Происшедшие изменения ослабили влияние политических партий, в силу которого мэры крупных городов традиционно “избирались” в Риме, облегчили смену политической элиты на местах и создали предпосылки для возникновения на периферии политико-административных структур, в большей мере ориентированных на местные интересы, чем на партийные связи. Региональные власти получили возможность (пока не в полной мере реализуемую) шире использовать институты частного права для выполнения социальных задач. Частичная приватизация естественных монополий (при сохранении за государством не менее 20% их капитала) рассматривается как способ ускорения технического переоснащения городского транспорта, водо- и газопроводной сети, местной системы здравоохранения. По новому законодательству в распоряжение муниципалитетов переданы поступления от налога на недвижимость, в распоряжение районов – от налога на производственную деятельность предприятий, расположенных на их территории (90% средств предписано использовать для финансирования местных расходов на здравоохранение). Эти и ряд других налоговых мер существенно увеличили объем автономно расходуемых местными органами ресурсов: за 1990 – 1998 гг. их удельный вес в общих бюджетных расходах повысился с 34 до 60%.

Таким образом, изменилась вся картина территориального распределения властных функций. За центром остается стратегическая роль определения наиболее общих национальных задач, на места же передается функция непосредственного производителя обширного спектра государственных услуг – от социального обеспечения до бизнес-услуг предприятиям.

Проблема деконцентрации власти вызывает противоречивое отношение со стороны населения. По данным опроса, проведенного в мае 2001 г., свыше половины респондентов поддерживают идею передачи более широких полномочий на места, при этом, однако, жители Севера и центральных областей Италии выступают за децентрализацию гораздо активнее, чем население Юга, где более 40% населения высказывается за сохранение ведущей роли центральных властей. Это связано с тем, что традиции “ассистенциализма” (политики государственного вспомоществования отсталым районам) пустили на Юге глубокие корни. Что касается Севера, то там в рядах сторонников региональной реформы есть и сильное радикальное (вплоть до сепаратизма) течение, рупором которого выступает Северная Лига – активный участник правящей с мая 2001 г. коалиции.

Среди конкретных областей разграничения полномочий безусловную поддержку населения всех районов (75 – 80% респондентов и более) встречает только передача на места политики на рынке труда. Высокую степень одобрения получили также идеи децентрализации государственных функций в области образования (63%), безопасности (около 60%), налогообложения (55%), иммиграционной политики и социального обеспечения (свыше 50%).

С проведением региональной реформы тесно связана и начинающаяся реформа административной системы. Она идет под девизом смены стиля деятельности государства, утверждения более современной культуры управления. Эта установка вызвана объективными закономерностями формирования в Италии информационного общества, которое предъявляет растущие требования к качеству государственных услуг. В пользу смены стиля управления действует ряд объективных факторов: необходимость установления более гибких отношений власти с пользователями государственных услуг, т.е. в широком смысле со всем населением; новые функционально-технологические задачи в развитии административной системы, в первую очередь создание национальной сети электронного управления; потребность успевать за происходящими в стране изменениями в плане территориального распределения полномочий; углубление процесса европейской интеграции, требующего от Италии соответствия более высоким стандартам.

В 2001 г. в стране началось создание сети электронного управления. Насыщение информационными технологиями достигло уровня, приближающего Италию к большинству европейских стран: не менее 25% взрослого населения регулярно пользуются Интернетом. Правительство разработало национальную программу стоимостью 800 млрд лир, и ее результатом должен стать полный перевод управленческой сети на режим обмена электронной документацией. Региональный и муниципальный уровни власти начали разработку аналогичных местных программ. Узким местом данного проекта является нехватка квалифицированных кадров, к подготовке которых правительство прилагает дополнительные усилия.

Проблема разграничения полномочий

Один из наиболее спорных и пока открытых вопросов региональной реформы – конкретное содержание функций различных субнациональных уровней власти, в частности ее районного звена.

Это звено системы управления в последние годы стало самым динамичным. Прямые выборы глав районов, возможность пересмотра региональных статутов без обязательного одобрения центром вносимых в них изменений, а также пересмотр на национальном референдуме (октябрь 2001 г.) статьи конституции, дающей районам законодательные права по широкому кругу вопросов, превратили район в главный субъект создаваемой сейчас новой системы.

Вместе с тем появился и ряд проблемных ситуаций. Так, возник вопрос дальнейшего расширения компетенций районов (например, из-за их претензии самостоятельно вести некоторые международные дела); непростым оказывается согласование объема финансовых и кадровых ресурсов, подлежащих передаче районам для обеспечения должной оперативности.

В соответствии с современным пониманием федерализма региональная деконцентрация системы управления базируется на идее передачи районам функции объединения деятельности входящих в них муниципалитетов, на самоуправлении которых, т.е. на основе импульса “снизу” и при активном участии структур гражданского общества, строится весь процесс реализации принципов региональной автономии. Однако в Италии, где сильны традиции и инерция централизованного управления, у региональных властей не может не возникать искушения применять и дальше директивный стиль руководства. В этой связи в центр дискуссий экспертов и общественности выдвигается проблема перехода от “района-субъекта” к “району-функции”: региональная власть должна, по мнению сторонников федеративного развития страны, сделать упор на реальную автономию и поддержку разнообразия местных субъектов общественного процесса, гармонично направляя вниз поток идущих сверху компетенций и распространяя их по всем звеньям системы.

Законодательство 90-х годов наделило районы (в стране их 20), провинции (93) и муниципалитеты (788) широкими полномочиями, однако без их четкого разграничения. Споры и конфликты по поводу раздела функций и ресурсов, возникающие на этой основе, чаще всего касаются районного и муниципального уровней управления. Согласно опросам, 2/3 служащих местных структур, положительно отзываясь о реформе в целом, сетуют на неопределенность законодательных норм, описывающих их новые обязанности. Не вполне определилась и функциональная роль выборных советов (законодательных собраний) как органов, с одной стороны, обязанных контролировать и направлять деятельность местных правительств, а с другой, взаимодействовать с населением и структурами гражданского общества.

На муниципальном уровне возникают свои сложности. Поскольку в стране продолжаются процессы внутренней миграции и урбанизации, для огромного числа муниципалитетов характерны крохотные размеры и скудость ресурсов, что создает трудности в формировании структур самоуправления на местах. В этих условиях все большую роль призваны играть промежуточные структуры – с одной стороны, ассоциативного типа (союзы муниципалитетов и т.п.), с другой – провинции и города-метрополии, располагающие более крупными ресурсами для планирования территории и содействия региональному развитию. Усилия в целях образования такого рода структур становятся одной из самых актуальных задач региональной реформы.

В Италии, как и в ряде других стран ЕС, повышается роль “функциональных автономий” – парагосударственных организаций, обладающих специфической формой самоуправления и тесно взаимодействующих с властями своих районов в решении местных задач. К ним относятся торговые палаты, университеты, местные ярмарки, некоторые центры здравоохранения и школы, отраслевые консорциумы, межмуниципальные предприятия сферы услуг и т.п. Оригинальной структурой являются “совещания”, правовой статус которых в 1988 г. закреплен специальным законом. Они возглавляются высшими чиновниками центральной администрации и главами районов и представляют собой органы постоянного взаимодействия центральной администрации с региональным и местным звеньями власти на консультативной основе. Круг вопросов региональной политики, входящих в сферу их внимания, быстро растет. Многие районы дублируют эту практику на собственном уровне, создав аналогичный консультативный институт с привлечением глав муниципалитетов.

Экономические аспекты децентрализации

Хотя в итальянской конституции 1948 г. основополагающая роль в системе территориального управления предназначалась региональному звену, его статус долгое время оставался номинальным. В 1970 г. предпринималась попытка предоставить районам более широкий объем полномочий, но особых результатов она не принесла. Финансирование периферии по-прежнему осуществлялось из центра с помощью бюджетных трансфертов. Некоторые из них шли через Общий фонд, занимавшийся их уравнительным распределением, другие предоставлялись в рамках “политики регионального развития”, адресованной главным образом Югу, третьи носили отраслевой характер. Среди последних выделялись ассигнования Национальному фонду здравоохранения, который сосредоточил у себя львиную долю общего объема трансфертов и распределял ресурсы с большим перевесом в пользу экономически ведущих районов Центра и Северо-Востока.

В середине 90-х годов была сделана более основательная попытка децентрализации. Региональному звену вместе с правом сбора ряда налогов передавалось управление такими сферами, как транспорт, профессиональное образование, зрелищные мероприятия, жилищное строительство, сельское хозяйство, пищевая промышленность, туризм, гостиничный бизнес. Однако здесь обнаружилось самое уязвимое место региональной реформы – противоречие между стратегией федеративного переустройства страны и неодинаковыми возможностями местных бюджетов, вызванное неравенством уровней социально-экономического развития разных регионов. Так, согласно подсчетам экспертов, разрыв между Югом и Севером по объему и качеству государственных услуг достигает почти трехкратной величины.

Политика субсидирования отсталого Юга за счет северных районов-доноров вызывала нарастающее недовольство и не приносила ощутимых результатов, поскольку бюджетные средства часто использовались непроизводительно. Помимо прочего данные регионы различны по менталитету населения и степени развития структур гражданского общества, что во многом обусловлено исторически: в северных областях традиции “социального контракта” восходят к городам-коммунам ХII в., на Юге же с его феодально-аристократическим и монархо-бюрократическим прошлым таких традиций нет. Все это осложняет поиск приемлемого для страны варианта бюджетной автономии.

Возможность укоренения в Италии бюджетного федерализма классического образца (как в США), по-видимому, невелика, а экономически эффективный вариант ФРГ пока вряд ли доступен, хотя представляет больший интерес. Поэтому обсуждается идея “асимметричного федерализма”, или федерации “разных скоростей”: если одни районы пока не могут принять на себя ответственность, связанную с автономными правами, то это не должно стать препятствием к получению автономии другими. Очевидно, однако, что при таком варианте неизбежна и известная политическая асимметрия, а также тенденция к аккумуляции в руках более сильных районов дополнительных источников финансирования.

Главной экономической проблемой начавшегося процесса территориального переустройства Италии остается согласование двух противоречащих друг другу задач: межрегионального выравнивания (в социально приемлемых пределах) объемов и качества государственных услуг населению (а следовательно, значительного роста эффективности региональной политики в отстающих районах) и утверждения более высокого уровня налоговой автономии в масштабах всей страны (а следовательно, передачи на места ответственности, которую далеко не все региональные и местные бюджеты могут принять). Ключевой и пока открытый для судеб реформы вопрос – выбор способа финансирования местных органов власти.

В этой связи заметное место в комплексе мер региональной политики страны отводится европейскому фактору. Италия является получателем средств из структурных фондов ЕС, предназначенных для сглаживания межрегиональных диспропорций, и участвует в ряде совместных проектов инфраструктурного характера. Один из них – реализуемый ныне “пилотный проект” ЕС, направленный на возрождение экономики слаборазвитых районов с богатым историческим наследием. В рамках данной инициативы в Италии отобрано 43 проекта, которые охватывают территорию 210 муниципалитетов с населением 2,7 млн человек, общей стоимостью 16,4 трлн лир (половина средств предназначается для южных областей – Сицилии и Кампании).

Принцип действия “пилотного проекта” заключается в создании на местах постоянной партнерской сети – “круглых столов”, привлекающих к его выполнению всех возможных участников хозяйственной и социальной деятельности. Эта структура самостоятельно определяет свои приоритеты исходя из насущных потребностей данной территории и осуществляет практическое согласование интересов и условий участия партнеров, реализующих проект. Движущей отраслью экономики таких районов обычно становится туризм, на базе которого возрождаются местные ремесла, реанимируются культурные традиции, модернизируется жилой фонд и т.д.

Италия активно участвовала в проектах ЕС по развитию экономики городов (Урбан-1 и Урбан-2), направленных на оживление депрессивных зон периферии. Широкий отклик нашли в стране инициативы ЕС “Повестка дня 21" и ”Хартия Аальборга" – продолжение идей экологического саммита в г. Рио-де-Жанейро (1992 г.) в сфере регионального и городского строительства. В рамках “Хартии Аальборга” в Италии принято 708 проектов на общую сумму 25 млрд лир. Принцип регионального партнерства положен и в основу проекта создания “коридора Венеция – Падуя” – зоны сплошной городской застройки вдоль р. Брента, соединяющей оба района. Будущая конурбация, формируемая в расчете на синергетический эффект, станет одной из крупнейших и экономически ведущих в стране.

Таким образом, в Италии постепенно укореняется используемая ЕС методика стратегического территориального планирования и развития ресурсов проблемных районов на основе принципа сетевого взаимодействия местных организаций и хозяйствующих единиц. Эта практика создает определенный противовес трудно разрешимым противоречиям, связанным с вопросом межрегиональных диспропорций.

***

Начальная стадия реформы регионального управления в Италии высвечивает аспекты, представляющие интерес и для других стран, предпринимающих аналогичную попытку. Прежде всего необходимо отметить значимость четкой проработки правовых аспектов реформы, своего рода правил игры, проясняющих для всех участников систему разделения полномочий между различными уровнями территориального управления. Очевидна также сложность формирования такой системы в условиях территориально неоднородной экономики с застарелыми проблемами региональной отсталости. Закономерно, по-видимому, и усиление в районах, созревших для налоговой автономии, центробежных тенденций на переходном этапе от бюрократической централизации к бюджетному федерализму.

В этих условиях позитивную роль способны играть структуры гражданского общества, включившиеся в реформу, практическая деятельность которых позволяет смягчать или преодолевать слабости формирующейся новой системы. Для Италии важны европейский опыт решения подобных проблем и возможность непосредственного участия в региональной политике ЕС. Однако методы, используемые Евросоюзом, достаточно универсальны и с учетом национальной специфики могут быть применены также и в других странах.