Налоговое регулирование на уровне субъектов РФ: приоритеты, технология, методы

НАДЕЖДА СИДОРОВА
кандидат экономических наук, доцент
Института экономики и права
Калмыцкого государственного университета

• Для эффективного руководства субъектами РФ наиболее рациональной является технология управления по целям
• Ее суть заключается в постановке стратегических целей и подчинении им всей совокупности инструментов регулирования
• Налоговое регулирование должно увязывать и направлять управленческие меры на формирование финансовых ресурсов бюджетов всех уровней и их использование в интересах государства и регионов

Тормозом позитивных преобразований в России стали недостатки в организации управления. Одна из основных причин, которая негативно сказалась на экономике регионов, – отсутствие согласованности целей и действий в государственном управлении. Сегодня, по прошествии более десяти лет реформ, можно утверждать, что в стратегии достижения поставленных целей и методах принятия решений не было системного подхода.

Технология управления по целям

Для эффективного руководства субъектами РФ наиболее рациональной является технология управления по целям. Она должна быть рассчитана на долгосрочную перспективу на основе концепции развития того или иного территориального образования. Важной ее составляющей является налоговое регулирование, которое увязывает и направляет комплекс управленческих мер на формирование необходимых финансовых ресурсов бюджетов всех уровней и их использование в интересах государства и регионов.

Однако следует учесть, что возможности применения субъектами Федерации налогового регулирования сильно различаются. Право применять налоговые инструменты для депрессивных и дотационных территорий фактически является декларацией – они не могут ими воспользоваться из-за большого дефицита бюджета. Об этом свидетельствует, например, опыт Республики Калмыкия. Здесь возникла противоречивая ситуация: для преодоления спада производства требовалось снизить фискальное обложение, а для сокращения дефицита бюджета следовало ограничить льготы. В феврале 1996 г. республиканский парламент принял закон “О прекращении действия налогового освобождения предприятий и организаций в Республике Калмыкия”. Были отменены ранее предоставленные льготы и стали применяться максимальные ставки по налогам на прибыль (хотя по России имела место тенденция к их снижению) и на имущество предприятий. Но усиление бремени привело к дальнейшему спаду производства, увеличению числа убыточных предприятий и безработных, снижению уровня жизни.

Регионы-доноры, напротив, имеют возможность применять налоговые льготы без ущерба для своего бюджета. Преференции, предоставляемые ими для ключевых отраслей и социальных объектов, способствуют росту экономики регионов и благосостояния населения.

Невозможность использования налогового стимулирования крайне бедными и его применение богатыми субъектами РФ усилили дифференциацию уровня их развития. Так, в Республике Ингушетия по сравнению с Тюменской областью валовой региональный продукт (ВРП) на душу населения в 1994 г. был меньше в 14 раз, а в 1999 г. – уже в 22 раза. По среднедушевому доходу Тюмень опережала Ингушетию в 1994 г. в 6,2 раза, в 1999 г. – в 9 раз, в 2000 г. – в 10 раз¹.

Технология управления по целям базируется на ряде принципов:

• сочетания потребностей общества и интересов регионов;

• повышения роли и ответственности региональных органов в стимулировании предпринимательской и инвестиционной деятельности;

• принятия в исключительных случаях специальных мер по проблемным регионам и стратегическим отраслям экономики;

• контроля над целевым использованием финансовых ресурсов и соблюдением федерального законодательства.

Суть данной технологии заключается в постановке стратегических целей и подчинении им всей совокупности инструментов государственного регулирования. При этом как в стране, так и в отдельных территориальных образованиях должны применяться согласованные методы налоговой, кредитной, бюджетной и промышленной политики. Реализовывать намеченную цель следует на основе сочетания интересов общества и территориальных образований посредством решения конкретных задач, формируя для этого специальные региональные программы. Тем самым повышается активность и ответственность местных органов власти. Но ответственность и полномочия субъектов РФ должны быть сбалансированы. Регионам необходимо дать возможность налогового стимулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В настоящее время много вопросов вызывает механизм распределения средств Фонда регионального развития, из которого финансируются соответствующие федеральные целевые программы. Так, законом “О федеральном бюджете на 2002 г.” утверждено шесть таких программ. По программе “Юг России” на 12 субъектов выделено примерно 1,8 млрд руб., по программе “Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ” на 41 субъект – 2 млрд, в то время как по программе “Социально-экономическое развитие Республики Татарстан” – 12,3 млрд руб.² Названные объемы несоразмерны, что ведет не к снижению, а к увеличению дифференциации территориальных образований.

Большое значение имеет контроль над исполнением принятых законов. Центр должен осуществлять руководство и координацию деятельности на основе единого для всех порядка, который необходимо четко прописать в федеральных законах, в частности повсеместно и постоянно контролировать налоговые поступления по соответствующим бюджетам и их целевое использование.

В связи с неустойчивостью национальной экономики, усилением региональных различий и резким расслоением населения по уровню жизни целесообразно установить приоритет принципа эффективности налогообложения, который реализуется с помощью корректирующих, а не нейтральных налоговых инструментов.

Практика показала, что последствия налогообложения для организаций зависят не только от уровня фискальной нагрузки, но и от их платежеспособности, величины затрат и скорости оборота капитала. Понижение и установление одинаковых ставок налога на прибыль и одновременно отмена льгот для всех отраслей, осуществленные с начала 2002 г., не создали равных условий для бизнеса. В выгодном положении оказались те предприниматели, в сфере деятельности которых ниже материальные затраты, быстрее оборот капитала и есть возможность сокрытия прибыли и занижения налогов, например, с помощью наличного оборота (розничная торговля, сфера обслуживания).

У физических лиц при ставке подоходного налога 13% (независимо от размера доходов) нейтральность налогообложения также не достигается. Это связано с резкой дифференциацией граждан по данному критерию. Для 40 млн человек, у которых доходы ниже прожиточного минимума, такая ставка обременительна и не соответствует их платежеспособности. К тому же она (ставка) для них увеличилась на 1%, а для высокообеспеченной части населения снизилась в несколько раз (чем выше доход, тем больше полученная выгода). Следовательно, поляризация населения по уровню и качеству жизни обострилась.

Корректирующие налоговые инструменты в отличие от нейтральных позволяют направить предпринимательскую деятельность, инвестиции и рабочую силу в ключевые отрасли, сбалансировать потребности бюджетов всех уровней и интересы налогоплательщиков, сгладить дифференциацию регионов по степени развития и качеству жизни населения.

Механизм налогового регулирования в регионе в рамках управления по целям включает:

• определение стратегических целей и конкретных задач для их реализации;

• установление иерархии целей по срокам достижения и эффективности решения проблем социально-экономического развития;

• выбор оптимального варианта налогового регулирования;

• поэтапное достижение цели.

Методы принятия оптимальных решений для обеспечения эффективности налогового регулирования

Между регионами-донорами и регионами- реципиентами существует конфликт из-за финансовых ресурсов государства, основную долю которых составляют налоговые поступления. Для его устранения требуются супероптимальные решения (по Стюарту С. Нагелю и Мириаму К. Миллсу), т.е. которые одновременно и наилучшим образом достигают двух групп целей³.

Для предупреждения указанного конфликта можно применить следующие методы нахождения решений.

1. Метод расширения ресурсной базы. Это достигается посредством:

• концентрации необходимых финансовых ресурсов государства в специальном фонде поддержки кризисных регионов. Данный способ оперативен. В то же время целесообразность его применения является предметом дискуссии – он лишает регионы-доноры преимуществ для развития, но дает возможность социально-политического компромисса в дотационных субъектах Федерации и снятия напряженности по стране в целом;

• стабилизации и устойчивого экономического роста, что будет способствовать увеличению налогооблагаемой базы и соответственно финансовых ресурсов государства (этим обеспечивается долгосрочная перспектива).

2. Метод предоставления существенных выгод для проблемных регионов при незначительных потерях для других. Он реализуется с помощью создания специальных налоговых режимов в форме локальных свободных экономических зон, точечных оффшорных центров, наукоградов, зон предпринимательства.

Опыт зарубежных стран показывает перспективность такого решения. Однако в России это вызвало недовольство и споры вследствие многочисленности претендентов, правовой неурегулированности вопроса и отсутствия государственной стратегии пространственной организации экономики. Как следствие, желаемые результаты не были получены. Большинство СЭЗ, организованных в начале 1990 г., впоследствии лишились этого статуса.

Отмечу, что для критических регионов, которые не могут достичь самообеспеченности, создание благоприятного налогового климата предпринимательству является единственным условием привлечения инвестиций. Но в последние годы стала превалировать инерция уравниловки, которая преподносится как нейтральность налогообложения и неприемлема из-за разных стартовых условий. Здесь следует подходить с позиции целесообразности сохранения капитала, ежегодно утекающего за границу в объемах, которые значительно превышают те, которые может потерять часть регионов в связи с созданием льготных режимов налогообложения. Для его сохранения должны быть предусмотрены определенные гарантии. Именно это позволит сформировать точки и полюса роста не только в отдельных субъектах РФ, но и по всей стране.

3. Метод устранения или уменьшения источника конфликта. Он реализуется посредством следующих альтернатив:

• сокращения централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете и их распределения на региональный и местный уровни в соответствии с квотой покрытия установленного минимума гарантированных социальных расходов. Это оперативный способ, в котором наиболее заинтересованы территориальные образования-доноры. Его применение может усилить региональные различия, так как доходы проблемных субъектов РФ не смогут покрыть даже защищенные расходы – отсюда вероятность усложнения социально- политической ситуации;

• роста экономики регионов. Это позволит расширить налоговую базу и соответственно лучше сформировать региональные и местные бюджеты;

• расширения финансовых ресурсов регионов и установления баланса между их налоговыми и расходными полномочиями.

4. Метод постановки более высоких целей по сравнению с теми, что считались реальными прежде. В настоящее время для большинства субъектов РФ – это достижение самообеспеченности, самодостаточности и саморазвития.

Анализ методов нахождения оптимальных решений показал, что их можно классифицировать по:

• срокам достижения;

• способам распределения источника конфликта – финансовых ресурсов между уровнями власти;

• целесообразности соблюдения интересов богатых и богатеющих регионов или интересов стабильности государства.

Сегодня, учитывая неустойчивость отечественной экономики, резкое падение уровня жизни населения, деградацию практически всех отраслей по сравнению с 1990 г., многочисленность депрессивных территорий и обострение региональных различий, следовало бы определить стратегические, среднесрочные и неотложные цели и методы их достижения. На мой взгляд, наиболее приемлемым является комбинированное и поэтапное решение проблемы. На среднесрочную перспективу целесообразно использовать методы расширения ресурсной базы и предоставления существенных выгод для проблемных регионов при незначительных потерях для других. В долгосрочной перспективе стоило бы задействовать методы устранения или уменьшения источника конфликта и постановки высоких целей.

Приоритеты оптимизации
налогового регулирования

В фискальном администрировании напряженным вопросом остается собираемость налогов. В последние годы, на мой взгляд, переоценивается роль снижения ставок налогообложения в стимулировании уплаты налогов предпринимателями. Несомненно, такие меры способствуют деловой активности, но они не вызывают у предпринимателей желания полностью уплатить налоги.

Объемы поступлений повышаются прежде всего в результате расширения налоговой базы, а не за счет полноты сбора налогов.

Предотвращение налоговых правонарушений (как и других) может быть обеспечено лишь при неотвратимости наказания за их совершение. Поэтому на всей территории России необходимо совершенствовать систему контроля над доходами и расходами налогоплательщиков. Для этого в современных условиях недостаточно только наличия единой информационной базы обо всех налогоплательщиках, нужно перейти на безналичные расчеты, которые можно контролировать. А там, где это пока невозможно, целесообразно использовать патентную систему взимания налогов или налог на вмененный доход.

Кроме того, для повышения эффективности налогового регулирования требуется наладить систему прогнозирования в этой сфере с учетом стратегических целей национальной экономики и имеющихся программ социально-экономического развития регионов.

К сожалению, в России так и не сложилась система налогового прогнозирования. Не создана структура, которая бы занималась прогнозом фискальных поступлений и влияния налогообложения на экономику. Каждое министерство экономического блока контролирует только те процессы и показатели, за которые отвечает непосредственно. Однако очень важно установить функциональную ответственность по проведению мониторинга в налоговой сфере за конкретным государственным органом.

С 2001 г. в бюджетном планировании изменилась методика распределения трансфертов между субъектами РФ. При расчете выделяемых ресурсов из Фонда финансовой поддержки регионов стал применяться индекс налогового потенциала, определяемый исходя из ВРП. Недостатком данного метода является завышение потенциала территориальных образований, в которых превалирует сельское хозяйство, так как оно имеет значительные льготы в рассматриваемой сфере. Поэтому при налоговом прогнозировании и бюджетном планировании целесообразно его корректировать с учетом отраслевой специализации региона и наличия льгот.

Отмечу, что пока в России не создана единая информационная база по налоговой отчетности и изменениям макроэкономических показателей по регионам и в целом по стране. Не отработаны также методики оценки эффективности налогового регулирования и налогового прогнозирования. Каждый субъект Федерации считает будущие доходы по собственной методике. Эти проблемы не решены и для муниципалитетов, городов и районов⁴.

В налоговом прогнозировании стоило бы более активно и широко внедрять в практику положительный опыт других стран. Однако здесь важно учитывать специфику национальной экономики и экономики конкретного региона.

Еще один существенный момент. Использование в прогнозировании данных о гипотетических и среднестатистических налогоплательщиках имеет высокий процент погрешности. Кроме того, в прогнозах трудно учесть все разнообразие существующих взаимосвязей и взаимозависимостей, возникающих при налогообложении различных субъектов. В развитых странах немалые успехи достигнуты благодаря применению микроимитационных моделей ожидаемых поступлений доходов в бюджет⁵. Их преимущество в том, что информационной базой служат подлинные данные по экономическим субъектам (фирмам и физическим лицам). Но поскольку налоговая отчетность является тайной и охраняется законом, использовать эту информацию могут только фискальные органы, которые и должны заниматься аналитической работой и прогнозированием в рассматриваемой сфере.

Микроимитационные модели позволяют установить, как отразится изменение налогового законодательства на населении и компаниях. В них полученные данные экстраполируются на перспективу с учетом предстоящих изменений в налогообложении, тем самым рассчитываются будущие поступления в бюджетную систему и влияние налогов на макроэкономические показатели. Еще одно преимущество таких моделей – их многовариантность. Они могут применяться для прогнозирования по всем видам налогов с учетом различных факторов и в разных масштабах (для отрасли, региона, страны).

Переход к качественно иному налоговому регулированию развития регионов во многом зависит от рациональности организационной структуры управления налогообложением.

Итак, для обеспечения управляемости, стратегического налогового прогнозирования и оперативного контроля требуется:

• экспертиза принимаемых законов, затрагивающих вопросы налогообложения, до вступления их в действие на соответствие Конституции РФ, Налоговому кодексу и налоговому законодательству;

• рассмотрение споров между налогоплательщиками и фискальными органами в специализированных судах до уплаты доначислений, штрафов и пени, так как их возврат в случае решения споров в пользу первых должен осуществляться с процентами, что ведет к незапланированным дополнительным расходам бюджета;

• создание вертикальной организационной структуры прогнозирования налоговых поступлений и определение влияния планируемых изменений в данной сфере на макроэкономические показатели. Для этого нужно образовать в федеральных округах центры такого прогнозирования, а в региональных налоговых органах – информационно-аналитические отделы;

• формирование в стране единой информационной базы обо всех налогоплательщиках с филиалами в федеральных округах и регионах. Это позволит осуществлять реальное прогнозирование и действенный оперативный контроль над налогоплательщиками;

• прогнозирование налоговых доходов и последствий от принимаемых мер в городах, районах и субъектах РФ уже в настоящее время проводить на основе микроимитационных моделей; постепенно при создании необходимой информационно-технической базы и вертикальной структуры перейти на них на уровне федеральных округов и в целом по России.

***

Оптимизация механизма регулирования и применение технологии управления по целям смогут обеспечить эффективность налогового регулирования социально-экономического развития регионов и качественную работу государственных органов.

Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда. Исследовательский проект № 00-02-00178а.
¹Российский статистический ежегодник. Стат. сб./Госкомстат России. – 2001. – С. 173-174, 293-294.
²Приложение 33 к федеральному закону “О федеральном бюджете на 2002г.” – Парламентская газета. – 2002, 9 января. – С.15.
³Стюарт С. Нагель, Мириам К. Миллс. Методы поиска супероптимальных решений./Эффективность государственного управления: Пер с англ./ Общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М., Фонд “За экономическую грамотность” Изд-во АО “Консалтбанкир”. – 1998. – С.373.
⁴Кашина Н.В. Налоговый потенциал в системе бюджетного прогнозирования.//Финансы. – 2002 г. – № 2. – С.78-79.
⁵Мартинес-Вазгес Жорж Л., МакНаб Роберт М., Уоллес Сэлли. Микроимитационное моделирование и возможности его применения/Введение в экономико-математические модели налогообложения/Под ред. Черника Д.Г. – М.: Финансы и статистика. – 2000. – С.198-232.