Роль местных органов власти в условиях рыночных реформ

Роберт Макинтайр
профессор Института социальных и экономических исследований
при Университете штата Массачусетс
(США)

•Местные органы власти способствуют экономическому оживлению
в Китае
•Поселковые и сельские предприятия – многообещающая модель рыночных преобразований в странах с переходной экономикой
•Деятельность органов власти невозможна без прозрачности
и отчетности, с одной стороны,
и эффективной государственной политики, с другой

Из опыта реформ на местном уровне можно извлечь немало положительных и отрицательных уроков. Особенно богатую информацию исследователям дает практика экономических реформ в Китае, где местное демократически подотчетное хозяйственное руководство смогло использовать для ускоренного рыночного роста различные формы собственности, включая коллективную собственность городских и сельских производственных предприятий. Причем эти результаты получены без ущерба для социальных завоеваний, под которыми подразумеваются всеобщие права человека.

Парапредпринимательство на местном уровне

Секрет невероятного успеха, которого добились местные власти Китая с помощью реформ и стимулирования предпринимательства (там это называется парапредпринимательской деятельностью), важно перенять другим странам с переходной экономикой, прежде всего в Центральной и Восточной Европе и СНГ, где местные власти сталкиваются с аналогичными структурными ситуациями – снижением роли государства как экономического руководителя, стагнацией хозяйственной деятельности, уходом от ответственности за большую часть местного производства и распределения. Даже в странах, где приватизация и рыночные реформы продвинулись далеко, структурный отход от плановой экономики – только малая доля нынешней смешанной институциональной системы. В дополнение к потенциальной роли стимулятора экономического развития местные власти в странах переходного периода уже являются экономическими агентами, в целом гораздо более значимыми, чем в длительно существующих рыночных экономиках.

Для стран ЦВЕ и СНГ опыт Китая важно распространить на низовом уровне, где он может оказаться наиболее востребованным и даст заметный результат. Дело в том, что в Китае в период начальных рыночных преобразований, когда на смену доминирующего до этого упора на идеологию культурной революции был выдвинут прагматичный лозунг, обращенный как к групповым интересам, так и к индивидуальным, он нашел поддержку прежде всего на местном уровне. В общей реформаторской тенденции стали лучше сочетаться стремление расширить пространство для действия рыночных сил и потребность сократить объем планирования, принятие стратегических решений на национальном уровне и отказ от детализации микроэкономических действий. Основные черты китайской реформаторской модели 1978-2000 гг. можно свести к следующим элементам:

•постепенный отказ государства от «руководства» непосредственным «административным» планированием путем приказов и финансового давления;

•создание широкого пространства для действия рыночных сил в сфере производства и торговли, включая существенную либерализацию цен на товары и услуги. В то же время в стране продолжают действовать различные типы административно устанавливаемых и контролируемых цен;

•по мере сокращения влияния коммунистической партии на предприятия, управляющим предоставляются все более широкие права контроля над текущей работой предприятий, от них требуется все большая ответственность за принятие решений;

•заработная плата и выплаты увязываются с индивидуальными результатами труда для стимулирования более высокой производительности и эффективности;

•эксперименты с чисто частной собственностью, собственностью малых групп и коллективов на средства производства, но не с общенациональной собственностью на них привели к разнообразию форм собственности;

•активно используются иностранные технологии, однако из-за жесткого переговорного подхода допущен незначительный объем полностью иностранной собственности, одновременно на местах предпринимаются попытки извлекать максимальный эффект от иностранного участия в экономике.

В первые годы реформ в связи с упразднением коммун в Китае пришлось заново создавать сельские органы власти, способные принять на себя административные функции по обеспечению государственного здравоохранения и образования. Они также взяли под свою опеку многие местные производственные предприятия, пережившие период «большого скачка». Эти компании вместе с созданными фирмами сегодня образуют экономическое пространство, которое называется сектором поселковых и сельских предприятий (ПСП). Эти организации стали одним из самых динамичных элементов китайской экономики, вызывающих закономерный интерес в странах ЦВЕ и СНГ.

Расширение полномочий местной власти в сфере принятия экономических решений, вероятно, связано с указанным выше явлением ПСП. Практика переговоров вне параметров плана, присущая этому сектору хозяйствования, отражает растущую роль местных властей в китайской экономике, а это означает, что местная бюрократия все больше узурпировала независимость и власть управляющих. Теоретически управляющие как крупными, так и мелкими и средними фирмами независимы. На деле они регулярно отчитываются по объемам производства своего предприятия, заработной плате и пособиям, а также потокам наличности перед соответствующим контролирующим органом, ответственным за развитие промышленности, перед комитетами по труду и финансам на уровне провинции или уезда. В итоге главной хозяйственной единицей оказалось не предприятие, а местная бюрократия. Чиновники могут манипулировать реформами перемещая под свой контроль еще больше ресурсов и непосредственно влиять, а во многих случаях и контролировать региональные филиалы государственных компаний (местные государственные предприятия).

Поселковые и сельские предприятия

Поселковые и сельские предприятия – ключевое звено китайских реформ, со всеми их специфическими чертами. Появившиеся в годы малой индустриализации (1958-1960 гг.), они оказались наследниками «большого скачка» и не только выжили в период рыночных реформ, но и обнаружили признаки экономической эффективности.

ПСП стали поразительно успешными и динамичными хозяйственными единицами. И это несмотря на структурные и поведенческие характеристики, которые представляются не выигрышными со стандартной рыночной точки зрения, если делать упор на необходимость четко установленных отношений собственности и индивидуальных стимулов для обеспечения эффективной работы. Вейтцман и Ксю¹ в своем труде показывают, как функционируют ПСП, приводят схемы трудового найма в рамках этих странных, но в высшей степени динамичных организаций. При этом в анализе подчеркивается «слабая очерченность» трудовых коллективов в сочетании с «неформальными, доверительными отношениями». Авторы объясняют подобное поведение пользуясь признанными категориями индивидуальной мотивации и неоклассическим анализом.

В 1978 г. на ПСП было занято 19 млн работников, которые изготовляли простые инструменты и плохо обработанную продукцию. К середине 90-х годов число занятых возросло до 60 млн, а ассортимент изделий стал намного шире и по своему качеству приблизился к экспортному. К 1997 г. на сектор ПСП приходилось более 30% ВВП КНР и 46,3% общего объема экспортной выручки.

Развитие ПСП после 1976 г. тесно связано с изменением политики в сторону использования рынка и дифференцированных индивидуальных материальных стимулов. Этот реформаторский проект столкнулся со многими трудностями. Вероятно, непреднамеренно в Китае введена новая модель рыночной экономики со смешанной социалистической собственностью, при которой мелкие хозяйственные единицы, находящиеся в коллективной собственности, оказались преобладающей и динамичной ее частью. Является ли это «рыночным социализмом» или «капитализмом», предмет сложной и бесплодной дискуссии.

Доминирующее в наше время восприятие Китая как «действительно готового сделать прыжок» к открытости и либерализму не учитывает прагматическую природу китайских реформ, которая отрицает многие современные производственные технологии, используемые на государственных предприятиях, а также не берет в расчет уже существующий большой объем внегосударственного, внечастного сектора. Последнее представляет собой уникальный тип муниципальной общественной собственности. Успехи и динамизм в этом секторе важны для понимания возможного развития в будущем. Они свидетельствуют о жизнеспособности такой формы собственности как общественная, но не национализированная, к которой можно отнести многие мелкие и средние государственные предприятия, которые подлежат всеобщему реформированию и обречены на утрату дотаций правительства страны.

Многие из действующих ПСП в 90-е годы изменили свой юридический статус и стали тем, что называется совместными кооперативами. Для большинства ПСП это просто смена названия, хотя крупные ПСП таким образом готовятся к возможности быть в будущем автономными хозяйственными единицами, котирующимися на бирже. Интересно отметить резкое стремление многих частных организаций принять эту же форму управления. Если местные государственные предприятия будут радикально реорганизованы, то вероятно, что многие из них в конце концов попадут под прямой контроль поселковых и местных органов власти².

Вопрос о том, сможет ли Китай сочетать планирование с возрастающей ролью рыночных сил и по-прежнему поддерживать систему имущественных прав, определяемую скорее как преимущественно социалистическую, а не капиталистическую, – проблема мирового значения. Как подчеркивает Рискин, огромные региональные различия в доходах и жизненном уровне, а также резко возросшее неравенство регионов – самая большая опасность для последовательного и успешного функционирования этой смешанной модели. В течение более чем 20 лет экономический рост в Китае был столь быстрым, что увеличивалась только относительная, но не абсолютная бедность. Неясно, что произойдет, если общий рост замедлится и вызовет повышение абсолютной бедности. Предположения, что договор 1999 г. о вступлении страны в ВТО приведет к быстрому ее открытию внешнему рынку, пока что противоречит сути китайского реформаторского опыта. Китайские экономисты и политические лидеры осознают, какого размера экономический и социальный урон нанесла России политика свободного рынка и, вероятно, ни перед чем не остановятся, чтобы предотвратить подобный ход событий в своей стране.

Инициативы, нацеленные на экономический рост

Один из уроков, извлеченных из опыта экономического развития, заключается в том, что поселковые и сельские предприятия могут рассматриваться как многообещающая модель развития муниципальной экономики в других странах. В сущности, это закрытый кооператив, в котором местные власти могут играть либо контролирующую и стимулирующую роль, либо действовать непосредственно как частичный владелец собственности. Если принять классификационную логику Всемирного банка, то последнее даже расценивается как частный сектор экономики (неважно, кто собственник, если это не правительство страны, то он уже считается частным). В отношении обеспечения здравоохранения и решения социальных вопросов на местном уровне можно сделать аналогичный вывод: именно давний упор Китая на профилактику и всеобщий доступ к такого рода услугам подсказывает подход к низкозатратным реформам с немедленным эффектом, к которым могли бы обратиться низовые власти в странах ЦВЕ и СНГ.

Легко отыскать причины для того, чтобы не заниматься изучением китайского опыта. Культурные барьеры, уровень развития и политическая культура делают весьма удобным не задумываться о его вызовах и сложных уроках. Чтобы преодолеть подобное внутреннее сопротивление, полезно вспомнить, что основная институциональная новация Китая сходна во многом с партнерством, в котором состоит множество членов, – знакомая для многих стран организационная форма. Показательна, но не уникальна и роль местных властей, она аналогична тому, что существует в странах ЦВЕ, СНГ и других местах, в том числе в развитых рыночных экономиках. Сочетание этих аспектов может стать полезным, поскольку это черта, свойственная усилиям, прилагаемым в целях возрождения на местном уровне в других государствах. Рискин обстоятельно останавливается на этом аспекте и объясняет, каким образом динамичный рост, преобразующий общество, был запущен и осуществлен этими местными институтами и завершился слабыми улучшениями в плане человеческого развития, чем этого можно было ожидать³.

Существует много региональных примеров, которые подтверждают способность городских властей играть значительную роль в проведении политики на страновом уровне, иногда даже в главных вопросах, таких как темпы, характер и масштабы приватизации предприятий. В Будапеште городские власти смогли выдержать давление правительства страны, ратовавшее за быструю и широкую приватизацию сферы городских услуг; вместо этого они реорганизовали и повысили эффективность тех функций, которые они сохранили. Они также смогли предотвратить отказ от строительства четвертой линии метрополитена. Этот тип транспортной инфраструктуры серьезно влияет на человеческое развитие, потому что непосредственно позволяет гражданам с низким уровнем дохода ездить на работу и домой, заниматься поисками работы, пользоваться услугами здравоохранения и социальными услугами.

Московское правительство проводит свою политику экономического развития, должным образом организует приватизацию мелких предприятий (в том числе активно осуществляя программы содействия мелким и средним предприятиям) и тормозит инициативу на уровне страны по проведению приватизации крупных предприятий (непосредственно беря на себя ответственность за ряд крупных предприятий – как шаг по сохранению занятости и поступлений от муниципальных налогов). Оно также активно управляет продовольственным обеспечением города на основе краткосрочных и долгосрочных программ. Незримое, но огромное «министерство по продовольственному обеспечению» закупает и продает продовольственные товары на миллионы долларов в год (используя «револьверные» фонды, автоматически пополняемые до прежнего уровня после их использования), тем самым гарантируя соответствующее снабжение и предотвращая ценовые манипуляции.

Оно также выполняет программу продовольственных поставок из многих регионов, субсидируя инвестиции в сельское хозяйство и переработку сельскохозяйственного сырья в областях Центральной России. Москва обеспеченный город, она получает доход в виде налоговых платежей от представительств компаний, действующих в других местах России, однако степень активного участия в политике экономического развития и поддержке доходов (включающее в себя 100%-ные городские надбавки к российским пенсиям для всех жителей столицы) – это не только финансовое, но и качественное управление городом.

Новая программа оживления предприятий – пример такого типа активных мер, которые могут «встряхнуть» экономическое развитие на местном уровне. При должной территориальной направленности они могут повлиять на сокращение бедности. Продовольственная комиссия ООН совместно с Институтом Всемирного банка участвует в программе «Совершенствование менеджмента и работы российских предприятий» и контактирует с Советом Федерации и Государственной думой, Российским союзом предприятий и Академией самоуправления.

Эта программа содействует применению высокоэффективных методов управления и групповых методов, направленных на оживление мелких и средних предприятий, она обращает особое внимание на предприятия новых и смешанных типов. Опыт ПРООН переносится на Украину, где поддерживаются низовые органы власти в их усилиях по институциональной и финансовой помощи местным мелким и средним предприятиям. Украинский проект начал действовать в 1994 г., он концентрируется на роли местных самоуправляющихся организаций (в основном муниципальных) в стимулировании мелких и средних предприятий путем:

•обучения персонала, а также чиновников;

•создания инновационных форм кредитной поддержки, в том числе с использованием муниципальной собственности как суррогатного обеспечения кредитов в пользу мелких и средних предприятий;

•продвижения частно-государственных муниципальных инвестиционных программ для мелких и средних предприятий.

Эти новые способы мобилизации муниципального кредитования связаны с краеугольной проблемой – положением мелких и средних предприятий во всех странах переходного периода, а именно, с отсутствием у них доступа к кредитным средствам на «разумных, некриминальных началах». Активно используется информационная технология для обмена межмуниципальным опытом.

Многие ложные надежды связываются с предположением, что как только будут внедрены условия рыночной экономики, развитие мелкого предпринимательства будет осуществляться автоматически и само по себе влиять на совершенствование системы. Мелкие и средние предприятия – это действительно потенциально динамичная сила для оживления экономики на местном уровне и сокращения бедности, но они редко бывают успешно действующими без активного формирования институтов и поддержки извне. В исследовательском проекте «Мелкие и средние предприятия в странах переходного периода», разрабатывавшемся в Университете ООН – Всемирном институте по изучению развивающихся экономик (The United Nations University/WIDER), делается вывод, что было бы разумно, если бы местные власти восприняли работу региональных и местных властей в западных странах, которые в целом одобряют проведение местной промышленной политики.

Для мелких и средних предприятий ключевое значение имеют здоровые отношения с крупными предприятиями (государственными и бывшими государственными), если они хотят выйти за пределы оказания услуг и мелкой розничной торговли. Местные власти могут сыграть активную роль в стимулировании конструктивного взаимодействия между крупными государственными предприятиями или бывшими государственными предприятиями, с одной стороны, и мелкими, с другой, тем самым повышая гибкость и улучшая конкурентное положение и тех, и других⁴. Имеется длинный список примеров успешного применения подобных подходов, например, в северной Италии и южной Германии.

Местные власти могут также играть крайне полезную роль в поддержке успешного расчленения крупных обанкротившихся или нерентабельных предприятий таким образом, чтобы спасти как можно больше мелких производственных единиц и рабочих мест. Опыт применения программы ARIA Всемирного банка в Молдавии показывает, что физические и человеческие ресурсы финансово нежизнеспособных крупных предприятий – это ценный источник формирования начального капитала, который при технической помощи и поддержке местных властей может быть превращен в жизнеспособные мелкие предприятия. Упоминавшаяся выше программа оживления российских предприятий также пользуется новыми методами управления и реорганизации формально обанкротившихся предприятий под контролем муниципальных властей.

Управление предприятие и качественный менеджмент

Забота о качественном управлении не должна завершаться внутренней рационализацией органов власти. Добротные органы власти невозможны без прозрачности и отчетности, с одной стороны, и эффективной государственной политики, с другой. Таково широкое значение понятия «управление». Достижение положительного эффекта в поддержании жизненного уровня населения требует возобновления экономического роста, а это в свою очередь проведения эффективной политики местного хозяйственного развития. Российская программа Института Всемирного банка и ПРООН опирается именно на эту связь между управлением предприятием и деятельностью властей на местном уровне. В ее рамках предприняты попытки организовать работу на местном уровне с максимальной прозрачностью и отчетностью. Поскольку эти характеристики в нормальных условиях таят в себе хорошо известные преимущества, они особенно благоприятны в странах переходного периода. Соединение этих программ очень логично в концепции и текущем рабочем плане, равно как в систематическом распространении оправдавшей себя практики и иного опыта.

Успешное государственно-частное сотрудничество на низовом уровне содействует утверждению политической легитимности местных властей при стимулировании ими занятости на своей территории, содействии наращиванию налоговых поступлений и поддержке предоставления на местном уровне всякого рода услуг. Это одновременно снижает уязвимость как местных малых и средних предприятий, так и местных органов власти перед лицом хищнических интервенций, осуществляемых органами власти более высокого уровня.

Особенно многообещающими представляются усилия по запуску на местном уровне цикла «сбережения-инвестиции», основанного на зримом использовании сбережений в целях финансирования эффективных местных проектов. Необходимо изучать разные подходы к формированию инфраструктуры мелких и средних предприятий и институциональной поддержки, стимулировать попытки включения в оборот местных сбережений для финансовой поддержки мелких и средних предприятий, при этом делать акцент на создании кредитных кооперативов и рассматривать возможность введения муниципальных кредитных гарантий на кредиты мелким предприятиям.

В привязанных к местному уровню программах есть ряд аспектов (высокая эффективность, низкие затраты и слабая зависимость от внешних ресурсов), которые четко обусловливают их использование в ситуациях, когда возникает финансовая напряженность на уровне правительства. Российская программа, в частности, подчеркивает необходимость изучения местных, часто незаметных примеров успешного функционирования экономики на этом «этаже». Такой подход следует применять гораздо шире. В нем заключены мощные преимущества – платежеспособность, низкозатратность и высокая вероятность создания кумулятивных местных «кружков изучения опыта». Он позволяет сократить зависимость от внешнего консультирования и сопровождается положительными примерами на фоне среды, в которой прямое копирование специфических западных моделей подчас не приносило успеха.

¹Weitzman, Martin and Chenggang Xu (1994), “Chinese Township-Village Enterprises as vaguely Defined Collectives”, Journal of Comparative Economics 18, 2:121-145.
²Sun, Laixiang, with Edward Gu and Robert McIntyre (1999), “The Evolutionary Dynamics of China’s Small- and Medium-sized Enterprises in the 1990s”, World Development Studies Series 14, Helsinki, UNU/WIDER.
³Riskin, Carl (2001), “Decentralization in China’s Transition”, Bratislava Policy Paper 4, Bratislava, UNDP/RBEC.
⁴Dallago, Bruno (2002), “SME Development in Hungary: Legacy, Transition and Policy”, in McIntyre, Robert and Bruno Dallago (eds), Great Hopes, Mixed Accomplishments: SMEs in Transition Economies, forthcoming, Helsinki, UNU/WIDER.