3.2. Анализ
практики разработки, финансирования и реализации целевых региональных программ
федерального уровня и президентских программ
3.2.1. Программы общефедерального и межрайонного значения
Указанные программы начали разрабатываться еще в начале 90-х годов. Их основное назначение – обеспечить общие рамочные условия для реализации следующих приоритетных целей:
Среди этих программ принципиальное значение для судеб перспективного регионального программирования в России имеет опыт разработки и реализации программ “Дальний Восток и Забайкалье”, “Сибирь” (об этом более детально сказано выше).
В соответствии с Положением о президентских программах (Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 года №1387) патронажем федеральных целевых программ может быть сам Президент Российской Федерации. Число президентских программ меняется по годам. В 1996 году их было 6, в 1997 году – 14, в 1998 году – 15, в 1999 году – 12 программ.
В число этих программ неизменно все эти годы входят две региональные программы федерального и межрайонного значения: программа “Дальний Восток и Забайкалье”, признанная президентской в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 апреля 1996 года №601, и программа “Российские немцы” (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 августа 1997 года №901). Симптоматично, что для реализации первой из названных программ предлагалось использовать внешние источники финансирования за счет приоритетного выделения средств из полученных государственных займов и кредитов от МБРР и МВФ. Анализ показывает, что конкретное выделение финансовых средств на реализацию такой масштабной программы фактически уменьшилось с 1997 года по 1-е полугодие 1999 года с 76,7 млн. рублей (с учетом деноминации) до 3,5 млн. рублей. На 2000 год объем финансирования этой программы из федерального бюджета возрастает до 178,9 млн. рублей.
Для целей устойчивого финансирования было принято решение о создании специального Фонда президентских программ (Указ Президента Российской Федерации от 21 ноября 1994 года №2092), работа которого регламентировалась Указом от 13 июня 1995 года №586. Предусматривалось, что часть валютной выручки организаций-исполнителей президентских программ, полученной от экспорта продукции, может быть направлена (помимо ее обязательной продажи) в Фонд президентских программ на реализацию этих программ. Однако вскоре деятельность Фонда в целях обеспечения режима экономии в процессе исполнения федерального бюджета была приостановлена (Указ от 18 августа 1996 года №1208).
Таким образом, статус президентских программ практически не влияет на условия их приоритетного финансирования и тем более на возможность привлечения дополнительных средств. В условиях хронического дефицита федерального бюджета идея формирования президентских программ практически себя исчерпала.
3.2.2. Программы развития субъектов Российской Федерации
Федеральные программы по субъектам Российской Федерации — это наиболее массовый тип региональных программ. Это связано с тем, что инициативные предложения о разработке и реализации программы по субъекту Федерации могут подготавливаться на двух уровнях:
- на уровне Правительства Российской Федерации, особенно когда решается вопрос о проведении в районе крупных реабилитационных мероприятий общефедерального значения (социально-экологических, приоритетных или неотложных мер государственной поддержки и др.), комплексных мероприятий по преодолению депрессивного состояния региона. Как уже отмечалось, решение Правительства Российской Федерации (постановление от 7 декабря 1996 года №1450) о взаимоувязке вопроса организации государственной поддержки конкретного региона с вопросом утверждения по данному региону целевой программы привело к тому, что региональная программа стала больше рассматриваться как метод реабилитации кризисных ситуаций, а не решения стратегических задач реформирования региональной экономики;
- на уровне администрации субъекта Российской Федерации, как метод “развязки” острых кризисных процессов в регионе в результате активизации совместной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти и привлечения дополнительных средств из федерального бюджета. Отметим, что в большинстве случаев руководство субъектов Федерации очень “ревниво” относится к факту наличия или отсутствия утвержденной Правительством Российской Федерации программы развития.
Анализ показывает, что на начальном этапе развития регионального программирования формирование ФЦП по региону позволяло получить средства под разрешение приоритетных инвестиционных проектов. В последующем, однако, когда бюджетное финансирование резко сократилось, а число программ резко возросло, разработка ФЦП развития регионов стала означать серьезность намерений региональных властей по преодолению кризисных процессов и проведению социальной реабилитации населения. Это позволяло им проводить активную работу с потенциальными инвесторами в регионе, центре и за рубежом по привлечению их средств в осуществление крупных инвестиционных проектов. Факт разработки и реализации ФЦПРР означает, несомненно, рост инвестиционной привлекательности региона. По предварительным оценкам, на 1 рубль федеральных средств, вкладываемых в программу, могут быть привлечены дополнительные источники внебюджетного финансирования в объеме не менее 3 — 4 и даже до 5 — 6 рублей.
Важным достоинством реализации системы ФЦПРР, особенно если она “захватит” в свою орбиту развитые в экономическом отношении регионы страны, успешно адаптирующиеся к условиям рыночной экономики, является решение стратегических задач региональной экономики, преодоление чрезмерно глубоких различий в уровнях развития регионов, привлечение стратегических инвесторов для участия в реализации приоритетных инвестиционных проектов и мероприятий программ.
Возможный отказ от практики разработки федеральных программ по субъектам Федерации, который вероятен в связи с намечаемым “укрупнением” программ по крупным экономическим районам, может привести к потере определенной части инвестиционной привлекательности регионов и сокращению потому числа потенциальных инвесторов. Этого, естественно, допустить нельзя.
В ходе реконструкции системы регионального программирования необходимо поэтому уточнить критерии выделения федеральных программ на уровне экономического района и на уровне субъекта Федерации, с тем чтобы определить их относительную самостоятельность и инвестиционную привлекательность.
Вместе с тем анализ показывает, что большинство реализуемых программ относится к слабо развитым и наиболее отсталым регионам субъектов Федерации, которые неспособны в приемлемые сроки “поднять” свою экономику и активно включиться в процесс обеспечения федеральных нужд. Единственное, на что они способны – это с помощью программ частично преодолеть кризисные процессы и расширить возможности социально-экономического развития за счет собственных средств. Даже небольшие подвижки в преодолении кризисных процессов в этих регионах идут на пользу федеративного строительства и укрепления российской государственности.
В связи с этим, коренным недостатком сложившейся системы ФЦПРР является то, что практически все выделяемые федеральные средства уходят на поддержку слабо развитых и наиболее отсталых регионов.
При этом использование выделяемых на реализацию федеральных программ бюджетных средств во многом напоминает использование средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, основная задача которого сводится к выравниванию условий развития социальной сферы регионов по основным социально значимым видам расходов (начальное и среднее образование, дошкольное образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культура и искусство, транспорт и связь, правоохранительная деятельность, управление). В результате расходные потребности субъектов Российской Федерации удовлетворяются частично (с учетом специфики каждого из них и сложившегося уровня самообеспечения) за счет других регионов-доноров федерального бюджета.
Таким образом, практика разработки и реализации ФЦПРР показывает, что в условиях ограниченности выделяемых на программы федеральных финансовых ресурсов, как правило, этих средств не хватает (особенно с учетом фактического финансирования):
- для необходимой и желательной степени интенсификации производства, внедрения новейших технологий и структурной перестройки экономики наиболее развитых регионов (регионов-“доноров” федерального бюджета, где следует ожидать максимальной прибавки на вложенные инвестиции. Последнее может существенно укрепить доходную часть российского бюджета). Речь идет о старопромышленных районах и районах нового освоения с богатыми природными ресурсами, крупных центрах развитой обрабатывающей промышленности;
- поддержки развития новых приграничных районов и инженерного обустройства границы (особенно со странами ближнего зарубежья), развития районов с особым геополитическим положением (Курилы, Калининградская область и др.).
Так, за 1996-1998 годы на реализацию программ по Северной Осетии-Алании было выделено по факту 198,2 млн. рублей, Мордовии – 341,1 млн. рублей, тогда как на всю программу “Дальний Восток и Забайкалье” лишь 117,1 млн. рублей, на Астраханскую область 7,6 млн. рублей. По программам Удмуртской Республики, Краснодарского края средства из федерального бюджета не выделялись.
Сопоставительный анализ распределения действующих программ по регионам различного уровня социально-экономического развития показывает следующую картину (см. табл. 1).
Таблица 1
Группировка федеральных программ по уровням развития регионов
|
Группы регионовпо уровню развития(в % от среднероссийского уровня по показателю производства ВРП) |
Числорегионовв группе |
ЧислоФЦПРР по социально-экономическому развитиюв группе |
Число ФЦПРРпо социально-экологической реабилитациирегионов вгруппе |
|
Развитые регионы(более 125 % от уровня РФ) |
9 |
3 |
3 |
|
Благополучные регионы(от 100 % до150 % от уровня РФ) |
14 |
3 |
3 |
|
Менее благополучные регионы(от 75 % до 100 % от уровня РФ) |
15 |
1 |
2 |
|
Слабо развитые регионы(от 50 % до 75 % от уровня РФ) |
30 |
14 |
2 |
|
Наиболее отсталые регионы(до 50 % от уровня РФ) |
11 |
7 |
- |
|
Всего |
79 |
28 |
10 |
Примечание. В таблице не учтена реализация программ “Сибирь”, “Дальний Восток и Забайкалье”, “Российские немцы”, мероприятия по которым осуществляются на территории соответственно 19, 13 и 13 субъектов Российской Федерации.
В ней выделены группы регионов с различным уровнем социально-экономического развития, который определен по показателю производства валового регионального продукта (ВРП) в расчете на душу населения (данные за 1996 год, который в данном случае рассматривается как базовый, ибо основная часть ФЦПРР была разработана именно в 1996-1998 годах). Уровни развития рассчитаны по 79 регионам, за исключением Чеченской Республики и 9 автономных округов (но с учетом Чукотского автономного округа, который в соответствии с Федеральным законом от 1992 года непосредственно входит в состав Российской Федерации, минуя органы власти Магаданской области).
Данные табл. 1 подтверждают тезис о том, что идея структурной перестройки региональной экономики методами регионального программирования на практике подменяется проведением приоритетной политики поддержки отсталых регионов. Так, на развитые регионы, в которых реализуются ФЦПРР, приходится около 6 % населения страны, тогда как на слаборазвитые и недостаточно развитые регионы, где также осуществляются ФЦПРР, — уже 19 % населения.
Характерно, что из 21 республики в составе России ФЦПРР реализуются в 12, что составляет 57,1 % от общего числа республик. На них приходится примерно 8 % населения страны. При этом следует учитывать, что Республика Бурятия одновременно участвует в 3 ФЦПРР (не считая отраслевых ФЦП), а именно в программах “Сибирь”, “Дальний Восток и Забайкалье”, “Сейсмобезопасность Бурятии”. Среди 57 краев, областей и городов федерального значения ФЦПРР разработаны и утверждены лишь в 18 регионах (31,5 % от их числа).
По крупным экономическим районам программы распределяются таким образом: Северный Кавказ 8 программ, Центр и Урал – по 4 программы, Дальний Восток и Поволжье – по 3, Волго-Вятка, Западная и Восточная Сибирь – по 2, Север и Северо-Запад – по одной программе, Калининградская область – одна программа. Нет программ по Центрально-Черноземному району. В условиях сложившегося территориального распределения программ вряд ли можно говорить о их ведущей роли в решении стратегических задач реформирования региональной экономики.
За период с 1995 по 1999 годы число ФЦП развития субъектов Федерации возросло с 2 (по Республике Саха (Якутия) и Республике Мордовия) до 31. Кроме того, в различной степени рассмотрения вопроса о целесообразности разработки, составления программы и ее утверждения находятся еще не менее 10 – 15 программ. В связи с решением Правительства Российской Федерации о реформировании системы ФЦП работа в этом отношении практически приостановлена. Так, на заключительной стадии утверждения в мае 1999 года была прервана работа над программой развития приграничных районов Ленинградской области.
Принципиальное значение для судеб ФЦПРР уровня субъекта Российской Федерации имеет вопрос о совершенствовании механизма их финансирования. На начальных этапах разработки этих программ на средства федерального бюджета приходилось не более 20 %, а в последних программах — 8-10 %. Удельный вес региональных и местных бюджетов, учитывая, что большинство программ относится к наиболее отсталым и слабым регионам, колеблется от 5 до 15 % и не превышает 25%. С учетом этого на долю внебюджетных источников приходится до 65-80 % финансовых средств, необходимых для проведения программных мероприятий. В связи с систематическим недофинансированием программ из федерального бюджета роль внебюджетных источников еще более возрастает.
Особое место среди них занимают, естественно, собственные средства предприятий, привлечение финансового капитала стратегических инвесторов, включая зарубежных, а также средств местного населения. В последних программах в число мероприятий по механизму реализации программы включают также меры по стимулированию инвестиционной деятельности, созданию системы региональных и залогово-страховых гарантий, использованию лизинга, корпоративных акций, дополнительной эмиссии акций высокорентабельных предприятий, долевому участию в инвестициях на условиях разделения продукции и др.
Так, в программе экономического и социального развития Челябинской области на 1999-2005 годы предусматривается, что на средства федерального бюджета в целом за период реализации приходится 5,3 % (в основном за счет кредитов на возвратной конкурсной основе), областного бюджета – 9,2 %, собственных средств – 46,9 %, средств населения – 0,7 %, отечественных инвесторов – 13,4 %, иностранных инвесторов – 14,4 %, на прочие внебюджетные средства – 10,1%. В результате реализации приоритетных проектов в черной металлургии (20 проектов), цветной металлургии (6 проектов), машиностроении (33 проекта), пищевой и перерабатывающей промышленности (29 проектов) и др. предполагается увеличить производство валового регионального продукта за 1997-2005 годы в 1,45 раза, налоговые поступления в федеральный бюджет — в 2,8 раза, в областной бюджет — в 1,4 раза. В случае успеха реализации программных мероприятий к 2003-2004 годам может быть достигнута бездотационность областного бюджета. Объем собственных средств к 2005 году возрастет на 35 %, инвестиционных ресурсов – на 47%. Тем самым закладывается основа для дальнейшего поступательного развития экономики области, которая по своему воспроизводственному и научно-техническому потенциалу входит в число наиболее развитых субъектов Российской Федерации.
Однако в реальности намечаемые масштабы финансирования программы не выдерживаются. За весь период реализации программы намечено получить 1,8 млрд. рублей федеральных средств. На 2000 год предполагается по одному из вариантов выделить только первые 15 млн. рублей.
За последние годы наметилась негативная тенденция падения уровня реального финансирования ФЦПРР по сравнению с бюджетными назначениями. Так, по 20 ФЦПРР, курируемым в настоящее время Департаментом региональной экономики и программ Минэкономики России, общий объем финансирования, предусмотренный федеральным бюджетом, возрос со 130,7 млн. рублей (2 программы — “Мордовия”, “Северная Осетия”) в 1996 году до 1006,1 млн. рублей в 1999 году (20 программ). В расчете на одну программу объем федерального финансирования при этом уменьшился с 65 до 50 млн. рублей, а реального финансирования с 65 млн. рублей в 1996 году до 1,7 млн. рублей в 1999 году (за первое полугодие). В результате процент выполнения федеральных бюджетных назначений уменьшился со 100 % в 1996 году до 84,3 % в 1997 году, 64,6 % в 1998 году и 3,4 % в 1999 году (1-е полугодие).
Важно отметить, что существующий законодательно-правовой механизм в стране недостаточен для полной реализации преимуществ программных разработок, позволяющих сконцентрировать ограниченные средства на приоритетных прорывных проектах. Это позволило бы расширить экономическую и социальную базу для последующего экономического роста. В связи с этим, в программе по Челябинской области предлагается принять следующие принципиальные положения:
- о протекционистской политике по отношению к ведущим отраслям федерального значения (ТЭК, металлургия, машиностроение, ВПК, АПК и др.);
- о статусе “приграничных регионов” с соответствующим нормативно-правовым обеспечением хозяйственной деятельности и жизнедеятельности населения в этих регионах. Данное положение имеет особое значение для новых приграничных районов, где отсутствует необходимая пограничная инфраструктура, велика роль криминальной и контрабандной деятельности;
- о введении экономических санкций за невыполнение условий контрактов и договоров.
Кроме того, целесообразно при определении “справедливой” доли федеральных средств на реализацию ФЦПРР учитывать масштабы федеральной собственности и государственного сектора в экономике региона, степень участия региона в межрайонном и международном разделении труда.
Анализ предварительного распределения объектов и мероприятий, предлагаемых к финансированию в составе программ развития регионов из федерального бюджета в 2000 году (включая расходы инвестиционного характера), показывает, что большинство из них не решают проблемы структурной перестройки экономики регионов. В число объектов, позволяющих частично ее решать, можно включить (в качестве примера):
Однако значительная часть мероприятий, предусматриваемых по 34 программам, имеет узко региональное и даже локальное значение и относится или к развитию сферы обслуживания (включая строительство школ, больниц, интернатов, домов для престарелых, диспансеров и др.), или социальной защите детей-инвалидов, лиц пожилого возраста, профилактике детской безнадзорности и т.д. При всей чрезвычайно высокой социальной значимости названных объектов они не обеспечивают решение стратегических задач реформирования региональной экономики, а решают лишь сиюминутные региональные и локальные нужды.
В условиях
предстоящей реформы системы ФЦП необходимо определиться в отношении судьбы тех
программ, сроки реализации которых выходят за пределы 2000 года. В 2000 году
заканчивается действие 14 программ, хотя фактически ни одна из этих программ не
выполнена в полном объеме. На 2001-2002 годы приходится окончание еще 5
программ по регионам Северного Кавказа и Калмыкии, на 2005 год – 10 программ
(республики Коми, Бурятия, Саха (Якутия), Костромская, Тверская, Тульская,
Курганская и Челябинская области, а также Камчатская область (“Сейсмо-защита”)
и Калининградская область (развитие особой экономической зоны). Две программы
имеют перспективный горизонт до 2010 года (по социально-экологической
реабилитации Самарской области и сейсмобезопасности Бурятии).
3.2.3. Муниципальные программы
Практика разработки и реализации федеральных программ муниципального уровня свидетельствует о том, что в настоящее время данные программы ориентированы на решение таких проблем, как:
Как следует из данного перечня, разработка федеральных программ муниципального уровня осуществлялась для решения отдельных проблем федеральной значимости: развития курортов общефедерального значения, пограничных территориальных образований, реконструкции уникальных исторических центров, а также ликвидации кризисных экологических ситуаций и совершенствование экономической базы города на инновационной основе.
Наиболее четко общефедеральный программный подход к решаемым проблемам проявляется в группе программ экологического характера. Возникновение критических ситуаций в сфере экологии городов Братск, Череповец, Чапаевск, Нижний Тагил обусловлено осуществлением воспроизводственных циклов общегосударственного уровня: функционирование и развитие промышленности данных городов обеспечивало потребности страны в соответствующих видах продукции; возникшие крайне негативные экологические последствия не могут быть ликвидированы силами самих муниципальных образований, и, следовательно, объективно необходимо участие федерального уровня в решении проблем оздоровления окружающей среды данных городов.
Как правило, данные программы имеют следующие основные блоки:
Госзаказчиками программ выступают администрации городов — Братска и Нижнего Тагила и Госкомэкология Российской Федерации — по городам Череповцу и Чапаевску.
Практика реализации программ свидетельствует, что значительная часть предусмотренных мероприятий остается невыполненной вследствие недостаточных объемов финансирования.
Проанализируем состояние финансирования программных мероприятий на примере городов, состояние которых можно квалифицировать как чрезвычайную экологическую ситуацию.
Так, по программе “ Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г. Чапаевска Самарской области” (с учетом диоксинового загрязнения, а также стойких изменений показателей здоровья населения) территория города может рассматриваться как зона чрезвычайной экологической ситуации. Поэтому было предусмотрено в 1998 году финансирование из федерального бюджета в объеме 6,6 млн. руб.; из них на капитальные вложения предназначалось использовать 3,0 млн. руб.; фактически поступило 1,2 млн. руб. На “прочие текущие расходы” вместо планируемых 3,6 млн. руб. из федерального бюджета выделено 0,2 млн. руб.
Из областного и местных бюджетов предусматривалось финансирование на сумму 9,0 млн. руб., однако реальное финансирование составило 0,4 млн. руб.
В результате за период, истекший с начала реализации программы (по данным Госкомэкологии), не осуществлялись мероприятия на промышленных предприятиях города: АО “Полимер”, ГП “ Металлист”, АО “Средне-Волжский завод химикатов” и др., являющихся основными загрязнителями окружающей среды.
Капитальные вложения, предусмотренные программой, осуществлялись только по отдельным общегородским программным мероприятиям, в частности, регулярно выполнялись мероприятия по строительству городского водозабора и реконструкции городской противопаводковой дамбы.
Приостановлена реализация комплекса общегородских первоочередных мер по оздоровлению экологической обстановки ( реконструкция городских котельных с переводом их на газ, реконструкция канализационной насосной станции и коллекторов, рекультивация почвенного слоя в районах городской застройки и др.).
Крайне неудовлетворительно осуществляется реализация программы в части социальной поддержки и оздоровления населения города, хотя по состоянию здоровья и смертности населения г. Чапаевск является одним из самых неблагополучных городов не только в Самарской области, но и в России. За истекший период затраты на мероприятия по реабилитации и оздоровлению населения составили менее 0,1% от объема предусмотренных затрат, а в 1998 году на эти цели было выделено только 0,2 млн. руб.
По данным Госкомэкологии Российской Федерации, в наилучшем положении находится экологическая программа по г. Братску, целью которой является вывод территории из чрезвычайной экологической ситуации. Но и она профинансирована с учетом 1998 года на 20% от общего объема необходимых финансовых средств на ее реализацию, хотя срок окончания программы — 2000 год.
Участие федерального бюджета в финансировании программы в 1998 году предусматривалось в объеме 56, 0 млн. руб. (по капитальным вложениям 6,1 млн. руб., на прочие текущие расходы — 49,9 млн. руб.). Однако в течение года по капитальным вложениям средства не выделялись, а на прочие текущие расходы было выделено 17,0 млн. руб. В целом задолженность федерального бюджета перед исполнителями за 1998 год составила 9,4 млн. руб.
Проблемы недостаточного финансирования программ еще более обострились в связи с финансовым кризисом 17 августа 1998 года. Правительство Российской Федерации не выполнило в 1998 году свои обязательства по финансированию программ из федерального бюджета ( за исключением финансирования части НИОКР ).
Следует отметить значительное участие в финансировании программ местных бюджетов ( в среднем свыше 40%), и предприятий и организаций (около 50%).
Однако значительные объемы недофинансирования существуют также по региональным бюджетам и внебюджетным источникам. Так, объем финансирования из региональных бюджетов и из внебюджетных источников по таким крупным программам, как программы по гг. Братск и Нижний Тагил, выполнены на 60 — 80%.
На 1 января 1999 года кредиторская задолженность за выполненные объемы работ составила по программе г. Братска — 10,6 млн. руб. (9,4 млн. руб. из федерального бюджета), по программе г. Нижний Тагил — 10,8 млн. руб. (8,2 млн. руб. из федерального бюджета).
Наряду с недостатком выделяемых средств (в среднем по большинству экологических программ профинансировано менее 10% от запланированного объема), к числу острых проблем практики реализации программ относится распыление выделяемых по всем источникам средств по множеству мероприятий без учета реальной возможности их завершения, что усугубляет проблему недостатка финансовых ресурсов и сроков реализации программ.
Отмечая трудности реализации программ, следует подчеркнуть значимость достигнутых позитивных результатов для улучшения экологии регионов и здоровья населения. Так, за период реализации экологической программы по г. Братску снижены выбросы и сбросы в окружающую среду города. По сравнению с 1993 годом выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников сокращены на 50 тыс. тонн (39,3%), что подтверждается данными Братского гидрометеорологического центра.
В 1997 году на 132,9 млн. куб. метров сокращены валовые сбросы сточных вод по отношению к 1993 году. Сброс вредных веществ в р. Вихоревку с предприятий ОАО “Братсккомплексхолдинг” сократился в 1,5 раза, а в залив “Сухой Лог” — в 5 раз. Ниже сброса стоков данного предприятия в реку отмечается улучшение некоторых показателей, характеризующих ее состояние (снизилось содержание фенолов и соединений азота в 1,3 — 1,5 раза и т.д.).
С начала реализации программы переселена из санитарно-защитных зон промышленных предприятий 421 семья, ведется благоустройство санитарно-защитных зон; улучшено состояние здоровья 36, 8 тыс. детей.
Следует отметить также позитивные наработки в практике управления федеральными программами. Так, система управления экологическими программами включает Объединенную исполнительную дирекцию (Госэкоцентр) и региональные дирекции программ. Госэкоцентр осуществляет координацию взаимодействия между исполнительными дирекциями программ, Госкомэкологией России, Минэкономики России, доводит до исполнительных дирекций лимиты бюджетных обязательств, оказывает помощь дирекциям при проведении взаимозачетов за выполненные плановые мероприятия, не оплаченные из федерального бюджета и т.д.
Для управления программой на уровне муниципального образования при администрации города (например, для управления экологической программой г. Чапаевска) создана городская дирекция программы, имеющая статус юридического лица. Ее основными задачами являются:
Дирекция программы заключает договора с исполнителями программных мероприятий. Отбор исполнителей осуществляется, как правило, на конкурсной основе.
Дирекция осуществляет также непрерывный мониторинг хода реализации программы и обеспечение постоянной обратной связи с управляемыми объектами, а также при необходимости — корректировку мероприятий программы.
Вместе с тем практика деятельности региональных (муниципальных) дирекций программ свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования их работы. В частности, требуют уточнения сферы разграничения ее функций, полномочий и ответственности как с территориальными органами Госкомэкологии, так и с аппаратом местных администраций во избежание, с одной стороны, определенного параллелелизма в деятельности, а с другой — недостаточности юридически закрепленных полномочий для эффективного достижения целей программы.
Среди существующих федеральных программ муниципального уровня присутствует единственная программа инновационного характера — “Техноэкополис — Комсомольск-на-Амуре — Амурск — Солнечный”, целью которой является преодоление кризисного состояния экономической базы территории на основе активизации инновационных процессов. Это, в свою очередь, должно явиться залогом решения социальных и экологических проблем территории — обеспечения занятости, улучшения состояния окружающей среды и т.д.
Несомненен программный характер территориальных проблем, обуславливаемый в значительной мере спадом производства оборонной продукции на предприятиях оборонного комплекса — ведущего звена территориального промышленного комплекса, усугубляемый особыми территориальными и природно-климатическими условиями — территориальная удаленность, суровый климат, близость зоны вечной мерзлоты и т.д. Все это обусловливает повышенные затраты на производство продукции, что, естественно, отрицательно сказывается на ее конкурентоспособности и возможностях сбыта.
Однако представленные разработчиками программы материалы вызывают ряд вопросов. Во-первых, значительные сомнения вызывает реальность осуществления намерений авторов программы превратить регион Комсомольска-на-Амуре (включая г. Амурск и пгт Солнечный) в технополис.
Авторы апеллируют к опыту создания технополисов в Японии и утверждают, что по критериям, принятым в данной стране, проект превращения региона в технополис реален. Однако по законодательству Японии не разрешается рассматривать проекты превращения крупных городов в технополисы (что приводится в книге авторов программы). Технополис (по опыту Японии и других развитых стран) — элитное компактное территориальное образование, близко расположенное к крупному городу (численность населения крупного города — от 150 тыс. жителей). Превратить же в технополис образование, которое тяготеет скорее к мегаполису (г.Комсомольск-на-Амуре, г. Амурск, пгт. Солнечный), представляется несколько нереальным. (Опыт Силиконовой долины в США, представляющей собой конгломерат технополисов, вряд ли в данном случае может быть ориентиром.)
Исследования и разработки, осуществляемые и внедряемые в производство в технополисах, относятся к новейшим технологическим укладам в области электроники, роботостроения, биотехнологии и т.д. Приведенные авторами направления работ, выполняемых научно-исследовательскими и опытно-конструкторскими организациями рассматриваемых городов, при всей несомненной прогрессивности данных работ относятся к уже традиционным технологическим укладам (разработка и производство оборудования для металлургии, металлообрабатывающей промышленности, электротехнические изделия и т.д.).
Возможности использования разработок оборонных объектов региона в области новейших технологических укладов в гражданских целях (“спин-офф”) авторами программы не рассматриваются.
Технополисы (по опыту развитых стран) создаются не только для формирования благоприятной среды для развития инновационного предпринимательства региональными и научно-техническими лидерами, но (большей частью) для привлечения в него новых научно-технических лидеров (фирм, организаций, отдельных предпринимателей) из других регионов. В развитых странах к числу критериев оценки возможности создания технополисов относится также наличие благоприятного климата, легкая транспортная доступность крупных городов.
В случае техноэкополиса КАС привлечение иногородних научно-технических лидеров достаточно проблематично, в связи со все теми же особенностями региона (удаленность, неблагоприятный климат). Опора на имеющийся научно-технический потенциал, это, несомненно, прогрессивная тенденция в развитии экономики региона, но для формирования технополиса ее может оказаться недостаточной.
Авторы программы возлагают основные надежды в части улучшения экономического положения промышленности (и, соответственно, региона) на получение монопольно высокой прибыли, обусловленной пионерным характером производимой продукции, которая “оправдает” вызванный региональными факторами высокий уровень издержек, приводящий к неконкурентоспособности продукции в рыночных условиях.
Вряд ли такой оптимизм оправдан в полной мере, поскольку даже продукция новейших технологических укладов приносит сверхвысокие прибыли в течение ограниченного периода времени (а продукция традиционных укладов может ее и не достичь). При этом удорожающие производство региональные факторы остаются неизменно постоянными.
К числу лимитирующих факторов относится также степень развитости рыночной и, в частности, финансовой инфраструктуры (к числу критериев возможности создания технополисов относится, в частности, “наличие развитого финансового сообщества”). Важным условием развития инновационного предпринимательства является наличие развитой системы рискового финансирования (поскольку пионерные разработки отличаются высокой степенью риска инвестиций), а как известно, в нашей стране система рискового финансирования даже в крупнейших городах пока находится в самой начальной стадии развития. Это особенно важно в условиях рассматриваемого региона, поскольку риск инвестиций здесь будет особенно высок в силу высоких региональных издержек производства.
Названные обстоятельства заставляют с осторожностью подходить к рассматриваемой программе. Лучше предусмотреть необходимость проведения тщательных маркетинговых проработок в отношении определения видов продукции, производство которой в регионе способно выдержать рыночную конкуренцию.
Возможно, в условиях региона будет целесообразным обратить внимание также на конкурентоспособность сырьевой базы, в том числе цветной металлургии, продукции металлургического производства. На основе оценки спроса близлежащих регионов необходимо оценить возможность рентабельного производства на предприятиях рассматриваемых городов отдельных видов продукции, имеющих устойчивый региональный спрос.
В связи со сказанным, по-видимому, симптоматичным является тот факт, что авторы программы не представили никаких обоснований по продекларированным в программе 15 приоритетным проектам.
Вместе с тем следует отметить, что совершенствование экономической базы территории на основе технического прогресса, несомненно, является позитивным направлением деятельности краевой и муниципальных администраций. Так, при поддержке администрации Хабаровского края и администрации г. Комсомольска-на-Амуре были созданы объекты рыночной инфраструктуры: фонд развития “Техноэкополис КАС”, аккумулирующий временно свободные средства предприятий для последующего инвестирования конкурентоспособных проектов; агентство по поддержке малого и среднего бизнеса, содействующего предприятиям в поиске инвесторов; технопарк на базе Государственного технического университета в г. Комсомольске-на-Амуре, задачей которого является разработка образцов конкурентоспособной наукоемкой продукции.
Учитывая, что г. Амурск и пгт Солнечный вошли в список монопрофильных городов с кризисной ситуацией на рынке труда, региональной и муниципальными администрациями могли бы быть подготовлены предложения по оказанию федеральной помощи данным муниципальным образованиям, скоординированные с направлениями развития экономической базы территории в русле технического прогресса.
Однако позитивные тенденции в содействии развитию инновационных процессов в регионе все же не дают достаточных оснований для утверждений о возможности создания технополиса на базе городов Комсомольска-на-Амуре, Амурска и поселка городского типа Солнечный.
Анализируя федеральные программы развития городов-курортов, рассмотрим основные положения федеральной программы развития крупнейшего курорта — города Сочи, которая предусматривает развитие курортного комплекса Большого Сочи, дающего возможность интегрировать его в систему мирового рекреационного рынка. Это, наряду с обеспечением потребностей российских граждан, будет способствовать росту конкурентоспособности курорта на мировом рынке и, соответственно, явится благоприятным фактором для роста налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и возрастания притока как отечественных, так и зарубежных инвестиций.
Среди основных мер, обеспечивающих достижение данной цели, — создание горноклиматического курорта и базы для развития зимних видов спорта, рассматривается увеличение числа учреждений и объектов курортно-туристического комплекса до 200 единиц к 2005 году и до 230 единиц к 2010 году, развитие и совершенствование инфраструктуры территории, формирование индустрии развлечений и отдыха.
На цели реализации программы по 1998 год включительно было израсходовано 3263,6 млн. руб. (предварительные данные в ценах 2000 года), в том числе за счет федерального бюджета — 39,4 млн. руб.; бюджета Краснодарского края и городского бюджета — 149,5 млн. руб., внебюджетных источников — 3074,7 млн. руб.
Высокая инвестиционная привлекательность города позволила авторам программы оценивать возможные объемы привлечения инвестиций на цели реализации программы в 35 млрд. руб.
Отмечая несомненную важность для самого города и для развития в целом рекреационного комплекса России намеченных в программе Большого Сочи мер, следует, однако, указать, что эти меры носят в основном внепрограммный характер и являются предметом повседневной деятельности как соответствующих отраслевых ведомств, так и региональной и местной администраций.