3.4. Анализ практики разработки, финансирования и
реализации программ в сфере градостроительства и землепользования
Целью реализации градостроительных программ является выполнение средне-краткосрочных градостроительных решений. Это могут быть федеральная программа сохранения ценного историко-культурного наследия, муниципальные программы реконструкции городских центров и др.
В течение 1994-1996 годов были разработаны две нетрадиционные градостроительные программы: Федеральная целевая программа “Восстановление исторической части г. Владикавказа как историко-архитектурного памятника на Северном Кавказе и улучшение его экологического состояния” (разработана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1994 года №1996) и Федеральная целевая программа “Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга”. Программы были утверждены Постановлениями Правительства Российской Федерации соответственно от 28 февраля 1996 года №185 и от 16 мая 1996 года №585. Градостроительные программы отличаются от проектов тем, что в них определены ресурсная база и механизм реализации.
Согласно “Основным требованиям к разработке и согласованию генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и основных положений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации” (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1999 году №370), Генеральная схема расселения рассматривается как регулярно обновляемый программный информационно- аналитический документ, обосновывающий и определяющий основные направления федеральной градостроительной политики.
Генеральная схема расселения разрабатывается с учетом федеральных программ социально-экономического развития страны, ее отраслей и регионов. Она служит основой для разработки консолидированных схем градостроительного планирования и других видов градостроительной документации федерального и регионального значения.
Генеральная схема расселения рассматривает стратегические проблемы территориальной организации страны и определяет меры, направленные на обеспечение устойчивого развития городских и сельских поселений в целях создания благоприятной среды проживания.
Генеральная схема расселения определяет основные направления государственной градостроительной политики расселения, механизмы реализации политики. Механизмы реализации формируются по следующим направлениям: правовое и нормативное обеспечение, налогово-кредитное регулирование и инвестиционная поддержка; землеустройство и регулирование земельных отношений, создание автоматизированной системы единого информационного пространства и банка данных по проблемам комплексной организации территории расселения.
Создана постоянно действующая Межведомственная комиссия по реализации Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и градостроительству (Положение о Межведомственной комиссии утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 1995 года №167). В ее задачи входит рассмотрение вопросов по совершенствованию территориальной организации расселения городского и сельского населения и развитию систем поселений, а также вопросов, связанных с координацией деятельности по разработке и реализации программ в этой области.
Несмотря на то, что анализ практики разработки программ приводится за последний период времени, нельзя не коснуться московского опыта начала разработки градостроительных программ, который в наиболее полной мере соответствует принятому в настоящем исследовании определению программы, как комплекса целереализующих мероприятий, имеющих ресурсное обеспечение, расписанных по срокам и исполнителям. Заслуживает внимания четко определенная структурно-организационная схема разработки и реализации программы.
24 сентября 1987 года было принято Постановление Совета Министров СССР (№1101) “О комплексной реконструкции и застройке в период до 2000 года исторически сложившегося центра г. Москвы”. Постановлением было предусмотрено создание Главного управления охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры и в его составе научно-производственного и проектно-реставрационного объединения Мосреставрации. Функции единого заказчика по комплексной реконструкции, благоустройству и инженерному обеспечению центра г. Москвы были возложены на исполком Моссовета; функции генерального проектировщика – на ГлавАПУ г. Москвы. Функции заказчика на капитальный ремонт передавались Производственному управлению технического надзора, а на капитальный ремонт и инженерное оборудование – районным производственным жилищно-ремонтным объединениям. Система ГлавАПУ объединяет институты, занимающиеся разработкой градостроительной документации (НИИПИ Генплана г. Москвы) и разработкой проектов детальной планировки и эскизных проектов реконструкции (Моспроект-2, в составе которого имеются реставрационные мастерские, и Моспроект-1).
Было выделено 3 генеральных подрядчика: Главмосстрой, Главмосремонт, Главмоспромстрой. Функции подрядчика по инженерному обеспечению, благоустройству и озеленению территорий были возложены на Главмосинжстрой, Главмосводоканал, Главмосдоруправление, Управление топливно-энергетического хозяйства, Управление лесопаркового хозяйства Мосгорисполкома. За Главмосжилуправлением были сохранены функции на все виды планово-предупредительного ремонта. Функции заказчика по комплексному капитальному ремонту жилых домов были переданы производственному управлению технического надзора. В Главмосжилуправлении был выделен отдел по контролю за переселением населения.
При Главуксе была создана генеральная дирекция – “Центр”, имеющая в своем составе территориальные отделы по секторам Центра для осуществления функций заказчика по комплексной реконструкции, застройке, реставрации, инженерному обеспечению, озеленению и благоустройству территорий. Решение проблем создания переселенческого фонда для временного отселения жителей из реконструируемых кварталов было возложено на Управление учета и распределения жилой площади Мосгорисполкома, а также на исполкомы районных Советов. Государственный комитет по профессионально-техническому образованию должен был обеспечить по заявкам Мосгорисполкома, начиная с 1990 года, подготовку в системе профессионально-технического образования рабочих реставрационных специальностей.
Программа комплексной реконструкции центра г. Москвы в полной мере не была реализована: недостаточным оказался экономический механизм стимулирования реконструкции, ненадежными – источники финансирования. Высокий уровень централизации решений встретил активное сопротивление районных советов, недостаточно были задействованы население и общественные организации. Однако очень многие наработки, проведенные в рамках этой программы, в т.ч. и организационного плана, используются в настоящее время при успешно осуществляемой реконструкции центральной части г. Москвы.
Программы по комплексной реконструкции формировались и в других исторических городах.
Наиболее слабое место отечественных программ — создание эффективных структурно-организационных форм управления и финансирование. Поэтому мы уделяем этой проблеме наибольшее внимание. При всем многообразии структурно-организационных форм управления комплексной реконструкцией в разных городах России можно отметить общие черты: наличие координационного органа, четкое делегирование функций. Качественно новой формой управления реализацией градостроительных программ является создание производственных управлений, которые одновременно выполняют функции органов управления и хозяйственных звеньев. Непременным условием нормального функционирования таких подразделений является распределение полномочий и ответственности за принятие решений отдельными его звеньями. Организационный механизм таких объединений должен обеспечить сочетание решения текущих и перспективных задач, определенных в программах.
Важным требованием формирования организационного механизма реализации градостроительных программ является наличие единого заказчика, в противном случае проведение единой политики затруднено. В качестве примера можно привести белорусский опыт реконструкции Троицкого предместья. Несмотря на то, что территория объекта программного решения была мала, программу не удалось реализовать. Не было единого заказчика. Для каждого дома определялся свой заказчик. В силу различной ведомственной принадлежности действия заказчиков не были согласованы. Реконструкция не завершена. При различной ведомственной принадлежности заказчиков возможно создание координационных групп, включающих всех представителей.
Можно выделить следующие основные аспекты проблемы формирования организационных структур управления градостроительными программами: координация деятельности всех отраслевых институтов, ответственных за решение вопросов преобразования отдельных элементов городской среды; координация деятельности научных и проектных организаций, обеспечение рационального взаимодействия проектных и строительных организаций; формирование службы единого заказчика. В основе координации может лежать четкое разграничение полномочий и суммирование предложений. Однако практика показывает, что при такой организации работ могут возникать сложные ситуации, связанные с различной идеологией в части решения проблем, конфликтностью общественных, частных, ведомственных интересов.
Можно привести такой пример. Институты реставрационного профиля придерживаются позиции восстановления в первоначальном виде всех домов в исторических зонах независимо от их художественной ценности. Градостроители и специалисты коммунальных проектных институтов считают, что вместо малоценных ветхих домов необходимо создавать здания современной архитектуры в тех же габаритах. Достигнуть консенсуса в решении этих вопросов так и не удается. В этих случаях практическое решение проблем связано с передачей всех работ одному институту.
В качестве примера можно привести опыт г. Вильнюса. Выполнение основных научно-исследовательских и проектных работ по Старому городу было передано проектному Институту реставрации памятников. С целью обеспечения единой политики реконструкции проекты регенерации кварталов, имеющих более 50% памятников, также выполнялись Институтом реставрации, другими кварталами занимался Коммуналпроект. Позднее в силу возникших разногласий между институтами все проектные работы по Старому городу были переданы Институту реставрации. На базе этого института в конечном счете была создана многопрофильная организация, которая занималась всеми проблемами реконструкции и регенерации Старого города.
Механизм управления реализацией программ должен разрабатываться с учетом формирования новых рыночных организационных структур: ремонтно-посреднические фирмы, бюро по оценке недвижимого имущества, малые акционерные и кооперативные инженерно-строительные предприятия и др.
Полезен зарубежный опыт использования инициативы жителей при реализации программ. В США для объединения усилий жителей и администрации городов создаются специальные органы управления. Они координируют усилия предпринимателей и домовладельцев с представителями проектных организаций. Если домовладельцы не могут придти к единому решению, органами управления или муниципалитетами производится покупка дома.
В Швеции есть примеры выкупа коммуной жилых кварталов, находящихся в неудовлетворительном состоянии (нет газа, централизованного водоснабжения и др.). При этом застройка модернизируется и сдается в аренду. Население осуществляет контроль за принятием и реализацией градостроительных программ.
Во Франции с целью вовлечения населения в процесс разработки и реализации муниципальных градостроительных программ организуются выборные комитеты кварталов, члены которых привлекаются как к проектированию, так и к осуществлению непосредственного контроля за их реализацией.
В составе программ разрабатывается правовой механизм их реализации. Например, в программах комплексной реконструкции он направлен на усиление правовых полномочий государственных и общественных органов охраны памятников, предоставление им права приостанавливать хозяйственную деятельность на территории памятников. Разрабатывается Положение об охранных зонах, определяющее режим строительной и хозяйственной деятельности на территории зон, и др. документы.
Источником финансирования градостроительных программ являются средства федерального и местных бюджетов, средства юридических лиц и физических лиц, имеющих недвижимость на территории, на которую разрабатывается программа, а также спонсорские средства. Основная тенденция в финансировании градостроительных программ — снижение удельного веса бюджетных средств и повышение доли юридических и физических лиц. Важно также совершенствовать структуру распределения финансовых средств. На сегодняшний день стоимость научных и проектных разработок составляет в среднем 6-8 % от стоимости объема работ, намечаемых в программах, тогда как в европейских странах она составляет 18-20 %.
Важное место в системе централизованного планирования должно отводиться расчету кредитных ресурсов в связи с установленными в утвержденных программах объемами градостроительных мероприятий, определение минимального уровня процента, предоставляемого за кредиты. Планирование субсидий и кредитов может быть одним из основных инструментов финансирования программ.
Другое важное звено финансового планирования программ – система ценообразования. Прежде всего, цены должны быть дифференцированы в зависимости от качества фонда и качества жилой и городской среды, которое достигается в результате реализации программ по преобразованию городской среды.
Существующие программы в области землепользования имеют федеральный характер. В их числе необходимо отметить “Государственную комплексную программу повышения плодородия почв России” (программа “Плодородие”), утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1992 года №879. Цель программы – сохранение и расширение воспроизводства плодородия почв и на этой основе подъем сельскохозяйственного производства. В программе разработан комплекс мероприятий по повышению плодородия почв, включая внесение органических, минеральных удобрений, известкование кислых почв, гипсование почв, фосфоритование, мелиоративную обработку солонцов, внесение органических и минеральных удобрений, агролесомелиоративные работы, борьба с опустыниванием и др. Источники финансирования – федеральный бюджет, местный бюджет, средства сельхозпроизводителей. В первый год намеченные мероприятия выполнялись. Однако в последующие годы финансирование из федерального бюджета было сокращено. Средств у производителей нет. Основными источниками финансирования остались местные бюджеты, возможности которых крайне ограничены. В результате намеченные в программе объемы работ реализуются лишь частично. Как следствие этого, наблюдается резкое снижение урожайности сельскохозяйственных культур на мелиорируемых землях.
Постановлением Правительства Российской Федерации №100 от 5 февраля 1993 года была принята государственная программа мониторинга земель Российской Федерации на 1993-1995 годы. Программа направлена на выполнение комплексных наблюдений за состоянием и использованием земель с применением методов и технологий дистанционного зондирования.
Основными задачами программы мониторинга земель являются:
В рамках программы разработан многоуровневый перечень регистрируемых параметров, характеризующих состояние земель. Источники финансирования – средства из федерального бюджета, местных бюджетов, заинтересованных организаций. Программа выполнена частично. В рамках программы разработан Атлас земель России. Разработаны и составлены по отдельным областям России карты состояния земель. Составлено 7 карт, характеризующих деградацию и загрязнение земель России. Частичное выполнение программы связано с крайне низким финансированием средств из федерального бюджета. Например, в 1994 году финансирование из федерального бюджета составило 3,5 % от госбюджетных заявок.
Постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года №1063 была утверждена федеральная программа “Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации – Кавказских Минеральных Вод”. Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 года №1229 “О курортах федерального значения” региону Кавказских Минеральных Вод было установлено приоритетное финансирование. Однако программа не имеет достаточного финансирования.
Федеральная целевая программа “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра” утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года №932. Цель программы – разработка и развертывание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра как государственной информационной системы, обеспечивающей проведение на всей территории России единой политики в области ведения земельного кадастра. Программа направлена на защиту прав собственников, владельцев, пользователей и арендаторов, на информационное обеспечение функционирования цивилизованного земельного рынка.
Основные задачи программы:
Принятию программы предшествовал значительный объем работ в области разработки земельного кадастра. В рамках программы предполагается изменить технологии ведения земельного кадастра и перейти к цифровым методам обработки, хранения и представления земельно-кадастровых данных.
Финансирование работ по созданию автоматизированной системы ведения земельного кадастра осуществляет Всемирный банк реконструкции и развития (проект “ЛАРИС”), Европейский банк реконструкции и развития (проект “ТАСИС”) и другие финансовые институты. Выполняются работы в рамках российско-германского проекта “ГЕРМЕС”.
В рамках программы во многих регионах страны проведены аэрофотосъемки, завершена кадастровая разбивка городских территорий, началось формирование земельно-информационного банка данных. Основными источниками финансирования программы являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, средства займов, привлекаемых в соответствии с межправительственными соглашениями Российской Федерации, и другие внебюджетные источники.
Оценивая уровень реализации программы, следует отметить, что необходимая нормативно-правовая база не создана. С достаточно большой долей уверенности можно сказать, что работы по созданию информационного банка данных не будут завершены в установленные сроки. Это связано с недостаточно четкой организацией работ, а самое главное с недостаточным финансированием.
В целом можно констатировать, что ни одна из земельных программ не была полностью выполнена. Это, естественно, не способствовало успешному проведению земельных реформ.
В этой связи принято Постановление Правительства Российской Федерации “О федеральной целевой программе “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы” от 26 июня 1999 года №694. Постановление обязывает министерства экономики и финансов Российской Федерации при формировании проектов федерального бюджета на 2000 год и последующие годы предусмотреть выделение средств на реализацию программы. В перечень основных мероприятий уже в который раз включаются разработка и совершенствование на всех уровнях правовой и нормативной базы регулирования земельных отношений, разграничение земель, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности, создание инфраструктуры рынка земли, совершенствование системы земельных платежей, картографическое, геодезическое и землеустроительное обеспечение земельной реформы, ведение мониторинга земель и др.
Необходимость принятия программы обусловлена также и тем, что вопросы формирования объектов недвижимости, регистрации прав на них, их экономической оценки находятся в ведении различных министерств и ведомств (комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, комитетов по управлению государственным и муниципальным имуществом, комитетов по архитектуре и градостроительству и т.д.).
Основные источники финансирования – федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
В основных положениях программы отмечается, что, несмотря на ряд положительных моментов первого этапа земельной реформы, процессы формирования в целом протекали бессистемно, непоследовательно и крайне медленно. На государственном уровне отсутствует четкая и обоснованная концепция, программы и планы реализации земельной политики, четко не определены полномочия органов, ответственных за проведение земельной реформы. Земельная реформа коснулась в основном земель сельскохозяйственного назначения. Принятые в 1991 году принципы налогообложения земли и взимания арендной платы явно устарели и требуют пересмотра. Средства, поступающие в форме платежей за землю, часто не используются по целевому назначению, что нарушает законодательство.
Вместе с тем необходимо отметить, что дать корректную оценку происходящему в условиях отсутствия обоснованной концепции крайне сложно. Это подтверждается, например, следующим заключением, содержащимся в программе: “Крайне медленно идет процесс приватизации земли в городах, что не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение городских земель на основе требований рынка и развития городов”. Однако фактически в городах уже до 30% территории находится в частной собственности. Поскольку приватизация городских земель совершенно не увязана с учетом градостроительных требований к использованию городских территорий, а механизм регулирования городского землепользования в условиях развития рыночных земельных отношений не сформирован, то медленный процесс приватизации (фактически он не такой уже медленный) можно считать скорее положительным, чем отрицательным моментом.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что необходимо менять практику разработки земельных программ, с тем чтобы они обеспечивали формирование полномасштабной инфраструктуры рынка земли (по линии государственного земельного учета и контроля использования земли, развития рынка земли и рынка земельных капиталов).