АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА

 

НА НОВУЮ СТУПЕНЬ

А.Н.ЗАХАРОВ,

председатель комитета

по вопросам местного самоуправления

и связям с общественностью Законодательного Собрания области

 

Работа Законодательного Собрания Нижегородской области по развитию местного самоуправления проходит в непростых условиях. Устаревшие Законы Верховного Совета РСФСР и Указы Президента России, принятые в напряженной политической ситуации конца 1993 года, действующие правовые акты, многие из которых не полны и начистую противоречат не только друг другу, но и Конституции - все это осложняет работу. Возьмем, к примеру, Конституцию России, которая в настоящее время является основополагающим документом, закрепляющим право населения на местные органы власти. Ее третья статья прямо и недвусмысленно утверждает, что народ осуществляет свою власть через государственные органы и органы местного самоуправления. Двенадцатая статья говорит о том, что оно не только признается, но и гарантируется. Но беда в том, что разделы и статьи Конституции, посвященные местному самоуправлению, подвергаются разному толкованию. Небольшой штрих к этому. В январе прошлого года решением главы администрации Сергачского района была ликвидирована администрация города Сергача. Взамен нее было создано управление делами города в структуре районной администрации. Бывшие работники городской администрации до сих пор оспаривают решение главы администрации района, мотивируя это тем, что, согласно Конституции РФ, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Глава администрации района считает, что прав он, а не оппоненты, так как Конституция РФ дает право гражданам осуществлять местное самоуправление через выборные и ДРУГИЕ органы местного самоуправления, во-первых; и, во-вторых, это то, что, будучи правопреемником районного Совета народных депутатов, глава администрации района, имея право разработки структуры органов местного самоуправления, может сам утверждать структуру органов местного самоуправления. Дело находится и суде, но точка в этом конфликте не поставлена.

Учитывая, что процесс формирования органов местного самоуправления на местах происходит в условиях почти полного отсутствия правовой базы, Законодательное Собрание области, комитет по вопросам местного самоуправления и связям с общественностью определили в этих условиях такие основные направления в своей ра-боте:

- нормотворческая работа;

- организация взаимодействия между органами местного самоуправления городом областного значения, paйoнов с Законодательным Собранием и администрацией области;

- оказание содействия органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий и функций;

- осуществление принцина ответственности органов местного самоуправления перед соответствующим местным сообществом, самостоятельности в пределах их полномочий и контроля за соблюдением органами государственной власти прав органов местного самоуправления.

В нашу компетенцию входит установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, обеспечение их единого трактования и исполнения. В сфере нашей деятельности - старосты, сельские, поселковые Советы, сельские, поселковые, городские Думы, Земские Собрания и иные органы местного самоуправления.

Количественный состав представительных органов местного самоуправления в районах и городах был установлен "Положением о местном самоуправлении в Нижегородской области на период поэтапной конституционной реформы", принятым бывшим облсоветом народных депутатов в декабре 1993г. В соответствии с этим Положением были избраны старосты, депутаты сельских, поселковых и городских Дум, сформированы сельские, поселковые Советы, Земские Собрания районов.

Законодательное Собрание области рядом своих постановлений увеличило количественный состав Земских Собраний Большеболдинского, Вадского, Ветлужского, Вознесенского, Воскресенского, Ковернинского, Лысковского, Починковского, Семеновского, Уренского и некоторых других районов.

Как выглядит в целом количественный состав представительных органов местного самоуправления сегодня? В области имеется 12 городов областного значения, 14 - районного значения, 71 рабочий и курортный поселок, 585 сельсоветов и 4953 сельских населенных пункта. В сельской местности избраны 2951 староста сельских и 104 - поселковых Советов. Из них сформировано 458 сельских и 19 поселковых Советов. Членами сельских Советов являются 2676 старост, поселковых - 103. Избрано 70 Дум, в том числе сельских -10, в рабочих поселках - 24.

Сегодня можно сказать, что этап формирования количественного состава представительных органов местного самоуправления завершен. Работает совершенно новый институт местного самоуправления старостат. Большинство из них - 70 процентов мужчины; образовательный уровень характеризуется доминированием старост со среднеспециальным и средним образованием 72 процента, остальные - с высшим и начальным образованием (соответственно 16 и 12 процентов). В их составе преобладают специалисты сельского хозяйства, пенсионеры, рабочие и работники сельскохозяйственного производства. Среди старост есть и главы администраций районов, в том числе в северной зоне. Важно, что в числе старост достаточно много руководителей хозяйств. С одной стороны, это характеризует их как людей одержимых, добровольно возложивших на себя дополнительную нагрузку, с другой - то, что избиратели доверяют людям испытанным, в которых верят.

В Компетенцию новых лидеров сел и деревень, сельских и рабочих поселков сегодня входит решение самых злободневных проблем: проведение сходов, благоустройство, правильное использование жилищного фонда, контроль за эксплуатацией мостов, дорог, общественных сооружений, землеотвод, распределение сенокосных и пастбищных угодий. А если сюда добавить еще выдачу таких прозаических документов, как разного рода справок, привлечение селян к общественным работам или применение к правонарушителям мер общественного воздействия, то совершенно ясно, что скучать им не приходится, если они хотят быть полезными людям.

Комитет по вопросам местного самоуправления Законодательного Собрания области разработал специальное Положение о старосте села, поселка. Оно достаточно объемное и полное. Но жизнь на месте не стоит, общественных нужд и забот с каждым днем все больше и больше.

Может, кому-то покажется спорным мое утверждение, что местное самоуправление у нас накрепко связывается с экономической реформой. Однако уверен, нет местного самоуправления без развития экономики и рынка. А эти понятия связаны с бюджетом, финансами. У бедных и нищих местного самоуправления быть не может.

Местное самоуправление это, прежде всего, организация экономически свободных людей, имеющих по месту жительства (а не в штате Миссисипи) собственность: дом, квартиру, свое дело; это организация людей налогоплателыциков.

Естественно, что для решения многих вопросов местного самоуправления старостам потребуются средства. А откуда их взять? На мой взгляд, такие источники - это скромный районный бюджет, другие дополнительные формы финансирования сельского местного самоуправления. К примеру, работники нашего комитета участвовали в работе Княгининского районного собрания представителей населенных пунктов и старостата. Собрание было организованным, там было принято Положение о собрании, а также постановление о праве районного собрания представителей населенных пунктов и старостата на введение местных налогов. Дело новое, есть, наверно, смысл в том, чтобы каждый староста имел, помимо печати и удостоверения, еще и необходимые сродства на расчетном счете сельской администрации для (кипения злободневных проболеем. Наша задача - поддержать старост, помочь им нанести порядок на селе. Тогда можно считать, что не ошиблись, возродив старостат.

Несколько слов о составе депутатов Дум, преобладающее большинство которых имеет высшее образование. Более 40 процентов из них -руководители разных рангов; 20 процентов работники сферы образования, здравоохранения, культуры; работники администраций составляют 14 процентов.

Отсюда вывод, что популистские, демагогические методы ведения выборных кампаний в сельских и городских поселениях, где избраны Думы, не проходят. Избиратели со временем стали понимать серьезность задач, стоящих перед местным самоуправлением, и отдают предпочтение опытным, ответственным людям.

Новым на данном этапе стало и то, что представительные органы, сельсоветов, районов теперь не избираются, а формируются из представителей органов местного самоуправления населенных пунктов, входящих в такие территориальные образования. Замечу, что этот принцип закладывается в проект Устава области и проекты федеральных законов (а их два - президентский и депутатский) об общих принципах местного самоуправления в России. Так уж получилось, но порядок делегирования в Земские Собрания районов депутатов Дум и старост не был определен областными нормативными актами, поэтому формирование их проходило по-разному. Наиболее сложным оказался вопрос о руководстве Земскими Собраниями.

Уверен, что при формировании Земских Собраний глава местного самоуправления видел в числе депутатов Дум или старост потенциальных руководителей представительных органов местного самоуправления.

Напомню еще, что изданные Президентом РФ после 3-4 октября 1993 г. Указы внесли полную неразбериху в рассуждения о статусе представительных органов местного самоуправления, как, например, требование одного из Указов Президента о том, что глава местного самоуправления председательствует на заседаниях Дум и Земских Собраний. В результате разного рода дискуссий и споров мы сегодня имеем то руководство Земских Собраний, о котором я говорил выше.

Хотелось бы высказать свое мнение, причем мнение не председателя комитета по вопросам местного самоуправления, а главы администрации города Арзамаса. Я сторонник того, чтобы председатель Земского Собрания работал на освобожденной основе, а само Земское Собрание, наравне с администрацией, являлось бы частью системы местного самоуправления. У нас в районе мы этот принцип реализовали. У нас штатное расписание отныне именуется штатным расписанием местного самоуправления, где есть место и

Земскому Собранию. Оно у нас не является юридическим лицом. Здесь можно спорить, но мы решили пойти по такому варианту.

Основная сложность ситуации заключалась в том, что в ряде Земских Собраний главы администраций районов или их заместители вошли в состав членов Собрания, не являясь ни депутатами, ни старостами, а по должности, основываясь на Указе Президента N 2265 от 22.12.93 г., в котором сказано, что "глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления ".

Мы довели до районов мнение комитета о том, что этот пункт может трактоваться как ВОЗМОЖНОСТЬ главам местного самоуправления избираться старостой или депутатом Думы, и в случае избрания быть делегированным в члены Земского Собрания. Впрочем, главы администраций районов были вправе поступить по-иному.

Сейчас, в связи с обсуждением проекта Устава области, давно обещанного Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", в повестку дня поставлен не менее важный вопрос - о главе местного самоуправления, главе администрации района. В проекте Устава области закладываются выборные и формируемые органы местного самоуправления сроком на 2 года и выборность населением района главы администрации сроком на 4 года.

Единого мнения здесь нет. Ряд глав администраций предлагает вернуться к старому райисполкомовскому принципу организации власти на уровне района - избираемый Земским Собранием из числа его членов руководитель местного самоуправления района, он же глава исполнительной власти. Такое мнение, к примеру, высказывает ряд руководителей северных районов нашей области.

Не совсем достаточно отработан вопрос о сельском, поселковом Совете. Что это -попытка реанимировать сельский, поселковый Совет советских времен, или что-то другое? Конечно, место этому органу в системе местного самоуправления находится. В связи с этим комитетом по вопросам местного самоуправления, наряду с выше упомянутым Положением о старосте, разработано Положение о сельском, поселковом Совете.

Теперь несколько слов о комитете, который я возглавляю. Главные сложности в нашей работе, наряду с упомянутым плачевным состоянием законодательства по вопросам местного самоуправления, - это отсутствие в областной администрации специального подразделения, занимающегося работой с территориями, органами местного самоуправления; крайняя малочисленность депутатов, изъявивших желание работать в нашем комитете ( у нас их всего четверо).

Чем мы все заняты? Прежде всего, участвуем в разработке Законов и нормативных правовых актов по выборам органов местного самоуправления, Устава области и ряда других документов. В короткий срок были разработаны и рекомендованы положения, о которых я уже говорил, а также о Думах и Земских Собраниях, вопросах административно-территориального устройства области; само собой разумеется, что было разработано Положение о самом комитете, должностные инструкции работников комитета.

Проводим мы также областные и зональные семинары представителей местного самоуправления. Так, на зональных семинарах в Бутурлине, Лукоянове, Дивееве, Сергаче, Сокольском, Шахунье рассматривались вопросы бюджетной политики, роли органов самоуправления в формировании местного бюджета, социальной защиты населения в условиях реформы, практические вопросы работы старост, Советов, Дум, Земских Собраний. Депутаты и работники комитета участвуют в проведении районных семинаров.

Важной формой работы комитета являются заседания. Они нами проводятся регулярно. Рассматриваются вопросы местного, федерального значения, ряд наших предложений нашли место в постановлениях Законодательного Собрания области.

В настоящее время комитет работает над проектом областного Закона об общих принципах организации местного самоуправления в области, где мы исходим из следующих позиций:

- самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;

- многообразие форм организации местного самоуправления;

- поиск новых форм организации местного самоуправления;

- защита прав населения на местное самоуправление;

- участие населения в выработке, принятии и реализации решений вопросов местного значения;

- гласность и учет общественного мнения;

- выборность органов местного самоуправления;

- ответственность органон местного самоуправления за принимаемые решения;

- достаточность материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления;

-  сочетание интересов местных сообществ и государственных интересов.

Все эти принципы будут отражены в работе комитета или через функции контроля за исполнением, или через оказание содействия в их осуществлении органами местного самоуправления, в осуществлении методической помощи при подготовке нормативных актов местного самоуправления.

Но нам необходимо взаимное сотрудничество со всеми. Мы рады, когда районы приглашают нас на свои мероприятия. Сидя в кабинетах, мы бы не знали об опыте работы, к примеру, старост и других органов местного самоуправления Вачского и Княгининского районов. Побывав в Спасском районе, мы узнали о том, что руководство администрации и Земского Собрания района, руководители служб района регулярно встречаются на территории сельсоветов с трудовыми коллективами, ставят задачи местным органам самоуправления. Положительный опыт в работе с населением нарабатывается в Ветлужском и ряде других районов.

Завершая свои мысли, замечу, что нерешенных вопросов, касающихся органов местного самоуправления, предостаточно. Их надо нам решать совместно, и только в этом я вижу залог истинного успеха работы нашего комитета.