ПРОБЛЕМА И СУЖДЕНИЯ

 

ВАЖНЫЙ ДОКУМЕНТ

В.В.ОЛЬНЕВ,

начальник юридического отдела Законодательного Собрания Нижегородской области

 

Необходимость принятия Устава Нижегородской области вызвана как обязанностью области неуклонно исполнять федеральное законодательство: Конституцию Российской Федерации, Закон "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", Федеративный Договор Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установившие, что Устав является основным правовым актом области как субъекта Федерации, а также отсутствием единой и бесспорной правовой базы для организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления области в связи с известными Указами Президента Российской Федерации 1993 года о прекращении и реформировании их деятельности.

Работа по подготовке проекта Устава знаменует собой начало практической реализации областью предоставленного ей Конституцией России права на разработку и принятие собственных законов по вопросам жизнедеятельности области. Принятие Устава в окончательном варианте будет означать вступление области (и юридическое и фактическое) в права субъекта Российской Федерации, закрепленные в ее Конституции. Устав области станет конкретной, четкой, единой и бесспорной правовой базой для образования, определения компетенции на основе разделения полномочий представительной (законодательной) и исполнительной ветвей государственной власти области, закрепит правовое положение на территории области третьей ветви государственной власти, находящейся в ведении Российской Федерации - судебной, станет источником для последующего принятия законов области по важнейшим проблемам ее жизнедеятельности.

Проект Устава разработан на основе Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации, с учетом принятого в первом чтении проекта Федерального Закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и примерного Устава области, разработанного учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации и рекомендованного Комитетом по делам Федерации, Федеративному Договору и региональной политике Совета Федерации, а также проектов Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Проект Устава включает четыре основных раздела: общие положения, законодательная власть области, исполнительная власть области, местное самоуправление, а также разделы о разрешении споров между органами государственной власти области, о порядке принятия Устава и внесении в него изменений, и о переходных положениях.

Раздел об общих положениях содержит главы об основах правового статуса области, раскрывающие понятие области как равноправного субъекта Российской Федерации, экономическую основу области, порядок административно-территориального устройства области, символы области. Глава об основах государственной власти содержит важные положения о том, что государственная власть в области осуществляется на конституционных принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и федеральную судебную. Важнейшей в этом разделе является глава о населении области как источнике ее государственной власти. В ней, в частности, приведены важнейшие конституционные положения о том, что в области признаются и гарантируются все права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией, и о том, что признание, соблюдение и защита прав и свободного человека и гражданина является главной обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправлении области; закреплено право населения на высшее выражение им власти путем референдума и свободных выборов, на общественную, в том числе политическую деятельность, на открытую информацию и участие в работе органов государственной власти.

Во втором разделе подробно изложены порядок образования, организации работы и полномочия Законодательного Собрания области, а также порядок прекращения его полномочий. К полномочиям Законодательного Собрания, в частности, отнесено разрешение таких вопросов, как утверждение бюджета области и внесение в него изменений, утверждение программ развития области, установление областных налогов, тарифов, пошлин и иных сборов, установление порядка образования внебюджетных и валютных фондов, владения, пользования, распоряжения и управления объектами областной собственности, предоставления и изъятия земельных участков и многих других вопросов, отнесенных к его ведению федеральными законами и законодательством области.

Менее подробно в проекте Устава изложены нормы, регулирующие исполнительную власть области. Это объясняется тем, что Устав предусматривает принятие впоследствии Закона области об администрации области, в котором будут подробно изложены все аспекты образования, полномочий и организации деятельности администрации области. Основной вопрос этого раздела - порядок организации исполнительной власти области и ее полномочия. Если проект Федерального Закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает два варианта организации исполнительной власти, так называемые "президентская" или "парламентская" модели, то в проекте Устава изложена не та или иная модель в чистом виде, а скорее "смешанная" модель исполнительной власти: то есть предусматривается, что главой исполнительной власти, ее высшим должностным лицом является губернатор области; он избирается непосредственно населением, самостоятельно определяет задачи и полномочия структурных подразделений администрации, имеет право отлагательного вето на принятые Законодательным Собранием законы, подписывает законы области (совместно с председателем Законодательного Собрания). Вместе с тем он находится не над исполнительной властью, а является ее основным составным звеном, согласовывает назначение важнейших должностных лиц администрации с Законодательным Собранием: вице-губернатора, руководителей комитета по управлению имуществом области и департамента финансов; подотчетен, как и вся администрация, Законодательному Собранию, которое может выразить ему недоверие и назначить голосование по его отзыву.

Довольно подробно в проекте изложены основы организации местного самоуправления в области. В проекте Устава четко зафиксировано, что местное самоуправление в населенных пунктах области, а также территориальное самоуправление в сельсоветах, районах, поселках с административно подчиненными им иными населенными пунктами самостоятельно в пределах полномочий, установленных федеральными законами и законом области. Зафиксирован основной принцип образования органов самоуправления - выборность населением. Определены непосредственные полномочия органов местного самоуправления, предусмотрена возможность передачи в ведение органов местного самоуправления органами государственной власти области некоторых вопросов общегосударственного и областного значения. Закреплено важнейшее положение об обязанностях органов государственной власти области по созданию относительно равных возможностей для развития различных территорий самоуправления. Предусмотрены правовые возможности для организации в необходимых случаях территориального общественного самоуправления; установлены гарантии правовой защиты местного самоуправления федеральными правоохранительными органами и т.д.

И.; проведенного первичного анализа и предложений компетентных, в том числе федеральных, органов и отдельных специалистов следует, что данный проект Устава целесообразно дополнить некоторыми положениями о взаимодействии с федеральными органами, в том числе и с действующими на территории области. В первую очередь, речь идет об отражении и Уставе правового положения и основ деятельности на территории области третьей, судебной власти, с учетом того, что она относится к федеральному ведению. Думается, что Законодательно»¹ Собранно при дальнейшей работе над проектом Устава согласится с такими предложениями, как, по всей видимости, сочтет необходимым отразить в Уставе и источники финансовой основы статуса области как субъект Российской Федерации.

При обсуждении проекта активно излагаются два мнения о необходимости включения в Устав специальной отдельной статьи о подконтрольности администрации области Законодательному Собранию; при этом одни высказывают мнение о подконтрольности всей деятельности, другие - об обязательной подконтрольности только по вопросам исполнения законов области и постановлений Законодательного Собрания. Представляется, что в этом вопросе Собрание должно определиться с учетом мнения самой администрации.

Наиболее противоречивыми оказываются высказываемые мнения по порядку формирования исполнительных органов как областного уровня, так и местного самоуправления. Одни высказываются за избрание глав областной, районной, городской администраций непосредственно населением; другие, во избежание больших денежных затрат, отвлечения администраций от повседневных насущных дел на двух-трехмесячную предвыборную борьбу и возможных нарушений законодательства - за избрание глав администраций соответствующими представительными органами. Нет сомнения, что Законодательное Собрание самым тщательным образом рассмотрит и взвесит все аргументы сторон и примет наиболее целесообразное решение по этому вопросу.

Будут тщательно проанализированы и все иные предложения; сначала они будут рассмотрены консультантами проекта Устава: крупными учеными и специалистами в области правоведения, затем - в комитетах Законодательного Собрания. С учетом заключений указанных лиц и органов предложения будут рассмотрены образованной специальным постановлением Законодательного Собрания комиссией по доработке проекта Устава, состоящей на паритетных началах из представителей Законодательного Собрания, администрации области и местного самоуправления. И только после и с учетом всего этого вопрос о принятии Устава области будет рассмотрен и решен на расширенном заседании Законодательного Собрания области.