Р.М.Романов,

первый заместитель руководителя Аппарата

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

 

Российский парламент:

перспективы становления профессионального аппарата

 

Ответственность депутатского корпуса огромна. Но также велика ответственность и сотрудников аппарата законодательных органов. Это подтверждает наш сравнительно молодой опыт, и еще больше - зарубежный, насчитывающий десятилетия и даже столетия.

В Российском парламенте взаимоотношения между депутатами и аппаратом законодательного органа представляют сравнительно новый опыт, вызывающий немало шероховатостей, а в отдельных случаях - обострений. За рубежом эти отношения носят равноуважительный, партнерский характер. Я знакомился с этим опытом во Франции, Финляндии, Канаде, Федеративной Республике Германии. У меня сложилось впечатление, что аппарат законодательных органов этих стран занимает достойное, уважительное положение.

В России государственная служба пережила в течение последнего столетия несколько сложных этапов. До октября 1917 года была государственная служба, которая обслуживала преимущественно интересы самодержавия. Ни один государственный акт не выходил без "высочайшей подписи".

Большевики, согласно марксистской доктрине, попытались разрушить царскую государственную машину: попробовали во главе флота поставить рядового матроса, а на должность министра сельского хозяйства подыскивали кандидатов из "сметливых" крестьян. Но, к чести В.И.Ленина, следует сказать, что он быстро понял ошибочность этой концепции и призвал правящую большевистскую партию вернуть на государственную службу старых, "насквозь пропитанных буржуазностью" специалистов: инженеров, военных, чиновников канцелярий и других, предлагая им заработную плату, в десятки раз превосходящую оклады рабочих.

Но сотни тысяч, если не миллионы специалистов покинули страну. Пришлось срочно создавать школы, курсы, рабфаки, чтобы в кратчайшие сроки подготовить специалистов. Довольно быстро подготовили. Но по уровню профессионализма, культуры они значительно уступали старым специалистам. Проблема квалифицированных госслужащих более-менее была решена лишь к середине 60-х годов. При этом ее лучшая часть оказалась в партийном аппарате.

В ходе перестройки она была лишена работы. Вновь набранные служащие по уровню подготовки заметно отставали от "партаппаратчиков". Вновь пришлось организовывать всевозможные "краткосрочные курсы". Снова возник острый дефицит в высококвалифицированных служащих.

Дефицит госслужащих усугубляется пренебрежительным отношением многих граждан к должности и имени чиновника. Оно заключает в себе ироническое отношение к государственной службе в целом. Понятно, есть чиновники-бюрократы. Но подавляющая часть государственных служащих - толковые работники, которые, к сожалению, не так уж много получают за свою работу. Вся сложность в том, что принятый в 1995 году Закон об основах государственной службы - это рамочный закон, он пока не работает, так как требуется принять еще 6-7 законов: о прохождении государственной службы, о социальной защите государственных служащих и др.

Теперь об аппаратной работе в парламентах. Замечательно, что в некоторых парламентах мира приняты законы о парламентах, есть также и отдельные законы об аппаратах парламентов, где четко определены обязанности и права сотрудников аппарата. В нашей стране нет пока ни того, ни другого, ни в Госдуме, ни в Совете Федерации.

В законодательных органах субъектов Федерации все права и обязанности аппарата умещаются в рамках положений, которые не имеют силы закона. Глубоко убежден, что пройдет время (много или мало, лучше бы мало, конечно), и мы придем к законодательному закреплению статуса аппарата законодательного органа; без этого не может быть и речи о становлении парламентского аппарата. Здесь все увязано: основы профессионализма, стабильность, устойчивость, уверенность в будущем.

На наш взгляд, первое условие создания профессионального аппарата - это законодательное закрепление правового статуса аппарата законодательных органов всех уровней. Суть этого статуса - аппарат Государственной Думы, Совета Федерации, законодательных органов субъектов Федерации - это постоянные органы, не подлежащие смене в связи со сменой депутатов, руководства законодательных органов. В мире такая практика получила широкое распространение. Но в России она до сих пор не может прижиться. Законодатели пока не осознали необходимости стабильности аппаратов как важнейшего условия преемственности в законотворческой деятельности.

Сегодня ясно, что нужны законы о Государственной Думе, о Совете Федерации, в которых бы четко были прописаны правовые статусы работников этих аппаратов. Необходимо работать и над законом о законодательных собраниях субъектов Федерации, где правовое положение работников их аппаратов также должно быть зафиксировано.

Второе. Очень важно, чтобы мы с вами - я обращаюсь к российским коллегам - выработали понятие: что же такое рабочий аппарат законодательных органов? Какие критерии аппарата законодательного органа власти в субъекте Федерации?

Методом заимствования чужого опыта многого здесь не добьешься. Нужно свое, оригинальное решение, разумеется, с учетом зарубежного опыта.

Третье. Парламентам, законодательным собраниям всех уровней (и не только в нашей стране, во всем мире) больше, чем другим государственным структурам (правительствам, министерствам), свойственна своя парламентская технология, и нам очень важно отработать эту парламентскую технологию и структуру. И самое главное, чтобы ими овладевали наши сотрудники.

Особенно это касается высших законодательных органов. Попытались, например, разобраться, каков статус заключения правового управления Совета Федерации, статус заключения комитета Совета Федерации по принятому Госдумой закону. Выясняется, что правовое управление пишет что угодно, но не отвечает на вопрос - соответствует ли Конституции, соответствует ли системе российского законодательства принятый Государственной Думой закон. Законодательные технологии по-настоящему не разработаны, не приняли характер нормы, а отсюда издержки при прохождении законов в верхней палате Российского парламента.

Четвертое, главное. Кадровый состав законодательного органа. Ясно, что это должен быть особый состав.

В Совете Федерации создано Управление кадров и государственной службы. Сейчас ведем оценку соответствующего кадрового массива: образование, возраст, профессиональная подготовка, умение мыслить масштабно, по государственному.

На основе такой оценки производим корректировку кадрового состава. Подбираем работников не по звонку, а на основе тщательного анализа деловых качеств. Сам собой сложился конкурс на вакантные места. Особое внимание уделяем подбору таких специалистов, как юристы, экономисты, социологи.

В парламентах мира основа подбора кадров - конкурс. Отработана система тестирования кандидатов на должность. К этому стремимся и мы, работники Совета Федерации.

Большое направление - компьютерная подготовка аппарата. Мы ставим задачу, чтобы каждый работник в совершенстве владел компьющэными технологиями.

Второе направление в кадровой системе - это получение второго высшего образования по профилю государственной службы и государственного управления. Тем более, что возможности сейчас благоприятные: есть Академия государственной службы при Президенте. В Нижнем Новгороде имеется подобная региональная академия.

Повышению профессионализма кадров способствует курсовая подготовка - отечественная и за рубежом, целенаправленная работа но какому-то аспекту, получение аттестата. Есть программа работы с зарубежными организациями, что способствует созданию стройной системы учебы.

Важная форма учебы - стажировка кадров. Совершенно по-другому нужно подходить к этому вопросу. У работников законодательных органов субъектов Федерации завязываются тесные контакты со службами Совета Федерации. Мы хотим пригласить в Совет Федерации недели на две, скажем, работников аппарата из Нижнего Новгорода, хотим также, чтобы от нас поработали у вас, тогда совершенно иными глазами мы будем смотреть друг на друга.

Если реализовать все наметки по становлению профессионального парламентского аппарата, го уже в ближайшие годы вполне можно подготовить достаточно эффективный, работоспособный аппарат Законодательного Собрания.