А.Н. Листков,

заместитель председателя

Законодательного Собрания Нижегородской области, кандидат юридических наук, доцент

 

Нормативное регулирование деятельности

законодательных (представительных) органов

власти субъектов РФ: состояние, проблемы,

перспективы

 

Прежде всего позвольте мне от имени Законодательного Собрания Нижегородской области пожелать Вам плодотворной работы на нашем семинаре.

В самом начале хотелось бы подчеркнуть, что многое в деятельности парламентов зависит от состояния законодательства по парламентской деятельности, будь то парламент Канады или законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации.

Что же мы имеем в федеральной Конституции и федеральном законодательстве на этот счет?

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила разделение властей в Главе 1: "Основы конституционного строя" (статья 10). Принцип разделения властей гласит: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно Конституции, органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Система разделения властей не обрывается на федеральном уровне, а "идет вниз" в субъекты Российской Федерации. Однако здесь нет ни полного копирования, ни единого подхода в определении как функций власти, так и институтов, их осуществляющих. Конкретные формы разделения властей в субъектах Российской Федерации полностью не совпадают, отражая специфику их развития.

В соответствии с пунктом "Н" статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти.

Согласно же статье 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно, но в соответствии с основанием конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными Федеральным законодательством.

Республики в составе Российской Федерации определяют в конституциях основы систем своих органов государственной власти. В них содержатся статьи о высших органах государственной власти: парламенте, президенте, правительстве. Системы представительных и исполнительных органов государственной власти краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения закрепляются в их Уставах.

Что касается "правового поля" деятельности собственно законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, го опыт последних лет законодательной деятельности в Российской Федерации выявил ряд серьезных проблем в этой сфере. Эти проблемы во многом связаны с недостаточной правовой регламентацией деятельности законодательных (представительных) органов в самой Конституции Российской Федерации, а главное - отсутствием вот уже в течение ряда лет федеральных законов "Об общих принципах организации представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации". "Об общих началах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и "О порядке и принципах разграничения предметов ведения и полномочии между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Косвенное влияние на состояние правовой регламентации деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации оказывает также отсутствие федеральных законов "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов" и "О нормативных правовых актах Российской Федерации".

Не лучшим образом на состоянии правового регулирования деятельности законодательных (представительных) органов власти российских регионов сказывается и полное отсутствие механизма подготовки, прохождения и принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.

Нет также и федерального закона "О статусе депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации" и некоторых других.

Таким образом, мы имеем Конституцию, общие нормы, большое количество законов, которые, однако, не только не развивают права и обязанности субъектов Федерации, но зачастую запутывают их. не дают четкого представления об общих принципах системы власти.

В связи с этим полагаю целесообразным высказать следующие предложения:

1. Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации необходимо внести на окончательное чтение и принять федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных)   органов   государственной власти субъектов Российской Федерации".

2. Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны принять все меры по разработке механизма реализации полномочий субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения и собственного правового регулирования. В этих целях целесообразно безотлагательно принять федеральные законы "О порядке подготовки федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", "Об   общих началах  разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", "О порядке и принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

3. Для обеспечения надлежащей правовой регламентации законодательного процесса в Российской Федерации необходимо скорейшее принятие федеральных законов "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов" и "О нормативных правовых актах Российской Федерации".

4. Необходимо на общероссийском уровне путем принятия федерального закона  "О статусе депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации" обеспечить единообразие правового статуса депутата законодательного органа власти.

5. Позитивное воздействие на  обеспечение единого "конституционного поля" оказала бы координация законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации с законодательной деятельностью палат Федерального Собрания, Правительством РФ и Президентом РФ либо в виде проведения согласительных процедур, либо в виде объединенной комиссии по конституционной реформе и законодательной деятельности в составе представителей указанных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Какой напрашивается вывод? Все начинается с закона. Только закон может надлежащим образом регламентировать деятельность как органов представительной власти субъектов Федерации в целом, так и их подразделений, и прежде всего аппарата законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации.