САМОУПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ

 

ФРАНЦУЗСКАЯ МОДЕЛЬ САМОУПРАВЛЕНИЯ:

ОСОБЕННОСТИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

Основные единицы административного деления во Франции -коммуна, департамент и район. В каждой из них действует местная исполнительная власть, или. как ее часто называют, "местный коллектив".

Местный коллектив - это юридическое лицо, способное заключать соглашения, наделенное бюджетом, правами и обязанностями, собственной территорией, управляемой органами, выбранными прямым всеобщим голосованием. В настоящее время во Франции местные коллективы существуют в 36 тыс. коммун, в 96 департаментах в метрополии и в 4 департаментах в заморских территориях, в 2территориальных общинах, имеющих особый статус, в 22 районах, которые приобрели статус местного коллектива на основании Закона 1982 года о децентрализации.

Принятие Закона о децентрализации, в соответствии с которым район, самая крупная административно-территориальная единица, был наделен правами местного коллектива, как коммуна и департамент, привело к новому распределению прав и обязанностей между коммунами, департаментами, районами и центральной администрацией.

У коммун, департаментов и районов появились более широкие полномочия и возможности вмешательства в экономическую деятельность на своих уровнях. Закон о децентрализации дает право местным коллективам прямо или косвенно влиять на свое окружение, способствовать экономическому развитию, оказывать помощь предприятиям, испытывающим трудности.

Оживление экономической деятельности на местном уровне следует расценивать, по мнению французского экономиста В.Клостра, как ответную реакцию на новые условия экономического и социального развития в промышленно развитых странах. Симптоматично, что это стремление, возникшее сначала в сельских районах, заброшенных или недостаточно развитых в экономическом отношении, все в большей степени проявляется в урбанизированном обществе, испытывающем кризис.

Помощь местного самоуправления в создании предприятий и новых рабочих мест может быть непосредственной и косвенной.

Непосредственная помощь оказывается только на уровне района, именно районные органы управления определяют режим ее предоставления. Но департаменты и коммуны могут оказывать дополнительную помощь, если районная помощь не достигла определенного уровня. Непосредственная помощь района включает: "премию за занятость", т.е. за всякую операцию по созданию или расширению экономической деятельности (выплачиваемую в пределах суммы расходов на создание 30 рабочих мест);

-  премию за создание предприятия (в размере не более 150 тыс. франков);

-  кредитные скидки и займы на льготных, условиях, но не ниже, чем те, которые предоставляют центральные органы. Кроме и>го, район распределяет по кредитам центрального правительства или от его имени премию за освоение и обустройство территории.

Местные общины оказывают содействие предприятиям, находящимся в затруднительном положении. При этом действует запрет на любое непосредственное участие коммун, департаментов и районов в капитале предприятия и установлены пределы гарантирования займа.

Интерес к развитию местной экономики объясняется прежде всего стремлением обеспечить более стабильную занятость населения и рост общего благосостояния на местах. С этой целью создаются условия для развития небольших производств, использования труда местных ремесленников, увеличения объема ремонтных и реставрационных работ. Децентрализация расширила возможности местных властей в более полном удовлетворении социальных потребностей населения, развитии новых видов услуг - уход и присмотр за детьми, общественное питание и т.д. Характерно, что в этой области инициатива всегда исходила в первую очередь от местных органов управления. В настоящее время в экономическом развитии акцент делается на использование имеющегося потенциала внутренних ресурсов развития. В связи с этим развитие экономики на местах приобретает особое значение.

Для организации экономической деятельности на местах в коммунах создаются специальные отделы по экономической помощи. Такие отделы существуют в 70% обследованных коммун, не имеют их, как правило, только небольшие коммуны, с числом жителей менее 20 тыс. человек. Чаще всего отдел по экономической помощи прикреплен к генеральному секретариату коммуны, реже - к кабинету мэра.

Определенный практический интерес представляет социальная деятельность местных органов власти. В действительности местные органы служат для населения объектом наблюдения и определения недостатков в политике центральных органов, а также используются как механизм адаптации социальной политики властей к некоторым местным реалиям. Таким образом, муниципальные чиновники приспосабливают помощь, предоставляемую центральными властями, к специфике местного окружения. Они формируют также дополнительную помощь, распределяемую в зависимости от условий существования нуждающегося населения и наличия "дыр" в организации крупных блоков системы социальной защиты (в случае болезни, безработицы, старости, инвалидности и т. д.). Социальные меры, оказываемые на местном уровне, дополняют, таким образом, социальную помощь, осуществляемую на национальном уровне. При этом если централизованная политика в социальной области направлена на равномерное распределение потоков инвестиций и оборудования, то политика местных органов власти значительно дифференцирована.

Процессы, происходящие в результате децентрализации, проводимой во Франции в соответствии с Законом 1982 года, усилили роль коммун в социальной политике, инструментом которой является отдел социальной помощи (ОСП). Базовая организация ОСП обязательно имеется в каждой коммуне Франции. ОСП находится в двойном подчинении - префектуре и мэрии, - так как выполняет регламентирующие функции и координацию всей социальной помощи на территории коммуны. Деятельностью ОСП руководит административная комиссия, состоящая в равной пропорции из членов, назначенных мэрией и Генеральным советом. Мэр является президентом этой комиссии, что на деле обеспечивает ему большинство голосов внутри организации. ОСП - центральная организация, на которую опирается вся социальная политика коммун. Другие организации, такие, как социальные службы мэрии и разного рода ассоциации, дополняют ОСП и образуют сеть коммунальных социальных действий.

В крупных коммунах, число жителей которых превышает 25 тыс. человек, бюджет ОСП становится очень значительным - около 9,5 млн. франков; при этом деятельность отделов социальной помощи распространяется на различные группы населения - пожилые люди, семьи и другие категории получают соответственно около 1/3 всей помощи. В этих коммунах ОСП представляют собой настоящие предприятия, в среднем их персонал составляет 142 служащих. Помещение ОСП находится, как правило, вне мэрии, в другом здании, часто оборудовано новой техникой.

Социальная политика коммун более разнообразна, чем это кажется на первый взгляд: в более чем 21% коммун с населением от 2 тыс. до 25 тыс. жителей и в 40% более крупных коммун деятельность ОСП дублируется социальными услугами, предоставляемыми муниципалитетами. В случае политической борьбы появление или усиление двойственности структур может сыграть на руку той или другой структуре. Но такие конфликты очень -редки.

Одной из задач   ОСП  является координация действий в социальной области на местном уровне, так как он находится в центре взаимоотношений между различными социальными организациями и ассоциациями муниципалитета.

В социальной сфере возникли два типа ассоциаций, действующих по совершенно разным направлениям.

Первый тип ассоциаций был создан, чтобы восполнить недостаточную работу властей по отношению к некоторым категориям населения, для оказания ряда услуг и выявления новых видов потребностей (ассоциации помощи по хозяйству, присмотру за детьми, юридической и административной информации и т. д.). Эти ассоциации очень хорошо вписываются в местную жизнь и организованы для оказания срочной помощи. Они предоставляют услуги в случаях, не охваченных ОСП и муниципальной службой: помощь по хозяйству осуществлялась этими организациями до тех пор, пока ОСП частично не включили ее в сферу своих интересов.

Появление ассоциаций второго типа связано с. деятельностью местных органов власти. Они, как правило, заняты эксплуатацией оборудования, предназначенного для коллективного пользования в социальной сфере, наймом работников новой квалификации, не предусмотренных в штатном расписании, и т. д.

Развитие ОСП все чаще опирается на поддержку ассоциаций как первого, так и второго типов, которые создаются в коммунах. Между ними заключаются договоры о совместной деятельности или о разделении функций. Причем если в небольших и средних коммунах ассоциации образуются, чтобы сократить объем работы ОСП. то в крупных коммунах ассоциации способствуют развитию этой деятельности. Таким образом, деятельность ОСП выглядит очень разнообразной как по своему содержанию, так и по поставленным целям.

Исследователи указывают, что выбор сфер деятельности отдельных коммун различен и противоречив и осуществляется под влиянием факторов и логики, часто не связанных с местными потребностями. Так, в условиях возрастания нестабильности положения отдельных граждан и категорий населения и неспособности государственных властей проводить эффективную социальную политику пожилое население оказалось относительно более защищенным. Дело в том, что положение пожилых всегда в центре политической и экономической борьбы. В результате эта категория населения находится в относительно более благоприятном положении, чем остальные граждане. Оно обеспечивается через механизмы минимальных выплат по старости и социальной помощи, страхования, других пенсионных выплат.

Итак, если кратко подвести итог сказанному, структура социальной помощи, оказываемой на местном уровне, выглядит следующим образом:

Индивидуальная помощь. Помощь деньгами в исключительных случаях: регулярные пособия.

Помощь в натуральном виде: новогодние подарки, продовольственные пакеты, одежда.

Коллективная помощь. Услуги: помощь по хозяйству, раздача питания на дому, уход сиделки, организация досуга, проведение каникул, отпусков, другие виды услуг.

Однако социальная политика местных органов власти во Франции не ограничивается предоставлением социальной помощи, как бы велика она ни была.

Другим важным направлением социальной политики является социальное жилищное строительство.

Организации по предоставлению социального жилья могут быть государственными или частными, при местном коллективе, на территории которого они функционируют (отделы муниципалитета либо департамента по предоставлению социального жилья), или независимые от коммунальных служб, или частные и в подчинении местного коллектива - коммуны или департамента. Это основные партнеры, которые на практике управляют социальным жилищным фондом, составляющим примерно половину городской площади, сдаваемой внаем.

Изменения, происшедшие во Франции в конце 80-х годов, отразились на всех участниках, и конфликтные ситуации начали проявляться более открыто. Рост иммиграции и политика воссоединения семей, расширение группы лиц, оказавшихся в бедственном и нестабильном положении, а также сокращение инфляции - эти три фактора, различные по своей природе, оказали большое влияние на все организации, занимающиеся социальным жильем.

Выборные лица на местах, в особенности мэры, управляют и распоряжаются земельными участками, выдают разрешения на новое строительство, оказывают влияние на распоряжение 20% жилого социального фонда. В ведение мэрий попадает и предоставление жилья, определение уровня налогов или арендной платы, решение других вопросов. Мэрии также управляют системой предоставления помощи находящимся в затруднительном положении съемщикам жилья; наконец, вопреки законодательству, местные выборные лица нередко распоряжаются почти всей долей жилого фонда, которой должна владеть префектура. На практике это приводит к ситуации, когда в руках мэра оказывается 30-50% и более социального жилого фонда.

Такая ситуация свидетельствует об углублении кризиса отношений между государством и местными органами самоуправления во Франции.

 

(По материалам Управления по работе

с территориями Администрации Президента РФ).