КОНСУЛЬТАЦИЯ ЮРИСТА

 

НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА И НАЛОГОВЫЕ ОРГАНЫ: РЕАЛЬНОЕ СОСГОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ,

ПЕРСПЕКТИВЫ (РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ)

АЛ. КУЗНЕЦОВ,

кандидат юридических наук

(Нижегородский юридический институт МВД РФ)

Статья 2-я

 

4. УГОЛОВНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА НАЛОГОВОЙ СФЕРЫ.

Ухудшение финансово-экономического положения в области явилось во многом следствием серьезных нарушений налогового законодательства, роста налоговых преступлений и правонарушений. В связи с этим борьба с налоговой преступностью с каждым годом приобретает все большую актуальность и практическую значимость.

Потери казны от неуплаты налогов составляют, по мнению специалистов, поистине астрономические суммы. Бюджет недополучает сотни миллиардов рублей и миллионы долларов ежегодно. По целому ряду причин налоговый аппарат не в состоянии осуществлять полномасштабный контроль за соблюдением налогового законодательства всеми юридическими и физическими лицами. Органы налоговой полиции, в чьи задачи входит предупреждение, выявление и пресечение налоговых преступлений, фактически только начинают свою деятельность.

Наиболее активной сферой приложения криминального потенциала, сосредоточенного в организованных преступных структурах, остается экономика. Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что в экономике просматривается тенденция сползания некоторых ее секторов на теневые принципы функционирования. По оценке Госкомстата России, на теневой сектор приходится более 20% валового продукта. В данных условиях органы налоговой полиции основные усилия концентрировали на наиболее важных в обеспечении экономической безопасности направлениях. Продолжалась работа по выявлению и пресечению преступлений в кредитно-финансовой сфере, обращалось особое внимание на контроль преступлений, связанных с "теневой" экономикой, легализацией "грязных" капиталов.

Криминогенная обстановка в Нижегородской области по сравнению с предыдущими годами характеризовалась значительным ростом. За последние три года отчетливо просматривается тенденция к увеличению количества экономических преступлений. Например, если в 1992 году по Нижегородской области было зарегистрировано 2067 таких преступлений, то в 1993 г. - уже 2690, в 1994 г. -2787. В 1995 году по линии борьбы с экономическими преступлениями выявлено 3302 преступления, т.е. рост на 18,6% по сравнению с 1994 годом. В налоговой сфере выявлено 96 преступлений (в 1994 г. - 44) - рост на 118,2%.

Почти две трети крупных и особо крупных нарушений налогового законодательства составляют уклонения от уплаты налога на прибыль предприятий, более одной пятой - уклонения от уплаты налога на добавленную стоимость, более одной десятой части - уклонения от отчислений в дорожные фонды, от налогов с физических лиц, налога на имущество предприятий и др.

В 1995 году налоговой полицией проведена 261 проверка финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, в том числе 177 документальных проверок совместно с налоговыми органами. Всего выявлено 217 нарушений налогового законодательства, из которых 159 - в крупных и особо крупных размерах. По признакам налоговых преступлений возбуждено 57 уголовных дел (по статьям 162-2 и 162-3 Уголовного Кодекса). Сумма ущерба по уголовным делам составила 2.907.371.182 рублей. В процессе расследования возмещен ущерб в сумме 2.314.369.375 рублей, что составляет 79% от суммы причиненного ущерба. Анализ уголовно-правовой охраны налоговой сферы правоохранительными органами позволяет сделать вывод о том, что результаты этой деятельности еще весьма скромные.

Конечный итог, в связи с этим, увы, минимальный. Неотвратимость ответственности за совершение налогового преступления и иных правонарушений, к сожалению, не обеспечивается. Достаточно сказать, что в 1995 году было возбуждено только 57 уголовных дел, а налоговыми органами области выявлено в результате проверок финансово-хозяйственной деятельности более 20 тысяч нарушений налогового законодательства.

Исключительно низкий коэффициент надлежащей уголовно-правовой реализации имеющихся материалов о нарушении налогового законодательства продолжает вызывать определенную тревогу.

Одной из важнейших проблем, которая оказывает существенное влияние на налоговую политику и деятельность правоохранительных и контролирующих органов, является проблема нормотворчества. Свобода правового поля в период проведения правовой реформы вместо ожидаемой пользы принесла определенный вред и позволила субъектам нормотворчества игнорировать реальности отражения объективного мира. В связи с отсутствием четкого законодательного разграничения субъектов нормотворческой деятельности создаются определенные трудности на данном направлении. Так, множественность субъектов нормотворчества, их недостаточная правовая квалификация и компетенция обусловили появление множества правовых норм, не отвечающих требованиям научной обоснованности и реально складывающимся социально-экономическим и политическим отношениям.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что погрешности и изъяны в нормотворческой деятельности допускают все субъекты. Однако в большей степени "лженормотворчество" присуще регионам, министерствам и ведомствам. Последние принимают большое количество нормативных актов, противоречащих собственным и федеральным законам, которые нередко также ни по форме, ни по содержанию законодательными актами не являются.

Неоправданно сложная и противоречивая система налогообложения, в свою очередь, оказывает существенное влияние на уголовно-правовую практику, призванную защищать налоговую сферу. Вместе с тем, конструкция статей Уголовного Кодекса РФ, устанавливающих уголовную ответственность за налоговые преступления, законодателем изложена некачественно. В связи с этим на практике возникают определенные проблемы правовой оценки и квалификации налоговых преступлений, применения уголовно-правовой нормы. Все это не только затрудняет уголовно-правовую защиту налоговой сферы, но и при определенных обстоятельствах делает ее невозможной.

При применении уголовного законодательства об ответственности за налоговые преступления обнаруживается его несогласованность со сферой правоохранительного законодательства, регламентирующей вопросы ответственности за смежные экономические преступления и налоговые правонарушения, не являющиеся преступлениями. Кроме того, что налоговые преступления во многих случаях наказываются гораздо мягче других, менее опасных преступлений, они довольно часто влекут менее серьезные штрафные санкции, нежели даже административные и гражданские налоговые правонарушения. В связи с этим необходимо принять законы, адекватные реальному состоянию налоговой преступности. Предлагается привести уголовное, административное, налоговое, таможенное, банковское законодательство в соответствие с требованиями проводимой экономической реформы. Ужесточение уголовно-правовых и других санкций, при строгом их разграничении и дифференциации за налоговые правонарушения, должно стать определяющим фактором воздействия государства на налогоплательщика, основным методом реализации уголовной политики в налоговой сфере.

Не менее важная причина - это недобросовестность виновных, которые для того, чтобы уйти от ответственности,

проявляют порой чудеса изобретательности, принимают активные меры к сокрытию следов преступлений. Довольно часто они просто уничтожают первичные документы, отражающие финансовую деятельность организации.

Есть у правоохранительных органов, разумеется, и свои собственные проблемы. До сих пор не отработана система координации деятельности сотрудников налоговой полиции со следователями органов внутренних дел, сложны и многообразны кадровые проблемы, не приведено в соответствие с современными требованиями налоговое законодательство, по-прежнему продолжают витать в умах сотрудников стереотипы старого мышления, состоящие в том, что налоговые преступления - их третьестепенная забота. Пока, к сожалению, даже далеко не все руководители правоохранительных органов (в особенности местных), достаточно отчетливо представляют себе приоритетную важность борьбы с налоговыми преступлениями.

Основными проблемами в области борьбы с экономическими преступлениями, в том числе и налоговыми, являются:

- отсутствие основополагающих юридических документов в сфере экономики, финансов, права;

- несовершенство законодательных и нормативных актов, регулирующих хозяйственные и финансовые отношения;

- отсутствие фундаментальных теоретических и методических разработок;

- острый дефицит профессионально подготовленных, высококвалифицированных кадров.

Приведенный перечень проблем не является исчерпывающим. Результаты анализа позволяют сделать выводы о том, что, наряду с другими, одним из наиболее существенных, главных недостатков в борьбе с налоговыми преступлениями, является ведомственная разобщенность органов налоговой полиции, следственных аппаратов, прокуратур и органов внутренних дел. Это, конечно же, не способствует качественному раскрытию налоговых преступлений и осуществлению контроля за этой деятельностью. Сложившаяся ситуация показывает, что одним из способов решения возникшей проблемы может быть организация эффективного взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов в строгом соответствии с законом.

Недостатки в работе правоохранительных органов также чаще всего связаны с уровнем профессиональной подготовки их сотрудников, отсутствием у них необходимых знаний, навыков и умений по выявлению налоговых преступлений, возбуждению уголовных дел, собиранию, исследованию и оценке доказательств, их надежной фиксации и надлежащему оформлению и т.п.

В этих целях необходимо разработать общегосударственную систему мер борьбы с налоговыми преступлениями, которая позволит повысить эффективность уголовно-правовой охраны налоговой сферы.

Общая система мер борьбы с налоговыми преступлениями автору представляется в таком виде:

а) Разработка единой комплексной общегосударственной программы данной борьбы. Программа должна представлять собой целостную концепцию защиты экономической безопасности государства от налоговых преступлений, опираться на экономический прогноз, учитывать рекомендации специалистов из различных областей: правоведов, криминологов, экономистов, психологов, философов и т.д.

б) Создание межведомственного координирующего центра по изучению причин налоговых преступлений и разработке мер по их предупреждению, организации единой информационно-аналитической работы,  комплексному изучению, систематизации и обобщению данных о налоговых преступлениях,  анализу эффективности применения  законодательства по борьбе с этими преступлениями.

в)  Создание совершенной правовой основы борьбы с налоговыми преступлениями, базирующейся на уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве, Налоговом Кодексе Российской Федерации.

г)  Создание специальных налоговых судов, что позволило бы избежать судебных ошибок, активизировало бы профилактическую работу, обобщение и использование положительного опыта правоприменительной практики.

д) Специальная профессиональная подготовка лиц, занимающихся  борьбой с налоговыми преступлениями.  Для этого необходимо разработать программы подготовки и переподготовки сотрудников оперативных подразделений, дознавателей, следователей, совершенные методики расследования налоговых преступлений. В процессе профессиональной подготовки особое внимание следует уделять усвоению экономических, финансовых, криминологических и других знаний.

е) Объединение усилий всех правоохранительных и контролирующих органов по следующим основным линиям:

- постановка единой задачи всем органам и организациям, занимающимся экономической безопасностью;

- планирование и анализ борьбы с налоговыми преступлениями;

- организация взаимодействия;

- создание подразделений по профилактике налоговых преступлений.

ж)  Пропаганда необходимости борьбы с налоговыми преступлениями,   включающая   показ антигосударственной сущности налоговых преступлений, освещение противоправного характера различных способов совершения налоговых преступлений, разъяснение налогового законодательства, необходимости его соблюдения каждым налогоплательщиком, организацию правового всеобуча налогоплательщика под углом зрения соблюдения им всех налоговых требовании.

з) Материально-техническое обеспечение органов, занимающихся борьбой с налоговыми преступлениями, в том числе оснащение налоговых органов современными средствами связи, транспортом, повышение уровня материального обеспечения сотрудников, социальная защищенность, создание информационного банка данных правоохранительных и контролирующих органов, содержащего полные сведения о налоговых преступлениях и практических мерах борьбы с ними.

Важнейшим направлением реализации налоговой политики в современных условиях является информирование органов власти и управления на местах о соблюдении налогового законодательства на их территории, о налогах и платежах, поступающих в соответствующие бюджеты. С этой целью налоговая полиция совместно с органами внутренних дел и другими государственными органами обязаны изучать и анализировать обстановку в сфере налогообложения, ее различные аспекты, а именно:

- политический - влияние общегосударственных мер по обеспечению экономической безопасности России на реализацию налогового законодательства, эффективность деятельности налоговой полиции, органов внутренних дел, других правоохранительных органов по выявлению и предотвращению налоговых правонарушений;

- экономический - способность осуществляемых изменений в экономической политике, структуре субъектов и объектов налогообложения облегчить или затруднить выполнение правоохранительными и налоговыми органами своих задач и функций;

- правовой - эффективность нормативного регулирования в сфере налогообложения, а также результативность правоприменительной практики в этой области;

- социальный - отношение налогоплательщиков к соблюдению налогового законодательства и деятельности правоохранительных органов, уровень правовой культуры населения.

Одновременно с этим подвергаются анализу и другие факторы, оказывающие влияние на обстановку в сфере налогообложения, а именно:

А. Особенности экономико-географического положения региона.

Сюда входят: общая характеристика экономической и социальной обстановки и их возможное влияние на реализацию налогового законодательства; основные источники формирования бюджета региона, наиболее важные сферы хозяйствования, производства, добычи и переработки стратегических, экспортируемых или иных ресурсов; наличие экспортного потенциала, зависимость от импортных поставок, характер и интенсивность связей с зарубежными партнерами; характеристика кредитно-финансовой деятельности в регионе, уровень централизованных государственных кредитов и целевых иностранных инвестиций, их направленность. На основе вышеизложенных статистических сведений определяется общее состояние налогооблагаемой базы.

Б. Сведения о новых видах экономических преступлений, особенно в кредитно-финансовой сфере, в том числе связанных с отмыванием денег, полученных в результате противоправной деятельности (наркобизнес, рэкет, контрабанда и т.д.); экспертные оценки возможного ущерба экономике региона и страны в целом от налоговых правонарушений, а также реальных и потенциальных возможностей для их совершения: о распространенных формах и методах сокрытия доходов и уклонения от налогообложения,

В. Уровень организации и деятельности органов налоговой полиции и внутренних дел, налоговой инспекции, в том числе по взаимодействию с другими государственными органами; количество и характер удовлетворенных в установленном порядке претензий и жалоб налогоплательщиков; защищенность работников налоговой службы от преступных посягательств и т.д.

Полученные в ходе анализа данные позволяют оперативно доводить, в порядке подконтрольности и подотчетности, до органов законодательной и исполнительной власти объективную информацию о состоянии криминогенной обстановки в сфере налогообложения, формулировать конкретные предложения по ее улучшению. На основе такой информации и внесенных предложений компетентные органы управления принимают меры по корректировке действующих нормативных актов в направлении совершенствования налоговых отношений, порядка исчисления и взимания налогов и других обязательных платежей.

В ряде случаев органы власти и управления непосредственно предписывают правоохранительным органам совместно с другими государственными учреждениями и организациями представить конкретные предложения по совершенствованию налогового законодательства и мер по предотвращению сокрытия налогоплательщиками своих доходов.

Не менее важной задачей в реализации налоговой политики налоговыми органами, направленной на предупреждение и профилактику налоговых правонарушений, является повышение налоговой культуры населения России.

Известно, что налоговая культура в нашей стране находится на крайне низком уровне, а предпринимаемые разрозненные попытки и усилия в этом направлении различными ведомствами, к сожалению, не приносят ощутимых, желаемых результатов,

В государстве не сформировалось общественное мнение о необходимости соблюдения законов и налогового законодательства, в частности, о выполнении главного конституционного требования: "каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы".

Низкий уровень налоговой грамотности населения, правовой нигилизм, массовое несоблюдение нормативных актов, регламентирующих налоговые отношения, наносят непоправимый материальный ущерб государству и населению, способствуют совершению налоговых преступлений.

В связи с этим необходимо повсеместно развернуть кампанию по пропаганде налогового законодательства, по повышению правовой культуры населения.

Указанную работу необходимо проводить систематически и целенаправленно, дифференцированно, с расчетом на различные слои населения, в направлении воспитания у россиян высокой налоговой культуры и преодоления правового нигилизма.

В рамках проведения указанных мероприятий необходимо расширить и права налогоплательщиков. Им должно быть предоставлено право безвозмездного получения в налоговых органах информации о налогах, формах и сроках налоговой отчетности и т.д.

Проблема информирования в период реформ является важной не только для контролирующих органов, но, особенно в настоящее время, ключевой она становится и для налогоплательщиков .

Во многих зарубежных странах проводится большая, целенаправленная воспитательная работа с различными категориями граждан, ориентированная на добросовестную уплату ими налогов. В школах, институтах введены специальные занятия, на которых учащиеся и студенты учатся заполнять декларации о доходах и расходах, регулярно проводятся дискуссии и встречи с представителями налоговых органов. В институтах и университетах введены специальные предметы по налоговому праву. Одновременно с этим, в целях воспитания законопослушных граждан, задействованы различные информационные и образовательные ведомства, телевидение и радиовещание, правоохранительные и контролирующие органы.

В настоящее время, в период проведения экономических реформ, с учетом реально складывающейся ситуации в налоговой сфере, возникает насущная потребность в разработке и принятии федеральной программы по формированию у населения налоговой культуры.

Необходимо отметить, что, при обоюдном желании и заинтересованности ведомств, такую программу по целенаправленному формированию у гражданина - налогоплательщика высокой налоговой культуры вполне возможно разработать и принять и на местном уровне с учетом специфики и складывающихся социально-экономических отношений в регионе.