УРОКИ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ИСТОРИИ

 

КАКОЙ ПУТЬ К САМИМ СЕБЕ САМЫЙ КОРОТКИЙ?

Григорий ГЕРАСИМЕНКО,

доктор исторических наук, профессор

 

В России идет интенсивный поиск наилучших форм управления. Одни ищут образцы на Западе, другие обращаются к историческому опыту и там пытаются найти убедительные ответы на острейшие вопросы современности. Многие исследователи и политики склоняются к мысли о том, что именно земства могли бы стать основой для создания оптимальной системы местного самоуправления.

К сожалению, чаще всего они ведут речь "вообще", без конкретизации вопроса о том, какие именно земства имеются в виду. Между тем действовало по меньшей мере три их разновидности: первая возникла в соответствии с "Положением о губернских и уездных земских учреждениях" 1864 года, вторая появилась в 1890-м и третья - осенью 1917-го в результате земской реформы Временного правительства.

Земства, созданные в 1864 году, по закону являлись всесословными органами. Ц решению вопросов местной жизни привлекались различные слои населения: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии, крестьяне. Это делало систему управления достаточно гибкой и мобильной.

Они должны были заниматься "пользами и нуждами" губерний и уездов. Эта статья закона обычно трактуется так, будто земства занимались только хозяйственными делами. Между тем целый ряд отраслей народной жизни выходил за эти пределы. Наряду с промышленностью, торговлей и прочим, земства занимались также народным образованием, здравоохранением, агрономией, ветеринарией, статистикой.

Вместе с тем, закон установил "демаркационную линию", отделившую политическую сферу от "польз и нужд", переходить ее категорически запрещалось. Первой областью ведали губернаторы, вице-губернаторы, их помощники, второй - земские собрания и управы. Этого разграничения придерживались даже в том случае, если оно рассекало какое-либо ведомство или учреждение надвое. Так случилось со школой: административный аппарат сохранил в своем ведении учебный процесс, а земствам поручили подготовку педагогических кадров, строительство помещений, обеспечение школ топливом, их финансирование.

Многочисленные законы, циркуляры, разъяснения были направлены на то, чтобы стеснить самостоятельность, усилить зависимость от администрации, поставить земство в строго определенные рамки.

Тем не менее эти учреждения оказались жизнестойкими.

Сказалось несколько весьма важных обстоятельств. И на первом месте - принципы самоуправления. Несмотря на опеку бюрократов, земства имели право формировать структуру управления, определять основные направления своей работы.

Второе обстоятельство заключалось в самофинансировании. Для покрытия расходов земства имели право взимать специальный налог. Основную часть поступлений они получали от налогов на недвижимое имущество - земли, леса, доходные дома, фабрики, заводы.

И в третьих - профессионализм кадров. Сложился свой штат постоянных высококлассных сотрудников. Большая часть из них имела хорошее образование, деловые навыки, солидное общественное положение.

Однако в царское время земства не могли полностью раскрыть свои возможности. Самым серьезным изъяном этой системы управления являлось засилье дворян. Так, на выборах 1865-1867 годов в составе уездных земских собраний их оказалось 41,6 процента, а в губернских - 74,1.

"Положение" от 1890 года еще более усилило влияние помещиков, они получили право посылать представителей больше, чем крестьяне и горожане, вместе взятые.

Новый закон поставил земства в прямую зависимость от состояния дворянского сословия. А между тем интенсивно шел процесс оскудения и разорения дворян,  и это обстоятельство отражалось на их работе.

В 1910-1914 годах в связи с пятидесятилетием земств появилось много книг и статей об их деятельности, и едва ли не все авторы высказывали мысль о необходимости реорганизации местного самоуправления. Эту задачу как раз и решило Временное правительство.

В первой же декларации, обнародованной третьего марта, оно заявило о намерении реформировать земства на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. В декларации шла речь о создании нового типа самоуправления, которое соответствовало бы духу времени. Без кардинальной реорганизации прежних земств в демократических условиях народ просто-напросто не принял бы их.

Для проведения реформы было создано представительное совещание, в состав которого вошли известные государственные и политические деятели, юристы. Возглавить его должен был министр-председатель, он же министр внутренних дел князь Г.Е.Львов. В составе этого органа было образовано 17 комиссий, в их недрах и вынашивалась земская реформа. Всего они разработали 46 законопроектов. Основными стали законы "О производстве выборов уездных и губернских земских гласных", "О волостном земском управлении" и ряд других. Но все они были выдержаны в подлинно демократическом духе.

Право голоса на выборах получали граждане не моложе 20 лет, если во время составления избирательных списков они проживали в волости. К выборам допускались не только общинники, но и хуторяне, отрубщики, помещики, торговцы, священнослужители, то есть лица, которые не входили в состав сельских сходов и ранее не могли избирать и быть избранными в сельские и волостные комитеты. Всесословный принцип избрания открывал двери служащим, учителям, врачам, агрономам, инженерам, кооператорам и другим лицам, получившим опыт работы в прежних земствах.

Создание земств на новых условиях началось с избрания волостных инстанций. Эта кампания растянулась на несколько месяцев. Она развернулась в августе, продолжалась в сентябре-октябре, а местами и в декабре 1917 - январе 1918 годов. Подавляющее большинство мест получили крестьяне, хотя среди гласных были также фабрично заводские рабочие, торговцы, капиталисты, помещики, служащие.

К избранию уездных земств приступили еще до окончания выборов в волостях, однако и эта кампания растянулась вплоть до января 1918 года. Среди гласных уездных земских собраний также оказалось много крестьян, но наряду с ними сформировались сильные фракции представителей "третьего" элемента - учителей, врачей, агрономов.

Эту реформу Временного правительства завершили выборами губернских земских собраний. Губернских гласных избирали в уездах и городских думах по определенным нормам. В итоге там оказалось больше партийных функционеров, администраторов, чиновников. И тем не менее от характерного для дореволюционного времени преобладания дворян не осталось и следа.

Как видим, Временное правительство решительно отказалось переносить прежние, помещичьи, земства в послефевральский период. Практически оно создало новое самоуправление на основе демократических принципов, главными из которых были всеобщие, равные, прямые и тайные выборы.

Такой нам представляется логика развития в прошлом земского самоуправления. Но рассуждения на эту тему "вообще" обедняют исторический опыт, сводят земства лишь к помещичьим. К сожалению, о земствах 1917 года в печати говорится меньше всего, хотя, по нашему убеждению, именно они могли бы стать наиболее подходящей моделью для конструирования современной системы местного самоуправления. Ясно, что не помещичьи, а демократические земства полнее всего соответствовали бы тому федеральному, демократическому государству, о строительстве которого бесконечно много говорят современные политики.

("Муниципальная газета")