АКТУАЛЬНАЯ
ТЕМА
ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Ж.А. ИОНОВА,
консультант
государственно-правового департамента
Администрации Нижегородской
области
Среди правовых механизмов,
позволяющих органам местного самоуправления оказывать реальное воздействие на
экономическую жизнь подведомственных территорий, выделяется лицензирование
отдельных видов предпринимательства.
На муниципальном уровне в
Нижегородской области, в частности, лицензируется деятельность по: 1) сбору и
реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений (кроме занесенных в
Красную книгу России); 2) оказанию ритуальных услуг; 3) публичному показу кино-
и видеофильмов; 4) розничной и комиссионной торговле грузовыми автомобилями,
автобусами и специальными транспортными средствами; 5) торговле подакцизными
товарами.
Источник полномочий. По своей
правовой природе полномочия местных администраций в сфере лицензирования
условно можно разделить на законные и договорные. Законными являются
собственные полномочия органов местного самоуправления, то есть изначально
закрепленные за ними федеральным законодательством, в частности, по выдаче
лицензии на торговлю подакцизными товарами (на основании Указа Президента РФ от
29 октября 1992 года № 1311 "О мерах по защите прав покупателей и
предотвращению спекуляции"). Лицензирование же остальных (из перечисленных
выше) видов предпринимательства осуществляется местными органами ввиду
делегирования этих полномочий вышестоящим органом - по постановлению
Губернатора Нижегородской области от 24.04.95 № 77 "О мерах по реализации
постановления Правительства РФ от 24.12.94 № 1418 "О лицензировании
отдельных видов деятельности" (с изменениями постановления от 13.07.95 №
113).
Наделение органов местного
самоуправления (по соглашению с ними) частью государственных функций именно в
сфере лицензирования приобрело весьма широкое распространение во многих
субъектах Российской Федерации. Несмотря на то, что лицензирование традиционно
является видом государственной деятельности, передача этого административного
инструмента в руки местных администраций, не входящих ныне в систему органов
государства, практически целесообразна. Во-первых, это дает штатную экономию -
нет необходимости создавать специальные структурные подразделения областной
администрации или выделять дополнительных специалистов. Во-вторых, ввиду
большого числа потенциальных лицензиатов выдача лицензий из единого областного
центра (или нескольких центров) на такие распространенные виды
предпринимательства, как розничная торговля и др., значительно увеличила бы
процедуру оформления соответствующих разрешений, затруднив тем самым
экономический оборот. Наконец, практика лицензионного делегирования позволяет
учитывать местные условия и особенности, устанавливать гибкую систему льгот по
оплате лицензионных сборов, эффективней контролировать деятельность владельцев
лицензий.
В связи с этим уместным здесь
будет отметить проблему риэлтерской деятельности, то есть посреднических
операций с недвижимостью ( от слова "геаИу" (англ.)
-"недвижимость"), право по лицензированию которой также было
делегировано местным администрациям. Поскольку местные органы испытывали
большие сложности с организацией этой работы, Губернатором области принято
решение о возврате данных полномочий на региональный уровень и передаче их
специально созданной комиссии при областном комитете по управлению
государственным имуществом.
Нормативная база. Определение
порядка выдачи лицензий на указанные виды деятельности происходит в двух
направлениях.
В отношении лицензирования
торговли подакцизными товарами местные власти вправе самостоятельно
устанавливать как процедуру их выдачи, так и размер лицензионных сборов. В
частности, на территории города Нижнего Новгорода ставки платы за выдачу
лицензии установлены постановлением Городской думы г. Н.Новгорода от 04.04.95 №
8 в сумме от 10 до 100 минимальных размеров оплаты труда в год в зависимости от
вида подакцизного товара. Аналогичным образом регулируются эти вопросы в других
городах и районах области. Как правило, указанные ставки устанавливаются в
твердом размере от минимального размера оплаты труда, хотя отмеченный Указ
Президента № 1311 (п.2) дает "свободу для фантазии", рекомендуя брать
за основу объявленный доход от реализации товаров. При этом, в соответствии с
утверждаемыми представительными органами местного самоуправления Положениями о
порядке выдачи указанных лицензий, их действие ограничивается территорией
района (города), в котором они выданы (в отличие от лицензий, выдаваемых в
порядке делегирования, которые действуют на всей территории Нижегородской
области независимо от места их получения).
Нормативную основу
лицензирования видов предпринимательства, полномочия по которым получены в
порядке делегирования, непосредственно составляют утвержденные Правительством
Российской Федерации Положения о лицензировании деятельности:
- по сбору
и реализации сырья
из дикорастущих растений (кроме
занесенных в Красную
книгу России) (постановление от
08.02.96 № 122);
- по оказанию ритуальных услуг
(постановление от 26.12.95 №1272);
- по публичному
показу кино- и
видеофильмов (постановление от 19.09.95 № 941);
- по розничной торговле
грузовыми автомобилями, автобусами
и специальными транспортными средствами (постановление от 18.08.95 №
822).
При этом плата за выдачу
лицензий должна взиматься по ставкам, установленным этими Положениями, а если
их размер не установлен - на основании соответствующих актов областного
законодательства. Так, при выдаче лицензий на сбор и реализацию сырья из
дикорастущих растений .продолжает взиматься плата, установленная приложением 4
к постановлению Губернатора области от 24.04.95 №77, а на публичный показ кино-
и видеофильмов - постановлением Губернатора от 26.05.94 № 83.
В муниципальной лицензионной
практике часто возникает вопрос: может ли глава местной администрации
утверждать собственные Положения о лицензировании тех видов деятельности,
полномочия по которым делегированы Губернатором области. Строго говоря, ответ
должен быть отрицательным, поскольку в соответствии с п.5 постановления
Правительства РФ от 24.12.94 № 1418 "О лицензировании отдельных видов
деятельности" это составляет компетенцию самого Правительства РФ. В связи
с этим совершенно очевидно, что местные органы не могут "дописывать"
федеральные Положения о лицензировании, вводя условия по предоставлению
дополнительных документов при выдаче лицензий, новые основания для отказа в их
выдаче или аннулирования и тому подобные принципиальные оговорки, т.к. это будет
противоречить федеральному законодательству. Простое же воспроизведение в собственных Положениях о
лицензировании соответствующих федеральных законодательных норм лишено
практического смысла. Вместе с тем, это не лишает глав местных администраций
права издавать в сфере лицензирования различные акты организационного
характера, например, о возложении на конкретный отдел (департамент) районной
(городской) администрации обязанностей по оформлению лицензий, заказу их
бланков, либо о назначении ответственного лица, о предоставлении заместителю
права подписи лицензий, размере платы за проведение экспертизы в некоторых
случаях, о создании постоянной или временной комиссии по проверке соблюдения
владельцами лицензий условий их выдачи, порядке ее работы и тл.
Правовые проблемы. Как
показывает практика, большинство из них, в конечном счете, сводятся к вопросу о
том, подпадает ли та или иная деятельность под лицензируемую. В связи с этим
следует дать краткую характеристику соответствующих понятий.
1. Говоря о лицензировании торговли
подакцизными товарами, необходимо прежде всего знать их виды. Перечень товаров,
облагаемых акцизами, периодически уточняется федеральным законодателем. В
настоящее время он дан в новой редакции статьи 1 Закона "Об акцизах"
( редакция Федерального закона от 7 марта 1996 года № 23-ФЗ). С 1 февраля 1996
года в этот список входят: а) спирт (этиловый из всех видов сырья, винный и
питьевой); б) алкогольные напитки (водка, ликеро-водочные изделия, коньяк,
шампанское (вино игристое), вино натуральное, другие алкогольные напитки); в)
пиво; г) табачные изделия; д) ювелирные изделия ( в т.ч. бриллианты); е) бензин
автомобильный; ж) легковые автомобили (за исключением автомобилей с ручным
управлением, реализуемых инвалидам). Следовательно, торговля товарами, которые
до указанной даты входили в состав подакцизных, а именно: покрышки и камеры для
шин к легковым автомобилям, изделия из хрусталя, ковры и ковровые изделия,
меховые изделия, одежда из натуральной кожи, ружья охотничьи, яхты и катера,
впредь лицензироваться не должна.
Здесь важно сделать одну
оговорку относительно торговли грузовыми автомобилями грузоподъемностью до 1,25
тонны. Хотя эти автотранспортные средства с 01.02.96 г. также не относятся к
подакцизным, лицензирование торговли ими должно быть продолжено, но уже в
рамках общей лицензии на торговлю грузовыми автомобилями на бланках строгой
отчетности установленной формы ( на основании Положения о лицензировании
розничной торговли грузовыми автомобилями, автобусами и специальными
транспортными средствами, утвержденного постановлением Правительства РФ от
08.08.95 № 822).
Наибольшую остроту в
правоприменительной практике приобрел вопрос о выдаче лицензий на торговлю
бензином автомобильным как подакцизным товаром. Дело в том, что его розничная
реализация осуществляется через автозаправочные станции (АЗС) и автозаправочные
пункты предприятий, содержание и эксплуатация которых, в свою очередь,
лицензируется Нижегородским отделением Российской транспортной инспекции (РТИ)
на основании постановления Правительства РФ от 24.12.94 № 1418. Таким образом,
возникает дилемма: достаточно ли предприятию, реализующему бензин через АЗС,
лицензии транспортной инспекции, или надо еще брать в районной администрации
лицензию на торговлю бензином как подакцизным товаром? Налицо несостыковка двух
федеральных нормативных актов, создающая проблему "двойного"
лицензирования. В целях ее устранения
государственно-правовой
департамент Администрации Нижегородской области письмом от 18.03.96 №
7/71 рекомендовал местным органам воздержаться от выдачи лицензий на торговлю
бензином автомобильным, т.к. она бессмысленна без получения лицензии на
содержание и эксплуатацию АЗС, а наличие второй само по себе дает право на
продажу бензина.
Часто на практике возникает и
такой вопрос: подлежит ли лицензированию оптовая и комиссионная торговля
подакцизными товарами? Здесь требуется дифференцированный подход. Если речь
идет о таких подакцизных товарах, как спирт и вино-водочные изделия, то их
оптовая торговля подлежит лицензированию на основании постановления
Правительства РФ от 24.12.94 № 1418. Что касается остальных товаров, то
лексическое толкование норм Указа от 29 октября 1992 года №1311 позволяет отрицательно
ответить на этот вопрос. Указ говорит о продаже таких товаров потребителям, то
есть гражданам, приобретающим товар для бытового потребления (согласно Закону
"О защите прав потребителей"), а такая продажа осуществляется, как
известно, в розницу. По пути отказа от лицензирования оптовой и комиссионной
торговли подакцизными товарами идет и правоприменительная практика местных
администраций.
2. Деятельность по сбору и
реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений (кроме занесенных в
Красную Книгу России, которые, как известно, вообще запрещено собирать) требует
лицензии только в том случае, если она осуществляется на профессиональной
основе в целях систематического извлечения дохода. То есть, иными словами,
когда имеет место заготовительная деятельность в отношении этого сырья - сбор и
последующая его продажа для последующей переработки в конечный продукт.
Следовательно, сбор гражданами
лекарственных растений для собственных нужд - личного, семейного и бытового
потребления - не подпадает под указанное понятие.
Требует пояснения и оговорка
Положения о том, что "данная лицензия не дает права на реализацию
заготовленного сырья непосредственно гражданам" (п.2). По всей видимости,
этот запрет связан с тем, что продажа рядовым гражданам-потребителям такого
товара может рассматриваться как розничная реализация лекарственных средств,
которая, в свою очередь, требует получения специального разрешения. Обусловлено
это тем, что заготовленное сырье не всегда готово к потреблению (не прошло
радиационный и экологический контроль, расфасовку или необходимую переработку,
не составлены инструкции по применению с отметками о противопоказаниях и др. ).
3. Виды деятельности по
оказанию ритуальных услуг, подлежащих лицензированию, исчерпывающим образом
определены постановлением Правительства РФ от 26.12.95 № 1272. К ним, в
частности, относятся: прием заказов и заключение договоров на организацию
похорон; бальзамирование, санитарная и косметическая обработка трупов;
захоронение и перезахоронение; услуги крематориев; уход за могилой;
изготовление гробов, в том числе цинковых; заключение прижизненных договоров на
оказание ритуальных услуг. Следовательно, все иные услуги, связанные с
погребением, например, изготовление надмогильных памятников и мелких траурных
принадлежностей (лент, венков и др.), отпевание умершего и т. п.
лицензироваться не должны.
Местным администрациям при
выдаче лицензий на ритуальные услуга необходимо обратить внимание на то, что
Федеральный закон от 12.01.96 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном
деле", вступивший в силу 1 марта 1996 года, существенно ограничил круг
субъектов этой деятельности. Если правительственное Положение о лицензировании
допускает выдачу указанных лицензий любым субъектам предпринимательства (п.5),
то ст.ст. 25 и 29 данного Закона прямо оговаривают, что погребение умершего и
оказание услуг по погребению может осуществляться только специализированными
службами по вопросам похоронного дела. Хотя Закон не раскрывает понятия
"специализированной службы", правоприменительная практика позволяет
понимать под ней организацию, специально созданную для осуществления
определенной деятельности, и для которой эта деятельность является основным
источником дохода. Отсюда следует, что впредь лицензии на организацию
похоронного дела не могут выдаваться индивидуальным предпринимателям, а также
юридическим лицам, не работающим преимущественно в указанной сфере.
4. Под публичным показом кино-
и видеофильмов, требующим получения лицензии,
понимается их показ с помощью технических средств (видеоустановок, на
киноэкране) в местах, открытых для свободного посещения (залах кинотеатров,
клубов и т.п.). Положение о лицензировании от 19.09.95 относит сюда также показ
кино-и видеофильмов по эфирному, кабельному и спутниковому телевидению.
Следовательно, телекомпаниям необходимо получать это специальное разрешение
наряду с общефедеральной лицензией на вещание.
5. Лицензирование комиссионной
и розничной торговли грузовыми автомобилями, автобусами и специальными
транспортными средствами, пожалуй, не требует какого-либо пояснения. Вместе с
тем, следует отметить, что согласно постановлению Правительства
РФ от 18.08.95
№ 822, в рамках розничной торговли подлежит
лицензированию продажа только новых автотранспортных средств, а под специальными транспортными средствами
понимаются такие, которые оснащены различным специальным оборудованием
(например, пожарные автомашины,
автомашины скорой помощи и др.).
Таким образом, анализ
законодательства о лицензировании предпринимательства и практики его применения
на муниципальном уровне показывает, что отмеченный механизм еще недостаточно
отработан и требует дальнейшего совершенствования.