АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
КАК ПРЕДОТВРАТИТЬ РАЗВАЛ
РОССИЙСКОЙ
ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
А.Н.ЛИСТКОВ,
заместитель председателя
Законодательного Собрания Нижегородской области, кандидат юридических наук
Нижегородские
парламентарии, не дождавшись федеральных законов об общих принципах организации
органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской
Федерации, приняли Устав Нижегородской области.
Все было, как полагается
- проект был опубликован в местной печати для того, чтобы нижегородские
граждане, организации и учреждения могли дать свои предложения и замечания, а
компетентная комиссия - проанализировать их и учесть при доработке окончательного
варианта. Предложений и замечаний было много, а анализа и учета, к
сожалению,- недостаточно. Не были учтены серьезные и полезные предложения и
замечания Общественной палаты, политических партий, ученых-юристов и просто
граждан. Времени для качественной работы над Уставом просто не хватило, так как
в текущем году были задуманы выборы губернатора области, и на очереди стоял
закон о его выборах. В этом случае без основного закона (Устава), который
устанавливает принцип выборности главы областной администрации, не обойтись.
Устав и закон о выборах губернатора послужили в определенной степени основанием
для отдельного разрешения со стороны Президента Российской Федерации на
проведение таких выборов, так как на территории Российской Федерации в качестве
общего запрета действует президентский мораторий на выборы глав администраций
субъектов Российской Федерации.
Однако принятие
недостаточно четко проработанного Устава имеет свои негативные последствия,
возникла неизбежность потери когда-то прочных управленческих связей между
областью и ее административно-территориальными единицами из-за того, что в нем
не до конца правильно разрешен вопрос о местном самоуправлении и совершенно
упущен вопрос о местных органах государственной власти в области.
В настоящее время в
Нижегородской области стремительно набирает темп парадоксальная ситуация, когда
органам государственной власти области нечем управлять, они "повисли"
над управленческой пропастью, решение всех местных государственных вопросов
свалено на плечи так называемых органов местного самоуправления, хотя по
существу они таковыми не являются. Нет конституционных оснований тому, чтобы
административно-территориальными образованиями субъектов Федерации управляли
органы местного самоуправления.
В статье 131 Конституции
Российской Федерации сказано, что местное самоуправление осуществляется в
городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и
иных местных традиций. Уставом же области (ст.54) в нарушение названной
конституционной нормы установлено, что местное самоуправление осуществляется в районах,
городских, сельских поселениях, в пределах иных территорий. С каких это пор
районы области и районы города Нижнего Новгорода, города
областного подчинения стали сельскими и городскими поселениями? К городским и
сельским поселениям испокон веков относились только поселки городского типа,
просто поселки и села (деревни).
Налицо прямое нарушение
Конституции Российской Федерации вместе с историческими и местными традициями,
приведшее к неразберихе в управлении территориями области. К местному
самоуправлению по Конституции Российской Федерации относятся именно поселки
городского типа, села и другие более мелкие поселения. Одно нарушение
Конституции, естественно, привело к другому ее нарушению - на нет свелся
принцип единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (ст.77 Конституции)
на территории Нижегородской области.
Создается впечатление,
что в области отсутствуют федеральные и областные интересы, заботы государства
на уровне ее административно-территориальных единиц. Государственное управление
в сфере образования, здравоохранения, экологии, госпромышленности, сельского
хозяйства, социального обеспечения и др. перешло исключительно в компетенцию
органов местного самоуправления. При этом сразу возникли надуманные проблемы
разграничения чисто государственных сфер управления и полномочий как между
областью и ее административно-территориальными единицами, так и между
различными так называемыми органами местного самоуправления, действующими на
одной территории. Подобная ситуация резко тормозит развитие как районного звена
государственного управления, так становление местного самоуправления. Основная
причина этому - необоснованный отказ в Уставе области от полнокровных местных
органов государственной власти на уровне районов области, городов областного
подчинения и районов города Нижнего Новгорода.
Надо прямо признать, что
произошел серьезный просчет в формировании системы органов государственной
власти на территории Нижегородской области. На местах отсутствует промежуточное
звено между областными органами государственной власти и органами местного
самоуправления, что чревато самыми пагубными последствиями. Только благодаря
некоторой инерции, еще сохранившемуся авторитету бывшего облсовета - ныне
Законодательного Собрания, Губернатора области, местных руководителей
практическое управление административно-территориальными единицами области
кое-как сохраняется до сих пор, но этого явно недостаточно. В любой момент в
управлении областью может наступить кризис как плата за пренебрежение
Конституцией Российской Федерации, ослабленный контроль за законностью,
неоправданную торопливость при решении государственно-территориальных вопросов
и формировании системы органов государственной власти (системы, к сожалению,
просто нет).
Недоработки в организации
государственного управления территорией в Нижегородской области особенно
явственно проступают на фоне других регионов Российской Федерации, где также
приняты свои конституции и уставы, но при этом сохранены исторические традиции.
Так, в Конституции соседней Республики Татарстан имеется целая глава,
посвященная местным органам государственной власти и управления, а на ее
территории небезуспешно действуют районные представительные и исполнительные
органы местной государственной власти. Сохранена государственная управляемость
как административно-территориальными единицами, так и всей территорией
Татарстана. Там нет проблем разграничения полномочий между разными органами
управления, действующими на одной территории. В административно-территориальных
единицах, имеющих общий административный центр, по решению Президента
Республики Татарстан, может назначаться один глава администрации. В случаях
объединения представительных органов в административно- территориальных единицах
(районах), имеющих общий административный центр, глава администрации района и
города назначается Президентом с согласия объединенного представительного
органа района и города (ст. 130 Конституции Республики Татарстан).
Каков выход из
сложившейся ситуации в Нижегородской области?
Представляется, что не
следует так равнодушно созерцать на правовой и организационно-хозяйственный
тупик, вдруг замаячивший впереди, спокойно плыть в "никуда"
государственного управления административно-территориальными единицами области.
Сейчас стало понятным не только нашему брату-чиновнику, но и рядовому жителю
области, что на местах у нас существует не орган местного самоуправления, а
какой-то странный ''симбиоз властных структур" с неузаконенными
полномочиями местного органа государственной власти и мифическими
правами органа местного самоуправления.
Поэтому вряд ли сейчас
уместно вести разговоры о разграничении каких-то полномочий, когда нет
полноценных субъектов, между которыми такое разграничение следовало бы
проводить. Необходимо принимать самые экстренные, как говорят,
"крутые" меры по формированию местных органов государственной власти
и действительно правомочных органов местного самоуправления.
Во-первых, надо немедленно начать
законодательную работу, направленную на устранение нарушения Конституции
Российской Федерации. Необходимо основательно разработать и внести в Устав
области в качестве его изменения отдельную главу о местных органах
государственной власти и управления в районах и городах области, районах города.
В данной главе заложить следующие основополагающие принципы:
- представительными органами государственной
власти в районах области, городах областного подчинения, районах города являются, соответственно, районные собрания (думы), городские собрания (думы), районные собрания (думы) в городах;
- функции управления в районе, городе,
районе города выполняет местная государственная администрация;
- местные государственные представительные органы
в пределах своей компетенции самостоятельно решают все вопросы -местного
значения, в том числе экономического и социально-культурного развития,
утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, образуют свои
органы, самостоятельно устанавливают их структуру и штаты, принимают решения в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,
Уставом и законами области.
Компетенция, порядок
организации и деятельности местных представительных органов государственной
власти и их органов определяются законами области. Их решения обязательны для
исполнения нижестоящими местными органами государственной власти и органами
местного самоуправления;
- местная администрация,
как исполнительно-распорядительный орган государственного управления, решает
вопросы социально-экономического развития подведомственной территории,
руководит подведомственными предприятиями, учреждениями, организациями;
координирует и контролирует в пределах своей компетенции деятельность
государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и
организаций, находящихся на ее территории, осуществляет иные функции,
предусмотренные законом.
Деятельностью местной
администрации руководит глава администрации. Главы местной администрации
районов области и городов областного подчинения назначаются губернатором области
с согласия соответствующего представительного органа или избираются гражданами
по предложению губернатора области, если они не являются депутатами от данной
территории;
- главы администрации
районов города назначаются главой
вышестоящей администрации с
согласия соответствующего
представительного органа.
Во-вторых, необходимо Раздел IV
Устава области "Местное самоуправление" привести в соответствие с
Конституцией Российской Федерации, установив, что местное самоуправление
осуществляется в городских, сельских поселениях (поселках городского типа,
поселках, селах), на других территориях, которые в соответствии с законом могут
самостоятельно решать вопросы местного значения.
В-третьих, уже сейчас, до -внесения
изменений в Устав области, необходимо путем принятия Законодательным Собранием Временного
положения о представительных органах и администрациях, районов и городов,
районов в городах восстановить права данных органов в качестве местных
органов государственной власти, а также принять Временное положение об
органах местного самоуправления, на основании которого можно было бы
создать действительно полноценные органы местного самоуправления на.
территориях поселков городского типа, сельских поселениях и других более мелких
территориях, могущих самостоятельно решать вопросы местного значения без
вторжения в сферу государственного управления.
Время не терпит. Иначе,
область, особенно, когда, начнется процесс избрания глав так называемых органов
местного .самоуправления, ожидает период удельных княжеств и парада местных
суверенитетов. А это означает распад государственности на территории
Нижегородской области.
Масло в огонь подливает,
как это ни странно звучит, проект федерального Закона об общих принципах
-организации саганов местного самоуправления субъектов Российской Федерации. По
этому законопроекту территория района субъекта Российской Федерации признается,
в прямое нарушение -Конституции Российской Федерации, территорией местного
самоуправления. Но это лишь всего законопроект, и не следовало бы подражать
недостаточно корректной версии, если даже она выдвигается в Государственной
Думе.
