ПОЗАДИ ГОД РАБОТЫ

 

ФОРМИРУЯ БЮДЖЕТНУЮ СИСТЕМУ ОБЛАСТИ

В.А.ТРУФАНОВ,

председатель комитета по бюджетной, финансовой

и налоговой политике Законодательного Собрания

Нижегородской области

 

Комитет по бюджетной, финансовой и налоговой политике областного Законодательного Собрания начал свою работу в апреле 1994 года, в условиях, когда бюджет Российской Федерации, в связи с известными событиями декабря 1993 года, ещё не был принят.

Согласно закону "О бюджетных правах...", субъект Федерации имеет право принять бюджет с ранее действовавшими нормативами, однако областной Совет народных депутатов прошлого созыва этого не сделал, ограничившись только принятием решения о финансировании расходов областного бюджета в I квартале 1994 года, где сохранялись нормативы 1993 года. Это осложнило задачу вновь избранных депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области.

В самом начале работы над бюджетом 1994 года депутатами, работающими в нашем комитете, были поставлены принципиальные вопросы перед областным департаментом финансов, которые касались анализа эффективности предоставленных ранее налоговых льгот, обоснованности нормативной базы по районам и городам области, бюджетных ссуд на федеральные программы и отсрочки платежей в бюджет. Эти вопросы должны были решаться на основе анализа доходной и расходной части бюджета области за I квартал 1994 года.

Здесь надо пояснить, что бюджет области (консолидированный бюджет) состоит из бюджетов районов и городов (местных бюджетов) и собственно областного бюджета., Так как районы и города области являются ныне самостоятельными в принятии местных бюджетов (по закону "О бюджетных правах..."), то задачей субъекта Федерации является - при принятии единых нормативов обеспечить районам минимальный бюджет (согласно тому же закону). А это возможно обеспечить только за счет дотаций и субвенции. Ясно поэтому, что методика определения дотаций и субвенций, принятая ранее, областным Советом последнего созыва в "Положении о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Нижегородской области, была очень важна при утверждении бюджета на 1994 год. Надо отметить, что определение доли дотаций и субвенций теперь входит в компетенцию Законодательного Собрания области.

Анализ исполнения бюджета показал, что фактическое поступление доходов за I квартал составило лишь 10,8% к прогнозу на 1994 год, и что наметилась тенденция к ослаблению централизации ресурсов в областном бюджете, т.е. основные ресурсы бюджета распределялись по районам и городам.

Причины снижения доходной части бюджета следует искать не только в неточном прогнозе плана социально-экономического развития, но и в реализации ряда указов Президента. В частности, согласно Указу от 22.12.93 г. № 2270 'О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней", предусматривалось повышение размера расходов предприятий на оплату труда, не облагаемых налогом на прибыль, отмена повышенной ставки налогообложения в случае превышения этих расходов, освобождение от уплаты авансовых взносов малых предприятий, изменение состава затрат предприятий. Реализация положений этого Указа предопределила сокращение бюджетных ресурсов области, особенно в 1 квартале 1994 года. Принимая" во внимание, что удельный вес налога на прибыль в областном бюджете составлял 53%, эта потеря оказалась весьма существенной для казны области. Одновременно возросли минимально необходимые расходы бюджета, исчисленные согласно принятым в декабре 1993 года Указам Президента и решениям Правительства РФ. В частности, увеличились расходы на оплату труда работников бюджетных организаций и учреждений, возросли расходы на оплату пособий и компенсаций на детей.

В таких условиях 30 мая 1994 г. была принята бюджетная система Нижегородской области на 1994 год. Из бюджета по расходам был вычленен бюджет развития, что, безусловно, являлось прогрессом. Предельный дефицит бюджета составил 411.464 млн. рублей или 27 %.

Принятые нормативы отчислений начинали действовать со 2-го полугодия. Налог на прибыль, зачисляемый в бюджет области, был принят в размере 21% для предприятий, что на 1% ниже предела, установленного Федерацией. Налог на прибыль для банков и страховых организаций был установлен в размере 30%, для бирж, брокерских контор и от посреднической деятельности . - в размере 25%.

Нормативы отчислений от регулирующих доходов в областной бюджет и бюджеты районов и городов, как и в 1993 году, были приняты по двум группам единых нормативов. Во вторую группу более "жестких' нормативов вошли промышлённо развитые города и районы, в том числе и город Нижний Новгород. Исключение из обеих групп составил Кстовский район, как имеющий на своей территории "нефтяного магната" - предприятие "НОРСИ".

Налог на имущество по сравнению с 1993 годом вырос на 1% и составил 2%.

Средства страховой медицины были полностью включены в -бюджет. Так было решено депутатами в связи с неудовлетворительным исполнением бюджета и нецелесообразностью в таких условиях изменения порядка финансирования сферы здравоохранения.

Были утверждены фонд дотаций и фонд субвенций, которые формировались как доля от налога на прибыль. Утверждены суммы дотаций и субвенций и соответствующие им размеры долей, которые планировалось передавать в местные бюджеты 2 раза в месяц по мере поступления средств в областной бюджет. Дотации и субвенции должны были обеспечить минимальный бюджет района и города.

Было предусмотрено выделение денежных средств на прием всей социальной инфраструктуры ЖКХ от сельскохозяйственных предприятий, бюджетные ссуды на поддержку птицефабрик, рыбхозов и комплексов по откорму свиней, на строительство объектов малой переработки, конверсионные программы и др.

В связи с принятым дефицитом бюджета был утвержден перечень защищенных статей, куда первыми пунктами вошли: заработная плата бюджетных структур, стипендии, государственные пособия, социальные и компенсационные выплаты населению, приобретение медикаментов и др.

Впервые в бюджетной системе уделено достойное внимание программе "Молодежь Нижегородской области" и выделены ассигнования на нее.

Администрации области было поручено внести предложения о консолидации в областном бюджете внебюджетных фондов, что, согласно Указу Президента, соответствовало общей политике государства и 'обеспечивало бы большую управляемость и маневренность бюджета.

Но уже через месяц после принятия Закона от 30.05.94 г. "О бюджетной системе Нижегородской области на 1994 год" стало ясно, что выполнение доходной части бюджета значительно отстает от принятого плана. Это связано в первую очередь с тем, что при формировании бюджета не были учтены указы Президента и были допущены просчеты в прогнозировании возможного спада промышленного производства в области. В результате значительно снизился объем налогооблагаемой базы и как следствие произошло сокращение доходной части бюджета.

По этой причине комитету совместно с департаментом финансов администрации области неоднократно пришлось заниматься кардинальной корректировкой бюджета. Были приняты два Закона о внесении изменений в бюджетную систему области, а также Постановление Законодательного Собрания, где положение дел с исполнением бюджета было определено как критическое. Это постановление решало вопрос о приостановке практики выдачи кредитов, не предусмотренных по бюджету, о недопустимости политики повышения налогов и введения новых местных налогов. Были консолидированы в бюджете внебюджетные фонды, внесены значительные изменения в Положение "О бюджетном устройстве,и бюджетном процессе в Нижегородской области в 1994 году", в частности, определено - если дотации не покрывают фактических объемов, на эти цели может быть направлена субвенция. .Были увеличены расходы на компенсации по социальной защите населения, бюджетные ссуды, финансирование агропрома, дополнительно внесены расходы по топливно-энергетическому комплексу. В целях выравнивания социально-экономического развития районов и городов области

создан стабилизационный фонд в размере 10 млрд.рублей. В октябре 1994 г. из этого фонда были выделены средства для доведения уровня выполнения доходной базы до 75% среднеобластного уровня Вачскому, Княгинннскому, Краенооктябрьскому, Сергачскому, Сосновскому, Чкалокскому, Городецкому районам.

Однако, в силу значительного разрыва доходных и расходных статей консолидированного бюджета, указанные меры все же не обеспечили восстановление возникшего дисбаланса, и к.концу года бюджет пришел .с. долгами: долги области перед местными бюджетами по дотациям, долги местных бюджетов перед областным бюджетом по ссудам и кредитам и др.

Опыт работы с бюджетом области в 1994 году был нами учтен при подготовке и рассмотрении бюджета 1995 года. На комитете было определено, что вначале должна быть 'рассмотрена концепция бюджетной политики, определены основные направления формирования бюджета, определены приоритеты,

Комитет отклонил представленный администрацией первый вариант проекта Закона об областном бюджете на 1995 год, т.к. предусмотренный в этом проекте дефицит бюджета около 30% и ставка налога на прибыль, зачисляемого в бюджет области, 25% для бюджетообразующих предприятий не соответствовали постановлению Законодательного Собрания от 13.12.94 г. №137 "Об основах бюджетной политики Нижегородской области на 1995 год". Только достаточно глубокая проработка проекта бюджета в комитетах, анализ и экспертиза с участием представителей научных учреждений позволили принять достаточно реальный (приемлемый) бюджет по доходам и расходам на заседании Законодательного Собрания с "первого захода".

Бюджет 1995 года - это, по сути дела, усовершенствованный бюджет 1994 года. Те же налоговые ставки на прибыль и на имущество, но налог на прибыль предприятий (21%) зачисляется в бюджеты районов и городов области по утвержденным нормативам. Доходная часть бюджета увеличилась за счет таких налогов, как акцизы, подоходный налог с, населения, транспортный, земельный налоги, налог на операции с ценными бумагами, которых раньше практически не существовало. В расходной части бюджета снизились затраты на дотации ЖКХ, на фармацию, на бюджетные ссуды. Это значит, что налоги с производителя сместились на использование имущества и на различные формы потребления.

Дефицит бюджета принят в размере 12,5%, что почти в два раза меньше прошлого года. Утверждены фонды дотаций и субвенций.

На заседаниях комитета было отмечено, что существующая система налогообложения в условиях напряженного исполнения доходной части бюджета требует постоянного совершенствования. Необходимо искать пути, обеспечивающие полноту сбора налогов и перекрывающие уклонение от их уплаты. Администрации области совместно с Государственной налоговой инспекцией по Нижегородской области предложено внести изменения в систему налогообложения малого бизнеса.

Комитет неоднократно рассматривал вопросы об использовании валютных средств, полученных от реализации региональных экспортных квот на нефтепродукты в 1992-1994г.г., о включении валютной выручки от экспортных операций в областной валютный фонд с последующим зачислением его как составной части областного бюджета. По инициативе депутатов комитета была осуществлена проверка деятельности департамента внешнеэкономических связей и ресурсов администрации области с привлечением специалистов Государственной налоговой инспекции, контрольно-ревизионного управления, департамента финансов и контрольно-счетного отдела Законодательного Собрания. Но вопрос по валютным средствам до настоящего времени остается открытым.

Комитет работает в тесном взаимодействии с администрацией области по территориальному дорожному фонду, по программе содействия занятости населения Нижегородской области.

Многократно комитет рассматривал на своих заседаниях проект Закона "О налоге на продажу", разработкой которого занимается рабочая группа, созданная распоряжением губернатора области. В настоящее время достигнуто соглашение между комитетами об объекте налогообложения и наименовании нового налога как налога на покупку.

В своей текущей работе комитет также рассматривает обращения, поступающие от предприятий, организаций и учреждений городов и районов области с просьбами о предоставлении тех или иных налоговых льгот, оказании финансовой поддержки. Так, за последнее время комитет принял решения о разработке механизма финансовой поддержки общественных фондов, деятельность которых направлена на поддержку культуры, искусства, возрождение духовности общества, об освобождении от уплаты налога на имущество и в территориальный дорожный фонд ряда предприятий. Прорабатывается вопрос о совершенствовании налогообложения предприятий, содержащих на своем балансе жилищный фонд.

Экономическая ситуация, сложившаяся в Российской Федерации, требует проведения принципиально новой финансово-бюджетной и налоговой политики с целью обеспечения стабилизации государственных финансов и снижения дефицита бюджетной системы. Одной из основополагающих задач является оптимальное распределение доходов между федеральным, бюджетом и бюджетами регионов, между бюджетами регионов и бюджетами местного самоуправления. Но о взаимоотношениях бюджета ₍области с бюджетами территорий стоит поговорить в отдельной статье.