КОНСУЛЬ ТАЦИЯ ЮРИСТА

КОНСУЛЬ ТАЦИЯ ЮРИСТА

НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА В УСЛОВИЯХ

РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ:

РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

А.П. КУЗНЕЦОВ,

кандидат юридических наук, доцент

(Нижегородский юридический институт МВД РФ)

После опубликования материала "Налоговая политика и налоговые органы: реальное состояние, проблемы, перспективы (региональный аспект)" в наших журналах Же 1 и М 2 за 1997 год в редакцию поступили вопросы, в которых авторы просят рассказать об основных направлениях налоговой политики, функциях налогов, реорганизации структуры налоговых органов в Нижегородской области.

Редакция журнала попросила ответить на поступившие вопросы кандидата юридических наук, доцента кафедры общеправовых дисциплин Нижегородского юридического института МВД РФ Александра Павловича КУЗНЕЦОВА.

1. Расскажите, пожалуйста, о роли и месте налогов в период реформирования экономики.

- Среди множества проблем, которые приходится решать в период реформирования экономики, важное место занимает проблема налогов. Налоги являются основным инструментом в руках государства для защиты интересов отечественных производителей, стимулирования прогрессивных направлений бизнеса, регулирования взаимоотношений различных субъектов государственного управления.

Первая и основная функция налогов - служить источником средств для государственной казны: государственного бюджета и других денежных фондов государства.

Вторая функция налогов в период реформирования экономики - служить средством поддержания и развития рыночной конкуренции.

Третья функция налогов в рыночной экономике -быть средством облегчения жизни малообеспеченных слоев населения.

Реализация государством указанных функции является одним из важнейших направлений налоговой политики. Однако, выполнение указанных функций будет успешным только тогда, когда будут приняты действенные, исчерпывающие, эффективные меры по повышению собираемости налоговых платежей. Государство, которое неспособно собирать налоги, не может проводить никакой налоговой политики.

Собираемость налогов сегодня - это проблема номер один. По данным Госналогслужбы, просроченные платежи в бюджеты всех уровней составляют астрономические суммы и исчисляются десятками триллионов рублей, а это - не вовремя выплаченные пенсии, задержка заработной платы, отсутствие финансирования народнохозяйственных и социальных отраслей.

2. Какое место занимает идентификационный номер налогоплательщика в системе учета налоговых органов?

- В соответствии со статьей 6 Закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР», главной задачей государственной налоговой службы РСФСР является контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством Российской Федерации и республик, входящих в состав Российской Федерации .

Учет налогоплательщиков является одним из важнейших направлений действенного контроля за реализацией налогового законодательства, позволяющим обеспечивать формирование бюджетной системы и своевременность поступления доходов.

Основными нормативными актами, которыми руководствуются налоговые органы при осуществлении функций по постановке на налоговый учет налогоплательщиков, являются законы и подзаконные акты (в том числе ведомственные нормативные документы).

Так, статьи 3 и 4 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» обязывают юридических лиц, другие категории плательщиков, осуществляющих свою финансово-хозяйственную деятельность без образования юридического лица, на которых в соответствии с законодательными актами возложена обязанность уплачивать налоги, встать на учет в налоговом органе.

Одновременно с этим постановку на налоговый учет регламентируют и другие нормативные акты. Среди них необходимо назвать следующие основные документы:

1. Положение о порядке ведения Государственного реестра предприятий, утвержденное Госналогслужбой России № 1-Ю-4-12/65 м от 12.04.93г., согласованное с Минфином России (зарегистрировано Минюстом России № 250 от 14.05.93г.);

2. Письмо Госналогслужбы России от 28.07.94г. № ВП-4-

12/87II «Временные рекомендации по вопросам учета налогоплательщиков и ведения Государственного реестра предприятий в связи с Положением о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденным Указом Президента РФ от 8.07.94г. № 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации»;

3. Письмо Госналогслужбы России, Минфина России, Центрального банка России от 13.08.94г. № ВГ-4-13/94Н/104/104 (зарегистрировано в Министерстве юстиции России от 8.09.94г. № 682), разъясняющее порядок применения Указа Президента РФ от 23.05.95г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по свое-

временному и полному внесению налогов и иных обязательных платежей»;

4. Письмо Государственной налоговой службы Российской Федерации от 16'июня 1995г. № ВГ -4-12/25Н, Министерства финансов Российской Федерации от 5 июня 1995г. № 47, Центрального банка Российской Федерации от 16 июня 1995г. № 174 (Зарегистрировано Министерством юстиции РФ 23 июня 1995г. Регистрационный № 880).

Перечень указанных выше нормативных документов, которыми руководствуются налоговые органы по налоговому учету, не является исчерпывающим. С документами можно ознакомиться в издаваемом Государственной налоговой службой РФ журнале "Налоговый вестник".

При регистрации или перерегистрации (кроме налогоплательщиков - физических лиц) каждому налогоплательщику присваивается идентификационный номер налогоплательщика (ИНН). Идентификационный номер налогоплательщика (это - специальный набор цифр) состоит из десяти знаков: первые четыре цифры указывают на код районного налогового органа, следующие пять цифр - на порядковый номер, под которым налогоплательщик зарегистрирован в журнале для документов, принятых от него для постановки на учет и включения в Госреестр; последняя цифра - контрольное число, рассчитанное по математическому алгоритму.

Идентификационный налоговый номер является единым учетным номером в налоговой системе Российской Федерации, который в обязательном порядке указывается во всех отчетных документах, представляемых в налоговые органы.

Налоговые органы обязаны выдавать каждому налогоплательщику, стоящему у них на учете и прошедшему перерегистрацию, справки для открытия счетов в банках и иных кредитных учреждениях, подтверждающие факт его постановки на учет в налоговой инспекции. В документах, выдаваемых налогоплательщику (организации), указывается соответствующий номер налогоплательщика. Банки и иные кредитные учреждения при открытии счетов налогоплательщику принимают только подлинники указанных выше справок налоговых органов. Налоговый орган, начиная с 1 августа 1995г., ежемесячно представляет соответствующему органу федерального казначейства списки налогоплательщиков с указанием полного наименования и идентификационного номера каждого налогоплательщика.

При заполнении бланков расчетно-платежных документов по перечислению налогов и других обязательных платежей в соответствующие бюджеты каждый налогоплательщик обязан указывать свой идентификационный номер налогоплательщика (ИНН) в реквизите расчетно-платежного документа, отведенном для наименования плательщика (по строке «плательщик» перед наименованием плательщика, например: ИНН 5104988763 АОЗТ «Восход»).

Ответственность за правильность заполнения реквизитов расчетно-платежных документов возлагается на должностных лиц организаций, составляющих и подписывающих соответствующий документ. Задержки налогоплательщиком перечислений налогов и иных обязательных платежей в соответствующие бюджеты, вызванные незаполнением или неправильным заполнением идентификационного номера налогоплательщика в расчетно-платежных документах, не освобождают его от ответственности за несвоевременную уплату соответствующих налогов.

Присвоенный идентификационный номер налогоплательщика не может передаваться или присваиваться другому налогоплательщику. При реорганизациях в форме слияния, в форме раз деления, в форме преобразования идентификационный номер налогоплательщика исключается из Госреестра, передается в архив и в дальнейшей работе не используется, а новым организациям, возникшим в результате такой реорганизации, присваиваются новые идентификационные номера налогоплательщиков.

При реорганизации в форме присоединения идентификационный номер налогоплательщика присоединяемой организации исключается из Госреестра налогоплательщиков, передается в архив и в дальнейшей работе не используется, а у организации, к которой происходит присоединение, номер не меняется.

Если изменение организационно-правовой формы происходит в связи с принятием новых нормативных актов или их совершенствованием, а перерегистрация организации происходит без передаточного акта, то идентификационный номер налогоплательщика остается у организации прежний, то есть не меняется.

Применение идентификационных номеров налогоплательщиков повысит эффективность контрольных функций налоговых органов, будет способствовать улучшению собираемости налогов за счет активизации работы налоговых и иных контролирующих органов по сбору налогов и иных обязательных платежей.

3. В периодической печати учеными и практическими работниками поднимается вопрос о разработке концепции модернизации налоговой службы. Расскажите, пожалуйста, о данном проекте, его цели, и как он реализуется в Нижегородской области?

- На первоначальном этапе становления налоговой системы России, в условиях складывающихся рыночных отношений, была сформирована единая централизованная вертикальная система налоговых органов с явно выраженной специализацией по конкретным видам налогов. Принятая организационная структура налоговых органов России является объективной необходимостью в период реформирования экономики и разработки основ налогового законодательства в стране, создания методологической базы его реализации на практике и совершенствования механизма начисления и взимания налогов. При формировании налоговой системы разработанная и принятая методология начисления и взимания налогов, формы налоговых документов были полностью ориентированы на традиционную ручную обработку информации в Госналогинспекциях. Сложившаяся системно-структурная схема налоговых органов, выполняя свои задачи, по многим критериям исчерпала весь потенциал повышения эффективности работы налоговых органов, всех звеньев управления, а впоследствии стала все меньше и меньше отвечать потребностям практики.

Необходимость проведения реструктуризации и комплексной модернизации налоговых органов обуславливается также следующими факторами: постоянным возрастанием количества налогоплательщиков, регистрируемых налоговыми органами; увеличением общей нагрузки на налоговые органы всех уровней при ограничении финансовых ресурсов и численности их персонала; отсутствием соответствующей организационно-функциональной структуры районного и регионального уровня.

Это далеко не полный перечень факторов, побудивших подготовить проект модернизации налоговой службы. Понятие модернизации включает в себя следующие основные элементы: переход налоговых органов на функциональную структуру; введение новых налоговых технологии и процедур; обучение налоговых специалистов и налогоплательщиков; повышение и дальнейшее совершенствование уровня информатизации налоговой администрации. Функциональный принцип организации налоговых органов реализован во многих, развитых странах и показал на практике свою высокую эффективность.

Переход на функциональную организационную структуру позволит изменить традиционно сложившиеся принципы, технологии и процедуры работы налоговой администрации, обеспечит наиболее рациональное использование трудовых ресурсов налогового органа и создаст условия для комплексного технологического его развития.

Одним из важнейших концептуальных принципов при модернизации налоговых технологий и процедур является внедрение системы так называемого «полного самоначисления» в деятельности налоговых органов.

Система «полного самоначисления» предполагает включение ряда принципиальных основных положений, а именно: упрощенный контроль при приеме от налогоплательщика налоговых документов; самостоятельное декларирование налогооблагаемой базы плательщиком; усиление целенаправленного контроля в области документальных проверок; информирование налогоплательщика по состоянию его расчетов с бюджетом, направление ему напоминании и предупреждений по фактам выявленной недоимки и не сданной отчетности; организация обучения налогоплательщиков.

Одним из важнейших условий успешной структурной перестройки налоговой администрации является комплексное информационное обеспечение новой организационно-функциональной структуры налоговых органов.

Основными целями модернизации налоговой службы являются:

- повышение эффективности работы налоговых органов России в соответствии с действующим законодательством и решениями органов государственной власти за счет реорганизации их структуры по функциональному принципу ( при внешнем условии ограничения финансовых ресурсов и численности);

- усиление контроля за соблюдением действующего налогового законодательства и дисциплины, осуществление модернизации механизма исчисления и взимания налогов;

- обеспечение концентрации всей совокупности ресурсов налоговых органов (трудовых, финансовых, материально-технических) по основным направлениям их функциональной деятельности;

- формирование информационной базы для непрерывного функционального развития налоговых органов России;

- подготовка условии для обеспечения концептуального и оперативного управления процессами информатизации налоговых органов России;

- повышение уровня подготовки налогоплательщиков за счет развития информационно-разъяснительной и справочно-консулътативной работы налоговых органов;

- ослабление влияния «человеческого фактора» на качество работы налоговых органов (должностные нарушения, влияние личных качеств сотрудника на результаты работы и т.д.).

Концепция модернизации налоговой службы разработана с участием широкого круга ученых и специалистов-консультантов, в число которых входили и представители Госналогинспекции Нижегородской области. При разработке концепции были использованы рекомендации Международного валютного фонда (МВФ) по формированию организационно-функциональной структуры налоговых органов России, частично апробированные в 1993-1995 г.г. в двух районных Госналогинспекциях г.Москвы и Московской области. Данный проект концепции планируется реализовать в Волгоградской и Нижегородской областях. В процессе эксперимента предусматривается модернизировать 109 Госналогинспекций.

Важнейшей особенностью реализации проекта является условие, при котором налоговые органы должны функционировать в строгом соответствии с действующим законодательством и решениями высших органов власти России. В процессе эксперимента предусматривается выявление несвойственных функций налоговых органов России, выходящих за границы сферы налогообложения, которые в перспективе должны быть переданы в другие государственные ведомства.

4. С какой целью налоговые органы в актах документальных проверок проводят поквартальную и ежемесячную разбивку доначисленных сумм налоговых платежей?

- В целях объективного определения размера сокрытого дохода (прибыли) или иных объектов налогообложения, при решении вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам ст. 198, 199 УК РФ в акте документальной проверки с учетом инфляции и постоянно меняющихся сумм минимальной оплаты труда необходимо проводить поквартальную ежемесячную разбивку доначисленных сумм налоговых платежей.

Так, если налогоплательщик в течение года систематически скрывал объект налогообложения, а за это время размер минимальной оплаты труда менялся четырежды (к примеру, каждый квартал), то необходимо рассчитывать суммы налогов со скрытых в каждом квартале объектов налогообложения, затем разделить эти суммы на конкретные минимальные размеры оплаты труда. Полученные данные позволят точно определить, в каких размерах в каждом из кварталов произошло сокрытие объектов налогообложения, и в зависимости от результатов в соответствии с законом необходимо решать вопрос о возбуждении или отказе от возбуждения уголовного дела. Аналогичным образом следует поступать в случае, если размер минимальной оплаты труда менялся чаще, чем один раз в квартал. Количество периодов, по которым нужно делать разбивку и исчисление доначисленных налогов, в таких случаях увеличится. При этом необходимо иметь ввиду, что не по каждому виду объектов налогообложения возможно сделать поквартальную и, тем более, месячную разбивку доначисленных налоговых платежей. В тех случаях, когда сумма налога исчисляется нарастающим итогом с начала года, исходя из фактически полученной прибыли (налог на прибыль, в частности), и может быть скорректирована налогоплательщиком по итогам года, поквартальная и месячная разбивка доначисленных сумм практически невозможна.

Кроме того, поквартальную (ежемесячную) разбивку в целях решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам ст.198, 199 УК РФ необходимо проводить с 14 августа 1992 г., то есть после вступления в законную силу ст. 162-2 УК РСФСР.