ОБСУЖДАЕМ ЗАКОНОПРОЕКТ

 

ИНСТИТУТ ВИЦЕ-ГУБЕРНАТОРОВ В РОССИИ

Историческая справка к вопросу об изменении структуры администрации Нижегородской области

Т.Г.ХЛЕБНИКОВА,

начальник информационно-аналитического центра

(управления) Законодательного Собрания

Нижегородской области

Институт вице-губернаторства в России существует уже без малого два столетия, однако его содержание за эти годы претерпевало значительные изменения. В 20-томном "Словаре современного русского литературного языка" термин вице-губернатор расшифровывается довольно просто -ближайший помощник и заместитель губернатора. Классический толковый словарь русского языка Брокгауза и Ефрона дает более подробное толкование: "Вице-губернатор является непосредственным помощником губернатора по все.м частям управления, заступает временно его место в случаях отсутствия, болезни или увольнения и имеет ближайший и ответственный надзор по всем частям губернского управления". Но такое понимание сути этой должности возникло далеко не сразу. Так, по "Учреждению для управления губерний" 1775 г. вице-губернаторы были председателями казенных палат и заменяли губернаторов на время отлучек или болезни.

В многовековой истории Российского государства усложнение задач управления неоднократно приводило к существенным переменам в системе государственной власти и местного управления. До начала XVIII века местное управление

осуществлялось на основе старой модели, сводившейся в основном к воеводскому управлению и системе областных приказов. В ходе административных реформ Петра I в эту систему были внесены серьезные изменения. /И.А.Исаев. История государства и права России. М., 1996.г/.

Развитие абсолютистского государства потребовало проведения реформы центральных и местных государственных учреждении, установления единообразия в административно-территориальном делении, четкого определения функций местного аппарата управления. 17 января 1707 г. был опубликован указ о начале реформы областного управления, которая затем многократно корректировалась и приняла законченный вид только к 1719 г. /С.В.Бушуев. История государства Российского. М., 1994./.

С 1708 г. в России были введены новые административно-территориальные единицы - губернии, по которым были расписаны все уезды и города (территория нынешней Нижегородской области в основном была включена в состав Казанской губернии). Вначале было создано 8 губерний, но к 1714г. их число уже возросло до 11. /И.А.Исаев. Указ.соч./.

Во главе губернии стоял губернатор, наделенный административно-судебной властью и одновременно являвшийся главнокомандующим расположенными на вверенной ему территории войсками. Аппарат губернатора включал вице-губернатора и подчиненных им четырех помощников по важнейшим отраслям управления: судебным (ландрихтер), военным (обер-комендант), финансовым (обер-комиссар) и продовольственным (обер-провиантмейстер) делам. При губернаторах находилась канцелярия со штатом дьяков и секретарей. /С.В.Бушуев. Указ.соч./.

По некоторым сведениям, вице-губернаторы могли быть не только помощниками губернаторов, но иногда в этом звании управлять губерниями. Так, по указу от 6 марта 1712г. управляющим Архангельской губернией был назначен вице-губернатор Алексей Курбатов. IС.М.Соловьев. История России с древнейших времен. Т.1. М, 1854./.

В ходе административной реформы постепенно складывалась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд - провинция -губерния. В 1719 г. была проведена вторая областная реформа. Суть ее заключалась в том, что 11 губерний были разделены на 45 провинций. Во главе губернии стоял губернатор, а во главе провинции - воевода или вице-губернатор. В уездах финансовое и полицейское управление было возложено на земских комиссаров. В каждой губернии был надворный суд под председательством губернатора, а в каждой провинции действовал провинциальный суд во главе с воеводой или вице-губернатором. /С.Ф.Платонов. Лекции по русской истории. М., 1993./. Позднее провинции были поделены на округа (дистрикты).

В 1719 г. воеводам и вице-губернаторам поручалось наблюдение "за хранением государственного интереса", принятие мер государственной безопасности, укрепление церкви, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов. /И.А.Исаев. Указ.соч./. В указе из Юстиц-коллегии 1719 г. также предписывалось губернаторам и вице-губернаторам смот-реть, чтобы "не было волокиты и напрасных убытков челобитчикам всякого чина, особенно же призирать бедных людей, вдов и сирот безгласных и беспомощных". Тогда же назначено было жалованье: губернаторам - 1200 рублей денег и 600 четвертей хлеба, а вице-губернаторам - 600 рублей и 300 четвертей. 1С.М.Соловьев. Указ.соч./.

Серьезная реформа местного управления была проведена в период правления Екатерины П. В 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерний Российской империи", по которому количество губерний возросло до 50 (по некоторым данным - 51). Были упразднены провинции; теперь губернии делились прямо на уезды. Губернский аппарат приобрел более стройную организацию. Назначаемый и смещаемый монархом губернатор отныне управлял с помощью коллегиального органа - губернского правления. Финансово-хозяйственные дела находились в ведении губернской казенной палаты, работу которой курировал вице-губернатор. /Н.П.Ерошкин. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1985./.

В "Учреждении для управления губернии" записано, что в случаях, когда губернатор "вне губернии бывает", его место в губернском правлении заступает вице-губернатор. /Полное собрание законов Российской империи. Собр.]. Т.ХХ. №14392./.

Губернская реформа 1775 г. упрочила положение административного аппарата на местах и значительно усилила власть губернаторов. Эти тенденции в развитии местного управления продолжались и в первой половине XIX века. Если в конце XVIII века губернское правление было главным губернским учреждением, имело административный характер, представляло собой правительственную власть в губернии и являлось как бы ревизором всего местного управления, то уже в начале XIX века оно все больше превращается в исполнительное учреждение губернатора. По закону 1845 г. губернское правление было разделено на общее присутствие и канцелярию. В состав общего присутствия, действовавшего под председательством губернатора, входили вице-губернатор, советники и асессоры. Но губернское правление имело коллегиальный характер лишь по форме, ибо на деле вся власть принадлежала губернатору. /С.Ф.Платонов. Указ.соч./.

В документах середины XIX века более четко прописаны функции вице-губернатора. Так, в "Общем наказе гражданским губернаторам" (указ Николая I от 3 июня 1837 г.) записано, что сдающий управление губернатор, в случае отсутствия законного преемника, передает бразды управления вице-губернатору, который вступает в управление вплоть до

прибытия нового губернатора. /Полное собрание законов Российской империи. Собр.2. Т.Х. №10303./.

В указе Николая I от 2 января 1850 г. "Об учреждении губернских правлений" содержится подробное описание "прямого назначения вице-губернатора". которое, надо признать, во многом не утратило актуальности и сегодня, /см. Приложение/.

Во второй половине XIX века происходило дальнейшее укрепление местной власти. Особенно широкие полномочия губернаторы получили с 80-х годов, когда в отдельных местностях страны вводилось "исключительное положение". В основных чертах сложившаяся система губернского управления продолжала функционировать и в начале XX века - вплоть до Февральской революции 1917 г. 1В. П. Мельников. Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. В кн.: "Документы повествуют..." Н.Новгород, 1994./.

Восстановление института вице-губернаторов на новой основе произошло лишь в 90-е годы XX века в ходе коренной перестройки государственного управления в Российской Федерации.

Сегодня сложная социально-экономическая ситуация в области требует незамедлительного принятия эффективных мер по совершенствованию системы управления. Одной из таких мер может стать реорганизация Администрации области, в частности, введение в ее структуру должностей вице-губернаторов, курирующих вопросы промышленности, социальные вопросы, вопросы развития агропромышленного комплекса, вопросы экономической и инвестиционной политики.