Российско-канадский семинар

 

ОПТИМИЗАЦИЯ ПАРЛАМЕНТСКОЙ РАБОТЫ.

РОЛЬ АППАРАТА В ОБЕСПЕЧЕНИИ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕПУТАТОВ

 

С 16 по 19 июля 1996 года в Нижнем Новгороде состоялся российско-канадский семинар "Оптимизация парламентской работы. Роль аппарата в обеспечении деятельности депутатов". Семинар проводился под эгидой Законодательного Собрания Нижегородской области и российско-канадской парламентской программы. Его финансирование осуществляла канадская сторона за счет средств, выделенных в форме гранта парламентом Канады.

С российской стороны, помимо представителей Законодательного Собрания Нижегородской области, в работе семинара принимали участие руководящие работники аппаратов законодательных органов власти Астраханской, Волгоградской, Пензенской, Самарской, Саратовской, Ульяновской областей, республик Башкортостан, Мордовии, Татарстан и Чувашской республики, а также представители Академии госслужбы при Президенте РФ и Волго-Вятской академии госслужбы. В семинаре участвовала большая группа ответственных работников аппарата Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации во главе с первым заместителем руководителя Аппарата СФ ФС РФ Р.М.Романовым и заведующим отделом согласительных процедур Организационного управления Аппарата ГД ФС РФ Н.Н.Исаевым.

Канадскую сторону на, семинаре представляли:

г-н Г.Барнхарт - руководитель канадской делегации, Почетный глава аппарата Сената Канады и Законодательного Собрания провинции Саскачеван, член Канадского отделения Парламентской ассоциации Британского Содружества и Американского общества глав аппаратов законодательных органов. Г-н Барнхарт с 1989 по 1994 гг. был руководителем аппарата Сената Канады, а до этого более 20 лет руководил аппаратом Законодательного Собрания провинции Саскачеван, часто выступает в качестве эксперта и консультанта в области международного развития и подготовки парламентских специалистов. Он был одним из восьми канадских экспертов, которые стояли у основания российско-канадской парламентской программы;

г-жа Г.Д.Роник - руководитель аппарата Законодательного Собрания провинции Саскачеван. Она прошла многие ступеньки руководящих должностей в аппарате Собрания и уже более 7 лет возглавляет его. Г-жа Роник избиралась вице-президентом и президентом Канадской ассоциации руководителей аппарата, в 1989 году ей присвоено звание Почетного секретаря Парламентской ассоциации Британского Содружества;

г-н У.Б.Ремнант - руководитель аппарата парламента провинции Манитоба. Он имеет более чем 33-летний стаж работы руководителя аппаратов Законодательных собраний ряда канадских территорий, работал также в качестве секретаря Парламентской ассоциации Британского Содружества и президента Ассоциации глав управлений по процедурным вопросам. За заслуги перед отечеством награжден медалью 125-летия Канады;

г-н Д.Гуалтиери - глава Представительства российско-канадской парламентской программы в Российской Федерации.

Открыл семинар и представил его участников председатель Законодательного Собрания Нижегородской области А.А.Козерадский.

 

Выступление А.А.КОЗЕРАДСКОГО,

председателя Законодательного Собрания Нижегородской области

Уважаемые дамы и господа, уважаемые участники семинара и приглашенные!

Мы рады приветствовать вас в стенах Законодательного Собрания Нижегородской области, и уже сегодня можем с удовлетворением констатировать, что российско-канадская парламентская программа по обмену опытом и совместному изучению парламентской деятельности вновь подтвердила свою жизнеспособность и актуальность.

На российско-канадский семинар руководителей аппаратов законодательных органов власти субъектов Федерации, посвященный очень емкой проблеме оптимизации парламентской работы и роли аппарата в обеспечении деятельности депутатов, прибыли представители одиннадцати республик и областей Российской Федерации. В зале также присутствуют наши гости из Москвы ответственные работники аппарата Федерального Собрания России. Делегации возглавляют: Романов Роман Михайлович - первый заместитель руководителя Аппарата Совета Федерации, и Исаев Николай Николаевич - заведующий отделом согласительных процедур Организационного управления Аппарата Государственной Думы.

И, наконец, разрешите приветствовать наших канадских коллег, Профессионалов с большой буквы, для которых парламентская аппаратная работа, на мой взгляд, не имеет никаких секретов. Делегацию возглавляет господин Гордон Барнхарт, около 5 лет проработавший руководителем аппарата Сената Канады и более 20 лет возглавлявший аппарат Законодательного Собрания провинции Саскачеван.

Мы надеемся, что богатый опыт наших канадских коллег и многообразный, часто противоречивый опыт первых лет парламентской деятельности в субъектах Федерации региона Поволжья позволит каждому из нас определить лучшие варианты работы аппарата в соответствии с конкретными условиями в регионах. А обсуждения, я надеюсь, заинтересованные, дадут нам возможность выработать на семинаре предложения по общим подходам к некоторой унификации, единообразию в обеспечении парламентской деятельности, оптимизации парламентской работы в субъектах Федерации.

Все это особенно важно сейчас, так как разработка Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Федерации" может и должна базироваться именно на такого рода предложениях (в данном случае речь идет о законодательной ветви власти).

Возможно, материалы нашего семинара будут интересны и для законодательных собраний провинций Канады, значительная часть которых стремится к дальнейшему совершенствованию работы, не удовлетворяясь достигнутым, на наш взгляд, весьма высоким уровнем, в чем мы имели возможность наглядно убедиться во время недавней поездки в Канаду в составе делегации председателей законодательных органов власти республик и областей, входящих в ассоциацию "Большая Волга". Должен отметить, что в Канаде слова "перестройка работы" не вызывают негативных эмоций.

Надеюсь, что итоговые документы совместного российско-канадского семинара и аналитическая записка по результатам обсуждения всего спектра рассматриваемых вопросов будут, в известной мере, способствовать развитию парламентаризма и федеративного строительства в России.

Условия, в которых начинали работу действующие в настоящее время органы представительной власти субъектов Федерации, существенно отличались по регионам. Значительно меньше проблем было в тех регионах, где областные Советы народных депутатов продолжали функционировать до избрания нового представительного (законодательного) органа власти.

Именно так обстояло дело в Нижегородской области. Характерно, что у нас законодательная власть от областного Совета народных депутатов к Законодательному Собранию области перешла плавно, без каких-либо временных разрывов и конфликтов. Бывший областной Совет позаботился об исходной нормативной базе своего преемника, разработав и приняв Положение о Законодательном Собрании. По наследству перешел и портфель наработок, содержавший ряд актуальных законопроектов. Не было проблем с материально-техническим и информационным обеспечением депутатов. Более того, части старого депутатского корпуса избиратели вновь оказали доверие, поручив представлять их интересы в составе нового депутатского корпуса. Иными словами, была соблюдена преемственность в полном смысле слова.

Депутаты вновь избранного представительного органа постарались сразу же расставить точки над i: определить стратегию развития законодательства в регионе и наметить тактические цели. На первых же заседаниях были определены правовые условия деятельности Законодательного Собрания и основные направления его законопроектной, законотворческой и организационной работы.

Одновременно с принятием неотложных правовых актов, крайне необходимых для нормального функционирования Законодательного Собрания, таких, например, как Постановление "Об основных принципах деятельности и формирования структуры Законодательного Собрания", шел процесс подбора и расстановки кадров аппарата, разработки структуры и штатного расписания.

В соответствии с принятой структурой Законодательного Собрания его аппарат состоит как бы из двух частей: сотрудников структурных подразделений и непосредственно специалистов комитетов и комиссии. Всего сегодня в аппарате Собрания 103 человека, из них 83 ответственных и 20 технических работников. В целом аппарат достаточно профессионален, за два с половиной года значительно улучшился его качественный состав. 94% ответственных работников имеют высшее образование, треть из них юристы, экономисты и финансисты. 16 человек учатся на юридическом и экономическом факультетах Нижегородского государственного университета и в Волго-Вятской академии государственной службы по специальности "Государственное и муниципальное управление". По указанным специальностям пять сотрудников имеют второе высшее образование.

Возрастной состав работников: до 40 лет - 35%, до 50 лет -32%. Каждый четвертый работник имеет стаж аппаратной работы свыше десяти лет, многие сотрудники хорошо владеют навыками организаторской работы.

Задачи аппаратов всех законодательных органов, по существу, однотипные. Однако при всей общности задач, формы и методы их реализации в различных регионах, тем не менее, различны. Да это и понятно, т.к. какая-либо федеральная законодательная база работы представительных органов власти в субъектах Федерации при начале работы Законодательного Собрания отсутствовала. По сути дела, ее нет и до настоящего времени.

И вместе с тем, надо признать, что любые попытки депутатского корпуса действовать эффективно в смысле быстрой и качественной наработки правовой базы обречены на неудачу, если эти благие устремления не будут подкреплены слаженной и квалифицированной работой аппарата. Честно говоря, в наших законодательных органах, особенно в тех, где депутаты трудятся не на постоянной основе, основная нагрузка по воплощению предложений депутатов в проекты законов и постановлений лежит именно на сотрудниках аппарата.

Законодательным Собранием Нижегородской области при непосредственном и весьма активном участии сотрудников аппарата за время нашей деятельности было разработано и принято 40 законов, 525 постановлений. С каждым годом объем законодательной работы нарастает. Без сомнения, он будет увеличиваться и в дальнейшем, его необходимо наращивать, ибо нормативная база, регламентирующая практически все сферы жизни региона, пишется нами, можно сказать, с "чистого листа". К тому же, надо учитывать, что меняются приоритеты в нормотворческой деятельности законодательного органа власти области на различных этапах его становления и функционирования. Все это заставляет нас уделять постоянное внимание дальнейшему совершенствованию структуры аппарата.

В частности, в сентябре минувшего года мы были вынуждены пересмотреть роль и значение юридического отдела, преобразовать его в правовое управление, выделив в его составе 6 отделов: государственного, административного и муниципального права; бюджетно-налогового, финансово-кредитного и фондового права; гражданского права и ряд других. Повысив статус подразделения и, - достаточно существенно - заработную плату сотрудников, мы смогли значительно улучшить его качественный состав и, следовательно, повысить коэффициент полезного действия. Сейчас в управлении трудится 18 человек, 14 из них - юристы, имеющие солидный стаж правовой работы, в том числе 2 кандидата юридических наук.

Большая значимость взаимоотношений представительной и исполнительной власти, прав и обязанностей Законодательного Собрания и администрации области в ходе подготовки, принятия и исполнения бюджета, а также формирования и функционирования бюджетных и внебюджетных фондов, заставила нас в корне пересмотреть статус контрольно-счетного отдела. С принятием Закона "О контрольно-счетной палате" данное структурное подразделение с 8 работников увеличено до 13, при этом значительно расширены его полномочия в вопросах экспертной работы, связанной с формированием и расходованием областного бюджета и внебюджетных фондов, в вопросах контроля за использованием администрацией области указанных средств. Сегодня практически все проекты документов, касающиеся денежных средств, налоговых отношений, будут проходить обязательную экспертизу контрольно-счетной палаты.

Мы рассчитываем и на то, что, кроме плановой работы, новое подразделение будет оказывать более полную консультативную помощь по финансовым вопросам всем депутатским комитетам и аппарату Законодательного Собрания.

Совсем недавно Законодательное Собрание приняло решение о создании депутатского пресс-центра. Целесообразность такого шага понятна: нам необходимо, чтобы информация о деятельности Собрания в полном объеме и более оперативно доходила до наших избирателей.

Хочу еще раз подчеркнуть, что производимые изменения в структуре аппарата, принципиальные подходы при формировании его качественного состава направлены, в первую очередь, на улучшение качества обслуживания законотворческой деятельности депутатского корпуса, решение проблем строительства системы органов государственной власти, формирования правовой основы органов местного самоуправления, на реализацию во многом схожих для всех наших регионов задач социально-экономического характера.

Существенно важный блок проблем, который нам, на наш взгляд, при самом активном участии аппарата удалось решить -это правовое обеспечение всех институтов новой государственности. В апреле 1995 года депутаты приняли Устав области, в мае - закон о выборах губернатора. Законодательным Собранием принят также пакет документов по вопросам местного самоуправления. В их числе примерные положения о городской (сельской, поселковой) Думе, о Земском собрании района, о сельском (поселковом) Совете, о старосте села (поселка). Законодательным Собранием, после соответствующей экспертизы, зарегистрированы уставы местного самоуправления ряда городов и районов. Тщательная кропотливая работа над этими документами сотрудников аппарата вместе с соответствующими комитетами

Законодательного Собрания, безусловно, способствовала тому, что нами в итоге были приняты областные законы, соответствующие федеральному законодательству и в наиболее полной мере учитывающие нашу региональную специфику.

Несколько слов о других направлениях работы. Наше Законодательное Собрание действует в соответствии с примерными программами законопроектной, нормотворческой и организационной работы, разрабатываемыми на квартал, полугодие, год. Этим мы страхуемся от чрезмерного вбрасывания в повестку дня стихийных, сумбурных законопроектов, отличающихся мелкотемьем и свидетельствующих о бессистемности в работе. Составляя такие программы, стремимся, чтобы отрасли законодательства развивались равномерно. Это во-первых, а во-вторых, чтобы наши законы отражали объективный ход общественных процессов - политических, экономических, являлись своеобразным градусником социальной "температуры", словом, - живой реакцией на сложившуюся в регионе ситуацию.

Иными словами, в подходах к реальному законотворчеству мы исходим из того, чтобы в условиях кризиса поддержать каждую категорию граждан, в первую очередь - малоимущих, инициировать такие процессы, которые создавали бы перспективу и для области в целом , и для каждой семьи, в частности. Исходя из этой посылки, приоритеты были отданы целевой социальной защите населения, институциональным преобразованиям в экономике, в финансовой системе, отношениях собственности, оздоровлении агропромышленного комплекса.

Экономическая ситуация, сложившаяся в регионе, требует неослабного и разноаспектного внимания к вопросам финансово-бюджетной и налоговой политики. С целью совершенствования контроля за использованием средств в области в 1995 году проведена консолидация практически всех внебюджетных фондов в областной бюджет, с обязательным направлением средств фондов по целевому назначению. Последним решением по консолидации внебюджетных фондов стало подготовленное совместно с департаментом внешнеэкономических связей и ресурсов администрации области постановление Законодательного Собрания об утверждении "Положения о валютных средствах областного бюджета".

Одним из важнейших направлений деятельности Законодательного Собрания является также контроль за использованием средств областных целевых фондов. Наиболее весомый среди них территориальный дорожный. Депутаты внимательно проанализировали его исполнение, заслушали отчет руководителей соответствующих служб и приняли на 1995 год комплексную программу строительства, реконструкции, ремонта и содержания автодорог. В ходе ее реализации построено и реконструировано 153 км дорог, 34 моста, отремонтировано свыше тысячи км дорог.

Подобные статистические данные можно привести и на примере недавно состоявшегося заслушивания в Законодательном Собрании отчета по исполнению бюджета государственного фонда занятости населения: трудоустроено около 50 тысяч человек, пособие по безработице выдается 40 тысячам человек, за счет льготных кредитов предприятиями создано свыше 15 тысяч рабочих мест, осуществлена подготовка и переподготовка 3 тысяч человек, потерявших работу, регулярно проводятся ярмарки рабочих мест.

Обеспечивая поддержание стабильности в области, сохраняя системы жизнеобеспечения и инфраструктуру, Законодательное Собрание постоянно регулирует отношения в сфере экономики и экономических реформ. Разработан совместно с администрацией и принят Законодательным Собранием закон "О налоге с покупки", позволяющий снимать социальною  напряженность, перераспределять средства внутри общества в пользу беднейших слоев. Действуют наши решения: по развитию конкуренции на рынках области, об освобождении от платы за жилье и коммунальные услуги детей-сирот, о мерах по социальной защите населения при повышении ставок при переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, о центре социально-трудовой реабилитации лиц без определенного места жительства, об освобождении от подоходного налога граждан, направляемых на обучение в вузы предприятиями, организациями, учреждениями и т.д.

В последние годы функционирует и развивается система формирования бюджетов городов, районов и области на основе постоянных нормативов отчислений от налогов. При этом большинство районов продолжало иметь дотации и субвенции из областного бюджета.

В ходе подготовки концепции бюджетной политики на 1996 год и с целью дальнейшей децентрализации бюджетных средств принято решение о разработке и применению дифференцированных долговременных (на четыре года) нормативов отчислений. Это позволит отказаться от дотаций и субвенций тем городам и районам, которые сами являются "донорами" областного бюджета, и будет стимулировать принятие ими мер по увеличению доходов без традиционного опасения недофинансирования из областного бюджета при успешном исполнении доходной части бюджета. Такой подход существенно ограничит волюнтаризм чиновников без какого-либо ущерба для областного бюджета. Наличие стабилизированного "страхового" фонда в бюджете для финансовой помощи в случае непредвиденных ситуаций делает систему достаточно надежной.

Новыми в подходах к налоговой политике стали предложения губернатора области Б.Е.Немцова. По его инициативе разработан и принят федеральный Закон об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства; в 1995 году Законодательным Собранием принято постановление "О налоговых льготах для базовых предприятий и предприятий, развивающих производство в территориально-производственных зонах", и ряд других.

В начале текущего года Законодательное Собрание приняло, как нам кажется, ряд наиболее важных для области документов. В их числе:

- об основных направлениях экономической и бюджетной политики в Нижегородской области в 1996-1999 годах;

- о структуре администрации Нижегородской области;

- о согласовании назначений на должность;

- об основных положениях концепции бюджетной политики в Нижегородской области на 1996 год;

- о принятии Закона "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Нижегородской области";

- о примерной программе законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания на первое полугодие 1996 года.

Хочу подчеркнуть, что большинство наших законопроектов имеет хорошую информационную поддержку, проходит солидную экспертизу. Что касается экспертизы, скажу, что еще в июле 1994 года при Законодательном Собрании создана специальная экспертная группа, в состав которой вошли ученые и специалисты различных отраслей знаний, и было утверждено положение об этом подразделении. К основным его задачам отнесено: проведение экспертиз проектов законов и других нормативных актов; участие в разработке областных программ по вопросам социальной, экономической и правовой политики; подготовка информационно-аналитических и социологических материалов по проблемам правоприменительной и нормотворческой деятельности.

Подводя некоторый итог сказанному, с удовлетворением отмечу, что законодатели области прошли сложный, но плодотворный этап становления регионального парламентаризма, и при активной поддержке аппарата создали значительный пакет необходимых законодательных актов.

А впереди еще более напряженный законотворческий процесс на бесконечном пути совершенствования законодательства во всех сферах жизни реформирующегося общества, в реализации которого роль аппарата трудно переоценить.