ПРОБЛЕМА И СУЖДЕНИЯ

О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ОРГАНА

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО

ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И УРОВНЕ ЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ

В.Н.ФЕДОТОВ,

председатель Российской ассоциации "Территориальное общественное самоуправление";

А.В.ФЕДОТОВ,

эксперт комитета общественного самоуправления "Серпуховский 46/10" (г.Москва)

Органы территориального общественного самоуправления (ТОС) - широко распространенные и самые многочисленные выборные организации населения микротерриторий (дом, микрорайон, улица, поселок, хутор и т.п.)

Правовой институт, правомочия и правоотношения органов ТОС урегулированы Законом Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (1991 г.).

В связи с принятием новой Конституции Российской Федерации, закрепившей разделение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и самостоятельность местного самоуправления, возникла задача уточнения правового статуса органов ТОС и уровня его законодательного регулирования.

В данных условиях актуальной становится и постановка вопроса о противоречивости заложенных в названии ТОС двух начал: общественного и самоуправления.

Уточнение правового статуса органов ТОС непосредственно связано с отнесением к ведению Российской Федерации регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, с возникновением новых правоотношений местного самоуправления с государством (в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации) и последующей институализацией местного самоуправления (в соответствии со ст.ст. 130-133 Конституции) и заключается по существу в уяснении в этих условиях природы ТОС и решении на этой основе проблемы соотношения органов ТОС с местным самоуправлением и с общественными объединениями.

Подход к решению проблемы этого соотношения состоит в установлении наличия или отсутствия властного начала в органе ТОС по совокупным или раздельным признакам его законодательно закрепленной собственной компетенции: наличия распорядительных полномочий в отношении муниципальной собственности и издания императивных предписаний.

При наличии таких признаков правовой статус органов ТОС находится в поле административно-правовых отношений (административно-правовой системе), и в этом случае они являются одной из форм местного самоуправления. При отсутствии указанных признаков правовой статус органов ТОС находится в поле (системе) гражданско-правовых отношений, и их следует отнести к общественным объединениям.

Решение вопроса отнесения органа ТОС к той или иной правовой системе определяет отрасль и уровень законодательства (федеральный или субъекта Российской Федерации), регулирующий органы ТОС.

Предметы ведения и принципы организации местного самоуправления урегулированы Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым установлены соответствующая система органов (представительных, исполнительных) и должностных лиц с властными полномочиями и порядок их образования (ст.ст. 14-21, 34-42).

В соответствии с ч. 1 ст. 27 этого Закона определено понятие "территориальное общественное самоуправление", а ст. 56 Закона отнесла ТОО к форме осуществления местного самоуправления. Отсюда можно заключить, что ТОС является общим принципом местного самоуправления, который должен определить отношения ТОС к институтам муниципальной собственности и их правомочия в издании императивных предписаний.

Однако ТОС и его органы не входят в указанную властную структуру. Более того, статья 29 Закона не относит собственность органа ТОС к составу муниципальной собственности.

Таким образом, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не имеется оснований относить ТОС к системе местного самоуправления.

Данный вывод подтверждается и результатами соответствующего анализа конституций республик в составе Российской Федерации, уставов и законодательных актов краев и областей Российской Федерации о местном самоуправлении, отдельных уставов муниципальных образований в части ТОС.

В то же время известны примеры осуществления органами ТОС в соответствии со своими уставами отдельных полномочий исполнительных органов местного самоуправления, делегированных им локальными актами исполнительных органов местного самоуправления или администрацией субъекта Российской Федерации.

На основе вышеизложенного к обстоятельствам, требующим учета при уточнении и установлении в изменившихся условиях правового статуса органов ТОС, следует отнести следующие:

1.     Статус органа ТОС находится в поле гражданско-правовых отношений;

2.     Орган ТОС - организационно-правовая форма осуществления конституционного права граждан на объединение для представления и защиты интересов населения небольшой территории (дома, микрорайона, улицы, поселка, хутора и т.п.). Данное обстоятельство в соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации обуславливает необходимость урегулирования этого права федеральным законодательством;

3.     Орган ТОС имеет представительский характер: его создание основано на волеизъявлении большинства граждан, проживающих на данной территории и обладающих избирательным правом. Этот характер органа ТОС определяет как специфику его учреждения, заключающуюся в том. что учредителем является большинство граждан, проживающих на данной территории, так и ограниченную этой территорией сферу деятельности. Данное обстоятельство требует определения процедуры учреждения органа ТОС;

4.     Исходя из общего смысла и концепции Федерального закона "Об общественных объединениях", орган ТОС целесообразно отнести к местному общественному объединению при условии допустимости в данном Законе вышеуказанной специфики его учреждения;

5.  Представительский характер органа ТОС является правовым основанием наделения его полномочиями органа местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. При этом нормы разрабатываемого соответствующего федерального закона, связанные с закреплением, делегированием или передачей органу ТОС полномочий органов местного самоуправления, должны носить бланкетный характер к законодательству о местном самоуправлении;

6.  В связи с отмеченными характерными признаками органа ТОС и особенностями процедуры его учреждения существующий порядок создания и регистрации органа ТОС, урегулированный в Законе Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации", необходимо переурегулировать специальным федеральным законом.

Этот специальный федеральный закон должен автоматически увязывать в единую систему два базовых Федеральных закона: "Об общественных объединениях" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предъявляя требования к их взаимной адаптации и обеспечивая тем самым большую результативность применения обоих Федеральных законов в реализации конституционных прав граждан и населения на объединение и в сфере местного самоуправления.

Перечисленные обстоятельства обосновывают необходимость регулирования базовых положений правового статуса и порядка создания органов территориального общественного самоуправления федеральным законодательством, а вопросы статуса, связанные с распорядительными полномочиями в отношении муниципальной собственности, правом издания императивных предписаний и соответствующими процедурами требуют регулирования законодательством субъекта Российской Федерации и уставом данного муниципального образования.

Представительный, но не властный, но потенциально властный - в этом суть характеристики правового статуса органа ТОС, подлежащего законодательному регулированию на федеральном уровне.