ОПЫТ НАШИХ СОСЕДЕЙ

 

ВЛАСТИ В РЕГИОНЕ: ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ, А НЕ СОПЕРНИЧЕСТВО

 

Спор о формах, путях и методах взаимодействия и сотрудничества, балансе прав, полномочий и ответственности законодательной и исполнительной властей субъектов Федерации то затихает, то возникает с новой силой. Почти обыденностью стали взаимные обвинения со стороны как представительных, так и исполнительных структур в узурпации полномочий, в попытках перетянуть на себя и подмять "противоположную" ветвь власти.

Причин для столь горячих дискуссий и споров вполне достаточно. Важнейшая из них - отсутствие системы федеральных законодательных актов, регулирующих основные вопросы государственного строительства в России. И, наверное, пока не будет принят федеральный закон об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, трудно рассчитывать на стабильность взаимоотношений депутатов и областных администраций.

Как лучше строить отношения двух властных структур? На какой правовой, нормативной базе? И какой эта база должна быть, чтобы взаимоотношения развивались стабильно, конструктивно, в интересах дела, а не служили лишь источником соперничества и вредящих обеим сторонам ненужных трений и мелких споров по частным, малосущественным делам? Каким же должен быть закон?

На наш взгляд, он призван определить взаимоотношения между законодательной и исполнительной властями на основе четкого разграничения их компетенции. При этом за законодательным органом государственной власти следовало бы в обязательном порядке закрепить контрольные функции за деятельностью исполнительной структуры, а также определить формы его участия в разработке программ социально-экономического развития территории, финансовой, налоговой политики, формировании рабочих органов представительной власти, источников их финансирования.

В свете сказанного выше представляет определенный интерес опыт взаимодействия представительного и исполнительного органов государственной власти в Астраханской области. Оговоримся сразу, этот пример не стоит считать идеальным, годным во всем и для всех. Таких "эталонных" образцов в России с ее огромным многообразием условий, в которых живут и действуют регионы, просто не может быть. Полезность, ценность опыта астраханцев заключается прежде всего в том, что вместо бурной или, напротив, вялотекущей конфронтации обе ветви власти здесь - и законодательная, и исполнительная - успешно ведут поиск механизмов, обеспечивающих паритетный баланс прав, полномочий и ответственности.

Законодательную власть в области осуществляет Астраханское Представительное Собрание в составе 25 депутатов, представляющих различные социальные, профессиональные и национальные группы населения. Кроме того, в городах областного подчинения действуют Астраханское и Знаменское городские собрания, в городах районного подчинения - три представительных собрания. Сформировано 11 районных и избрано 140 сельских и поселковых собрании представителей. Всего в органах представительной власти всех уровней работает 1069 человек.

Примечателен такой факт. В период известных событий сентября-октября 1993 года в Москве администрация области не стада распускать областной Совет народных депутатов. Малый совет работал вплоть до формирования областного Представительного Собрания. Это уберегло от нарастания конфликта между ветвями власти в тот период, позволило затем в относительно спокойной обстановке провести выборы, поскольку деятельность оппозиционных партий и групп в период избирательной кампании носила в целом конструктивный характер. У избирателей удалось сохранить уважительное отношение к законодательной структуре.

Вторым не менее важным шагом на пути сохранения, укрепления и развития нормальных рабочих отношений органов государственной власти области стала разработка нормативной базы их деятельности. Ее подготовкой занималась специальная комиссия из депутатов и представителей администрации, возглавляемая председателем областного Совета. Разработанные комиссией положения об органах государственной власти и о выборах в областное Представительное Собрание были одобрены Малым советом областного Совета и администрацией и послужили нормативной основой для проведения избирательной кампании. Она прошла достаточно организованно, о чем говорит тот факт, что в первом туре из 25 депутатов было избрано 17. Остальные 8 пополнили депутатский корпус после второго и третьего туров.

Тесное сотрудничество двух ветвей власти позитивно сказалось на разработке и принятии нормативных документов, обеспечивающих нормальную деятельность областного Представительного Собрания, в частности, регламента, временного положения об обеспечении деятельности депутатов, положения о постоянных и временных комиссиях и других органов. Подготовка этих, как, впрочем, и других актов, определяющих нормативную базу нового законодательного органа, шла в нормальном, деловом ритме, с обоюдной заинтересованностью сторон.

Важно, что взаимодействие осуществляется не в порядке каких-то личных договоренностей нынешних руководителей, а поставлено на правовую основу. Сфера и механизм взаимодействия ветвей власти в области нормотворчества подробно урегулированы положением об органах государственной власти, а также регламентами Представительного Собрания и администрации Астраханской области. Право законодательной инициативы нормативно закреплено не только за постоянными комиссиями Собрания, но и за администрацией области в лице ее главы. Из принятых за время работы Представительного Собрания 95 правовых нормативных актов более 30 были подготовлены по инициативе администрации области.

Все проекты нормативных актов, поступающие в областное Собрание, независимо от того, кто их внес, предварительно прорабатываются с обязательным участием представителей администрации. Эта работа идет в постоянных комиссиях до тех пор, пока не будет найден вариант, отвечающий интересам обеих сторон и требованиям законодательства.

Принятые областной администрацией акты, как правило, направляются в Собрание в день их подписания и регистрации, точно так же обстоит дело и с направлением в администрацию актов Собрания. Эта норма записана в регламентах обеих ветвей власти, и она соблюдается.

Депутаты, специалисты аппарата Собрания имеют возможность знакомиться с распорядительными документами администрации области. И если в них обнаруживаются нарушения законодательных норм, то замечания об этом либо передаются в рабочем порядке постоянному представителю областной  администрации  в Представительном Собрании, либо официально направляются главе администрации с предложением устранить нарушения и проинформировать депутатов о принятых мерах.

Депутаты отнюдь не стремятся в чем-то ущемить исполнительную власть, посягать на ее полномочия, но не поступаются и своими полномочиями и правами, особенно в вопросах контроля за исполнением администрацией бюджета области, других нормативных актов.

Складывается система взаимодействия двух ветвей власти при обсуждении присылаемых в область из Центра проектов федеральных законодательных актов, число

которых постоянно растет. Совместно разработанное и принятое "Положение о порядке рассмотрения проектов федеральных законов органами государственной власти Астраханской области" предусматривает обязательное их рассмотрение в постоянных комиссиях Собрания, отделах, управлениях и департаментах администрации. Сведенные воедино замечания, правки и предложения возвращаются авторам документа.

Разумеется, во взаимоотношениях властей не все просто и гладко. Нам самим пришлось быть свидетелями бурной, порой даже острой дискуссии, вспыхнувшей на заседании областного Собрания при обсуждении вопросов социальной защиты населения. Некоторые депутаты потребовали признать работу администрации в этой части неудовлетворительной. Спокойное, аргументированное выступление главы администрации области А.П.Гужвина позволило погасить конфликт. Но, все-таки, общий фон взаимоотношений двух ветвей власти в области определяет не полемика, подобно названной выше, а стремление сторон совместно искать и находить разумное решение стоящих перед областью проблем.

Отмеченная выше  общая правовая неурегулированность, в том числе отсутствие федеральных законов о статусе депутатов органов представительной власти, негативно отражается на взаимодействии властных структур, вызывает в иных регионах глубокие разногласия и противоречия. По мнению депутатов Астраханского Представительного Собрания, чрезмерно затянулся период, когда вся система выборов как представительных, так и исполнительных властных структур регламентируется исключительно указами Президента РФ, а не федеральными законами. В этих условиях, считают депутаты, Центризбирком РФ фактически наделен законодательным правом, тогда как при нормальном демократическом избирательном процессе он, как и другие избирательные комиссии, в своей деятельности должен руководствоваться законами, определяющими его роль и место в реализации политических прав граждан.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и другие недавно принятые избирательные законы, будем надеяться, позволят изменить ситуацию к лучшему - и в России в целом, и в Астраханской области в частности. Вместе с тем, и самому областному Собранию следует ускорить принятие законодательных актов, которые бы регламентировали структуру и статус области, ее представительных и исполнительных властных структур, характер их взаимоотношений, поставили бы "внутреннюю самоорганизацию" субъекта Федерации на правовую основу.

Деловое, свободное от глубоких противоречий и распрей взаимодействие ветвей власти играет, по нашему убеждению, немалую роль в поддержании стабильности и управляемости в области. Один из показателей такой стабильности - спад митингово-пикетной активности населения, отсутствие острых межэтнических конфликтов.

В Астраханской области проживают представители более 100 национальностей. В отличие от некоторых других, в том числе близлежащих регионов, здесь нет сколь-нибудь серьезной, явно выраженной или скрытой межэтнической напряженности. В межнациональных отношениях преобладают традиции терпимости, мирного, добрососедского общения.

К положительным явлениям стоит отнести и тот факт, что действующие в области 20 региональных отделений и организаций политических партий и движений, среди которых наиболее влиятельна КПРФ, в своих программных документах выступают за последовательное соблюдение равенства прав граждан всех национальностей, против любых форм национальной вражды и шовинизма.

Руководители 13 субъектов Российской Федерации, принимавшие участие в рабочей встрече в текущем году в Астрахани, с одобрением отнеслись к практике взаимодействия представительного и исполнительного органов государственной власти как стабилизирующему фактору социально-экономической и общественно-политической обстановки в Астраханской области.

Опыт астраханцев убеждает в реальности плодотворного сотрудничества структур законодательной и исполнительной власти в регионах, несмотря на отсутствие адекватной правовой базы в этой сфере. Для этого нужно иметь искреннее желание к такому взаимодействию и облекать его в конкретные практические действия. В то же время это сотрудничество было бы более результативным, если бы опиралось на необходимую законодательную основу.

Н.БОРОБЪЕВ - первый заместитель заведующего отделом Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,

Е. ФОМИН - консультант отдела по взаимодействию с субъектами Российской Федерации Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ.