СТРАНИЦЫ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ИСТОРИИ

 

РАЗВИТИЕ ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

(статья 3-я)

А.А.ВАСИЛБЕВ,

депутат городской Думы

 

г .Нижнего Новгорода

Создание советской модели городского управления

 

Октябрьская революция 1917 года дала толчок процессу повсеместного вытеснения земских органов самоуправления советами. Поначалу этот процесс во многом носил стихийный характер.

Новая система власти на местах в основном сложилась за период с октября 1917 года по февраль 1918 года, когда шло "триумфальное шествие Советской власти". В этот период советы стали повсюду брать власть на местах мирным или вооруженным путем. Они проводили в жизнь декреты центральной власти, создавали судебные органы, осуществляли налоговую и реквизиционную деятельность, формировали вооруженные отряды. При этом местные советы сами определяли структуру и функции своих исполнительных органов - отделов, секций, комиссий, комиссариатов с разными функциями и различной компетенцией.

Первые попытки как-то упорядочить, унифицировать практику местного советского строительства были предприняты уже в конце 1917 года. НКВД издал обращение и инструкцию для местных советов, в которых определил принципы организации местного самоуправления, права и обязанности местных советов. В этих документах последние призывались "овладевать  аппаратом  местного самоуправления, захватывая все правительственные учреждения".

Городские и земские органы местного самоуправления (созданные в 60-70-х годах прошлого века) либо ликвидировались по политическим соображениям как враждебные, либо еще некоторое время продолжали работу, поставленные под контроль местных советов. Земские управы часто превращались в отделы местных советов по управлению местным хозяйством. В процессе объединения советов рабочих и солдатских депутатов и советов крестьянских депутатов на местах параллельно проходила ликвидация низовых земских органов.

Третий съезд Советов законодательно закрепил систему советов как новую форму организации власти. Органами власти на местах объявлялись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские советы.

Важнейшей задачей, возложенной на местные советы, было проведение в жизнь решений вышестоящих органов и неукоснительное подчинение им по вертикали. По горизонтали в пределах своей компетенции и территории советам предоставлялись довольно широкие полномочия. Этот принцип организации получил наименование "демократический централизм". К сожалению, именно он фактически и похоронит местное самоуправление.

На первый взгляд, этот принцип отнюдь не отказывал "местам" в самостоятельности. Во всяком случае, его конституционная формулировка гласила, что демократический централизм "сочетает единое руководство с инициативой и творческой. активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело" (существуя с первых лет Советской власти, данную дефиницию этот принцип получил лишь в Конституции СССР 1977 года и оттуда без изменений вошел в Конституцию РСФСР 1978 года).

Если, однако, разбираться с каждым элементом данной конституционной формулы, можно увидеть, что эпитет "демократический" был, увы, всего лишь пропагандистским камуфляжем.

Во-первых, сразу же следует обратить внимание на понятие "единое руководство". Оно на практике означало не что иное, как связывание всех советов вместе с их исполнительными и распорядительными органами в единую, слитную систему государственной власти "сверху донизу". Другими словами, мы имели строго иерархическую систему органов, венчающуюся "центром", от которого и исходили все властные сигналы. Даже если отвлечься от того, что роль "центра" фактически выполнял не Верховный Совет СССР, а Политбюро ЦК КПСС во главе с "вождем", то все равно такая система власти не позволяет говорить о демократизме, выражающемся в реальной самостоятельности "мест".

Во-вторых, характерно, что упомянутая конституционная формулировка говорит вовсе не о самостоятельности, а об "инициативе и творческой активности на местах". Если даже оставить в стороне совершенно неюридическую фразеологию, неуместную в Основном законе государства (хотя и этот момент весьма показателен), по одному лишь этому тексту можно судить, что государство вовсе и не ждет от "мест" самостоятельности. Ведь оно ни словом не упоминает о компетенции как правовых рамках самостоятельности, И это отнюдь не та самостоятельность, которая должна характеризовать местное самоуправление, ибо реальным ориентиром "инициативы и активности" при демократическом централизме служит не право, а усмотрение вышестоящих структур.

В-третьих, такая сущностная черта местного самоуправления, как собственная ответственность, при демократическом централизме заменялась "ответственностью за порученное дело". Таким образом, вопрос стоял не об ответственности как расплате за неумение пользоваться самостоятельностью, даже не об ответственности за нарушение закона (например, за превышение компетенции). Главным для ответственного лица было другое: сумел ли он добиться выполнения команды "сверху", иными словами - "порученного дела". Поставленная в такие условия власть (а точнее - должностные лица, эту власть олицетворяющие) была, естественно, сориентирована в жизни не на интересы населения, а на мнение вышестоящих структур, от которых, как известно, исходили как поощрения, так и наказания.

В-четвертых, монолитность и иерархический принцип построения власти по модели демократического централизма обеспечивались так называемым двойным подчинением. Хотя все исполнительные и распорядительные органы (исполкомы, отделы и управления исполкомов) формально были продекларированы органами советов, но фактически они стояли над последними, на практике управляли ими. Но дело не только в этом, а еще и в том, что благодаря "двойному подчинению" эти органы управления официально подчинялись как советам, их образовавшим, так и соответствующим вышестоящим органам управления. Естественно, что для местных органов управления в такой ситуации наиболее значимыми оказывались не "горизонтальные", а "вертикальные" связи. Следовательно, приоритетными становились не интересы "мест", а выполнение директив "центра". Все это дает основания заключить, что советская модель управления прежде всего отличается существенной централизацией.

Другой существенной чертой советской модели власти, сыгравшей огромную роль в искажении идеи местного самоуправления, было отрицание права как основы жизнедеятельности государства. Это отрицание проявилось в двух главных моментах.

Первый отсутствие самого права в его цивилизованном, демократическом понимании. Вместо этого восторжествовало марксистское понимание права как воли господствующего класса. Благодаря такому пониманию все, что исходит от власти, считается правом. А значит, власть становится высшей, бесконтрольной, ничем не сдерживаемой инстанцией.

Не менее важен и второй момент. Власть, стоящая не под, а над законом, обретает свободу обращаться с юридическими нормами по своему усмотрению (по сути дела, это и есть сердцевина командной системы). В условиях слитых воедино ветвей власти понятие компетенции практически исчезло. Далеко не все органы власти были наделены соответствующей компетенцией, а если она и существовала, то определялась весьма расплывчато (например, "руководит...", "обеспечивает...", "способствует..." и т.п.). К тому же на разных властных уровнях нередко существовали одни и те же полномочия, что в условиях иерархического построения вполне закономерно вело к неограниченной концентрации полномочий у вышестоящих органов. Главное же в том, что не существовало механизмов защиты даже такой усеченной "компетенции". О судебной власти как таковой не было и речи, а существовавшие суды были лишены права защиты публичного интереса (в частности, восстановления нарушенной компетенции).

Третья черта советской модели управления характеризует скорее ее философию, мировоззренческую основу. Сущностным принципом советской модели стал патернализм. Он предполагая, что за все происходящее и в стране в целом, и в каждом регионе, населенном пункте отвечает государство (включая, разумеется, и партию). Этот принцип пронизал как всю политическую и экономическую жизнь, так и жизнь духовную, он оказал огромное влияние на психологию людей, что сказывается сегодня в мучительности перехода общества к либерализму, одной из существенных черт которого является ответственность каждого за свой выбор, свои решения и действия. И это влияние сказывается и в том, с каким трудом возрождаются в современной России основательно забытые основы местного самоуправления.

Названные выше черты, разумеется, не исчерпывают характеристику советской модели управления. Но именно их следует считать определяющими для понимания ее сущности, особенно применительно к идеям местного самоуправления.