РАБОТАЕТ СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

ПОДВОДНАЯ ЧАСТЬ АЙСБЕРГА

А.А.КОЗЕРАДСКИЙ,

председатель Законодательного Собрания

Нижегородской области, член Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Надводная часть этой важнейшей работы - в виде федеральных законов, принятых российским парламен­том - видна даже, непосвященному. А вот подводная часть айсберга - кропотливая подготовке, многочислен­ных законопроектов, их тщательная шлифовка - прак­тически скрыта от наших глаз. Поэтому сегодняшнюю беседу с председателем Законодательного Собрания Нижегородской области Анатолием Александровичем КОЗЕРАДСКИМ мы решили посвятить его работе в качестве члена Совета Федерации Федерального Собра­ния - верхней палаты российского парламента, замес­тителя председателя комитета СФ по экономической политике.

- Анатолий Александрович, одним из главных во­просов в деятельности Совета Федерации стало рас­смотрение федерального бюджета, принятого Государст­венной Думой. Сейчас, когда в самые ближайшие дни Совет Федерации должен приступить к рассмотрению бюджета-98, обсуждение которого в Госдуме шло очень долго и было весьма непростым, уместно вспомнить события годичной давности, связанные с обсуждением федерального бюджета-97. Некоторые политики, комментаторы, должностные лица накануне слушаний вы­сказывали сомнения относительно одобрения сенатора­ми закона о бюджете-97. Однако верхняя палата доволь­но дружно (120 голосами "за" при 25 "против" и 9 воз­державшихся) приняла этот документ. Выходит, сомне­ния скептиков были безосновательными?

- Нет, основания для этого имелись. Каждый из нас хорошо понимал, что бюджет-97 был очень напряженным и возможность его исполнения изначально была далека от стопроцентной. В первую очередь речь шла о доходной части бюджета. Ее пополнение связывалось правительст­вом, в частности, с покрытием налоговой недоимки пред­приятиями и организациями Однако при существующем положении дел, когда предприятия просто не в состоянии были расплатиться по тем долгам, которые образовались за полтора-два года, рассчитывать на существенные сдвиги в поступлении налогов было трудно. Серьезные сомнения вызывало и намерение выпустить государственные ценные бумаги в большом количестве, которые, по замыслу прави­тельства, якобы должны принести значительный доход в бюджет. Мы понимали, что выпуск большого количества российских ценных бумаг сразу снизит их реальную стои­мость на рынке.

Бюджет 1997 года был фактически бюджетом выжи­вания, и, как и в 1996 году, он не был нацелен на какое-либо развитие. При обсуждении бюджета-97 правительство и Госдума предпочли компромисс. Правительство пошло навстречу пожеланиям, замечаниям многих фракций, депу­татских групп, регионов, включив в проект бюджета допол­нительные статьи расходов на социальные нужды С одной стороны, это хорошо, а с другой - делает закон о бюджете еще менее выполнимым. Критика в адрес правительства была очень сильной, но, тем не менее, Дума после долгих дебатов все же приняла бюджет.

Совет Федерации более свободен в своем волеизъяв­лении, так как распустить верхнюю палату президент не может. Кроме того, приняв бюджет, Госдума за его испол­нение практически не отвечает. А отвечают, естественно, правительство с президентом, а также и Совет Федерации, состоящий из руководителей представительной и исполни­тельной власти субъектов Федерации, с которых и будут спрашивать за состояние дел на местах.

Как видите, сенаторы оказались в очень непростой ситуации. И все-таки, когда меня спрашивали, как я буду голосовать, я честно ответил: за одобрение бюджета. Преж­де всего потому, что, несмотря на всю его противоречи­вость, нам удалось отстоять интересы области, добиться сохранения в бюджете-97 трансферта в том же объеме, что и в 1996 году.

Но были причины и более общего характера, обусло­вившие одобрение верхней палатой этого неоднозначного документа.

Во-первых, даже сравнительно небольшой период "бюджетного безвременья" влечет приостановку финанси­рования федеральных программ, что моментально ощуща­ется в субъектах Федерации. В отсутствие утвержденного бюджета бал правят чиновники, которые сами решают, куда направить деньги в первую очередь, а куда - в десятую.

И второе. В той ситуации, в которой оказалась в нача­ле 1997 года Россия, вряд ли удалось бы в короткое время подготовить и принять кардинально лучший бюджет. Поэтому наше решение было довольно дружным, но в значи­тельной мере вынужденным.

Ход выполнения бюджета-97 показал, что многие на­ши опасения были справедливыми. Не от хорошей жизни правительство выступало с предложениями о секвестрова­нии бюджета.

К сожалению, накануне обсуждения в Совете Федера­ции бюджета-98 ситуация во многом повторяется. Обсуж­даемый в Госдуме проект закона о бюджете грешит очень серьезными недочетами, но год уже начался... Мы вновь вынуждены делать выбор из двух зол: либо соглашаться с плохим бюджетом, либо нырнуть в пучину "бюджетного безвременья"!

-  В прессе сообщалось, что сенаторы сошлись на том, что закон о бюджете-97 принимать нужно, но с какими-то дополнениями в форме наказов правительству. Что это за депутатские "наказы" такие?

-  Речь шла не о "наказах", а о поручениях правительству и, конечно, не о дополнениях к закону о бюджете, а об особом постановлении Совета Федерации.  Мы полагали, что е первую очередь правительство должно рассчитаться по задолженностям федерального бюджета перед регионами и промышленными предприятиями за выполненные госзаказы. Очень важно было также определить четкий график погашения бюджетной задолженности по выплатам зарплаты, пособий и пенсий. Однако мы не смогли сразу принять текст этого постановления без основательной проработки и договорились, что вернемся к его обсуждению.

Как теперь видно, исполнение бюджета-97 стало очень серьезным испытанием для России, и президенту пришлось все-таки принимать решение об укреплении правительства Обновленному составу кабинета удалось ценой огромного напряжения рассчитаться по основной задолжен­ности перед бюджетниками и пенсионерами. Но до тех пор, пока все долги не будут погашены, спокойной жизни у пра­вительства не будет.

И в нашей области проведена большая работа по по­гашению долгов по выплате зарплаты и пенсий. Наше Зако­нодательное Собрание рассматривало вопрос о мерах, при­нимаемых администрацией области по погашению долгов по выплате зарплаты и пособий, и приняло постановление по этому вопросу. К концу 1997 года нам удалось снять напряженность в этих вопросах. Но, общаясь в Совете Фе­дерации с коллегами из других регионов России, я знаю, что такая ситуация далеко не везде.

- Какие еще важные вопросы рассматривались в 1997 году на заседаниях Совета Федерации?

-   На мой взгляд, после бюджета одним из наиболее острых вопросов было обсуждение проекта закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О дорожных фондах в Российской Федерации".

Напомню, что закон этот был принят в 1991 году еще Съездом народных депутатов РСФСР в связи с безобраз­нейшим состоянием дорог в Российской Федерации. Он должен был помочь - и действительно помог - образовать финансовые ресурсы для содержания и устойчивого разви­тия сети автомобильных дорог общего пользования, како­выми по закону являются внегородские дороги.

В связи с тем, что города Москва и Санкт-Петербург, являясь ранее городами федерального значения, не имели таких дорог, естественно, в них и не предусматривалось создание территориальных дорожных фондов. Однако по новой Конституции, принятой в декабре 1993 года, Москва и Санкт-Петербург получили статус субъектов Российской Федерации наравне с республиками, краями и областями. По иску правительств этих городов в сентябре 1996 года Конституционный суд РФ в соответствии с принципом ра­венства субъектов Федерации определил возможность соз­дания в городах Москве и Санкт-Петербурге территориаль­ных дорожных фондов.

А дальше произошли события, о которых я не мог умолчать, выступая с докладом от имени нашего комитета на заседании Совета Федерации. Совершенно неправомерно Министерство финансов и налоговая служба России своими распоряжениями все средства, которые должны были по­ступать из Москвы и Санкт-Петербурга в российский до­рожный фонд, направили на счета правительств этих двух городов. В результате к концу года дорожные службы мно­гих субъектов Федерации испытывали грандиозные слож­ности в финансировании дорожных работ. Мы сочли, что единственным выходом из создавшегося положения может быть принятие закона о внесении изменений и дополнений в Закон "О дорожных фондах в Российской Федерации", уточняющих некоторые его статьи с точки зрения нынешней Конституции. Но при этом остается в принципе прежний вариант финансирования российского дорожного фонда.

•          Иными   словами,   Москве   и   Санкт-Петербургу этих средств не давать?

-           Давать, но только часть тех огромных средств, которые собираются в этих городах, в связи с тем, что внегородских   дорог   общего   пользования   в   Москве   и   Санкт-Петербурге фактически нет. Разве только те, что служат дляпроезда через их территорию транзитного автотранспорта.

Обсуждение Закона "Об изменениях и поправках в Закон "О дорожных фондах в Российской Федерации" было очень острым. Мэры обоих этих городов - Лужков и Яков­лев, отстаивая свои интересы, с возмущением критиковали мой доклад на заседании Совета Федерации о необходимо­сти принятия закона, забывая о всей России с ее огромными просторами и бездорожьем. Говорилось даже о якобы дис­криминации наших столиц... Глубоко уважая Юрия Михай­ловича и Александра Яковлевича, я никак не могу с ними согласиться. Никакой дискриминации, ущемления прав Москвы и Санкт-Петербурга здесь нет.

Еще раз отмечу, что в законе, принятом в 1991 году, предусматривалось "образование финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования (внегородских автомобильных дорог)" То есть специально для того, чтобы создать сеть дорог общего пользования между населенными пунктами в России. Это положение Конституционным судом не отменя­лось.

Принятие нового закона даст нам возможность про­должить строительство дорог Ведь наши российские дороги только начинаются в Москве А вернее, только кончаются здесь. А начинаются в тысяче тысяч сел, поселков, городов огромной России.

-  Кстати, на то, чтобы мостить в Нижнем Новгороде, скажем, площадь Минина и Пожарского, эти средства тоже не пойдут?

-  Конечно, нет. Это, кстати, и был один из наших аргументов. Если мы   позволили бы Москве   и   Санкт-Петербургу из этого дорожного фонда ремонтировать городские улицы и площади, то почему эту же возможность не имеют права использовать наши города - Нижний Новго­род, Дзержинск, Арзамас, Кстово, Выкса, Бор и другие промышленные центры, которые в основном и формируют дорожный фонд?

Выступая в Совете Федерации, я говорил о том, что попытки кардинально изменить систему действующих на­логов приведут, по сути, к ликвидации дорожных фондов, увеличению нагрузки на федеральный бюджет, к возврату финансирования дорожно-строительного комплекса по ос­таточному принципу, чего допустить нельзя. Так как до­рожное строительство остается сегодня практически единст­венно возможным катализатором экономического оживле­ния в целом ряде периферийных глубинных районов субъ­ектов Федерации. Мы видим, как в течение последних 5-6 лет пошло улучшение состояния дорог в России в целом. И отказываться от этого просто неразумно.

После бурного обсуждения ПО членов Совета Феде­рации проголосовали за принятие закона и лишь 27 - за "вариант Москвы", то есть за отклонение закона.

Закон был направлен в администрацию президента. Я думаю, что Ю.М.Лужков и там пытался серьезно лоббиро­вать свои интересы с тем, чтобы закон не прошел.

- Анатолий Александрович, Ваш рассказ о перипетиях, связанных с законом о дорожных фондах, ввел, можно сказать, наших читателей в круг тех вопросов, которыми Вы особенно "плотно" занимаетесь как заместитель председателя Комитета Совета Федерации по экономической политике. Вероятно, Вы можете назвать и другие, не менее важные законопроекты?

-  Прежде всего несколько слов о процедуре принятия законов. Обычно принятый в Государственной Думе закон вступает в силу после одобрения Советом Федерации и под­писания его президентом. В случае неодобрения Советом Федерации закона по отдельным положениям создается со­гласительная комиссия из числа депутатов Госдумы и Сове­та Федерации. Согласительная комиссия после внесения в текст закона необходимых поправок направляет его в Гос­думу для нового рассмотрения.

Я участвовал в работе четырех согласительных ко­миссий (по 4 законам), в том числе три раза в качестве со­председателя комиссии от Совета Федерации.

В частности, наша согласительная комиссия дораба­тывала закон о товариществах собственников жилья (кондоминиумах). С нашими предложениями согласились и Госдума, и Совет Федерации. Закон подписан президентом и уже действует.

По этому нормативному акту собственники жилья мо­гут создать товарищество, которое позволяет им самим вли­ять на качество оказываемых услуг, самим выбирать орга­низацию для обслуживания дома. А главное, эти товарище­ства имеют право сами зарабатывать деньги, умело исполь­зуя подсобные помещения, подвалы, площади около домов. Заработанные деньги они могут направить на улучшение обслуживания жилья, условий своего проживания

Вообще говоря, этим законом было положено начало созданию нормативной базы будущей реформы жилищно-коммунального хозяйства.

Очень интересной была работа в согласительной ко­миссии по Закону "О принятии целевых программ". До­вольно часто мы узнавали о новых целевых программах, утвержденных президентом или правительством без каких-либо серьезных проработок вопроса о приоритетности и целесообразности их первоочередного финансирования. Закон определяет четкий порядок принятия и реализации целевых программ, ответственность за их исполнение.

То есть речь фактически идет о контроле за расходо­ванием федеральных средств, за деятельностью правитель­ства в этой сфере. И это очень важно, так как часто по воле чиновников финансируются далеко не первоочередные по значимости программы, и наоборот, первостепенные не финансируются.

Назову близкий всем нам пример: существует целевая федеральная программа "Возрождение Волги". Замечатель­ная экологическая программа, которая была разработана и принята при активнейшем участии всех одиннадцати ре­гионов, входящих в ассоциацию "Большая Волга", в том числе и Нижегородской области. К сожалению, средств на реализацию этой программы мы практически не получили. Видите ли, кто-то из чиновников счел, что эта программа не настолько значима, чтобы ее хотя бы частично финансиро­вать!

Должен сказать, к своему огорчению, что, как недавно стало известно, президент не подписал этот закон. Вероят­нее всего, через какой-то срок, когда этот документ с обос­нованиями причин отклонения его президентом вновь вер­нется в парламент, депутаты Государственной Думы попы­таются преодолеть вето президента квалифицированным большинством в две трети голосов. Если им это удастся, то же самое предпримет и наша палата.

Анатолий Александрович, после Вашего рассказа напрашивается вопрос, как Вам удается не утонуть в море поправок?

-  Для примера расскажу, как мы работали по доработке еще двух важных и очень нужных законов, принятых Госдумой, но отклоненных Советом Федерации. Это закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

Вначале о первом законе. Разнообразие правовых от­ношений в государстве определяется принятыми в нем фор­мами собственности. Среди них, конечно, особенно выделя­ется собственность на недвижимое имущество, поскольку она во многом определяет степень экономической свободы граждан и создаваемых ими предприятий и организаций.

Надо сказать, что разрозненные элементы регистра­ции прав на недвижимое имущество существовали и рань­ше. Так, бюро технической инвентаризации проводили ре­гистрацию права личной собственности на объекты жи­лищной сферы. Земельные комитеты с 1993 года начали проводить регистрацию прав на земельные участки. Коми­теты и фонды имущества регистрировали сделки о привати­зации. Однако единой системы не существовало, что стало тормозом на пути бурно развивающегося сегодня рынка недвижимости. По этой же причине не существует пока четкого контроля за платежами в бюджет налогов на не­движимое имущество.

Этот закон чрезвычайно сложный, а потому и дораба­тывать его было непросто. Приведу такие цифры: сопоста­вительная таблица включала в себя 108 поправок к закону на 57 страницах машинописного текста. Мне пришлось организовать около десяти расширенных заседаний экс­пертного совета, куда входили депутаты, юристы, предста­вители Министерства юстиции, Госкомимущества, арбит­ражного суда, нотариусы, а также специалисты-практики, в том числе и из нашей Нижегородской области.

Закон, как мы говорим, шел очень тяжело, потому что существует довольно много ведомств, которые хотели бы взять на себя исключительное право являться государствен­ным регистратором. Такое стремление их вполне объясни­мо, ведь это огромное поле деятельности на десятки лет.

На это в первую очередь претендуют госкомземы. В соответствии с указом президента 1993 года им дано право регистрации земельных участков и строений на них. Они не хотят это право отдавать, хотя понимают, что не в состоя­нии будут справиться с таким огромным объемом работы.

Кроме того, за это право борются комитеты по управ­лению имуществом, у которых сегодня несколько сузилось поле деятельности в связи с тем, что приватизация в боль­шей степени уже проведена.

Среди серьезных претендентов - органы технической инвентаризации, Минюст...

У каждого из этих ведомств и учреждений есть банк данных, который они, конечно же, не хотят передавать ко­му-то безвозмездно.

Я думаю, что закон даст возможность и тем, и другим, и третьим найти свою ячейку в этой работе. Пока «е каждое ведомство пыталось "натянуть одеяло на себя", ко это уже не в их силах. Согласительной комиссии предстояло вы­брать оптимальный вариант, который и был пред южен для рассмотрения депутатам Госдумы.

Мы хотим решить вопрос так. Учреждение по регист­рации прав на недвижимое имущество должно быть госу­дарственным учреждением. А вот готовить документы, не­обходимые для регистрации, как мы говорим, формировать (инвентаризировать) объект недвижимости, будут и БТИ, и госкомземы, и другие учреждения (юридические лица), ко­торые пожелают этим делом заниматься, если у них будут специалисты необходимой квалификации.

Закон "Об оценочной деятельности в Российской Фе­дерации" был отклонен Советом Федерации в связи с тем, что целый ряд его положений не соответствовал интересам краев, областей и республик, не давал возможности субъек­там Федерации влиять на положение дел в регионе, не ос­вещал в должной мере вопросы о квалификации и лицензи­ровании оценщиков, их ответственности за выполняемую работ>'.

Собственно говоря, закон должен был дать ответ на несколько главных вопросов. Что оценивается? Кем оцени­вается? С какой целью оценивается объект оценки?

Оценивается практически все, что имеется на этой земле, вокруг нас. Что касается имущества граждан, оно подлежит добровольной оценке. Так же и в отношении предприятий, за некоторым исключением.

Обязательной оценке посвящена отдельная статья за­кона. В первую очередь это относится к случаям возникно­вения каких-то споров о величине стоимости объектов оцен­ки. В том числе: при определении стартовой цены для аук­ционов и конкурсов по продаже и сдаче в аренду имущества Российской Федерации, субъектов Федерации и муници­пальных образований; при определении стоимости имуще­ства России, области в целях его приватизации либо передачи в доверительное управление; при определении аренд­ной платы при заключении договоров аренды, при исполь­зовании имущества России, области в качестве залога; при оценке имущества в целях разрешения имущественных спо­ров, когда с одной стороны выступает орган государствен­ной власти; в целях контроля за правильностью уплаты налогов, сборов и пошлин и в ряде других случаев.

- Законодательное Собрание Нижегородской об­ласти не раз и не два выходило с законодательными инициативами в парламент. Какова, Анатолий Алек­сандрович, их судьба?

- С апреля 1994 года по настоящее время таких зако­нодательных инициатив насчитывается более двадцати. Половина из них была учтена Государственной Думой при разработке и внесении изменений в те или иные законы ("Об оружии", "О ветеранах", "О государственной пошли­не", "О занятости населения в РФ" и др.)

Нами, в частности, был представлен в Государствен­ную Думу подготовленный нижегородцами проект феде­рального закона "О государственном контроле за соответст­вием крупных расходов на потребление фактически полу­чаемым физическими лицами доходам". Около 30 субъектов Федерации дали по нашей законодательной инициативе положительные отзывы, и только поэтому - таково мое лич­ное мнение - данная инициатива нижегородцев стала обсу­ждаться в комитетах Госдумы. Сейчас наша инициатива, поддержанная многими субъектами Федерации, я уверен, ггробьет себе дорогу

Зачем, по нашему мнению, сегодня нужен такой за­кон?

Если коротко, во-первых, для того, чтобы понудить декларировать свои доходы граждан, умеющих много зара­батывать, а значит, имеющих возможность делать дорогие покупки, строить прекрасные коттеджи и т.д. Деклариро­вать доходы, а значит, в полной мере платить налоги - дело чести каждого предпринимателя. Кстати, подоходный налог в России далеко не самый высокий.

Во-вторых, для того, чтобы иметь возможность про­контролировать истоки роскошной жизни людей (в том чис­ле и чиновников), официально не имеющих высоких зар­плат.

В-третьих, этот закон в какой-то мере позволит выяв­лять и криминальные элементы, добывающие деньги пре­ступным путем.

И все-таки, несмотря на довольно заметное участие Законодательного Собрания области в законотворческой работе федерального уровня, я считаю, что мы еще не в полной мере пользуемся своим правом на законодательную инициативу. Это направление нашей работы еще предстоит усиливать. Тем более, что и квалифицированных депутатов в Законодательном Собрании хватает, и в правовом управ­лении нашего Собрания работают специалисты высокого уровня. Им, как говорится, и карты в руки.

 

Интервью взял Николай РЯЗАНОВ.