Информационный бюллетень Нижегородская панорама №3

Местное самоуправление в России имеет мощные исторические корни. Российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, состоялась во многом благодаря местному самоуправлению. Начиная с первых государственных образований на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство и др.), местное самоуправление было мощным системообразующим фактором.

Развитию местного самоуправления на протяжении веков противостоял процесс централизации государственного управления. Централизация государственного управления, необходимая в условиях внешней угрозы, в условиях мирного развития ослабляет государственный организм, делает его неконкурентоспособным, так как прямым следствием централизации является подавление социальной активности, что равнозначно невостребованности интеллектуального потенциала нации – основного фактора развития.

По своей природе местное самоуправление – явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая – это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между Государством и Обществом. Именно в этой позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов Общества и Государства.

Поэтому при проектировании государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать только как властный институт или как институт гражданского общества. Он гармонично сочетает в себе и государственную, и общественную составляющую, а в качестве механизма согласования интересов Общества и Государства он также является фактором повышения экономической эффективности и конкурентоспособности государства.

В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях государства с локальными сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, что, как правило, завершается кризисом государственности.

Таким образом, сильное государство – это не централизованное государство. Одним из условий, необходимым для формирования сильного, конкурентоспособного государства, является наличие политических, социальных и экономических механизмов, обеспечивающих реальное согласование и реализацию интересов государства и местных сообществ.

Местное самоуправление: 1989–1991 гг.

Предтечей современной формы организации местного самоуправления (в духе Европейской хартии) стало реформирование местного партийно-государственного управления.

Реформирование осуществлялось на имеющейся административно-территориальной основе. Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы.

Задача формирования местного самоуправления как самостоятельная на начальном этапе не ставилась. Местные органы власти (в том числе выборные) до 1992 г. оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для создания современной формы местного самоуправления.

Параллельно шел во многом стихийный (без какого-либо государственного регулирования) процесс формирования территориального общественного самоуправления (территориальное общественное самоуправление в соответствии с измененным законодательством входило в систему местного самоуправления).

Одновременно вводилась форма самоуправления на предприятиях (тогда еще государственных) посредством избрания Советов трудовых коллективов (СТК).

В 1992 г. на конституционном уровне впервые органы местного самоуправления специальной поправкой были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен.

Конституционная реформа 1993 г.

В рамках конституционной реформы 1993 г. процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Одновременно устанавливалось, что местное самоуправление должно иметь:

· выделенную компетенцию (вопросы местного значения);

· финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных (налоговых и неналоговых) и расходных полномочий;

· широкую самостоятельность в выборе организационных форм местного самоуправления (с правом создания системы управления развитием муниципального образования).

Вместе с тем Конституция России обязала органы местного самоуправления часть социальных услуг оказывать бесплатно (точно не определив их объем).

Однако каких-либо значимых изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. В соответствии с Конституцией до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было избрано несколько (по некоторым сведениям 9) глав местного самоуправления (мэров) в основном в крупных городах.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.)

Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не является прямым требованием Конституции России. Однако реальная практика государственного строительства подсказала необходимость разработки такого закона. С законодательной инициативой выступили Президент Российской Федерации и две группы депутатов Государственной Думы. Таким образом, к первому чтению были подготовлены три альтернативных законопроекта, отражавших основные представления о местном самоуправлении в кругах политической элиты страны.

В результате принятый закон стал компромиссом, которого удалось достичь представителям различных ветвей государственной власти.

Вступивший в силу закон внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий, некоторые из них вводились впервые. Так, впервые в правовую систему России было введено понятие «государственный минимальный социальный стандарт». Закон установил: полномочия местного самоуправления; механизм, гарантирующий финансовую самостоятельность местного самоуправления; требования к правовым актам местного самоуправления и др. Однако в результате компромисса были утрачены многие важные положения, которые закладывались в проектах, но не вошли в окончательный текст.

С позиций современной практики проект, внесенный Президентом России, имел определенные преимущества. Так, в нем в частности предусматривался более длительный переходный период, вводилось понятие субъекта местного самоуправления – «местное сообщество», и т.д.

К концу 1995 г. Правительством Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако статус федеральной целевой программы не соответствует реальному статусу реформы, которая по сути вводит в сложившуюся систему власти новую властную структуру. По существу, реформированию должна была подвергнуться вся система власти, что теоретически невозможно осуществить в рамках федеральной целевой программы.

Поэтому одна из важнейших реформ России фактически была пущена на самотек, так как организационная поддержка была не адекватной масштабу преобразований.

Ситуация до сих пор существенно не изменилась. В России до сих пор нет прецедента принятия долгосрочных государственных программ, развивающих основы конституционного строя.

Практически сразу после вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало понятно, что он применяться в полном объеме не будет. Основным принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически «мгновенно» (в течение трех месяцев).

Для реализации закона в полном объеме не было создано необходимых условий, часть из которых на момент принятия закона даже не была осознана.

Во-первых. Территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления.

Таким образом, не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление, созданное под другие цели, не было приспособлено для организации системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может.

Во-вторых. Не осознавалась как проблема необходимость формирования системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.

В-третьих. Не осознавалась роль государства в процессе становления местного самоуправления. Концепция Федеральной целевой программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Правительством России, отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего развитию местного самоуправления.

На практике государство в период становления местного самоуправления использовало весь его социальный потенциал, подвергнув по существу «испытанию на прочность» нарождающийся институт народовластия. Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредотачивался на нижнем уровне бюджетной системы – в муниципальных бюджетах. Более того, процесс формирования экономической основы местного самоуправления во многом носил стихийный характер. Процессы приватизации и муниципализации не были согласованными. Причем первый поддерживался государством, а второй нет. В результате интенсивной приватизации значительная часть собственности, которая могла бы составить экономическую основу местного самоуправления, была утрачена.

Такая политика не могла долго продолжаться. К 2000 г. коммунальное хозяйство практически полностью исчерпало свой ресурс.

Недооценка руководителями исполнительной власти страны важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису. В наиболее яркой форме это проявилось в Приморском крае.

Единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены.

Созидательный потенциал местного самоуправления остался нереализованным. Более того, в высших политических кругах укреплялось мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой.

Местное самоуправление: 2002 г.

В начале 2002 г. у высшего политического руководства страны сформировалась позиция, в соответствии с которой местное самоуправление рассматривается уже не просто как дань демократии, а как важнейший фактор успешного развития российской государственности и, прежде всего, как фактор эффективности всей системы публичной власти. Об этом очень точно сказано в Послании Президента России Федеральному Собранию 18 апреля 2002 г.

В мае 2002 г. в соответствии с установками Послания Президента началась подготовка новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новая редакция закона разрабатывалась на основе материалов, подготовленных Комиссией при Президенте Российской Федерации по разграничению полномочий в системе публичной власти (под руководством Д.Н. Козака).

Материалы комиссии и проект новой редакции Федерального закона, подготовленный рабочей группой, указывают на следующие основные тенденции в государственной политике в отношении местного самоуправления.

Первое, что необходимо отметить как общую тенденцию, – это расширение прав федерального центра по регулированию вопросов, связанных с установлением общих принципов организации местного самоуправления. Опыт реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показал, что регионы часто не проявляют должную заинтересованность в становлении и развитии местного самоуправления.

Так, правоприменительная практика показала, что субъекты Федерации трактуют Федеральный закон далеко не в пользу местного самоуправления. Например, во многих регионах идет укрупнение муниципальных образований (Владимирская, Магаданская области и др.), а порой и полное огосударствление местной власти. Поэтому в Концепции, подготовленной Комиссией при Президенте России, установлено, что регулирование вопросов установления территориальных основ местного самоуправления берет на себя федеральный центр.

Вторая важная тенденция, проявившаяся в Концепции и зафиксированная в проекте новой редакции Федерального закона, – это приближение местного самоуправления к населению. Муниципальные образования формируются на основе городских поселений или нескольких сельских поселений. Такое решение повышает степень гарантии осуществления местного самоуправления в интересах поселений и конкретного человека.

Вместе с тем Концепция новой редакции Федерального закона предусматривает также образование качественно новой формы организации местного самоуправления – муниципальных районов, которые формируются посредством объединения территории муниципальных образований с включением межселенных территорий. У этой формы организации публичной власти, по существу, два основных назначения:

а) обеспечивать решение вопросов местного значения, которые не могут быть решены отдельными муниципалитетами;

б) быть связующим звеном между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Муниципальные районы, таким образом, являются надмуниципальным уровнем или уровнем межмуниципального сотрудничества и одновременно могут стать территориальной основой для осуществления взаимодействия органов государственной власти с системой местного самоуправления.

Третья тенденция связана с усилением влияния представительных форм власти в решении вопросов местного значения и повышением профессионализма исполнительной. Это в частности означает, что представительные органы получат возможность большего влияния на формирование исполнительной власти. Вводится более четкое разделение хозяйственных и представительных функций.

Общий объем полномочий уточнен и распределен между тремя категориями муниципальных образований. В целом состав полномочий не претерпел существенных изменений, однако некоторые эксперты отмечают тенденцию к сокращению полномочий местных органов власти в сфере развития муниципального хозяйства и социально-экономического развития поселений.

Комиссией при Президенте также подготовлены предложения по вопросам межбюджетных отношений.

Основная тенденция в этой сфере – преодоление чрезмерной централизации бюджетной системы Российской Федерации.

Другая тенденция связана с преодолением негативного явления, когда расходы региональных и местных бюджетов перегружены «нефинансируемыми федеральными мандатами».

И последняя очень важная тенденция в финансовой сфере – это поэтапное сокращение регулирующих доходов с их преобразованием в собственные и закрепленные на долгосрочной основе доходы региональных и местных бюджетов.

Исходя из этого в Бюджетный кодекс предлагается внести поправки, обеспечивающие четкое определение понятия, статуса и перечня собственных (устанавливаемых Налоговым кодексом), закрепленных (устанавливаемых на постоянной основе Бюджетным кодексом) и регулирующих (устанавливаемых ежегодными законами о бюджетах) доходов бюджетов всех уровней.

Местное самоуправление: перспективы

Процесс становления местного самоуправления не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства как самостоятельное направление развития российской государственности в отрыве от других направлений, прежде всего: системы публичной власти; системы управления, включающей в качестве подсистем системы государственного и муниципального управления; бюджетно-налоговой системы и др.

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Представляется, что роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией – демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе – обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

1) установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

2) провести административную реформу и реформу административно-территориального деления;

3) обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно определив и включив стимулирующие механизмы;

4) обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти; создать правовые механизмы эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

5) разработать целостную государственную политику в отношении поддержки поселений по переходу их на режим устойчивого развития;

6) осуществить меры, направленные на повышение эффективности рассмотрения судебных споров между органами государственной власти и местного самоуправления.

Многие из этих вопросов уже получили свое отражение в проекте Новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в rar

НИЖЕГОРОДСКАЯ ПАНОРАМА
ИНФОРМАЦИОННЫЙ БЮЛЛЕТЕНЬ	учредитель – Ассоциация органов территориального общественного самоуправления города Нижнего Новгорода
ВЫПУСК №3		июнь 2004

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА