Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать
в zip
РОССИЙСКАЯ АССОЦИАЦИЯ
“ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ”
ПРАВОВОЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР
Аналитический вестник
Выпуск 1 (4)
О соответствии Конституции Российской
Федерации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”:
философия, оценки, правовой механизм
Серия: права человека в России:
правовые средства защиты права - 2
Москва
2001
Серия: Права человека в России: правовые средства защиты права - 2
Философия и обоснования законодательного регулирования местного самоуправления,
проект федерального закона
О соответствии Конституции Российской Федерации
Федерального закона “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации”:
философия, оценки, правовой механизм
Авторы:
руководитель Правового исследовательского центра Российской ассоциации “Территориальное общественное самоуправление” В.Н. Федотов;
аспирант юридического института Московского государственного социального университета А.В. Федотов
Издано при содействии депутатов Государственной Думы
А.Н. Белоусова и М.В. Емельянова
Издание подготовлено Правовым исследовательским центром Российской ассоциации
“Территориальное общественное самоуправление”
Юридический редактор и выпускающий - В.Н. Федотов
113093, Москва, ул. Б. Серпуховская, 46-10-283
Комитет общественного самоуправления “Серпуховский 46/10”
Подписано в печать 15.10.01
тираж - 200 экз
При перепечатке и цитировании материалов
ссылка на настоящее издание обязательно
Вестник предназначен для депутатов Государственной Думы, других субъектов права законодательной инициативы, их помощников, специалистов, организаций и учреждений, заинтересованных в законодательном регулировании организации местного самоуправления в строгом соответствии с философско-конституционном понятием местного самоуправления, учитывающего его российские особенности, закрепленные конституционной нормой осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления.
С О Д Е Р Ж А Н И Е
Российской
Ассоциации “Территориальное общественное
самоуправление”
к депутатам Государственной Думы
1. К
ФИЛОСОФИИ ПРАВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. 1.
О философии гармоничного сопряжения естественного
1.2.
О философии права местного самоуправления
2. О
проверке соответствии Федерального закона “Об общих принципах
организации
местного самоуправления в Российской Федерации”
Конституции
Российской Федерации
3. Об
этапности внесения изменений и дополнений в Федеральный закон
и
концепции федерального закона “О внесении изменений и дополнений
в
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного
самоуправления
в Российской Федерации”
4.
Обобщенные замечания и предложения по законопроекту и их оценки
4.2.
Заключение Правового управления аппарата Государственной Думы
от 15
марта 2001 г. № 2.2-1/ 2503
4.3.
Официальный отзыв Правительства Российской Федерации
от 16
марта 2001 г. № 1503п-ПII
4.4.
Рекомендации, вытекающие из оценки заключений и
о
проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений
статей
1, 2, 3, главы IV и ее статей 22 - 27 Федерального закона
“Об
общих принципах организации местного самоуправления
О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
“Об
общих принципах организации местного самоуправления в
к
проекту федерального закона “О внесении изменений и дополнений
в
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного
самоуправления
в Российской Федерации”
о
рассмотрении субъектами права законодательной инициативы
проекта
федерального закона “О внесении изменений и дополнений
в
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного
самоуправления
в Российской Федерации”
(выслан
в соответствии с решением Совета Государственной Думы
Уважаемые депутаты!
На Ваше рассмотрение вынесены судьбоносные для становления гражданского общества и демократического и правового государства проекты федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (в части изменения редакции главы IV) и “Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления”. Оба законопроекта направлены на защиту основных конституционных прав граждан и основ конституционного строя Российской Федерации. Необходимость их разработки и принятия вызвана несоответствием принятой концепции Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” Конституции Российской Федерации. Конкретные несоответствия норм и положений указанного Федерального закона приведены в подготовленном Правовым исследовательским центром Ассоциации Запросе в Конституционный Суд Российской Федерации (прилагается).
В соответствии с оценкой Президента Российской Федерации отсутствие самостоятельного местного самоуправления, прежде всего в сельских поселениях, связано с игнорированием Федеральным законом о местном самоуправлении фундаментального конституционного принципа организации местного самоуправления - форм прямого волеизъявления.
Анализ законодательной деятельности Государственной Думы 2 созыва на примере рассмотрения проекта федерального закона “Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления” показывает, что в условиях острого дефицита времени депутаты не смогли уделить необходимого внимания для обсуждения законопроекта как на пленарных заседаниях, так и в депутатских объединениях. Такая же опасность сохраняется и в Государственной Думе настоящего созыва. Яркое свидетельство тому – проблема назначения ответственного комитета по законопроекту.
Уважаемые депутаты! Уходит время спекуляций правами человека, пришло время профессиональных ответственных законодательных решений, связанных с его правами.
Просим Вас найти время в Вашем плотном графике работы для внимательного рассмотрения законопроектов и в соответствии с нормами статьи 18 Конституции Российской Федерации принять их в первом чтении.
Да! работающей Конституции и соответствующему ей Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
Центральный Совет
Становление правового гражданского общества в Российской Федерации формулирует цель законодательства об организации местного самоуправления – обеспечение правовых условий для проявления гражданской активности и гражданских инициатив на конституционных принципах организации местного самоуправления в условиях коллективистской ментальности общества, сформированной тысячелетием существования восточно-славянской цивилизации. Модель местного самоуправления, соответствующая этой цели и указанным условиям, закреплена в заглавной статье раздела Конституции “Местное самоуправление” – статье 130. Прежде всего в пункте 2, указывающему на императивность осуществления местного самоуправления гражданами в формах прямого волеизъявления, и определившего, таким образом, фундаментальный конституционный принцип организации местного самоуправления. Этот принцип закрепляет национальную особенность российского местного самоуправления, отличающего его от моделей местного самоуправления, принятых в Европейской хартии местного самоуправления. В то же время не только не противоречащей признанным в ней принципам местного самоуправления, но и развивающим их.
Известные со стороны Президента Российской Федерации В.В. Путина оценки состояния местного самоуправления и вытекающие из них задачи коренного совершенствования законодательства о местном самоуправлении в философском и конституционно-правовом отношении требуют разработки правовых механизмов реализации конституционной модели местного самоуправления и принятия законов, соответствующих этим моделям и, прежде всего, фундаментальному конституционному принципу организации местного самоуправления – его осуществление гражданами в формах прямого волеизъявления.
Трудности на таком пути связаны в основном с ошибочным пониманием конституционных основ местного самоуправления, несистемным толкованием конституционных положений, исходя из корпоративных интересов и административной психологии подавляющего числа должностных лиц и органов управления по решению вопросов местного значения, порождающих субъктивизм в подходах к законодательному закреплению принципов организации местного самоуправления.
Именно необъективность Комитета по вопросам местного самоуправления, его лоббирование корпоративных интересов органов и должностных лиц муниципальных образований - сторонников административного начала в местном самоуправлении послужила основной причиной рассмотрения 10.10.01 Государственной Думой с нарушением норм Регламента проекта федерального закона “Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления”. Неправомерно отклонен один из двух законопроектов, являющихся системообразующими для становления гражданского общества. Содокладчик от ответственного комитета депутат В.Н. Бондарь (фракция СПС) своим ошибочным пониманием концепции законопроекта и основ конституционного права ввел депутатов в заблуждение. Это опасность сохраняется и для второго законопроекта, изменяющего название и содержание главы IV Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее Федеральный закон), искажения сути рассматриваемого вопроса ответственным комитетом – Комитетом по вопросам местного самоуправления.
Основаниями не объективности Комитета по вопросам местного самоуправления в отношении указанных законопроектов выступают:
игнорирование последствий отнесения Федеральным законом (часть 2 статьи 27) регулирования организации территориального общественного самоуправления уставом муниципального образования, проявляющихся в допускаемом неравенстве прав граждан на собрание и объединение по месту жительства на территории Российской Федерации. Это неравенство является основным источником внутренней угрозы российской государственности и становлению гражданского общества;
игнорирование факта допущенного Федеральным законом (статья 27) регулирования гражданских правоотношений (характеризующихся отношением равенства субъектов) отраслью конституционного законодательства (регулирующего отношения подчинения) в связи с определением территориального общественного самоуправления в части 1 статьи 27, когда институт самоорганизации граждан регулируется законом, устанавливающим властные отношения. О такой недопустимости неоднократно говорил даже на пленарных заседаниях Государственной Думы известный юрист и политик, председатель Комитета по законодательству доктор юридических наук П.В. Крашенинников (фракция СПС). Однако к позиции этого профессионала не прислушались ни ответственный комитет, ни содокладчик от комитета, член фракции СПС депутат В.Н. Бондарь, введя тем самым в заблуждение как собственную фракцию, так и большинство депутатов Государственной Думы;
предложение Совету Государственной Думы решения, чтобы указанный законопроект не рассылался на заключение законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации (приложение 4). Как закон рамочного характера в соответствии со статьей 109 (часть 2) Регламента Государственной Думы и на основании пункта “н” части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, как относящегося к предмету совместного ведения, законопроект в обязательном порядке высылается в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки замечаний и предложений. В итоге Государственной Думой и ее депутатскими объединениями было сформировано мнение, не учитывающее мнение субъектов Российской Федерации. Хотя об этом нарушении было доведено в ходе рассмотрения законопроекта до председательствующего на пленарном заседании, до членов ответственного Комитета по вопросам местного самоуправления, руководства фракции “Единство” (на пресс-конференции), членов Комитета по регламенту - не было принято мер, устраняющих допущенное нарушение;
предложение Совету Государственной Думы решения о назначении Комитета в качестве ответственного по законопроекту, хотя последний разрабатывался по решению Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций, трижды вносился им ранее на рассмотрение Государственной Думы, дважды им организовано проведение парламентских слушаний (в том числе в 2001 году, приложение 5) и ряда научно-практических конференций, а так же организовано взаимодействие с председателями органов территориального общественного самоуправления, входящих в Российскую ассоциацию “Территориальное общественное самоуправление”. Назначение ответственным по законопроекту Комитета по вопросам местного самоуправления разрушило сложившееся организационно-структурное взаимодействие органов территориального общественного самоуправления с Государственной Думой. Многократные предложения Ассоциации о сотрудничестве в вопросах подготовки законопроекта к первому чтению даже не удостаивались ответа со стороны Комитета по вопросам местного самоуправления;
подготовленное заключение на проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В основу подготовки заключения положены не требования статьи 18 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми Комитет был обязан оценивать концепцию законопроекта с точки зрения прав и свобод человека и гражданина, а корпоративные интересы органов и должностных лиц местного самоуправления – сторонников административного начала в местном самоуправлении. К сожалению, органы и главы администраций муниципальных образований, подверженные демократическим методам работы и являющиеся сторонниками гуманистического начала в местном самоуправлении, составляют меньшинство относительно всей совокупности муниципальных образований.
Не объективность Комитета Государственной Думы 2 созыва по вопросам местного самоуправления проявилась так же в необоснованных выпадах относительно деятельности Ассоциации территориального общественного самоуправления, как субъекта подготовки законодательных предложений, со стороны руководства Комитета на пленарном заседании Государственной Думы при рассмотрении законопроекта в первом чтении, отвлекающего внимание депутатов от существа рассматриваемого вопроса. Предварительно по запросу Комитета была инициирована проверка деятельности Ассоциации Генеральной прокуратурой (приложение 6).
В связи с рассмотрением на пленарном заседании Государственной Думы проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (новая редакция главы IV) отмеченная необъективность Комитета по вопросам местного самоуправления вызывает необходимым доведения до депутатов Государственной Думы дополнительной информации о законопроекте. Прежде всего, это философско-конституционное обоснование новой редакции главы IV, концепция которой учитывает российскую национальную особенность местного самоуправления, связанную с закрепленной в Конституции Российской Федерации общинной ментальностью российского общества. Понимания, что одним из последствий принятия новой редакции главы IV является решение проблемы соотношения государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации. Эта проблема прямо поставлена нормой пункта “н” статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящей к предметам совместного ведения “установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления”. Реализация положений предлагаемой редакции главы IV потребует уточнения территориальной организации местного самоуправления и связанной с ним трансформации сложившейся системы муниципальных образований в единую вертикаль государственной власти.
Представление указанной дополнительной информации оформлено настоящим оперативным выпуском Аналитического вестника.
Отношения в системе “личность–общество– государство (власть)” возникают с появлением государства. Гомеостаз этой триады как целостной системы рассматривался в работах Канта. По широкому кругу вопросов общества и государства с материалистических позиций (всесильного государства) исследовались соответствующие отношения в философских трудах Гегеля, которым и обосновывается необходимость всесильного государства. В своем фундаментальном труде “Философия права” Гегель разработал подход к исследованиям отношений в системе “общество–государство” - концепцию философского понятия объективного духа (семья, гражданское или правовое гражданское общество, государство). По нему сущность духа есть свобода как идея права. “Идея права есть свобода, и истинное ее понимание достигается лишь тогда, когда она познается в понятии и наличном бытие этого понятия”. Личность (абстрактная личность – субъективный дух) раскрывается Гегелем в связи с понятием нравственности как целостной системы “личность–семья–мораль” в работе “Система нравственности” (12).
Современным исследованиям проблем гомеостаза системы “личность-общество-государство” посвящены работы российского философа С.С. Алексеева, в основу которых положены взгляды Э. Канта и которые применяются в нижеизлагаемой попытке определить подход к философскому понятию современного российского местного самоуправления.
При переходе человечества к классовым цивилизациям отношения в триаде “личность-общество-государство” как целостной системе определяют с одной стороны границы поведения человека, его свободу (что касается личности), с другой - развитость общественных институтов, создание условий для проявления творческой активности личности, условий состязательности, конкуренции (что касается общества) и, что касается государства - границы власти, степень ограничения ее произвола в отношении личности и общества.
Социальным институтом, цементирующим указанные отношения, обеспечивающих их стабильность и в целом функционирование системы указанной триады, в условиях классовых цивилизаций выступает позитивное право (право государства или близкий к нему синоним – право власти), которое выражает интересы господствующего класса или слоя общества и оформляется в виде формального, писанного закона – нормативно-ценностного регулятора поведения людей, категорическая императивность которого обеспечивается силой государства.
Позитивное право – это продукт разума человека и его возникновение и развитие связано исключительно с государством, его возникновением и развитием.
Интересам свободы личности соответствует естественное право, изначально предназначенное для ее защиты от произвола власти. В этой связи постановка вопроса гармоничного сопряжения естественного и позитивного права по существу сводится к гармонизации отношений личности с одной стороны и общества и государства с другой на основе, прежде всего, формулирования требований к власти, ее “умирению”, устройству, организации и осуществлению.
Естественное право основано на требованиях, исходящих не от разума человека, а от природы человеческого бытия, объективных законов функционирования человеческого общества, от необходимости его организованности, даже для до классово – цивилизационных обществ. В этой связи естественное право, неся социально - регулирующую функцию, объективно выступает базисным основанием позитивного права. В этом заключается идея подхода к решению проблемы гармоничного сопряжения естественного и позитивного права, процесс реализации которой в юридические нормы позитивного закона включает следующие этапы (8):
1) возникновение естественных требований, обусловленных природной и социальной средой;
2) определение правовых требований (преломление естественных требований через правосознание и правовую культуру);
3) разработка юридической нормы позитивного права;
4) принятие закона.
Отсюда следует, что естественное право не является нормативно-ценностным регулятором поведения людей, для этого его естественные требования должны трансформироваться в формализованные юридические нормы позитивного закона.
С развитием производственных отношений и ростом производительных сил отношения в системе “личность – общество - государство” изменяются: увеличивается степень свободы личности, развиваются гражданские институты, уменьшается всевластие государства.
Анализ законодательной практики показывает, что в современном постиндустриальном обществе это изменение достигло критического значения, при котором отношения внутри данной триады уже не свойственны для классовой цивилизации. Прежде всего, указанное перераспределение связано с существенным ограничением права власти в пользу существенного увеличения прав личности, как неотъемлемых прав человека, так и прав гражданина, а так же демократизацией общества и возникновением его новых институтов, в том числе местного самоуправления. Ограничения права власти осуществляется не только путем ее демократизации и разделения на законодательную, исполнительную, судебную, выделения и признания самостоятельности местного самоуправления, внедрения принципов федерализма, но и, прежде всего, на основе правового регулирования ее деятельности, дозволения совершать исключительно действия, определенные законом. В этих условиях право власти трансформируется во власть права, что свойственно не классовой цивилизации, а цивилизации, которую необходимо еще описать, но которой соответствуют общепринятые понятия правового государства и правового гражданского общества. В новой бесклассовой цивилизации цементирующим отношения в триаде “личность-общество-государство” выступает возрождаемое естественное право (в гармоничном сопряжении с позитивным правом), разработки теории которого впервые начаты русскими учеными-правоведами Чичереным, Новгородцевым, Кистяковским, Петражицким и продолжаются российскими – Алексеевым, Нерсесянцем, Лукашевой и др. под современным названием - “гуманистическое право”.
Оставляя за скобками настоящего сообщения проблемы возрождения естественного права (прежде всего проблему определения свободы личности в соотношении с основными и не основными правами человека и гражданина, проблему соотношения права и закона, допустимость понятия “не правовой закон”, проблему теории общего права и законодательной техники и теорию системной организации законотворческого процесса) эффективность применения изложенной философии целесообразно продемонстрировать для оценки российских Конституции и законотворческого процесса и разработки философии права местного самоуправления.
Конституция, в своей важнейшей главе “Основы конституционного строя”, практически не подлежащей пересмотру (пересмотр возможен только всенародным голосованием или 2/3 голосов членов Конституционного Собрания и только в редакции новой Конституции) закрепила нормы о государстве, характерные для позитивного права (ст.1, ст.ст.5,7,10,11,14,15), и следующие две нормы гуманистического права:
о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст.2);
о признании самостоятельного местного самоуправления, органы которого не входят в систему органов государственной власти (ст.12).
Заглавная статья 1 и абсолютное большинство статей, посвященных государству ориентирует органы государственной власти в своей деятельности (особенно в законодательной) руководствоваться принципом приоритета интересов государства перед интересами личности или даже не замечать указанных двух статей, растворенных в общей массе статей первой главы.
Кроме того, пять специальных глав (3-7) закрепляют нормы о государстве (ст.ст.65-129). Гуманистическое право представлено в Конституции дополнительно следующими нормами:
о статусе, номенклатуре и содержании прав и свобод человека и гражданина (глава 2, ст.ст.17-64), включая отнесение неотчуждаемых прав и свобод человека к основным (п.2 ст.17);
о требованиях к процедуре регулирования и защиты конституционных прав и свобод человека, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18);
о недопустимости принятия законов и иных правовых актов, противоречащих Конституции (ст.15);
о недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ст.55);
о местном самоуправлении, в основу организации которого положено гуманистическое начало(ст.12, 130, 131, п. “н” ст.72 );
об отнесении к ведению Российской Федерации регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (п. “в” ст. 71).
На практике законотворческий процесс обеспечивает разработку юридических норм, связанных с сильным социальным государством (позитивным правом). Иное дело с нормами гуманистической направленности. Все указанные конституционные гуманистические нормы являются “мертвыми нормами” (для местного самоуправления – законодательные нормы не соответствуют конституционным, связанными с формами прямого волеизъявления граждан).
Трудности рассмотрения и принятия норм гуманистического права можно проиллюстрировать на следующих примерах.
Подготовленный совместно депутатами и специалистами Правового исследовательского центра Российской ассоциации “Территориальное общественное самоуправление”, получивший все положительные заключения правовых учреждений, одобренный общественностью (прошли парламентские слушания, научно-практические конференции, семинары с органами общественного самоуправления), поддержанный всеми приславшими заключения законодательными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, комитетами Государственной Думы (кроме местного самоуправления) и предложенный для рассмотрения Государственной Думе 2 созыва чисто гуманистический законопроект, регулирующий право граждан на собрания и объединение по месту жительства (“Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления”) без мотивированной аргументации трижды не принимался в 1 чтении (путем неучастия большинства депутатов в голосовании).
Аналогичная судьба постигла внесенный Президентом Российской Федерации законопроект о реформе местного самоуправления в части процедуры обеспечения конституционной нормы – осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления. Такая же судьба и принятого Государственной Думой, но отклоненного закона о собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях.
По законопроекту о территориальном общественном самоуправлении имеются серьезные процедурные проблемы уже в нынешнем созыве Государственной Думы, связанные с необоснованным назначением ответственного комитета и допущенным существенным нарушением Регламента Государственной Думы при рассмотрении законопроекта в первом чтении - игнорирование мнения законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по концепции законопроекта.
В этих условиях нетрудно спрогнозировать нелегкую судьбу подготовленных Правовым исследовательским центром Российской ассоциации “Территориальное общественное самоуправление” совместно с группами депутатов для внесения на рассмотрение в пленарном заседании двух гуманистических законопроектов - о казачьих общинах и об изменениях и дополнениях в закон о местном самоуправлении положений, связанных с категорической императивностью реализации конституционного принципа организации местного самоуправления – его осуществления в формах прямого волеизъявления.
Изложенные факты свидетельствуют о необходимости радикального совершенствования всей системы законотворческого процесса: планирования необходимых проектов законов, разработки и подготовки к первому чтению, рассмотрения и принятия, одобрения и подписания в направлении повышения ответственности участников процесса, внедрения независимой экспертизы, разработки модельных законов субъектов Российской Федерации (по предметам совместного ведения).
Ожидается, что реализация указанных предложений наряду с организацией гуманистического правового просвещения участников законотворческого процесса позволит “заработать” конституционному институту гаранта Конституции и конституционных прав граждан – Президента Российской Федерации. Иного выхода нет. Иначе “Диктатура закона” останется лозунгом, конституция неработающей, законы не правовые, реформы не осуществленные, а государственная власть во всех ее ветвях окончательно дискредитированной. Траектория такого развития личности, общества и государства единственная – траектория самоуничтожения. Выход один – в радикальной реформе всей правовой системы, конституционного законодательства и законодательного процесса на базе действующей Конституции при приоритете норм гуманистического права.
Философия гармоничного сопряжения естественного и позитивного права эффективна для разработки российского права местного самоуправления. Здесь необходимы некоторые сущностно-терминологические, понятийные пояснения. Прежде всего, что такое местное самоуправление и чем российское местное самоуправление отличается от западных моделей?
Определяющий различительный признак – отношение к государству и государственному управлению. Европейская Хартия местного самоуправления, обобщающая различные модели местного самоуправления европейских стран, не содержит положений самостоятельности местного самоуправления, подобных норме ст. 12 российской Конституции – “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти” и положений категорической императивности осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления (наряду с выборными органами), как это установлено ст.130 (п.2) российской Конституции. Указанные отличия положений Европейской Хартии и норм российской Конституции обусловлены различной историей местного самоуправления в Западной Европе (связанной с самоуправлением городов, муниципалитетов) и России (связанной с общинным самоуправлением сельских поселений и казачьих станиц) и соответственно различной ментальностью западноевропейского и русского обществ. В этой связи под местным самоуправлением в Европейской Хартии понимается местное государственное управление (“местное управление”, “местная власть”), в основу регулирования которого положены нормы позитивного права. В основу правовых норм российского местного самоуправления положены естественные требования свободы человека - самостоятельно, по своему усмотрению, независимо от государства решать вопросы местной жизни (вопросы местного значения). Естественно, что право местного самоуправления определяется общинами в соответствии с традициями данного поселения, которые и обусловливают многообразие форм местного самоуправления в пределах страны, субъекта Федерации и, в отдельных случаях, даже в пределах и небольших административно - территориальных образований.
Кроме указанных (ст.12, п.2 ст.130) Конституция закрепила следующие гуманистические нормы – основы организации российского местного самоуправления:
о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью (п.1 ст.130);
о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (ч.2 п.1 ст.131).
Таким образом, можно констатировать, что Конституция России, закрепив передовые правовые нормы гуманистического права, связанные с организацией местного самоуправления, внесла существенный вклад в развитие в целом гуманистического права. Вклад, еще не осознанный, но не менее значимый, чем Кодекс Наполеона (1804 г.) или Германское Гражданское уложение (1900 г.). Законодательная регламентация этих норм и их последующая реализация несомненно относится к ряду норм, создающих решающие условия для объединения разделенной нации.
В методологическом плане изложенная философия ожидается плодотворной при разработке теории права российского местного самоуправления, определения и законодательного закрепления принципов и норм организации, осуществления и гарантий местного самоуправления на основе описания отношений в системе “личность – община – орган правления”. Актуальность разработки такой теории связана с состоянием современного законодательства по местному самоуправлению, в основу которого положено не гуманистическое начало, как того требует Конституция, а административное. Основная причина такого положения не только в наличии административных (хотя и второстепенных) конституционных норм местного самоуправления (ст.ст.131, 132), но и главное – в исторически-устойчивом доминировании в обществе административного правосознания в ущерб гуманистическому.
Последствия административного подхода проявились в закреплении территориальной организации местного самоуправления, когда последнее сосредоточилось на уровне городов и районов в ущерб естественному, соответствующему и только с позиции гуманистического право понимаемому конституционному местному самоуправлению – самоуправлению хуторов, деревень, станиц и микрорайонов в городах. С позиции гуманистического права в российских условиях преждевременно наделять самостоятельностью города и районы, управление в которых должно осуществляться государством в единой системе исполнительной власти при широкой самостоятельности местного самоуправления небольших поселений и микрорайонов (кварталов) в городах. Данному требованию гуманистического права в первую очередь должна соответствовать концепция Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
1. Конституция Российской Федерации (принята в 1993 г.).
2. Европейская Хартия местного самоуправления. Федеральный закон “О ратификации
Европейской Хартии местного самоуправления”. Собрание законодательства
Российской Федерации. № 15. 1998. Ст.1695.
3. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации”. Собрание законодательства. № 35. 1995. Ст.3606.
4. Проект федерального закона “Об общих принципах организации территориального
общественного самоуправления”. Электронный архив Государственной Думы. 2001.
5. Проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации” (изменение редакции главы IV и дополнение пункта 16 статьи 4 в
части казачества). Электронный архив Государственной Думы. 2000.
6. Проект федерального закона “Об общих принципах организации казачьей
станичной общины”- Аналитический вестник Выпуск 1 (3). “Возрождение казачества:
законодательные концепции и права человека”. М., Российская ассоциация
“Территориальное общественное самоуправление”. 2000. С.11-15.
7. Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях”.
Электронный архив Государственной Думы. 1999.
8. Алексеев С.С. Философия права. М. Изд-во “Норма”. 1999. С.25-34.
9. Кант И. Идея всеобщей истории во всемирно-гражданском плане. Соч. Т.1. М.,
1994. С.93-95.
10. Нерсесянц В.С. Философия права. Учебник для вузов. М.,1997. С.39-51.
11. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М. Изд-во “Мысль”. 1990.
12. Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М., 1978.
С.276-367.
Правоприменительная практика Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” показывает, что гарантированное Конституцией Российской Федерации самостоятельное местное самоуправление практически отсутствует в сельских поселениях и обособленных внутригородских поселениях (поселках, жилищных комплексах). По состоянию на 2000 год из 155 тысяч сельских поселений самостоятельным местным самоуправлением, являющихся муниципальными образованиями, было охвачено только 203 поселения. Сходная оценка явилась одним из оснований для законодательной инициативы Президента Российской Федерации В.В. Путина в мае 2000 года по реформе системы власти.
В связи с указанной оценкой состояния местного самоуправления оценка конституционности Федерального закона ограничивается оценкой положений и норм, связанных с понятием, смыслом и принципами организации местного самоуправления. Такие положения и нормы содержатся в статьях 1, 2, 3 и главе IV Федерального закона.
Отсутствие самостоятельного местного самоуправления, прежде всего в сельских поселениях, является следствием того, что статья 1 “Основные понятия и термины”, статья 2 “Местное самоуправление”, статья 3 “Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления”, глава IV “Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления” и ее статьи 22 - 27 Федерального закона искажают понятие, конституционный смысл и конституционные принципы организации местного самоуправления.
1. Статья 1 “Основные понятия и термины” Федерального закона допускает положения, противоречащие Конституции Российской Федерации.
В подпункте первом части 1 указанной статьи 2 муниципальное образование определяется как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
1.1. Анализ содержания указанного определения муниципального образования приводит к выводу о его противоречии Конституции Российской Федерации.
Понятие “муниципальное образование” отсутствует в Конституции Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется не в муниципальных образованиях, а в городских, сельских поселениях и на других территориях. Смысл введенного понятия “муниципальное образование” – ограничить круг поселений, в которых осуществляется местное самоуправление. Такими ограничениями выступают муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Введенные ограничения исключают из процесса самостоятельного местного самоуправления, прежде всего, сельские поселения. Данное обстоятельство не обеспечивает населению данных поселений в соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и вызванное этим обстоятельством нарушение принципа народовластия в соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации и основ конституционного строя. Кроме того, ограничения на осуществление местного самоуправления в ряде поселений нарушают конституционные гарантии местного самоуправления в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации.
Дополнительно положения, определяющие понятие муниципального образования, не содержат возможности осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления, что противоречит части 2 пункта 130 Конституции, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется гражданами не только через органы местного самоуправления, но и путем форм прямого волеизъявления.
1.2. Анализ указанного определения муниципального образования с точки зрения формы нормативного акта показывает, что применение термина “муниципальное образование” искажает правовое содержание части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, положения подпункта первого части 1 статьи 1 Федерального закона, вводящие понятие “муниципальное образование”, противоречат части 2 статьи 3, статье 12, части 1 и части 2 статьи 130, части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации.
2. Статья 2 “Местное самоуправление” Федерального закона противоречит Конституции Российской Федерации.
В части 1 указанной статьи 2 местное самоуправление в Российской Федерации определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
2.1. Анализ содержания указанного определения местного самоуправления приводит к выводу о его несоответствии Конституции Российской Федерации.
Так, в определении местного самоуправления население выступает субъектом права осуществления местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации при определении понятия местного самоуправления тре6ует исходить из норм гуманистического (естественного) права. В соответствии со статьей 18 права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием. В таком случае конституционно-значимыми для понятия местного самоуправления являются концептуально-определяющие положения субъекта права осуществления местного самоуправления, связанными с гражданами, и которыми федеральный законодатель обязан руководствоваться. На граждан, как субъекта права осуществления местного самоуправления, прямо указывает часть 2 статьи 130 Конституции: местное самоуправление осуществляется гражданми.
2.2. Анализ указанного определения местного самоуправления с точки зрения формы нормативного акта показывает наличие внутреннего противоречия (бессмыслицы), когда определяется, что “деятельность населения” исходит “из интересов населения”.
Таким образом, определение местного самоуправления, приведенное в 1 части статьи 2 Федерального закона в отношении населения, как субъекта права осуществления местного самоуправления, не соответствует статье 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
3. Статья 3 “Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления” Федерального закона противоречит Конституции Российской Федерации.
Так, в соответствии с частью 1 указанной статьи 3 граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
3.1. Анализ содержания указанных положений части 1 статьи 3 показывает, что введение права граждан на осуществление местного самоуправления противоречит конституционному принципу организации местного самоуправления, установленному в части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в форме обязанности граждан осуществлять местное самоуправление: местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.
Обязанность граждан осуществлять местное самоуправление придает местному самоуправлению характер публичной власти, составляющую в соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации одну из основ конституционного строя.
Допускаемая частью 1 статьи 3 интерпретация местного самоуправления как права граждан на осуществление местного самоуправления, а не как института публичной власти, нарушает обязательность и безусловность выполнения установленных положениями части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации фундаментального принципа организации местного самоуправления - его осуществление гражданами, и, тем самым, искажает правовое содержание указанной части 2 статьи 130.
Кроме того, интерпретация местного самоуправления как права граждан, приведенная в статье 3, также не соответствует правовому положению местного самоуправления как института публичной власти в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления. Согласно части 3 статьи 4 Европейской Хартии осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
3.2. С точки зрения формы нормативного акта статья 3 своим названием вводит новую категорию права граждан, отсутствующей в Конституции Российской Федерации;
в части 1 статьи допускается сочетание терминологических выражений, не несущих правового смысла. Терминологическое выражение текста части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации “гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления” применяется с терминологическим выражением “граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав”, что не соответствует терминологическому выражению, применяемому в указанной части 2 статьи 130: “Местное самоуправление осуществляется гражданами”;
содержит три внутренних противоречия. Первое: все городские и сельские поселения по смыслу выражения “городские и сельские поселения и другие муниципальные образования” отнесены к муниципальным образованиям. Однако, в соответствии с подпунктом первым части 1 статьи 1 “Основные понятия и термины” Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определение понятия муниципального образования включает не все городские и сельские поселения, а только те, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Второе: осуществление права граждан на местное самоуправление связывается исключительно с избирательным правом, что искажает заложенный в статье 130 (часть1) Конституции Российской Федерации смысл местного самоуправления, заключающийся в принятии субъектом права местного самоуправления управленческих решений по вопросам местного значения. На основе же избирательного права граждане образуют лишь субъект права принятия управленческого решения. И в этой связи избирательное право выступает как обеспечивающее условие осуществления местного самоуправления. Третье: федеральных гарантий избирательных прав граждан для таких форм прямого волеизъявления как собрание, сход, казачий сбор, а также для невыборных органов местного самоуправления не существует;
к праву граждан на осуществление местного самоуправления частями статьи отнесены отдельные (неполные относительно вопросов местного значения и в этой связи не несущие требуемого правового смысла) основные конституционные права граждан из главы 2 Конституции Российской Федерации: частью 2 - статья 19 (положения о равенстве прав граждан), частью 3 – статья 32 (о праве избирать и быть избранными в органы местного самоуправления), частью 5 – статья 33 (о праве на обращения в органы местного самоуправления), частью 6 – статья 24 (о доступе к информации);
императивность правовых положений частей 1 и 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации подменена их допустимостью, то есть обязательность осуществления местного самоуправления как одной из основ конституционного строя подменена самоорганизацией (правом граждан на осуществление местного самоуправления);
часть 1 статьи допускает не точное воспроизведение текста части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в выражении “… других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления”. В соответствующем тексте части 2 статьи 130 словосочетание “а также” отсутствует.
Таким образом, статья 3 “Право граждан на осуществление местного самоуправления” Федерального закона противоречат части 2 статьи 3, части 1 и части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации.
4. Глава IV “Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления” Федерального закона противоречит Конституции Российской Федерации.
Так, в соответствии с главой IV, к формам осуществления местного самоуправления относятся местный референдум (статья 22), муниципальные выборы (статья 23), собрание (сход) граждан (статья 24), народная правотворческая инициатива (статья 25), территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (статья 27).
4.1. Анализ названия главы IV и смысла составляющих ее институтов показывает, что глава IV противоречит положениям статьи 130 Конституции Российской Федерации.
Отнесение муниципальных выборов, народной правотворческой инициативы и обращения граждан к формам осуществления местного самоуправления не соответствует заложенному в части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации смыслу местного самоуправления, заключающегося в принятии субъектом права осуществления местного самоуправления управленческих решений по вопросам местного значения. При этом, в соответствии с частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, субъектом права принятия управленческих решений по вопросам местного значения выступает большинство граждан в организационных формах прямого волеизъявления и органов. На основе муниципальных выборов граждане образуют лишь субъект права принятия управленческого решения, а собственно муниципальные выборы выступают, таким образом, как необходимое условие решения вопросов местного значения. Субъекты права народной правотворческой инициативы и права обращения в органы местного самоуправления по определению не являются субъектами права принятия управленческих решений.
Статьи 22 “Местный референдум” и 24 “Собрание (сход) граждан” данные формы прямого волеизъявления отнесли к допустимым формам осуществления местного самоуправления: “По вопросам местного значения может проводиться местный референдум” (статья 22, часть1) и “В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан” (статья 24, часть ).
Приведенное в статьях 22 и 24 допущение не соответствует конституционному принципу организации местного самоуправления, установленному в части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в форме обязанности граждан осуществлять местное самоуправление путем форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления (выборные и иные). При этом Конституция Российской Федерации, оставляя открытым перечень форм прямого волеизъявления и перечень органов местного самоуправления, прямо указывает на необходимость осуществления местного самоуправления как в формах прямого волеизъявления, так и в форме органов.
Интерпретация главой IV местного самоуправления как формы самоорганизации граждан, а не как института публичной власти, являющегося выражением власти народа и составляющего одну из основ конституционного строя, противоречит части 2 статьи 3 и статье 12 Конституции Российской Федерации.
Часть 1 статьи 27 “Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления” необоснованно и неправомерно отнесла регулирование порядка организации и осуществления местного самоуправления к уставу муниципального образования и законам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с действующими статьями 80-86 Закона Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” (1991 г.) территориальное общественное самоуправление есть форма реализации системы двух конституционных прав граждан – права на собрания по месту жительства и права на объединение в форме органа территориального общественного самоуправления для представления и защиты общих интересов населения данного дома (группы домов, улицы, квартала и другой подобной микротерритории) и не обладает властными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с пунктом “в” статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. В этой связи отнесение частью 1 указанной статьи 27 определения порядка организации территориального общественного самоуправления к уставу муниципального образования и законам субъекта Российской Федерации не соответствует статье 71 (пункт “в”) Конституции Российской Федерации.
Название статьи 27 и ее часть 2 определяют территориальное общественное самоуправление как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, что противоречит части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, установившей формы осуществления местного самоуправления гражданами: прямого волеизъявления и органы.
4.2. С точки зрения формы нормативного акта глава IV Федерального закона:
своим названием искажает содержание и императивный характер нормы части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой осуществление местного самоуправления гражданами в формах прямого волеизъявления является обязанностью граждан;
частью 2 статьи 27 вводится форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, отсутствующая в Конституции Российской Федерации;
глава IV содержит внутренние противоречия при определении институтов и субъектов в формах осуществления местного самоуправления. Этими субъектами являются с одной стороны граждане в институтах прямого волеизъявления (статьи 22, 24), с другой – население в институте участия населения в осуществлении местного самоуправления (статьи 27).
Таким образом, глава IV “Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления” Федерального закона противоречат части 2 статьи 3, статье12, части 1 и части 2 статьи 130, пункту “в” статьи 71 Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного следующие положения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в части:
подпункта 1 части 1 статьи 1 не соответствуют части 2 статьи 3, статье12, части 1 и части 2 статьи 130, части 1 статьи 131, статье 18 Конституции Российской Федерации;
части 1 статьи 2 не соответствуют части 2 статьи 130, статье 18 Конституции Российской Федерации;
статьи 3 не соответствуют части 2 статьи 3, части 1 и части 2 статьи 130, статье 18 Конституции Российской Федерации;
главы IV “Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления” в части:
названия не соответствует части 2 статьи 3, статье12, части 1 и части 2 статьи 130, статье 18 Конституции Российской Федерации;
статей 22, 23, 24, 25, 26 не соответствуют части 1 и части 2 статьи 130, статье 18 Конституции Российской Федерации;
части 1 статьи 27 не соответствуют части 2 статьи 3, статье12, части 1 и части 2 статьи 130, пункту “в” статьи 71, статье 18 Конституции Российской Федерации;
части 2 статьи 27 не соответствуют части 1 и части 2 статьи 130, статье 18 Конституции Российской Федерации.
Очевидно, что результаты проведенного анализа соответствия Конституции Российской Федерации указанных положений Федерального закона являются основанием внесения в него соответствующих изменений и дополнений, а так же основой соответствующего запроса в Конституционный Суд Российской Федерации. При этом в соответствии с Конституцией и законом о Конституционном Суде субъектом права обращения с запросом в Конституционный Суд может быть Государственная Дума, 1/5 ее депутатов, Совет Федерации, 1/5 его членов, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, граждане через процедуру Верховного Суда. Учитывая, что внесение изменений и дополнений оформляется проектом федерального закона, рассматриваемого Государственной Думой, из общего числа возможных заявителей предпочтение следует отдать самой Государственной Думе или не менее 1/5 ее депутатов. Оформленный запрос в Конституционный Суд приведен в приложении 1.
В соответствии с поставленными целями анализа вносимые изменения и дополнения носят этапный характер: вносятся изменения и дополнения, обеспечивающие реализацию конституционных положений осуществления самостоятельного местного самоуправления гражданами в формах прямого волеизъявления. Иными словами необходимо регламентировать нормы организации самостоятельного местного самоуправления на низовом уровне: сельские поселения и микротерритории в городах. Исходя из требований этапности, на первом этапе целесообразно не вносить замечания и предложения, связанные с неконституционным понятием “муниципальное образование”, реализация которого влечет необходимость подготовки и принятия новой редакции проекта Федерального закона. В то же время в первый этап целесообразно включить положения об уточнении разграничения в регулировании местного самоуправления в казачьих поселениях, имеющего свои особенности и связанные с предлагаемыми изменениями главы IV Федерального закона. Специфика местного самоуправления в казачьих станицах, поселках и хуторах связана с традиционными правовыми институтами организации казачьего местного самоуправления: атаманское правление, станичный (поселковый, хуторской) сбор, станичный суд, законодательно урегулированные в “Положении об общественном управлении станиц казачьих войск” (1891). В соответствии с этим Положением особенности казачьего местного самоуправления носили всероссийский характер и были едиными для всех казачьих станиц, размещенных на территориях 70 субъектов Российской Федерации. Указанный всероссийский характер особенности в условиях современного федерализма является существенным основанием отнесения к федеральному законодателю регулирование казачьего местного самоуправления. По аналогии с регулированием местного самоуправления в приграничных районах и закрытых административно-территориальных образованиях, предусмотренных пунктом 16 статьи 4 Федерального закона.
Доработанные по результатам обсуждения депутатами Государственной Думы, тексты вносимых изменений и дополнений оформлены в виде проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (приложение 2).
На указанный законопроект получены 33 заключения (отзыва), в том числе от 29 законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правового управления аппарата Государственной Думы, одного члена Совета Федерации (приложение 3).
Из числа субъектов Российской Федерации концепцию законопроекта (по выборке 17 из 28) поддерживают 61 %, не поддерживают – 39 %. С замечаниями концепцию законопроекта поддерживает Правовое управление аппарата Государственной Думы.
Замечания и предложения не поддержавших концепцию законопроекта субъектов Российской Федерации обобщены в Заключении Комитета по вопросам местного самоуправления (ответственного комитета по подготовке законопроекта к первому чтению) и, частично, в Отзыве Правительства Российской Федерации, не поддержавших законопроект.
Содержание указанных заключений и отзыва Правовым исследовательским центром оцениваются как необоснованные и неправомерные по основаниям ошибочности понимания конституционного понятия местного самоуправления и его природы. Доказательства такого вывода приводятся ниже.
Обобщенные замечания и предложения по законопроекту представлены в заключении Комитета по вопросам местного самоуправления, содержательная оценка которых дана в форме отзыва Правового исследовательского центра. На замечания и предложения Правительства Российской Федерации и Правового управления аппарата Государственной Думы так же даны оценки указанного Центра.
|
Текст Заключения |
Оценка (комментарий) содержания текста Заключения |
|
В части предлагаемого регулирования особенностей местного самоуправления в казачьих поселениях федеральным законом |
|
|
Законопроектом предлагается отнести к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации регулирование особенностей организации местного самоуправления в казачьих поселениях. В качестве обоснований необходимости такого дополнения в пояснительной записке указывается, что практически в каждом субъекте Российской Федерации существуют казачьи поселения, а регулирование в них местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации приведет к многообразию форм казачьего самоуправления. Необходимо отметить, что законопроект не раскрывает само понятие казачье поселение, не определяет его статус. Комитет полагает, что местное самоуправление в казачьих поселениях не имеет настолько существенных особенностей, которые требовали бы их регулирования на федеральном уровне. |
Утверждение об отсутствии существенных особенностей местного самоуправления в казачьих поселениях – одна из центральных, но ошибочных идей, положенных в основу данного Заключения. Отмечаются следующие существенные особенности казачьего местного самоуправления: 1) в решении вопросов местного значения приоритет отдается формам прямого волеизъявления (станичному, хуторскому сбору), а не выборным органам (атаманским правлениям). В этом суть казачьей круговой демократии; 2) к важнейшему вопросу организации местного самоуправления относится необходимость обеспечения (в том числе за счет местных ресурсов) военной и иной государственной службы казака и подготовки к этой службе подрастающего поколения; 3) стандартная (независимо от региона) организация местного самоуправления по уровням территориальной организации. Литература: Аналитический вестник Российской ассоциации “Территориальное общественное самоуправление” - Возрождение казачества: законодательные концепции и права человека. Выпуск 1(3). 2000 (доведен до членов Комитета по вопросам местного самоуправления); “Положение об общественном управлении станиц казачьих войск”. 1891 (доведено до членов Комитета). |
|
В части предлагаемой новой редакции главы IV Федерального закона |
|
|
В части второй статьи 130 Конституции Российской Федерации говорится: “Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления”. Таким образом Конституция признает выборы одной из форм прямого волеизъявления. Однако законопроект в статье 22, в которой устанавливаются формы прямого волеизъявления, выборы в качестве таковой не указывает, а статью о муниципальных выборах предлагается включить в Главу 1 Федерального закона, которая определяет общие положения. Тем самым законопроект вступает в противоречие с конституционной нормой. |
Требуется уточнение в 2 аспектах: 1). Если норму (статью 22) из одного раздела (IV) одного и того же законопроекта перенести в другой раздел (I), то не усматривается противоречие законопроекта Конституции. Замечание в таком случае относится к замечаниям второго чтения (редакционное замечание). 2). По основаниям переноса нормы (ст. 22) в раздел I. “Общие положения”. Федеральный закон неправомерно (неконституционно) подменил понятие “выборы” на “муниципальные выборы”. В конституционном контексте (ст.130) “выборы” - форма принятия решения вопросов местного значения, то есть материальная норма, а “муниципальные выборы” - организация субъекта права принятия решения вопросов местного значения, то есть процедурная норма. В силу чего, являясь формой прямого волеизъявления, институт муниципальных выборов не относится к совокупности институтов норм материального права и поэтому не включен в новую редакцию главы IV Федерального закона. |
|
Проект устанавливает зависимость формы осуществления местного самоуправления от численности населения, проживающего на той или иной территории (статья 23). Так, в поселениях численностью до 5 тысяч человек предусматривается осуществление местного самоуправления в формах собраний и конференций. Тем самым население данных поселений лишается права самостоятельного выбора формы осуществления местного самоуправления, предоставленного ему статьей 130 Конституции Российской Федерации. Лишается оно также конституционного права избирать органы местного самоуправления (статья 32 Конституции Российской Федерации). С другой стороны, указанное положение законопроекта лишает население, проживающее в поселениях с численностью более 5 тысяч человек, права на собрание.
|
Три аспекта данного замечания: 1). В отношении “права населения на самостоятельный выбор формы осуществления местного самоуправления” и его лишения в законопроекте. Имеет место непонимание. Такого права Конституция не признает, как по субъекту (население), так и по объекту права (выбор формы). А если бы такое право было, то именно изменяемый Федеральный закон ему не следует, не признавая институт осуществления местного самоуправления путем форм прямого волеизъявления. Конституция (п. 2 ст. 130) устанавливает обязанность граждан осуществлять местное самоуправление обязательно и исключительно в двух формах: - путем форм прямого волеизъявления; - через органы (выборные и иные). Данные конституционные положения не положены в основу концепции изменяемого Федерального закона, вследствие чего в законе не решена задача соотношения форм прямого волеизъявления (непосредственной демократии) и выборных органов (представительной демократии). Необходимость решения указанного соотношения в законопроекте приводит к необходимости законодательного установления (не жестко) верхней границы численности населения на территории, на которой граждане самостоятельно путем форм прямого волеизъявления осуществляют местное самоуправление. Численность “до 5 тысяч человек” - эмпирическая величина, как результат исследований численности граждан, объединяющегося по месту жительства в форме органа территориального общественного самоуправления (от 25-50 человек до 5 тысяч). В Европе (Франция, Швейцария) это 2 тысячи (сравним Ижевск – 600 тысяч или Москву – 9 миллионов). Численность самоуправляющихся русских дореволюционных деревенских и казачьих станичных общин в основном также соответствовала предлагаемой численности. В них численность устанавливалась косвенно через число дворов. В частности для казачьих станиц число дворов варьировалось в пределах 150 – 1000, для Области Войска Донского – до 5000 (см. “Положение об общественном управлении станиц казачьих войск”, 1891). 2). В отношении лишения населения “конституционного права избирать органы местного самоуправления”. Имеет место неопределенность замечания, связанная с двумя обстоятельствами: а) если это касается территории (микротерритории), на которой граждане осуществляют самостоятельное местное самоуправление в формах прямого волеизъявления, то законопроект оставляет за ними право выбора института осуществления местного самоуправления через собрание непосредственно или через выбираемый им орган местного самоуправления (статья 24); б) если это касается территории, в которой указанная микротерритория входит составной частью, то (в случае выборов органа местного самоуправления для всей территории) законопроект никаких ограничений не устанавливает. 3). В отношении “лишения населения, проживающего в поселениях с численностью более 5 тысяч человек, права на собрания”. Если авторы заключения имеют ввиду право граждан на осуществление местного самоуправления путем собраний граждан, то теоретически лишаются, также как и граждане 600-тысячного Ижевска или любого другого муниципального образования (район, город) ввиду как не эффективности управления через такие собрания, так и проблем с их организацией. Изменяемый Федеральный закон также не содержит решения этой проблемы. |
|
Необходимо также исходить из того, что статья 131 Конституции Российской Федерации устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; статья 132 определяет круг полномочий органов местного самоуправления и порядок наделения их отдельными государственными полномочиями. Таким образом Конституция Российской Федерации предполагает наличие органов местного самоуправления на тех территориях, где осуществляется местное самоуправление. Кроме того, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 декабря 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми” содержится положение о том, что противоречат Конституции Российской Федерации положения нормативно-правовых актов, допускающие, что в каком-либо муниципальном образовании отсутствует как местный представительный орган, так и сход (собрание) граждан.
|
Три аспекта данного замечания: 1). Неоднозначен смысл замечания. С одной стороны обязательность наличия органа местного самоуправления не только не вытекает из заглавной для 8 главы Конституции нормы – статьи 130 (пункт 2), а, наоборот, она устанавливает равный статус форм прямого волеизъявления и органов. С другой – законопроект относит порядок осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления к уставу местного самоуправления и к законодательству субъекта Российской (пункты 1, 6 статьи 24, пункт 2 статьи 25) и не содержит соответствующих норм прямого действия. Таким образом, замечание не относится к законопроекту; 2). В отношении рекомендации о необходимости выполнения нормы пункта 1 статьи 131 Конституции (структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно). Этому положению законопроект соответствует, предложив гражданам выбор вариантов организации и осуществления местного самоуправления, включая и частный вопрос определения структуры органов. При этом необходимо отметить, что указанное соответствие предлагается только для поселений с численностью до 5 тысяч человек (территориальная сфера действия законопроекта). В тоже время указанная конституционная норма не нашла своего развития в изменяемом Федеральном законе. В случае принятия законопроекта указанная проблема соответствия остается нерешенной в изменяемом Федеральном законе для самоуправляемых поселений с населением свыше 5 тысяч человек. 3). В отношении Постановления Конституционного Суда. Законопроект (статья 22), устанавливая как представительные институты (конференция, собрания делегатов, выборных), так и сход (собрание, казачий сбор), соответствует данному Постановлению Конституционного Суда. В случае принятия законопроекта, требованиям указанного Постановления будет удовлетворять и изменяемый закон. Таким образом, Постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 года № 3-П (по делу Республики Коми) – существенное основание необходимости принятия предлагаемых законопроектом изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. |
|
Неясным представляется используемое в законопроекте понятие “внутри поселенческие территории”. Не раскрывает проект федерального закона понятия таких форм прямого волеизъявления граждан как собрания и конференции. При этом в нем существует внутреннее противоречие, поскольку в статье 22 говорится о собраниях и конференциях как о самостоятельных формах, а статья 24 уже рассматривает их в качестве одной и той же формы. |
Замечания относятся к замечаниям для 2 чтения. В то же время нельзя согласиться с положением об отсутствии различий между собраниями и конференциями. Различия приведены в статье 24. Пункт 2 данной статьи касается исключительно конференции. В этой связи внутренних противоречий не усматривается.
|
|
Конституция Российской Федерации (статья 32) предоставляет гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” устанавливает, что граждане участвуют в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законопроект предполагает возможность избрания органов местного самоуправления на собрании (статья 24), то есть нарушается один из принципов избирательного права, поскольку на собрании могут присутствовать не все граждане, обладающие избирательным правом.
|
Неоднозначное понимание сути замечания. 1). Если законопроект нарушает “один из
принципов избирательного права” по основаниям неучастия в собрании всех
граждан, обладающих избирательным правом – то это
неправомерное замечание. Для гарантированного обеспечения
представительности собрания законопроект предусматривает кворум правомочности
собрания – не менее 50 % (+ 1 голос) всех участников (пункт 4 статьи
24); 2). Если считать за нарушение “одного из принципов избирательного права” возможность избрания органа местного самоуправления на собрании открытым (а не тайным) голосованием, то в силу того, что Конституция (статья 32) не устанавливает способы выборов, целесообразно внести изменения в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав…”, нормы которого допускали бы возможность открытого голосования при выборах органов местного самоуправления в случае его осуществления в формах собраний и, дополнительно, непрямых выборов – в случае конференции. В таком понимании замечание не относится к концепции законопроекта, но в виде рекомендации может быть реализовано при подготовке законопроекта ко 2 или последующему чтению. |
|
В соответствии с законопроектом (статья 25) вопросы местного значения, выносимые на местный референдум, определяются уставом муниципального образования в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Однако регламентирование данного вопроса осуществляется также Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, устанавливающим вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум. |
Замечание относится к замечаниям для 2 чтения. Целесообразно в рамках подготовки законопроекта ко 2 чтению статью 25 дополнить ссылкой на указанный Федеральный закон. В тоже время следует отметить, что это замечание относится к действующему Федеральному закону о местном самоуправлении и реализация замечания может быть и не связана рамками данного законопроекта |
|
Проект устанавливает, что организация и порядок проведения местного референдума регулируется законодательством субъекта Российской Федерации. Но согласно Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (статья 2) местный референдум проводится в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований. А в соответствии со статьей 1 указанного Федерального закона федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны ему противоречить. |
Замечание относится к замечаниям для 2 чтения. К тому же законопроект не содержит норм прямого действия, связанных с референдумом и несет бланкетные нормы. Целесообразно в рамках подготовки законопроекта ко 2 чтению статью 25 дополнить ссылкой на указанный Федеральный закон. В тоже время следует отметить, что это замечание относится к действующему Федеральному закону о местном самоуправлении и реализация замечания может быть и не связана рамками данного законопроекта |
|
Законопроектом предлагается исключить из Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” статью 3 как противоречащую конституционному принципу императивности осуществления местного самоуправления гражданами. Однако положения данной статьи не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку, во-первых, они воспроизводят конституционные нормы о формах осуществления гражданами местного самоуправления (в том числе о формах прямого волеизъявления), во-вторых, развивает конституционные нормы о местном самоуправлении
|
Имеет место смешение понятий. Конституция (п. 2 ст. 130) устанавливает не право, а обязанность граждан осуществлять местное самоуправление и при том исключительно в двух формах: - путем форм прямого волеизъявления; - через органы (выборные и иные). Очевидно, что указанные две императивные формы (формы-институты) осуществления местного самоуправления являются и его основополагающими конституционными принципами организации. При этом перечень форм-институтов осуществления местного самоуправления гражданами (из двух) является закрытым. В тоже время перечни институтов, определяющих содержание указанных форм-институтов, являются открытыми (перечень форм прямого волеизъявления и перечень органов местного самоуправления). Статья 3 изменяемого Федерального закона "Право граждан на осуществление местного самоуправления" противоречит указанной 130 статье Конституции в силу своего названия и содержания. |
|
Исходя из изложенного, Комитет по вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”
Председатель Комитета В.С. Мокрый |
В основу рекомендаций положены не надлежащие доказательства, связанные, в основном, с ошибочным пониманием конституционных основ местного самоуправления, а также с тем обстоятельством, что при подготовке Заключения не исходили из требований статьи 18 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Комитет обязан был положить в основу своей аргументации права и свободы человека и гражданина. |
|
Текст Заключения |
Оценка (комментарий) содержания текста Заключения |
|
В части предлагаемого регулирования особенностей местного самоуправления в казачьих поселениях федеральным законодательством |
|
|
Проектом федерального закона предусмотрено распространение полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования особенностей организации местного самоуправления кроме приграничных территорий, закрытых административно-территориальных образований и на казачьи поселения (пункт 1 статьи 1 законопроекта). Однако, как представляется, отнесение казачьих поселений к уже названным в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” такого рода территорий (приграничными и ЗАТО) с точки зрения различия этих территорий по статусу. Статус уже закрепленных в Федеральном законе территорий связан с определением статуса и защиты государственной границы ,обороной и безопасностью. Данные вопросы находятся в ведении Российской Федерации (статья 71ё Конституции Российской Федерации). Кроме того, в Законе Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании” указано, что порядок образования, организации и компетенция органов местного самоуправления ЗАТО определяются законодательством о местном самоуправлении с учетом особенностей установленных настоящим Законом (статья 4 Закона Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании”). С этой точки зрения объяснимо отнесение регулирования особенностей организации местного самоуправления на указанных территориях к компетенции органов государственной власти Российской Федерации. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускает ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом (статья 12). Что касается статуса казачьих поселений, являющихся территориями муниципальных образований, то в его основе лежит иной фактор – те самые исторические и иные местные традиции, на которые указывает Конституция Российской Федерации (статья 131) и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (статья 12). И было бы логично, если бы особенности регулирования организации местного самоуправления и на указанных в законопроекте территориях (казачьих поселениях) определялись законами субъектов Российской Федерации, как это и имеет место в отношении иных территорий муниципальных образований (см., например, Закон Ханты-Мансийского автономного округа “Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе” – общинное самоуправление в границах территорий проживания коренных малочисленных народов Севера; Закон Тюменской области “О местном самоуправлении” – объединенные территории нескольких муниципальных образований в случае их добровольного объединения). |
Нельзя согласиться с логикой авторов Заключения. Авторы не учли, что природа особенностей законодательного регулирования (в любой сфере общественных отношений) связана с федерализмом и в российских условиях характерна для одного субъекта Российской Федерации (региона). Одинаковые особенности для двух и более регионов не являются региональной особенностью (одного региона) и подлежат федеральному регулированию. Казачьи поселения находятся в более половины регионах и в этом случае можно говорить о федеральной (или межрегиональной) особенности местного самоуправления в казачьих поселениях, которая и подлежит в федеративном государстве федеральному регулированию. Для приграничных поселений и закрытых административно-территориальных образований основаниями федерального регулирования выступают отсутствие региональных особенностей местного самоуправления (имеются федеральные особенности, связанные с обороной и с безопасностью). Неудачны примеры с Законом Ханты-Мансийского округа (принятого с нарушениями принципа федерализма) и Закона Тюменской области: укрупнение территорий местного самоуправления лишает самостоятельного местного самоуправления небольшие по численности поселения (деревня, станица, хутор и т.п.) и отдаляет местное самоуправление от простых граждан. Принятый по инициативе Президента Российской Федерации Федеральный закон, относящий местное самоуправление в городах федерального значения к федеральному регулированию, подтверждает ошибочность оснований данного замечания. |
|
В части предлагаемой новой редакции главы IV Федерального закона |
|
|
Законопроект устанавливает формы прямого волеизъявления при осуществлении гражданами местного самоуправления, к которым относят собрание и конференцию (пункт 2 статьи 1 законопроекта). Тем самым происходит ограничение применения форм прямого волеизъявления граждан, что препятствует в определенной степени созданию условий для свободного выражения воли населения. Конституция Российской Федерации (статья 130), называя формы прямого волеизъявления граждан, тем не менее не дает исчерпывающего перечня этих форм, предполагая тем самым разнообразие их видов.
|
Имеет место непонимание. Законопроект не устанавливает формы прямого волеизъявления “при осуществлении гражданами местного самоуправления”. Законопроект определяет институты “осуществления местного самоуправления гражданами путем форм прямого волеизъявления” (см. название главы IV), к которым относятся собрание, конференция, местный референдум (статья 22 пункта 1 статьи 1). Содержащийся перечень форм прямого волеизъявления в главе IV Федерального закона не сокращается законопроектом. Часть из них переносится в главу 1 Закона (пункт 4 статьи 1 проекта), а собрание, конференция и местный референдум трансформируются во властно-публичную сферу отношений, определяя соответственно новую (по смыслу, содержанию и названию) редакцию указанной главы IV. |
|
Проект новой статьи 23 Федерального закона (пункт 2 статьи 1 проекта) нуждается в доработке. Так, в данной статье местное самоуправление в формах собрания и конференции предлагается осуществлять в поселениях с численностью проживающего населения до 5 тысяч человек. Однако необходимо отметить, что в соответствии со статьей 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации поселения в Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские (села,станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные) поселения. Поселениями с численностью до 5 тысяч человек являются: “большие сельские поселения”, “средние сельские поселения”, “малые сельские поселения”. Таким образом предлагаемый порядок осуществления местного самоуправления в формах собрания и конференции исключает городские поселения (города и поселки). Кроме того, не понятно, что имеется ввиду под словосочетанием “внутри поселенческие территории”. |
Данное замечание в целом относится к замечаниям для 2 чтения. Замечания, связанные с классификацией поселений в соответствии с Градостроительным кодексом, относятся к Федеральному закону в целом, а не только к предлагаемым законопроектом изменениям. Территория действия законопроекта включает кроме сельских и городские поселения по следующим основаниям: а) большинство поселков-поселений в Российской Федерации имеет численность менее 5 тысяч человек (а не только большие, средние и малые сельские поселения); б) под “внутри поселенческими территориями” понимаются, как очевидное, и “внутри городские территории” – части городских поселений, например, поселки, микрорайоны.
|
|
Пунктом 3 статьи 1 законопроекта предлагается исключить статью 3 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” как противоречащую конституционному принципу императивности осуществления местного самоуправления гражданами. Однако указанная статья Федерального закона не противоречит Конституции, а лишь развивает ее положения об основных институтах местного самоуправления. |
Данное замечание относится к замечаниям для 2 чтения и по содержанию является не обоснованным. Конституция (пункт 2 статьи 130) устанавливает не право, а обязанность граждан осуществлять местное самоуправление (в формах прямого волеизъявления и в форме органа). В этой связи статья 3 законопроекта “Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления” противоречит конституционному принципу императивности. |
|
Пункты 3-6 статьи 1 законопроекта нуждаются в тщательной доработке с соблюдением правил юридической техники. |
Замечание относится к замечаниям для 2 чтения. |
|
.
|
Вывод о возможности принятия или не принятия законопроекта в 1 чтении в Заключении Правового управления не содержится. Отсутствие существенных замечаний по концепции законопроекта (новой редакции главы IV) позволяет сделать вывод о согласии Правового управления с концепцией законопроекта и возможности его принятия в 1 чтении. |
|
Текст Официального отзыва |
Оценка (комментарий) содержания текста Официального отзыва |
|
Предложение перенести на федеральный уровень регулирование особенностей организации местного самоуправления в казачьих поселениях (пункт 1 статьи 1 законопроекта) не соответствует Конституции Российской Федерации. В соответствии с пунктом “н” статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится только установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Отнесение же на федеральный уровень пунктом 16 статьи 4 Федерального закона особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях и закрытых административно-территориальных образованиях было обусловлено целями обеспечения обороны и безопасности государства, которые пунктом “м” статьи 71 Конституции РФ отнесены к ведению Российской Федерации. |
Ссылка на пункт “н” статьи 72 Конституции несостоятельна. Содержанием данного пункта является “установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления”. Для приграничных поселений и закрытых административно-территориальных образований основаниями федерального регулирования выступают не цели обороны и безопасности, а отсутствие региональных особенностей местного самоуправления (имеются федеральные особенности, связанные с обороной и с безопасностью). Принятый по инициативе Президента РФ Федеральный закон, относящий местное самоуправление в городах федерального значения к федеральному регулированию, подтверждает ошибочность подобного замечания. |
|
Авторы законопроекта никак не обосновывают предлагаемые ими сокращения перечня форм прямого волеизъявления граждан, содержащегося в главе 4 Федерального закона. К таким формам они относят собрание, конференцию, местный референдум, а исключают муниципальные выборы, народную правотворческую инициативу, обращения граждан, территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. |
Содержащийся перечень форм прямого волеизъявления в главе 4 Федерального закона не сокращается законопроектом. Часть из этих форм предлагается перенести в главу 1 указанного Закона (пункт 4 статьи 1 законопроекта), а остальные (собрание, конференция, местный референдум) трансформируются во властно-публичную сферу отношений, определяя соответственно новую (по смыслу, содержанию и названию) редакцию указанной главы 4 (пункт 2 статьи 1 законопроекта). В указанном Федеральном законе институт “участия населения” подменяет конституционный императивный институт “осуществления местного самоуправления гражданами”. |
|
Нельзя согласиться с предлагаемой редакцией статьи 23 законопроекта, из которой следует, что местное самоуправление в формах собрания и конференции осуществляется только в поселениях и на внутрипоселенческих территориях с численностью проживающего населения до 5 тысяч человек. Данная норма носит императивный характер, лишая возможности населения указанных территорий самостоятельно выбрать иную форму организации местного самоуправления. Не подходящие под эти стандарты муниципальные образования лишаются возможности осуществлять местное самоуправление в формах собрания и конференции. |
Императивность нормы статьи 23 “Территории осуществления местного самоуправления в формах собрания и конференции” законопроекта обусловлена требованиями пункта 2 статьи 130 Конституции (“Местное самоуправление осуществляется гражданами путем .. форм прямого волеизъявления..”). Опыт современного территориального общественного самоуправления и дореволюционный опыт самоуправления русских деревень и казачьих станиц показывает, что собрание с целью осуществления самостоятельного местного самоуправления можно провести только в поселении (его части) с численностью до 5 тысяч чел. Эта норма численности подтверждается также и соответствующим указом Президента РФ о реформе местного самоуправления (1993). Организация самостоятельного местного самоуправления в таких поселениях (части поселения) в форме муниципального образования невозможна по определению последнего в соответствии с указанным Федеральным законом (пункт 1 статья 1). Иная (для выбора населением) организационная форма самостоятельного местного самоуправления для таких поселений (их части) предусмотрена законопроектом - конференция и избираемый ею орган правления. |
|
В соответствии с пунктом 2 статьи 25 законопроекта “организация и порядок проведения местного референдума регулируется законодательством субъекта Российской Федерации”, что противоречит пункту 1 статьи 12 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, в соответствии с которым местный референдум назначается и проводится в порядке и сроки, установленные соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
|
Редакция пункта 2 статьи 25 законопроекта соответствует Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (пункт 6 статья 22). Замечание носит редакционный характер и не влияет на концепцию законопроекта. |
|
Проект федерального закона несовершенен с точки зрения юридической техники. |
Неопределенность замечания, к тому же не относящегося к концепции законопроекта. |
|
На основании изложенного Правительство Российской Федерации не поддерживает представленный проект федерального закона. |
В основу выводов положены ошибочные основания. |
В условиях различного понимания специалистами сущности конституционных основ, природы, принципов разграничения в правовом регулировании местного самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами, а также места местного самоуправления в системе управления обществом целесообразно:
1. Провести парламентскую научно-практическую конференцию или парламентские слушания по законопроекту. В условиях не заинтересованности Комитета по вопросам местного самоуправления предпочтительно проведение конференции Депутатским объединением.
2. Подготовить депутатский запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности статей 1, 2 , 3, главы IV и ее статей 22 - 27 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 года № 154 –ФЗ.
3. Целесообразно не выносить законопроект на пленарное заседание Государственной Думы для рассмотрения в первом чтении до проведения любого из вышеуказанных мероприятий.
Приложение 1
В Конституционный Суд
Российской Федерации
Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (г. Москва, ул. Охотный ряд, 1), руководствуясь статьей 125 (пункт “б” части 2) Конституции Российской Федерации, статьей 3 (пункт “а” части 1), статьями 36, 37, 84 и 85 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации), просят Конституционный Суд Российской Федерации проверить соответствие Конституции Российской Федерации положений статей 1, 2, 3, главы IV и ее статей 22-27 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995, № 35, ст. 3506; 1996, № 17, ст. 1917; 1996, № 49, ст. 5500; 1997, № 12, ст. 1378).
Основанием для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные статьи и глава IV Федерального закона положениям Конституции Российской Федерации.
Допустимость настоящего Запроса на основании статьи 84 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” обусловлена тем обстоятельством, что регулирование прав граждан в соответствии с пунктом “в” статьи 71 Конституции Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации, и не подлежат действию в связи с противоречиями Конституции Российской Федерации, обнаружившимися в положениях указанных статей и главы IV.
Дополнительным основанием допустимости данного Запроса являются в соответствии со статьей 3 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” полномочия Конституционного Суда – защита основ конституционного строя и основных конституционных прав и свобод человека и гражданина (права на собрания, права на объединение, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления), которые нарушаются указанной главой IV.
Позиция депутатов Государственной Думы по поставленным
вопросам
Гарантированное Конституцией Российской Федерации самостоятельное местное самоуправление практически отсутствует в сельских поселениях и обособленных внутригородских поселениях (поселках, жилищных комплексах). По состоянию на 2000 год из 155 тысяч сельских поселений самостоятельным местным самоуправлением, являющихся муниципальными образованиями, было охвачено только 203 поселения. Сходная оценка явилась одним из оснований для законодательной инициативы Президента Российской Федерации В.В. Путина в мае 2000 года по реформе системы власти.
Указанное отсутствие самостоятельного местного самоуправления, прежде всего в сельских поселениях, вызвано тем обстоятельством, что статья 1 “Основные понятия и термины”, статья 2 “Местное самоуправление”, статья 3 “Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления”, глава IV “Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления” и ее статьи 22 - 27 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” искажают понятие, конституционный смысл и конституционные принципы организации местного самоуправления.
1. Статья 1 “Основные понятия и термины” Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” допускает положения, противоречащие Конституции Российской Федерации.
В подпункте первом части 1 указанной статьи 2 муниципальное образование определяется как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
1.1. Анализ содержания указанного определения муниципального образования приводит к выводу о его противоречии Конституции Российской Федерации.
Понятие “муниципальное образование” отсутствует в Конституции Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется не в муниципальных образованиях, а в городских, сельских поселениях и на других территориях. Смысл введенного понятия “муниципальное образование” – ограничить круг поселений, в которых осуществляется местное самоуправление. Такими ограничениями выступают муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Введенные ограничения исключают из процесса самостоятельного местного самоуправления, прежде всего, сельские поселения. Данное обстоятельство не обеспечивает населению данных поселений в соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и вызванное этим обстоятельством нарушение принципа народовластия в соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации и основ конституционного строя. Кроме того, ограничения на осуществление местного самоуправления в ряде поселений нарушают конституционные гарантии местного самоуправления в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации.
Дополнительно положения, определяющие понятие муниципального образования, не содержат возможности осуществления местного самоуправления в формах прямого волеизъявления, что противоречит части 2 пункта 130 Конституции, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется гражданами не только через органы местного самоуправления, но и путем форм прямого волеизъявления.
1.2. Анализ указанного определения муниципального образования с точки зрения формы нормативного акта показывает, что применение термина “муниципальное образование” искажает правовое содержание положения части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, положения подпункта первого части 1 статьи 1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, вводящие понятие “муниципальное образование”, противоречат части 2 статьи 3, статье 12, части 1 и части 2 статьи 130, части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации.
2. Статья 2 “Местное самоуправление” Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” противоречит Конституции Российской Федерации.
В части 1 указанной статьи 2 местное самоуправление в Российской Федерации определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
2.1. Анализ содержания указанного определения местного самоуправления приводит к выводу о его несоответствии Конституции Российской Федерации.
Так, в определении местного самоуправления население выступает субъектом права осуществления местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации при определении понятия местного самоуправления тре6ует исходить из норм гуманистического (естественного) права. В соответствии со статьей 18 права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием. В таком случае конституционно-значимыми для понятия местного самоуправления являются концептуально-определяющие положения субъекта права осуществления местного самоуправления, связанными с гражданами, и которыми федеральный законодатель обязан руководствоваться. На граждан, как субъекта права осуществления местного самоуправления, прямо указывает часть 2 статьи 130 Конституции: местное самоуправление осуществляется гражданами…
2.2. Анализ указанного определения местного самоуправления с точки зрения формы нормативного акта показывает наличие внутреннего противоречия (бессмыслицы), когда определяется, что “деятельность населения” исходит “из интересов населения”.
Таким образом, определение местного самоуправления, приведенное в 1 части статьи 2 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в отношении населения, как субъекта права осуществления местного самоуправления, не соответствует статье 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
3. Статья 3 “Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления” Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” противоречит Конституции Российской Федерации.
Так, в соответствии с частью 1 указанной статьи 3 граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
3.1. Анализ содержания указанных положений части 1 статьи 3 показывает, что введение права граждан на осуществление местного самоуправления противоречит конституционному принципу организации местного самоуправления, установленному в части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в форме обязанности граждан осуществлять местное самоуправление: местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.
Обязанность граждан осуществлять местное самоуправление придает местному самоуправлению характер публичной власти, составляющую в соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации одну из основ конституционного строя.
Допускаемая частью 1 статьи 3 интерпретация местного самоуправления как права граждан на осуществление местного самоуправления, а не как института публичной власти, нарушает обязательность и безусловность выполнения установленных положениями части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации фундаментального принципа организации местного самоуправления - его осуществление гражданами, и, тем самым, искажает правовое содержание указанной части 2 статьи 130.
Кроме того, интерпретация местного самоуправления как права граждан, приведенная в статье 3, также не соответствует правовому положению местного самоуправления как института публичной власти в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления. Согласно части 3 статьи 4 Европейской Хартии осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
3.2. С точки зрения формы нормативного акта статья 3:
своим названием вводит новую категорию права граждан, отсутствующей в Конституции Российской Федерации;
в части 1 статьи допускается сочетание терминологических выражений, не несущих правового смысла. Терминологическое выражение текста части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации “гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления” применяется с терминологическим выражением “граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав”, что не соответствует терминологическому выражению, применяемому в указанной части 2 статьи 130: “Местное самоуправление осуществляется гражданами”;
содержит три внутренних противоречия. Первое: все городские и сельские поселения по смыслу выражения “городские и сельские поселения и другие муниципальные образования” отнесены к муниципальным образованиям. Однако, в соответствии с подпунктом первым части 1 статьи 1 “Основные понятия и термины” Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определение понятия муниципального образования включает не все городские и сельские поселения, а только те, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Второе: осуществление права граждан на местное самоуправление связывается исключительно с избирательным правом, что искажает заложенный в статье 130 (часть1) Конституции Российской Федерации смысл местного самоуправления, заключающийся в принятии субъектом права местного самоуправления управленческих решений по вопросам местного значения. На основе же избирательного права граждане образуют лишь субъект права принятия управленческого решения. И в этой связи избирательное право выступает как обеспечивающее условие осуществления местного самоуправления. Третье: федеральных гарантий избирательных прав граждан для таких форм прямого волеизъявления как собрание, сход, казачий сбор, а также для невыборных органов местного самоуправления не существует;
часть 1 статьи допускает не точное воспроизведение текста части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в выражении “… других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления”. В соответствующем тексте части 2 статьи 130 словосочетание “а также” отсутствует;
к праву граждан на осуществление местного самоуправления частями статьи отнесены отдельные (неполные относительно вопросов местного значения и в этой связи не несущие требуемого правового смысла) основные конституционные права граждан из главы 2 Конституции Российской Федерации: частью 2 - статья 19 (положения о равенстве прав граждан), частью 3 – статья 32 (о праве избирать и быть избранными в органы местного самоуправления), частью 5 – статья 33 (о праве на обращения в органы местного самоуправления), частью 6 – статья 24 (о доступе к информации);
императивность правовых положений частей 1 и 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации подменена их допустимостью, то есть обязательность осуществления местного самоуправления как одной из основ конституционного строя подменена самоорганизацией (правом граждан на осуществление местного самоуправления).
Таким образом, статья 3 “Право граждан на осуществление местного самоуправления” Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” противоречат части 2 статьи 3, части 1 и части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации.
4. Глава IV “Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления” Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” противоречит Конституции Российской Федерации.
Так, в соответствии с главой IV к формам осуществления местного самоуправления относятся местный референдум (статья 22), муниципальные выборы (статья 23), собрание (сход) граждан (статья 24), народная правотворческая инициатива (статья 25), территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (статья 27).
4.1. Анализ названия главы IV и смысла составляющих ее институтов показывает, что глава IV противоречит положениям статьи 130 Конституции Российской Федерации.
Отнесение муниципальных выборов, народной правотворческой инициативы и обращения граждан к формам осуществления местного самоуправления не соответствует заложенному в части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации смыслу местного самоуправления, заключающегося в принятии субъектом права осуществления местного самоуправления управленческих решений по вопросам местного значения. При этом, в соответствии с частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, субъектом права принятия управленческих решений по вопросам местного значения выступает большинство граждан в организационных формах прямого волеизъявления и органов. На основе муниципальных выборов граждане образуют лишь субъект права принятия управленческого решения, а собственно муниципальные выборы выступают, таким образом, как необходимое условие решения вопросов местного значения. Субъекты права народной правотворческой инициативы и права обращения в органы местного самоуправления по определению не являются субъектами права принятия управленческих решений.
Статьи 22 “Местный референдум” и 24 “Собрание (сход) граждан” данные формы прямого волеизъявления отнесли к допустимым формам осуществления местного самоуправления: “По вопросам местного значения может проводиться местный референдум” (статья 22, часть1) и “В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан” (статья 24, часть ).
Приведенное в статьях 22 и 24 допущение не соответствует конституционному принципу организации местного самоуправления, установленному в части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в форме обязанности граждан осуществлять местное самоуправление путем форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления (выборные и иные). При этом Конституция Российской Федерации, оставляя открытым перечень форм прямого волеизъявления и перечень органов местного самоуправления, прямо указывает на необходимость осуществления местного самоуправления как в формах прямого волеизъявления, так и в форме органов.
Интерпретация главой IV местного самоуправления как формы самоорганизации граждан, а не как института публичной власти, являющегося выражением власти народа и составляющего одну из основ конституционного строя, противоречит части 2 статьи 3 и статье 12 Конституции Российской Федерации.
Часть 1 статьи 27 “Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления” необоснованно и неправомерно отнесла регулирование порядка организации и осуществления местного самоуправления к уставу муниципального образования и законам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с действующими статьями 80-86 Закона Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” (1991 г.) территориальное общественное самоуправление есть форма реализации системы двух конституционных прав граждан – права на собрания по месту жительства и права на объединение в форме органа территориального общественного самоуправления для представления и защиты общих интересов населения данного дома (группы домов, улицы, квартала и другой подобной микротерритории) и не обладает властными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с пунктом “в” статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. В этой связи отнесение частью 1 указанной статьи 27 определения порядка организации территориального общественного самоуправления к уставу муниципального образования и законам субъекта Российской Федерации не соответствует статье 71 (пункт “в”) Конституции Российской Федерации.
Название статьи 27 и ее часть 2 определяют территориальное общественное самоуправление как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, что противоречит части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, установившей формы осуществления местного самоуправления гражданами: прямого волеизъявления и органы.
4.2. С точки зрения формы нормативного акта глава IV Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”:
своим названием искажает содержание и императивный характер нормы части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой осуществление местного самоуправления гражданами в формах прямого волеизъявления является обязанностью граждан;
частью 2 статьи 27 вводится форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, отсутствующая в Конституции Российской Федерации;
глава IV содержит внутренние противоречия при определении институтов и
субъектов в формах осуществления местного самоуправления. Этими субъектами
являются с одной стороны граждане в институтах прямого волеизъявления (статьи
22, 24), с другой – население в институте участия населения в осуществлении
местного самоуправления
(статьи 27).
Таким образом, глава IV “Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления” Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” противоречат части 2 статьи 3, статье12, части 1 и части 2 статьи 130, пункту “в” статьи 71 Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного и в соответствии с пунктом 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” депутаты Государственной Думы просят признать положения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в части:
подпункта 1 части 1 статьи 1 не соответствующими части 2 статьи 3, статье12, части 1 и части 2 статьи 130, части 1 статьи 131, статье 18 Конституции Российской Федерации;
части 1 статьи 2 не соответствующими части 2 статьи 130, статье 18 Конституции Российской Федерации;
статьи 3 не соответствующими части 2 статьи 3, части 1 и части 2 статьи 130, статье 18 Конституции Российской Федерации;
главы IV “Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления” в части:
названия не соответствующими части 2 статьи 3, статье12, части 1 и части 2 статьи 130, статье 18 Конституции Российской Федерации;
статьи 22 не соответствующими части 1 и части 2 статьи 130, статье 18 Конституции Российской Федерации;
статьи 23 не соответствующими части 1 и части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации;
статьи 24 не соответствующими части 1 и части 2 статьи 130, статье 18 Конституции Российской Федерации;
статьи 25 не соответствующими части 1 и части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации;
статьи 26 не соответствующими части 1 и части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации;
части 1 статьи 27 не соответствующими части 2 статьи 3, статье12, части 1 и части 2 статьи 130, пункту “в” статьи 71, статье 18 Конституции Российской Федерации;
части 2 статьи 27 не соответствующими части 1 и части 2 статьи 130, статье 18 Конституции Российской Федерации.
Приложения:
копия настоящего запроса в 30 экземплярах;
текст оспариваемых положений Федерального закона в 30 экземплярах;
текст статей 80-86 закона Российской Федерации в 30 экземплярах;
пояснительная записка к законопроекту, внесенному Президентом Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы, в 30 экземплярах;
проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и материалы к нему в 30 экземплярах;
проект федерального закона “Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления” и материалы к нему в 30 экземплярах;
документ об уплате государственной пошлины в 30 экземплярах.
Представлять заявителя в Конституционном Суде при разрешении дела о соответствии Конституции Российской Федерации указанных в данном Запросе положений Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” поручается кандидатам наук депутату Государственной Думы А.Н. Белоусову и руководителю Правового исследовательского центра Российской Ассоциации “Территориальное общественное самоуправление” В.Н. Федотову.
Депутаты Государственной Думы:
Приложение 2
|
|
Вносят депутаты Государственной Думы: Аверченко В.А., Алкснис В.И., Белоусов А.Н., Безбородов Н.М., Бородай В.И., Бурдуков П.Т., Воротников В.П., Гуров А.И., Емельянов М.В., Катренко В.С., Коломейцев Н.В., Конев Ю.М., Плотников В.Н., Райков Г.И., Ткачев А.Н., Топилин В.М., Черномырдин В.С.
|
Проект
Статья 1. Внести в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст. 3506; 1996, № 17, ст. 1917; № 49 ст.5500; 1997, № 12, ст.1378) следующие изменения и дополнения:
1. Пункт 16 статьи 4 изложить в следующей редакции:
“16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, казачьих поселениях;”.
|
2. Главу IV изложить в следующей редакции: “Глава IV. Осуществление местного самоуправления гражданами путем форм прямого волеизъявления” Статья 22. Виды форм прямого волеизъявления К формам прямого волеизъявления граждан, в которых осуществляется местное самоуправление, относятся собрание (сход, казачий сбор; далее – собрание), конференция (собрание делегатов, выборных; далее – конференция), местный референдум. Статья 23. Территории осуществления местного самоуправления в формах собрания и конференции Местное самоуправление в формах собрания и конференции осуществляется: в поселениях с численностью постоянно проживающего населения до 5 тысяч человек; на внутри поселенческих территориях с численностью постоянно проживающего населения до 5 тысяч человек. Статья 24. Собрание, конференция 1. На собрании (конференции) вопросы местного значения решаются непосредственно их участниками и через выбираемый ими орган местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом местного самоуправления данной территории в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. 2. Делегаты (выборные) конференции выбираются на собраниях граждан, проводимых на части территории местного самоуправления, в порядке, установленном уставом местного самоуправления данной территории. 3. В собрании принимают участие граждане, обладающие избирательным правом и преимущественно проживающие на данной территории. |
|
4.
Собрание (конференция) правомочно, если в нем принимает участие не менее
половины его участников.
5. Решения собрания (конференции) принимаются открытым голосованием простым
большинством присутствующих. 6. Компетенция, порядок организации и проведения собрания (конференции), оформление его решения и компетенция, организация работы и ответственность выборного органа местного самоуправления устанавливается в уставе местного самоуправления данной территории в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Статья 25. Местный референдум 1. Вопросы местного значения, выносимые на местный референдум, определяются уставом местного самоуправления данной территории в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. 2. Организация и порядок проведения местного референдума регулируется федеральным законодательством”. 3. Исключить статью 3 “Право граждан на осуществление местного самоуправления” как противоречащую конституционному принципу императивности осуществления местного самоуправления гражданами (пункт 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации). 4. Статьи 23 “Муниципальные выборы”, 26 “Обращения граждан в органы местного самоуправления” и 27 “Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления” включить в “Главу I. Общие положения”. 5. Пункт 1 статьи 2 включить в статью 1 “Основные понятия и термины”. 6. Пункт 2 статьи 2 включить в преамбулу, статью 2 исключить”. Статья 2. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования. |
|
|
Президент
Российской Федерации
Настоящий законопроект подготовлен в развитие идей Президента Российской Федерации о регулировании особенностей местного самоуправления федеральным законодательством в отдельных городских и сельских поселениях, в том числе в городах федерального значения. При этом имеется ввиду, в частности, необходимость реализовать конституционную норму - осуществление местного самоуправления в формах прямого волеизъявления. Местное самоуправление в казачьих поселениях так же обладают особенностями, связанными с традиционным казачьим укладом жизни. Учитывая, что указанные поселения, также как и военные городки и закрытые административно-территориальные образования, расположены в большинстве субъектов Российской Федерации, регулирование в них местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации приведет к многообразию форм казачьего местного самоуправления. Таким образом, основная идея настоящего законопроекта формулируется в понятиях “особенности местного самоуправления в казачьих поселениях” и “осуществление местного самоуправления путем форм прямого волеизъявления”.
Конституция Российской Федерации закрепила два основополагающих принципа организации местного самоуправления – его осуществление гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Данная конституционная норма прямо указывает на обязательность осуществления местного самоуправления его двумя институтами – прямого волеизъявления и органами.
Прямое волеизъявление, как императивный конституционный принцип организации местного самоуправления, не признано законодательством о местном самоуправлении. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (“Глава IV. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления”) институтам прямого волеизъявления не закрепляет статус императивных (наделяет статусом допустимых).
Регулирование в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в качестве императивных исключительно институтов органов и должностных лиц местного самоуправления привело к территориальной организации муниципальных образований на уровне района (уезда). Данное обстоятельство, как следует из оценки приведенной в Пояснительной записке к проекту федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, внесенного Президентом Российской Федерации, в свою очередь “приводит к фактическому отсутствию либо ликвидации самостоятельного местного самоуправления на низовом уровне – в городских и сельских поселениях, где на практике образуется лишь территориальное общественное самоуправление, и тем самым ущемляется конституционное право населения на осуществление местного самоуправления в формах прямого волеизъявления (референдум, выборы, сходы)”.
Предлагаемые изменения и дополнения направлены на реализацию конституционного принципа – императивное осуществление местного самоуправления в формах прямого волеизъявления (п.2 ст. 130 Конституции Российской Федерации) и процедурного принципа – регулирование федеральным законодательством особенностей местного самоуправления в казачьих поселениях.
Проект федерального закона подготовлен депутатско - экспертной группой. Координатор группы депутатов Государственной Думы – депутат А.Н.Белоусов, руководитель группы экспертов – руководитель Правового исследовательского центра Российской ассоциации “Территориальное общественное самоуправление” В.Н. Федотов.
Депутат
Государственной
Думы
А.Н. Белоусов
Приложение 3
На законопроект получены 33 заключения, в том числе от:
29 законодательных органов субъектов Российской Федерации;
Правительства Российской Федерации;
Комитета по вопросам местного самоуправления;
Правового управления аппарата Государственной Думы;
одного члена Совета Федерации.
Из анализа указанных заключений следует:
1. Концепцию законопроекта поддерживают:
61 % субъектов Российской Федерации (по выборке 17 из общего числа 28);
Правовое управление аппарата Государственной Думы (с замечаниями).
К числу законодательных органов субъектов Российской Федерации, поддержавших концепцию, относятся: Законодательное Собрание Краснодарского края, Государственная Дума Томской области, Алтайский краевой Совет народных депутатов, Народный Хурал Республики Бурятия, Народное Собрание Республики Дагестан, Костромская областная Дума, Новгородская областная Дума, Государственный Совет Чувашской Республики, Калининградская областная Дума, Законодательное Собрание Калужской области, Новосибирский областной Совет депутатов, Курская областная Дума, Государственное Собрание – Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание Республики Башкортостан, Саратовская областная Дума, Тульская областная Дума, Курганская областная Дума.
2. Концепцию законопроекта поддерживают исключительно в части п.16
статьи 4:
Липецкий Областной Совет депутатов
3. Концепцию законопроекта не поддерживают:
39 % субъекта Российской Федерации (по выборке 11 из общего числа 28);
Правительство Российской Федерации;
Комитет по вопросам местного самоуправления;
К числу законодательных органов субъектов Российской
Федерации, не поддержавших концепцию, относятся: Парламент Республики
Северной Осетии – Алании, Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской
Республики, Тамбовская областная Дума, Народный Хурал (Парламент)
Республики Калмыкия, 3аконодательное Собрание Пензенской области,
Законодательное Собрание Ивановской области, Архангельское Областное Собрание депутатов,
Государственный Совет Республики Коми, Совет Республики Парламента
Кабардино-Балкарской Республики, Московская областная Дума, Ростовская
областная Дума.
Практически все замечания субъектов, не поддержавших концепцию законопроекта, сформулированы в Заключении Комитета по вопросам местного самоуправления
Руководитель
Правового исследовательского центра В.Н. Федотов
23.04.01
Главная Предыдущая Оглавление Следующая Скачать
в zip
