Глава I. Особенности правового регулирования территориального общественного самоуправления населения в муниципальном образовании

1.1. Правовые и организационные основы создания и функционирования ТОС

Правовой основой деятельности территориального общественного самоуправления является Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», законодательство субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении, уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты органов местного самоуправления и положения (уставы) органов ТОС.

Из этого следует, что в системе правового регулирования территориального общественного самоуправления можно условно выделить несколько уровней: федеральный, региональный и муниципальный.

Законом, обладающим высшей юридической силой является Конституция Российской Федерации, которая имеет прямое действие и применяется на всей территории государства. В качестве источника правового регулирования участия населения в территориальном общественном самоуправлении Конституция имеет значение акта, которая непосредственно гарантирует основные права граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст.130. Конституции РФ).

Согласно подп. «н» ст.72 Конституции РФ регулирование деятельности ТОС как составной части местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, роль Конституции состоит в обеспечении права граждан на собрание и объединение для защиты общих интересов, в том числе и права на создание территориального общественного самоуправления по месту жительства.

На федеральном уровне источником правового регулирования общественного самоуправления выступает федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором впервые вводятся понятие территориального общественного самоуправления как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Согласно федеральному законодательству ТОС рассматривается как одна из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении.

В ст.27 названного закона установлена иерархия правовых актов, регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления. Данная статья закрепляет приоритет законов субъекта РФ по отношению к уставам муниципальных образований и иным нормативным правовым актам органов местного самоуправления, а также устанавливает, что вопросы правового регулирования ТОС находятся в совместной компетенции органов субъекта РФ и местного самоуправления.

Необходимо отметить, что в последнее время принимались неоднократные попытки принятия специального федерального закона об общих принципах организации территориального общественного самоуправления. Его авторы предлагают признать территориальное общественное самоуправление отдельным уровнем местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями в решении местных вопросов и считать органы ТОС самостоятельным уровнем власти на территории муниципального образования.

Представленный проект закона, как противоречащий основным нормам Конституции РФ и федеральному законодательству об организации местного самоуправления, был дважды отклонен Государственной Думой.

В результате отсутствия федерального законодательства о ТОС в большинстве субъектов Федерации принимаются собственные законы, регулирующие правовые основы организации и осуществления территориального общественного самоуправления в виду необходимости создания правовой базы для органов местного самоуправления и населения по созданию и функционированию органов ТОС.

В ряде субъектов Российской Федерации считается необходимым дать собственное понимание территориального общественного самоуправления. например, в соответствии со ст.1. закона Новосибирской области «О территориальном общественном самоуправлении в Новосибирской области»[1] территориальное общественное самоуправление – деятельность граждан, основанная на их добровольной самоорганизации по месту на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях в пределах муниципального образования либо города областного значения, в целях самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения непосредственно или через избираемые ими органы (уполномоченных выборных лиц).

Территориальное общественное самоуправление является формой участия населения в местном самоуправлении по месту жительства.

При этом необходимо отметить, что степень регулирования вопросов территориального общественного самоуправления в законах субъектов Российской Федерации различна. Например, в законе «О местном самоуправлении в Красноярском крае»[2] определяются лишь нормы регулирующие общие подходы к определению компетенции органов территориального общественного самоуправления, формированию финансово-экономических основ их деятельности.

В законе Челябинской области «О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области»[3] раскрывается понятие ТОС, законодательно закрепляется правовой статус органов ТОС, организационные основы территориального общественного самоуправления, полномочия и виды деятельности органов ТОС, экономическая и финансовая основа, их права, гарантии и ответственность органов ТОС. Закон также регулирует взаимоотношения территориального общественного самоуправления населения с органами местного самоуправления, порядок передачи органами ТОС отдельных полномочий органов муниципального управления.

Таким образом, в законодательных актах субъектов РФ территориальное общественное самоуправление рассматривается как составная часть системы местного самоуправления и включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан и другие территориальные формы непосредственной демократии, а также советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, дворов и других территорий.

Общественная природа органов ТОС свидетельствует о существенных различиях с общественными организациями. Так, в отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с каким-либо условиями  (соблюдение устава, уплата членских взносов и т.п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов[4].

При этом основными отличиями органа территориального общественного самоуправления от органа общественной самодеятельности называются следующие[5]:

1. Орган территориального общественного самоуправления создается в выборном порядке; его учредителем является большинство граждан, проживающих на данной территории и обладающих избирательным правом.

2. Орган территориального общественного самоуправления вправе представлять и защищать интересы населения данной территории в государственных и негосударственных организациях, учреждениях, предприятиях, в том числе через реализацию права законодательной и нормотворческой инициативы в соответствующих органах власти.

3. Орган территориального общественного самоуправления вправе приобретать распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения, делегируемых или передаваемых органами местного самоуправления и (или) государственной власти в соответствиями с нормативно-правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления.

Как уже отмечалось, конкретный порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и нормативными актами органов местного самоуправления, которые должны соответствовать нормам права установленными законами субъектов РФ.

Например, согласно закона Челябинской области о территориальном общественном самоуправлении к компетенции органов местного самоуправления отнесены следующие вопросы:

- утверждение границ деятельности органа ТОС с учетом предложений жителей;

- принятие положения о территориальном общественном самоуправлении;

- установление порядка передачи органам ТОС части своих полномочий с предоставлением необходимых для их осуществления финансовых и материальных ресурсов;

- определение сферы совместной компетенции с органами ТОС;

- определение предельного срока полномочий органов ТОС;

- установление порядка регистрации органов ТОС в органах местного самоуправления;

- установление правил наделения органа ТОС статусом юридического лица и его организационно-правовой формы.

В перечне нормативных правовых актов органов местного самоуправления особое значение должно принадлежать уставам муниципальных образований.

Однако, рассмотрение ряда уставов муниципальных образований свидетельствует, что их значение в регулировании правого положения ТОС сведена к минимуму и, как правило, содержит рамочные нормы, отсылающие к соответствующему положению о территориальном общественном самоуправлении[6].

В уставах некоторых муниципальных образований вообще не предусматриваются возможности осуществления населением территориального общественного самоуправления[7].

На наш взгляд в устав муниципального образования, как основного нормативного правового акта, не должны включаться нормы, регулирующие непосредственный порядок организации, деятельности и основные полномочия органов ТОС.

В уставе муниципального образования в обязательном порядке должно быть установлено право граждан на осуществление территориального общественного самоуправления и определены гарантии такого права и определение правового статуса органов ТОС.

В ряде крупных городских муниципальных образованиях принимают собственные нормативные правовые акты регулирующие деятельность органов территориального общественного самоуправления. Так, в городе Челябинске принято положение «О территориальном общественном самоуправлении», в котором устанавливаются:

- порядок созыва и проведения собраний (сходов) или конференций жителей, в том числе учредительных;

- порядок согласования и установления территориальных границ деятельности органов ТОС;

- компетенция органов ТОС и их избранных руководителей;

- финансово-хозяйственная деятельность органов ТОС;

- порядок взаимоотношений ТОС с органами местного самоуправления;

- предельные сроки полномочий органов ТОС и их выборных руководителей;

- порядок регистрации органов ТОС;

- порядок реорганизации и прекращения деятельности органов ТОС;

- гарантия и ответственность органов ТОС.

В нем закреплено правило, по которому орган ТОС осуществляет свою деятельность на соответствующей территории (микрорайон, поселок) муниципального образования. На одной территории муниципального образования может действовать от имени жителей только один орган территориального общественного самоуправления.

В положении может предусматриваться возможность передачи органами местного самоуправления части своих полномочий органам ТОС с одновременной передачей соответствующих материально-финансовых ресурсов. Однако органам территориального общественного самоуправления не могут передаваться  полномочия по принятию нормативных актов.

Так же в соответствии с уставом муниципального образования органы территориального общественного самоуправления могут являться юридическими лицами, осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, которые образуются за счет доходов от экономической деятельности, бюджетных средств, добровольных взносов и пожертвований и других источников.

Следовательно, устав муниципального образования и нормативные акты органов местного самоуправления составляют важный и необходимый элемент правового регулирования ТОС и по своей юридической силе они следуют за законами субъектов РФ.

Необходимость правового регулирования ТОС органами местного самоуправления вызвано с одной стороны требованиями федерального законодательства и законами субъектов РФ, а с другой стороны более полного учета специфики и особенностей, связанных со структурой органов местной власти и территориального устройства муниципального образования, расширение возможностей самостоятельного решения населением вопросов социально-экономического развития соответствующей территории.

Совокупность правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с их ролью в регулировании ТОС подразделяются на нормативные и ненормативные. К нормативным правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления относятся:

- решения представительного органа местного самоуправления, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы о ТОС;

- постановления главы муниципального образования, направленные на создание необходимых условий для эффективной работы органов ТОС.

К ненормативным правовым актам органов (должностных лиц) местного самоуправления относятся распоряжения главы муниципального образования, устанавливающие, изменяющие, отменяющие права и обязанности должностных лиц по обеспечению деятельности органов ТОС.

Важная роль в организации и осуществлении деятельности органов территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования принадлежит органам местного самоуправления, которые обязаны обеспечить правовые, социальные и экономические условия для участия всех граждан в ТОС.

Отсюда главной задачей органов местного самоуправления является создание нормативной правовой базы, регулирующей порядок организации, основные полномочия и виды деятельности органов территориального общественного самоуправления, их права и гарантии.

В этих целях необходимо разработать и принять на заседании представительного органа местного самоуправления положение о ТОС. Разработку проекта положения целесообразно поручить рабочей группе, созданной при представительном органе и состоящей из депутатов выборного органа, специалистов администрации, представителей общественных организаций и партий, ученых и практиков, занимающихся данной проблемой. Для поднятия статуса и оперативного разрешения возникающих вопросов руководство рабочей группой следует поручить главе муниципального образования, председателю представительного органа или соответствующему заместителю главы муниципального образования.

Разработанный проект положения о территориальном общественном самоуправлении необходимо опубликовать в СМИ для широкого обсуждения его населением, получения замечаний, предложений от жителей, а лишь затем выносить на рассмотрение депутатов представительного органа.

Одним из сложных вопросов при разработке нормативных правовых документов является установление территорий, на которых будет осуществляться ТОС.

В существующей практике организации ТОС можно выделить несколько подходов к определению границ самоуправляемых территорий в муниципальных образованиях. Например, в г.Омске границы действий органов территориального общественного самоуправления устанавливаются администрациями районов на основе предложений жителей данных территорий с учетом административно-территориального деления города, исторических, культурных, социально-экономических, коммунальных и иных особенностей территории[8].

В г.Челябинске границы территорий, на которых действуют органы ТОС, утверждаются городской Думой по предложению администраций районов в городе, исходя из признаков целостности конкретной территории с учетом границ деятельности жилищно-коммунальных служб, а также в пределах архитектурно-планировочных зон или жилищных комплексов.[9]

В других муниципальных образованиях для определения территории функционирования органов ТОС используется норматив, характеризующий численность жителей, который устанавливается представительным органом. Так, в г.Оренбурге для создания советов общественного самоуправления установлена территория с численностью от 20 до 1000 граждан, обладающих избирательным правом, а для комитетов ТОС – свыше 1000 человек.[10]

В г. Барнауле при определении границ территории ТОС предполагает количественные критерии жилого фонда состоящие от 30 до 100 домовладений.[11]

В Пермской области ассоциацией работников территориального общественного самоуправления определены параметры территории, на которой возможна эффективная деятельность ТОС и его органов, исходя из численности населения: в сельской местности или частном секторе городского микрорайона с числом жителей от 1,5 до 3 тыс.; в жилом массиве или поселке с пятиэтажной застройкой – от 7 до 10 тыс., при высотной 9-16 этажной застройке – от 7 до 16 тыс. человек. По их мнению при большой численности населения теряется «узнаваемость в лицо», перестают работать нормы морали, как регуляторы его деятельности.[12]

На наш взгляд, определение границ территории действия органов ТОС следует отнести к совместной компетенции самих жителей и органов местного самоуправления с последующим утверждением этого выбора представительным органом.

Органы местного самоуправления могут при определении границ деятельности ТОС предлагать жителям использовать нормативы (численность жителей, количество домов в зависимости от этажности), при этом они должны носить рекомендательный характер, а также учитывать соблюдение следующих важных условий:

- границы деятельности жилищно-коммунальных служб;

- существующие пределы архитектурно-планировочных зон или жилых комплексов (микрорайонов, поселков).

Организационная работа органов местного самоуправления по формированию органов ТОС целесообразно проводить в несколько этапов.

I этап – создание инициативных групп населения по месту жительства.

II этап – проведение выборов домовых (уличных) комитетов, старших домов, улиц, подъездов.

III этап – проведение собраний (сходов), конференций по выборам комитетов (советов) территориального общественного самоуправления в микрорайонах, поселках, сельских поселениях.

VI этап – осуществление регистрации органов ТОС в органах местного самоуправления.

Создание территориального общественного самоуправления населения и его органов должно осуществляться по инициативе самих жителей соответствующей территории, общественных организаций, которые обязаны проинформировать органы местного самоуправления о своем создании и территориальных границах деятельности путем подачи соответствующих заявлений. Органы местного самоуправления обязаны зарегистрировать заявление граждан, согласовать границы деятельности территориального сообщества и подготовить письменный ответ инициативной группе о своем согласии создания органа ТОС с указанием его границ.

В случае несогласия органы местного самоуправления обязаны в месячный срок подготовить ответ инициативной группе с указанием причин своего решения.

Необходимо отметить, что в городах одним из самых сложных вопросов в создании органов ТОС является формирование первичного звена ТОС к которым относятся выборы домовых (уличных) комитетов, старших по домам, улицам и подъездам. Эту работу целесообразно проводить совместно с работниками жилищно-коммунальных организаций используя возможности СМИ по популяризации идеи ТОС среди населения в целях сохранности жилого фонда, благоустройства своих территорий, обеспечение общественной безопасности.

Органы местного самоуправления должны взять на себя всю подготовительную работу по созданию ТОС, разработать графики создания органов ТОС, представить помещения для проведения собраний (сходов), конференций, оповестить население и выделить необходимые финансовые средства за счет местного бюджета.

Собрания (сходы), конференции граждан целесообразно проводить с участием специалистов администрации органов местного самоуправления (районных администраций), депутатов представительных органов, избранных от данной территории, представителей жилищно-коммунальных организаций и органов внутренних дел.

Практика показывает, что эффективная деятельность органов ТОС в немалой степени зависит от создания необходимых условий со стороны местных органов власти. В этих целях следует принимать специальные планы мероприятий, муниципальные программы поддержки и развития ТОС, с указанием необходимых финансовых и материальных ресурсов, ответственных и сроков исполнения.

Планы, программы должны также предусматривать обеспечение органов ТОС служебными помещениями, средствами телефонной связи, необходимой мебелью и канцелярскими товарами для работы и проведения обучающих семинаров для руководителей и актива органов ТОС.

Для осуществления всего комплекса работ, связанных с функционированием органов территориального общественного самоуправления и обеспечения взаимодействия органов местной власти и органов ТОС целесообразно в исполнительных органах крупных муниципальных образованиях создание специальных подразделений. Например, в г.Челябинске в структуре администрации образован отдел территориального общественного самоуправления  составе Организационного управления, численность которого составляет 5 человек.

Основными задачами отдела ТОС является:

- организационное, правовое, финансовое и методическое обеспечение деятельности органов ТОС на территории муниципального образования;

- формирование и реализация единой политики органов городского самоуправления в развитии ТОС;

- обобщение и внедрение в практику работы органов ТОС наиболее эффективных форм и методов работы с населением;

- осуществление единого учета органов территориального общественного самоуправления.

Правовой статус отдела ТОС, его основные задачи и функции, права и ответственность определяется положением (приложение 1).

Вся деятельность администрации города по созданию и организации работы с органами ТОС возглавляется заместителем Главы города.

В городах с районным делением и менее крупных муниципальных образованиях это работа, как правило, возлагается соответственно на организационные отделы администраций районов и помощников (советников) при главе муниципального образования (Череповец, Магнитогорск).

Одним из важных направлений деятельности администрации города по развитию ТОС является проведение обучающих семинаров с целью повышения профессионального уровня председателей комитетов территориального общественного самоуправления.

Практика показала, что после завершения выборов комитетов ТОС и их руководителей одной из серьезных причин слабой работы органов ТОС является отсутствие у них профессиональных знаний и практического опыта работы.

В целях повышения квалификации председателей ТОС на базе Челябинского филиала Уральской академии государственной службы с ними в 1998 г. провели обучение по 72-часовой программе «Основы государственного и муниципального управления» и выдали соответствующие сертификаты.

Начиная с 1999 года с председателями комитетов ТОС два раза в год проводятся учебные семинары, в которых принимают участие заместители главы города, начальники отраслевых управлений администрации города, ученые и специалисты по вопросам территориального общественного самоуправления.

Как правило, каждый обучающий семинар проводится в соответствии с постановлением Главы города, в котором указываются сроки проведения, программа обучения председателей комитетов ТОС, финансовые затраты и ответственные за его проведение. На наш взгляд в обучающая программа должна включать в себя общие вопросы муниципального управления, практического опыта работы лучших комитетов ТОС, старших домов, подъездов и улиц, проведение практических тренингов и деловых игр для руководителей органов ТОС. По завершению учебы председатели комитетов ТОС встречаются с Главой города, а вопросы и предложения, высказанные на этих встречах направляются для решения в структурные подразделения администрации города и районные администрации.

В помощь руководителям и активу органов ТОС администрацией города совместно с кафедрой муниципальной экономики и управления Челябинского государственного университета разработано учебно-методическое пособие «Территориальное общественное самоуправление в муниципальном образовании в г.Челябинск». В пособие обобщена практика становления и организация деятельности органов ТОС в городе, показаны формы взаимодействия органов ТОС с органами городского самоуправления и администраций районов в решении вопросов по месту жительства, раскрыта роль районных муниципальных Советов, представлен практический опыт работы комитетов территориального общественного самоуправления.

С целью активизации работы органов ТОС и поддержки общественных инициатив населения администрацией города, начиная с 1998 года, проводятся конкурсы «Снежная сказка двора» и «На лучшую организацию работы с населением по месту жительства» среди комитетов ТОС, старших по домам, подъездам и улицам.

В соответствии с нормативными правовыми актами Главы города устанавливается порядок проведения конкурсов, критерии отбора конкурсантов, установления номинаций, размеры выделяемых премий и поощрений победителям. Особенностью организации конкурсов является первоначальное подведение их итогов на уровне районов и определение победителей по двум номинациям: для городских и поселковых комитетов ТОС.

Комитеты ТОС занявшие призовые места в конкурсе на лучшую организацию работы с населением по месту жительства награждаются специальными дипломами и денежными премиями в размере от 5 до 10 тысяч рублей, а лучшие председатели комитетов ТОС, старшие по домам, подъездам и улицам получают благодарственные письма и премии от 500 до 1000 рублей.

Денежные средства согласно постановления Главы города перечисляются на счета администраций районов и выдаются комитетам ТОС, занявшим призовые места в конкурсах. По истечении срока председатели КТОСов предоставляют отчеты об использовании финансов.

Создание органов ТОС вызвало необходимость объединения и координации их действий со стороны органов местного самоуправления в рамках муниципального образования. В этих целях в ряде городских муниципальных образованиях стали создаваться Советы по территориальному общественному самоуправлению при администрации города (Челябинск) или при мэре города (Омск).

Так, в г.Челябинске действует Совет территориального общественного самоуправления, который в соответствии с положением является консультативным и координирующим центром органов ТОС.[13] В состав Совета входят депутаты городской Думы, специалисты отдела ТОС администрации города и орготделов администраций районов, ученые и практики в области территориального общественного самоуправления и не менее двух председателей комитетов ТОС от каждого района, которые избираются на заседании районного муниципального Совета. Председателем Совета является Глава города, а его заместителями – председатель комиссии по законности и городскому самоуправлению городской Думы, заместитель Главы города, курирующий деятельность органов ТОС и один из председателей КТОС, назначаемый постановлением Главы города.

Основными направлениями деятельности координационного Совета является разработка рекомендаций и предложений органам городского самоуправления по совершенствованию и развитию территориального общественного самоуправления населения на территории города; изучение, обобщение и распространение положительного опыта работы органов ТОС города Челябинска и других городов РФ; выработка рекомендаций по обучению и подбору кадров для органов ТОС; рассмотрения целесообразности создания новых органов ТОС и изменения границ их территории.

Совет также наделен правом заслушивать на своих заседаниях отчеты и информацию должностных лиц городского самоуправления, руководителей муниципальных предприятий и учреждений по вопросам их деятельности в области ТОС. Его решения носят рекомендательный характер и учитываются органами городского самоуправления при принятии решений. Численный состав Совета составляет 24 человека, при этом удельный вес председателей КТОС превышает 65 процентов. Заседания Совета проводятся не реже одного раза в квартал по решению председателя и осуществляет свою деятельность на основе регламента.

Таким образом, деятельность органов местного самоуправления по созданию и развитию территориального общественного самоуправления населения состоит из следующих основных функций:

- создание нормативной правовой базы, регулирующей правовое положение территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования. При этом нормативные правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать законам субъекта РФ;

- организация и проведение совместно с инициативными группами населения собраний (сходов), конференций по формированию органов и выборных руководителей ТОС;

- создание организационных, финансовых, материальных, социальных условий для эффективной деятельности органов территориального общественного самоуправления, в том числе порядок и условия вознаграждения председателей комитетов (советов) ТОС и руководителей низовых органов (председателей домовых (уличных) комитетов, старших домов и улиц) исходя из реальных возможностей местного бюджета;

- содействие в формировании позитивного мнения и информирование населения о территориальном общественном самоуправлении через СМИ;

- проведение учебных семинаров руководителей и актива органов ТОС для повышения образовательного и профессионального уровня в области ТОС;

- создание реального механизма участия руководителей органов территориального общественного самоуправления на городском, районном и территориальном уровне в социально-экономическом развитии своих территорий.