8. Правовой статус КОСМ и полемика о нем в Госдуме.

В настоящее время правовой статус ТОС регулируется Законом РФ “О местном самоуправлении”, принятом в 1991 г. и редактируемом 24.06.92, 22.10.92 и 28.04.93. Этот закон мы тщательно анализировали в нашей монографии ⁹.

После “разгона” Верховного Совета СССР и до принятия новой Конституции, ТОС регулировалось Указами Президента N1760 от 26.10.93 и N2265 от 22.12.93.

06.10.94 в “Российской газете” был опубликован правительственный проект федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” по сути закрепляющий практику местного самоуправления 1993-1994 г.г. В июне 1995 г. появился альтернативный проект, разработанный Российской ассоциацией органов ТОС (РАО ТОС). Этот проект содержал “возрожденческую” идеологию, вводил понятия “община”, “уезд”, “круг”, “староста (атаман)”, “мировой судья” как элементы местного самоуправления. Это могло быть следствием встречи авторов альтернативного проекта с А.И.Солженицыным 10.11.94.

Основные разделы альтернативного и правительственного проектов совпадали. Они не противоречили друг другу в определении муниципальной собственности, финансовой основы местного самоуправления, бюджета, ответственности должностных лиц, правовых гарантий местного самоуправления. Но эти разделы альтернативный проект дополнял “возрожденческими” об “общине”, “уезде” и т.п. Статья 8 альтернативного проекта говорила о КОС дома, группы домов, улицы (но не микрорайона). Статья 18 определяла, что КОС создается и самостоятельно определяет на собрании свои функции, а для реализации их ему передается “общинная собственность” и финансовые ресурсы. Главная разница между правительственным и альтернативным проектами закона по отношению к КОС заключалась в том, что правительственный полностью “отдавал” ТОС “на откуп” местным властям, а в альтернативном - делалась попытка закрепить хоть какие-нибудь реальные права КОС как самостоятельной “низовой” структуры.

12.08.95 Государственной Думой был принят, а 28.08.95 Президентом России подписан Закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления”. Закон был создан на основе правительственного проекта, но содержал статьи 17, 25 и 27.2, которые говорили об “иных (т.е. не указанных в Законе - Д.Л.) органах местного самоуправления” и “народной правотворческой инициативе” по созданию таких органов. Опираясь на эти статьи можно сформировать или лигитимизировать фактически любой орган местного самоуправления (даже бандитскую “стрелку” или шариатский суд) как “народную правотворческую инициативу” по созданию “иных форм местного самоуправления”. То есть закон - “резиновый”, дающий местным властям огромные полномочия.

Статья 27 определяет ТОС как самоорганизацию граждан по месту жительства на части территории муниципального образования или иной территории для осуществления самостоятельной или под собственную ответственность своих инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы ТОС . Порядок организации и функций этих органов законом относятся к компетенции Устава муниципального образования. Закон определяет также, что орган ТОС может (но не обязан) быть юридическим лицом. Реально это - почти полное подчинение ТОС органам местной власти. При этом понятие “самоорганизация граждан” не детализирована. Что это? Общественная организация? Некоммерческая организация? Может ли, исходя из буквы закона, орган ТОС быть органом местного самоуправления? Если да, то как можно ему не давать право юридического лица? Вопросы не праздные. От того, какой статус приобретает КОС (общественной организации, некоммерческой организации, органа местного самоуправления) зависит статус собственности КОС, налоги, которые он платит, характер проверок, которым он подвергается, наконец, место регистрации (орган юстиции или орган местной исполнительной власти). На практике в разных городах учредительные документы разных КОС трактуют перечисленные вопросы по -разному. В Ижевске КОС - некоммерческая организация, в Москве - общественная организация, в Воронеже - орган местного самоуправления, в Самаре - орган общественного самоуправления в системе органов местного самоуправления, а учредительные документы КОС Саратова вообще не оговаривают статус КОС.

Противники такой системы (в первую очередь - РАО ТОС) уже в 1997 г. начали атаку на этот закон. Реально РАО ТОС пытается вывести ТОС из ведения субъекта федерации, освободить от опеки местной бюрократии. Юридически при этом ее активисты уверяют, что законодательство о ТОС противоречит Конституции России. ТОС, по их мнению, не может регулироваться законами о местном самоуправлении и нормам муниципального права. ТОС является следствием реализации гражданских прав (права на собрание и права на объединение), а значит ему не нужны разрешения местных властей и оно должно регулироваться гражданско-правовым законодательством. Реализуя эти установки противники действующего закона дважды вносили альтернативные проекты законов о ТОС в Госдуму. Дважды Дума отвергала эти проекты. Первый раз 02.04.97 депутаты “провалили” проект закона “Об организации территориального общественного самоуправления”. Второй раз 30.09.98 - Дума отвергла проект закона “Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления”. Коллективные письма КОС-членов РАО ТОС (28.05.97 с протестом против действий Госдумы выступил КОСП Химкомбината г.Тверь, 16.06.97 - КОСМ Верхние Печоры (Нижний Новгород), 18.06.97 -4 КОСМ Санкт-Петербурга и 28 КОСМ Москвы, 28.12.98 - 27 КОСМ Санкт-Петербурга) депутатами высшего органа государственной власти не учитывались. Но это не остановило противников действующего закона. 20.04.00 в Госдуме был подготовлен новый проект закона “Об общих принципах организации ТОС”. Ответственным комитетом по законопроекту был назначен Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций. 25.10.00 прошла парламентская научно-практическая конференция по вопросам безопасности, где лидер РАО ТОС В.Н.Федотов выступил с сообщением о проекте.

Кроме того, 06.02.01 на заседание Совета Госдумы был внес проект закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, изменяющий гл.IV действующего закона и вводящий в нее понятие казачий сбор, упоминание о самоуправлении на закрытых административных территориях и в приграничных зонах. Проект подготовлен Комитетом Думы по вопросам местного самоуправления. В сопроводительных документах к проекту подчеркивается, что ТОС должно регулироваться конституционным правом, а не носить разрешительный характер. 18.05.00 сторонники изменения законодательства о ТОС провели научно-практическую конференцию, а 25.05.01 - парламентские чтения по теме “Правовое регулирование ТОС”. В рекомендациях Госдуме, принятых участниками конференции и чтений говорится о необходимости менять действующее законодательство об общественном самоуправлении.

Но Госдума не торопится делать это. На наш взгляд, причину инертности Думы следует искать не в ней, а в Кремле. Дума созыва 1999 г. абсолютна подконтрольна Президенту, а последний пока не решил, что надо делать с самоуправлением. Поэтому статус КОС до сих пор не определен.

Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip