Главная                       Предыдущая                        Оглавление                       Следующая                         Скачать в zip

 

Организация территориального самоуправления

Васильев А.А., старший преподаватель

кафедры управления и маркетинга ВВАГС

Территориальная организация местной власти всегда являлась определенной проблемой. Являясь разновидностью территориальных коллективов, локальные коллективы (ТОС) своим существованием порождают следующие вопросы.

Во-первых, они продолжение административной вертикали или же обладают какой-то самостоятельностью?

Во-вторых, на каком уровне территориального деления заканчивается государственная власть и начинается муниципальная власть и собственно местное  самоуправление?

Местная власть на территории организуется двумя способами. При демократическом (восходящем) способе территориальной организации местного самоуправления предполагается в качестве первичной иметь некую элементарную (низовую) территориальную единицу, т.е. локальный коллектив (ТОС или общину). Здесь более крупные территориальные коллективы являются как бы “вырастающими” из низших коллективов и последовательно “надстраиваются” друг над другом как в детской пирамиде.

Административный (нисходящий) же способ территориальной организации местного самоуправления имеет в качестве первичной всю территорию государства. Если восходящий способ исходит из того, что каждое местное сообщество (территориальный коллектив) обладает, прежде всего, изначальной, значительной самостоятельностью, то при нисходящем способе такая самостоятельность локального коллектива не считается обязательной. При таком способе территориальное деление государства возможно в формах децентрализации властных полномочий вплоть до низового уровня, следовательно, признается относительная самостоятельность территориальных коллективов (в том числе ТОС, общин). Но с другой стороны, оно возможно, и в формах деконцентрации административной власти в рамках единой вертикали государственной власти.

При децентрализации власти локальным территориальным коллективам как бы даруется определенная самостоятельность, но лишь тем из них, которые готовы ею пользоваться (как, к примеру, СОС “Верхние Печеры” в г.Н.Новгороде). В условиях деконцентрации власти они так же, как и региональные образования, не обладают неприкосновенностью и могут быть преобразованы вплоть до их ликвидации.

Таким образом, если демократический (восходящий) способ в принципе несовместим с проблемой территориального деления на основе целесообразности и эффективности, то административный (нисходящий), отнюдь не исключает самостоятельности ТОС, но обычно ограничивает ее, или же допускает в качестве субсидиарной (совместно с муниципальными органами).

 Существующая технология политико-административного деления государства является нисходящей, которая предусматривает разные типы локальных территориальных коллективов. Они могут быть с яркой индивидуальностью (СОС “Верхние Печеры” в Н.Новгороде и КОС “Кунцево – 38” в Москве и им подобные), или такие, которые объективно неспособны претендовать на самобытность и которые неизбежно представляют собой лишь продолжение местной администрации (как большинство СОС Н. Новгорода, где председатели либо находятся в штате районных администраций, либо получают там зарплату).

Второй вопрос важен прежде всего для промежуточных территориальных коллективов. Теоретически возможно, что низовая, т.е. элементарная территориальная единица государства (ТОС, община), одновременно замыкает собой сферу местного самоуправления. Иначе говоря, все вышестоящие звенья управления представляют собой органы государства. Однако на практике такое “безбуферное” совмещение самоуправляющихся локальных территориальных коллективов, с одной стороны, и административных единиц государства, с другой, весьма проблематичны. Это связано:

во-первых, с конфликтом компетенции, когда территориальный коллектив считает определенную проблему вопросом местного значения, а органы государственной власти рассматривают ее как свою задачу;

во-вторых, с пробелом компетенции, когда ни территориальный коллектив, ни органы государственной власти не рассматривают некоторые вопросы как  собственные, они как бы остаются вне правового поля.

Следовательно, необходим некий промежуточный (буферный) уровень власти, который бы решил указанные проблемы, т.е. выступал в качестве некого административного посредника между различными технологиями управления государственного (сверху – вниз), с одной стороны, и муниципального (местного самоуправления) (снизу – вверх), с другой. Поэтому территориальное самоуправление обычно имеет несколько уровней. К примеру, в Германии сфера коммунального управления состоит из общин (низовой коллектив) и округов (промежуточный коллектив). Территориальное деление Франции основано на принципе двойного буфера между коммуной, с одной стороны, и государством, с другой. При этом роль нижнего буфера играет департамент, а функции верхнего буфера осуществляет регион.

В России проблема территориальной организации местной власти, связана также и с неразвитостью теоретической базы. В правовой терминологии есть лишь один общепринятый термин, который обозначает как низовой, так и промежуточный территориальный коллектив – муниципальное образование. В муниципальном праве, к сожалению, отсутствует базовое понятие для обозначения элементарных муниципальных образований - общин, хотя имеется отдаленный их аналог - ТОС. Это обстоятельство является серьезным правовым пробелом нашего муниципального законодательства.

Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” для обозначения территориальных коллективов приводит различные видовые термины. При этом из текста закона не видно, какие из перечисленных видов территориальных коллективов являются первичными элементарными образованиями, а какие – промежуточными уровнями самоуправления.  “Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций”.

Общепринятый юридический термин для обозначения элементарного, т.е. низового муниципального образования (например, община вместо ТОС) способствовал бы поиску оптимального подхода и к образованию промежуточных территориальных коллективов. Используемое понятие “район” имеет различный смысл. Несомненно, статус района как административной единицы субъекта федерации должен быть выше, чем статус внутригородского района. Естественно, что район в составе области, включающий в себя несколько поселений или город, может, рассматривается как промежуточный территориальный коллектив.

В  Москве низовым органом власти является районная управа, состоящая из районного собрания и районной администрации. Но, Москва одновременно является и субъектом Федерации и муниципальным образованием, следовательно, районные управы с административной и финансовой сторон представляют собой лишь подразделения государственного (или муниципального?) образования.

Фактически, районные управы не являются местными сообществами согласно Европейской Хартии местного самоуправления как в части формирования органов управления, так и бюджетов. В Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление отличается своей “самобытностью”. Ее также подчеркивает наличие административного округа. Административные округа Москвы не служат буфером между противоположными управленческими технологиями и не выполняют функции буферного звена управления. Районные управы фактически не являются ни муниципальными образованиями, ни первичными коллективами. Совершенно очевидно, что административные округа не только номинально, но и реально представляют собой наступление государственного администрирования на самоуправляющиеся территориальные коллективы.

Похожие проблемы имеются и в других субъектах, где вопрос стоит не столько о защите, сколько о создании предпосылок местного самоуправления. Очевидно, что районы в субъектах в функциональном отношении мало, чем отличаются от административных округов Москвы, т.е. являются средством реализации государственной власти на этом уровне.

Здесь предается забвению п.1 ст.12 федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” гласящий, что “Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления”.

Исходя из вышеизложенного, можно предложить следующие основные понятия, для дифференциации различных уровней самоуправляющихся территориальных коллективов:

община, как элементарный (локальный) территориальный коллектив на базе ТОСа, где работают только органы местного самоуправления;

муниципальное образование, как промежуточный (местный) территориальный коллектив, где работают и органы муниципального управления, и органы государственного управления субъекта федерации;

регион, как государственный территориальный коллектив, где работают государственные органы субъекта федерации и территориальные структуры федеральных органов.

Март 2001 г.                                                                          А.А.Васильев

 

Главная                       Предыдущая                        Оглавление                       Следующая                         Скачать в zip