Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
Конституционное право РФ
В. Ф.
Кириллов, М. С. Матейкович, В. И. Ульянов, Г. Н. Чеботарев
ТЕМА
12. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В
КОНСТИТУЦИОННОЙ СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
П Л А Н:
1. Исполнительная власть в Российской Федерации: понятия, система,
особенности функционирования.
2. Полномочия Правительства Российской Федерации.
3. Федеральное собрание - представительный и законодательный орган
государственной власти Российской Федерации.
4. Конституционные основы взаимоотношений Федерального собрания и Правительства
Российской Федерации.
1. Исполнительная власть в Российской Федерации: понятия, система, особенности функционирования.
Самостоятельность как законодательной, так и исполнительной властей в
Российской Федерации имеет формальную конституционную гарантированность.
Принцип разделения властей предполагает, как уже отмечалось, не только
самостоятельность и независимость отдельных отраслей государственной власти
("властей"), но и их скоординированность, согласованность во
взаимодействии, взаимосдерживание и взаимоконтроль. Такую систему, основанную
на принципе разделения властей, представляют исполнительная и законодательная
власти РФ.
В Российской Федерации существует три уровня в системе органов исполнительной
власти, каждый из которых характеризуется самостоятельностью и независимостью
друг от друга, собственной сферой компетенции, а именно:
1. Федеральные органы исполнительной власти. Установление системы органов
исполнительной власти этого уровня, порядка и организации их деятельности
находится, согласно п. "г" ст. 71 Конституции РФ, в ведении
Российской Федерации. К компетенции органов исполнительной власти федерального
уровня относятся задачи, возложенные на них Конституцией РФ (ст.ст. 71, 72).
Вне пределов ведения федеральных органов исполнительной власти и их компетенции
органы исполнительной власти субъектов федерации по предметам совместного
ведения РФ и ее субъектов имеют собственную компетенцию;
2. Органы исполнительной власти субъектов федерации - республик, краев,
областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной
области, автономных округов - устанавливаются субъектами федерации
самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и с общими принципами организации исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77
Конституции РФ).
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти
субъектов РФ, в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного
ведения РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в
Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ);
3. Органы исполнительной власти в системе местного самоуправления. Органы
местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству
(ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
Уже отмечалось, что в ныне существующей российской конституционной системе
организации и разделения властей исполнительная власть в Российской Федерации
не обладает в достаточной мере признаками власти самостоятельной и независимой
и что ее скорее можно охарактеризовать как относительно обособленную, со
специфическими чертами, форму президентской власти. И тем не менее
взаимодействие, координация и другие свойственные принципу разделения властей
отношения между исполнительной и законодательной властью имеют свои проблемы и
вполне обосно-ванно могут стать предметом научного рассмотрения.
Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации (ст. 110 Конституции РФ). Сразу же обращают на себя
внима-ние в конституционных формулировках два момента:
во-первых, в отличие от гл. 7 "Судебная власть" гл. 6 Конституции РФ
носит наименование не "исполнительная власть", а "Правительство
Российской Федерации", равно как и гл. 5 Конституции РФ именуется
"Федеральное Собрание", не упоминая в этом случае вообще о
законодательной власти;
во-вторых, формулировка п. 1 ст. 110 носит исчерпывающий характер, создавая
впечатление, что осуществление всей исполнительной власти Российской Федерации
входит в исключительную прерогативу Правительства РФ.
Представляется, что авторы проекта Конституции РФ 1993 г. намеренно ушли от
наименования гл. 6 "Исполнительная власть", потому что не могли
игнорировать того обстоятельства, что значительнейшие функции исполнительной
власти находятся в руках Президента РФ, который в отличие от предшествующей
Конституции формально не возглавляет уже исполнительную власть. Правда, в явное
противоречие с этим обстоятельством входит исчерпывающая формулировка ч.1 ст.
110, которую в свете сказанного следует признать явно неточной.
2. Полномочия Правительства Российской Федерации.
Конституционные полномочия центрального органа исполнительной власти
определены ст. 114 Конституции РФ, согласно которой Правительство РФ:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и
обеспечивает его исполнение, а также представляет Госдуме отчет об исполнении
федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной
и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной
политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального
обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной
безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране
собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на Правительство Конституцией РФ,
федеральными законами, указами Президента РФ.
Конституция, следовательно, не устанавливает исчерпывающий перечень полномочий
Правительства РФ. В большей степени этот вопрос регулирует федеральный
конституционный закон о Правительстве РФ. Принимаемые и обеспечиваемые
исполнением Правительством РФ постановления и распоряжения в случае их
противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть
отменены Президентом РФ. По запросам органов государственной власти,
перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ вправе
вынести обязательное постановление о соответствии нормативных актов
Правительства Конституции РФ.
Подчиненное положение Правительства РФ по отношению к президентской власти ярко
подчеркивается конституционной прерогативой Президента РФ (ст. 117 Конституции
РФ) принимать или отклонять отставку Правительства РФ как в том случае, если
оно само подает в отставку, так и в случае выраженного ему недоверия
Государственной Думой. Слагает свои полномочия Правительство РФ и перед вновь
избранным Президентом РФ (ст. 116 Конституции РФ). В состав Правительства РФ,
помимо Председателя и его заместителей, входят федеральные министры.
Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ устанавливает порядок,
согласно которому все члены Правительства назначаются на должность и
освобождаются от нее Президентом по представлению Председателя Правительства
РФ. Парламент тем самым лишается возможности существенным образом влиять на
формирование центрального органа исполнительной власти в целом.
В ведении Правительства РФ находятся федеральные органы исполнительной власти,
за исключением тех ведомств, которые непосредственно подведомственны Президенту
РФ - министерство обороны, внутренних дел, иностранных дел, Федеральная служба
безопасности, Служба внешней разведки, Федеральная пограничная служба,
Федеральное агентство правительственной связи и информации и др. Своим указом
от 10 января 1997 г., определившим структуру федеральных органов исполнительной
власти, Президент расширил существенно свои властные полномочия,
непосредственно подчинив себе группу важнейших министерств и центральных
ведомств, образовав собственное правительство - мощный центр исполнительной
власти, что не предусмотрено действующей Конституцией. К этому следует
присовокупить широкий круг управленческих полномочий, которыми обладают органы
формируемых Президентом ( п. "и" ст 83 Конституции РФ) Администрации
Президента и (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ) возглавляемого
Президентом РФ Совета Безопасности Российской Федерации. Так, Совет
Безопасности включает в свою структуру следующие управления: информационной
безопасности и прогнозирования, оборонной безопасности, международной
безопасности, экономической безопасности, общественной и федеральной
безопасности. Управление экономической безопасности, например, занимается
вопросами финансовой, внешнеэкономической, технологической, экологической
безопасности. Перед управлением стоит задача выдавать точные прогнозы и
рекомендации по преодолению кризисных явлений в различных отраслях
промышленности и финансовой сферы. Оно же участвует в реформировании оборонного
комплекса. В 1998 г. функции Совета Безопасности были расширены за счет
передачи ему Указом Президента № ______ от __________ функций упраздненного
Совета Обороны.
Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г. Утверждено "Положение об
Администрации Президента РФ", в котором сама Администрация именуется
"государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ".
На Администрацию возложен контроль за идеологическим, кадровым, экономическим,
правовым и в определенной мере силовым обеспечением власти Президента. К этому
же следует добавить заявление на одной из пресс-конференций бывшего первого
вице-премьера Правительства РФ Виктора Илюшина о том, что реальным высшим
федеральным органом исполнительной власти является не Правительство, а группа
высокопоставленных чиновников (в том числе из правительства), принимающая
важнейшие оперативные решения с благословения президента. "Эта до недавнего
времени институционально никак не оформленная группа впервые проявила себя на
поверхности политической жизни страны после создания Временной чрезвычайной
комиссии (ВЧК) по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины. ВЧК, по сути, и
есть реальное российское правительство, если под правительством понимать
спаянную группу чиновников, реально управляющих страной".
В ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию (1997 г.) констатируется,
что совершенно новые функции государства, обусловленные принципиально
изменившейся политической и экономической реальностью, введением правовых, а не
командных методов управления, формированием гражданского общества
осуществляются несколько подновленной, но, в общем, старой системой
исполнительной власти. В результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных
недрах, острые ситуации то и дело застают государственный аппарат врасплох.
Придя к выводу, что необходимость реформирования исполнительной власти стала
очевидной, Президент РФ определил в Послании следующие направления такого
реформирования:
· радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов
исполнительной власти;
· повышение роли перспективного прогнозирования;
· выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на
реальных потребностях общества;
· создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью
государственного аппарата.
В ряду указанных мер Президент подчеркнул острую потребность в наведении
порядка в государственной службе.
3. Федеральное собрание - представительный и законодательный орган
государственной власти Российской Федерации.
Федеральное Собрание, будучи представительным органом Российской Феде-рации,
одновременно является законодательным органом. Вместе с тем, согласно п. 1 ст.
105 Конституции РФ, федеральные законы принимаются лишь одной из палат
Федерального Собрания - Государственной Думой. Есть ли здесь противоречие?
Думается, что нет, хотя точность конституционных формулировок и не безупречна.
Характеризуя Федеральное Собрание как законодательный орган, Конституция РФ
определяет его тем самым в качестве органа государственной власти, каковым он в
действительности и является. Принятие же Государственной Думой федеральных
законов не исчерпывает осуществление государственной власти. Последнее
существенно шире первого. Как мы уже отмечали, конституционным субъектом
законодательной власти является по Конституции 1993 г. Президент РФ. Вторая
палата парламента - Совет Федерации в системном единстве с Государственной
Думой также осуществляет законодательную власть. В данном случае единым
конституционным субъектом законодательной власти выступает парламент -
Федеральное Собрание РФ в целом.
Положение Совета Федерации в системе органов государственной власти по-своему
уникально. Во-первых, часть его состава принадлежит не только к
законодательной, но и к исполнительной ветви власти, а, во-вторых, верхняя
палата парламента, будучи федеральным органом государственной власти,
объединяет в своем составе руководителей органов государственной власти субъектов
Федерации. Уже в силу этого Совет Федерации в состоянии стать координирующим
центром для выработки согласованной стратегии политики, прежде всего, политики
экономической.
В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 104) Совет Федерации и его члены
обладают правом законодательной инициативы. Верхней палате парламента
принадлежит и право одобрения федеральных законов: Федеральный закон считается
одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от
общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был
рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом
Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления
возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному
рассмотрению Государственной Думой (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ).
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для
подписания и обнародования. Президент РФ в течение четырнадцати дней
подписывает федеральный закон и обнародует его. Если же в течение этого срока
Президент РФ отклонит федеральный закон, то Государственная Дума и Совет
Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный
закон. Закон подлежит подписанию в семидневный срок и обнародованию Президентом
РФ, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее
принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа
членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
В Совете Федерации обязательному рассмотрению подлежит принятые Государственной
Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета, федеральных налогов
и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования,
денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской
Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Феде-рации;
войны и мира.
Что касается федеральных конституционных законов, принимаемых по
предусмотренным Конституцией РФ вопросам, то такой закон считается принятым,
если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа
членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы, после чего федеральный конституционный закон
подлежит в четырнадцатидневный срок подписанию Президентом РФ и обнародованию
(ст. 108 Конституции РФ).
4. Конституционные основы взаимоотношений Федерального Собрания и
Правительства Российской Федерации.
В конституционной системе разделения властей взаимоотношения органа
законодательной власти - Федерального Собрания РФ и исполнительной власти -
Правительства РФ (с учетом, разумеется, конституционной и реальной роли
Президента РФ, который, как это уже было сказано, обладает прерогативами как
законодательной, так и исполнительной власти) осуществляются по следующим
правилам:
· Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя
Правительства РФ (п. "а" ч. 1 ст. 103). Но реализация этого
конституционного полномочия связана с определенными условиями. Решение Государственной
Думы должно быть принять не позднее недельного срока со дня внесения
Президентом предложения о кандидатуре Председателя Правительства. Согласно ч. 4
ст. 111 Конституции РФ, после трехкратного отклонения представленных кандидатур
Председателя Правительства. Президент РФ назначает Председателя Правительства
РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы;
· Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству РФ. Существует два
конституционных варианта постановки и решения вопроса о доверии: по собственной
инициативе Государственной Думы или по инициативе Председателя Правительства
РФ. Постановление о недоверии принимается большинством голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы. Однако выражение Государственной Думой недоверия
Правительству отнюдь не означает обязательной его отставки. Решение вопроса об
отставке центрального органа исполнительной власти - прерогатива Президента РФ
и только его. В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев
повторно выразит недоверие Правительству, Президент РФ либо объявляет об
отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу. Если вопрос о
доверии Правительству перед Государственной Думой ставит Председатель
Правительства и Государственная Дума в доверии Правительству отказывает,
Президент в течение семи дней принимает решение либо об отставке Правительства,
либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
· Государственная Дума утверждает федеральный бюджет, разработанный и
представленный Правительством, а также отчет Правительства РФ об исполнении
федерального бюджета. (п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Принятые
Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, а
также федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного,
таможенного регулирования и денежной эмиссии подлежат обязательному
рассмотрению в Совете Федерации (п.п. "а", "б",
"в" ст.106 Конституции РФ). Для осуществления контроля за исполнением
федерального бюджета обе палаты Федерального собрания образуют Счетную палату,
состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. (ч. 5
ст. 101 Конституции РФ).
Значение федерального бюджета, ежегодно разрабатываемого Правительством и
утверждаемого обеими палатами Федерального Собрания, исключительно велико. Вот
почему сам процесс его утверждения проходит в борьбе партийных фракций Госдумы,
в поисках приемлемых решений, в нахождении компромиссов между законодательной и
исполнительной ветвями государственной власти. Утверждение бюджета - один из
основных поводов для битв в практике и других государств. Так, по конституции
Франции парламент вообще не вправе принимать законы, увеличивающие расходы
государства, а в Италии конституционно запрещены референдумы по вопросам
бюджета и налогов.
Все субъекты законодательной инициативы, поименованные в ч. 1 ст. 104
Конституции РФ свои законопроекты вносят в Государственную Думу. Однако
законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о
выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств
государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за
счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу лишь при
наличии заключения на эти законопроекты Правительства РФ.
Обеспечению взаимодействия в рамках разделения властей призван такой институт,
как полномочный представитель Правительства РФ в Федеральном Собрании,
учрежденный постановлением Правительства РФ № 986 от 15 августа
· выступать от имени Правительства РФ на заседаниях палат Федерального
Собрания;
· обеспечивать представление на заседаниях Государственной Думы и Совета
Федерации законопроектов, вносимых Правительством РФ;
· принимать участие в согласовании текстов, рассматриваемых Государственной
Думой в первом и последующих чтениях законопроектов, внесенных Правительством
РФ, и представлять в комитетах палат Федерального Собрания позицию
Правительства по вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 114 Конституции к ведению
Правительства РФ;
· давать в необходимых случаях по вопросам, связанным с представлением в
Государственную Думу законопроектов и их рассмотрением в палатах Федерального
Собрания, обязательные для исполнения поручения министерствам и иным
федеральным органам исполнительной власти, руководителям государственных
учреждений и организаций;
· создавать экспертные и рабочие группы, а также привлекать ученых и других
специалистов, в том числе на договорной основе, для содействия в осуществлении
своих полномочий.
По вопросам, связанным с осуществлением взаимодействия Правительства РФ с
Федеральным Собранием полномочный представитель выполняет поручения
Председателя Правительства РФ.
В плане практической координации властной деятельности Правительства и
парламента в Российской Федерации заслуживает внимание решение Президента РФ о
создании Консультативного Совета при Президенте РФ.
"Я буду добиваться согласия властей, объединять их усилия, - говорил в
своем радиообращении к россиянам 25 октября
На заседаниях Консультативного Совета при Президенте РФ рассматривались такие
вопросы как, ............................................ Главная задача этих
встреч - выработка ключевых решений, призванных консолидировать общество и
власть.
Рассмотрение вопроса о соотношении законодательной власти - парламента и
исполнительной власти - Правительства неизбежно выводит на проблему
парламентского строя и на связанные с ним мощные правовые рычаги воздействия
парламента на Правительство, участие парламента в назначении и отзыве
министров, в контроле парламента над Правительством. Указанные полномочия
парламента - не дань традициям и опыту государств с парламентским правлением.
Представительный орган государства - парламент - формируется в значительной
своей части путем всеобщих выборов и призван выражать интересы народа. Но
наличие в государстве парламента - это еще не парламентский строй.
Парламентский строй - это государственный строй, основанный на парламентском
правлении, который в свою очередь предполагает определенный уровень его
взаимоотношений с исполнительной властью в рамках системы разделения властей. О
сущности парламентаризма писал выдающийся русский юрист Сергей Котляревский:
"Когда мы приступаем к разбору обширного материала, данного нам в
историческом опыте, и ищем наиболее центральный признак для парламентского
строя, мы неизбежно найдем его в известной солидарности правительства и
представительства. Там, где нет солидарности, не может быть и речи о
парламентаризме. Конституционный режим, при котором парламентаризм отрицается,
получил не точное, но характерное в этом отношении название
дуалистического".
Нет никакого сомнения, что под солидарностью С. Котляревский понимал
взаимосогласованность и скоординированность этих двух отраслей государственной
власти, действие механизма улаживания различных разногласий и, возможно,
конфликтов. Но достигается эта солидарность прежде всего в соотношении
полномочий соответствующих органов государственной власти, в полной и
последовательной реализации указанных полномочий самими этими органами, а
отнюдь не в результате патримониального, властно-силового воздействия со
стороны сторонней, например, президентской, власти. Солидарности, т.е.
постоянному согласованию и координации парламента как представительного органа
и Правительства отнюдь не противоречит, по нашему мнению, возможность
осуществления контроля со стороны парламента за Правительством по строго
определенным вопросам. Подобными полномочиями Федеральное Собрание
конституционно не обладает.
В ежегодном Послании Федеральному Собранию -
В приведенном отрывке Послания Президент РФ с очевидностью признает возможность
введения эффективного парламентского контроля над исполнительной властью при
существовании президентского правления. Станет ли от этого правление уже не
президентским, а парламентским? Думается, что нет, поскольку для этого
потребуется кардинальным образом изменить конституционные основы ныне
существующей государственной власти с доминированием власти президентской.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip