Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

Конституционное право РФ

В. Ф. Кириллов, М. С. Матейкович, В. И. Ульянов, Г. Н. Чеботарев

ТЕМА 11. ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Очевидна потребность каждого государства в существовании органа - должностного лица, который смог бы обеспечивать конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, высшее представительство в международных отношениях. В Советскую эпоху эти функции главы государства исполнял, вопреки формальным конституционным установлениям, Генеральный секретарь ЦК КПСС. Хорошо известно, что подпись Генерального секретаря ("За Союз Советских Социалистических Республик") наряду с подписью Президента США, а также с подписями глав других государств, стоит в важнейших международноправовых документах.
Показательно, что само введение поста Президента в условиях распадающегося Союза ССР имеет прямую преемственную связь с постом Генерального секретаря ЦК КПСС. Известный политолог А.С. Ципко рассказывает в связи с этим: "В начале 80-х годов в Восточной Европе, в частности, в Польше, зародилась концепция новой, большей легитимности руководителя государства. Было решено наряду с институтом Генерального секретаря ввести и институт президентства и таким образом придать власти больше светскости, независимости от партии, таким образом начать исторический процесс ухода от тотального контроля партии, идеи ее руководящей роли... В это время готовилась 19-я Всесоюзная партийная конференция. И большая группа политиков, специалистов - Шахназаров, Амбарцумов, Вадим Медведь (участвовал и я) с ведома ЦК разрабатывали собственную модель на предмет того, как, каким образом Горбачеву уйти от роли Генерального секретаря, как дальше вводите институты демократии... И мы просто скопировали польскую идею президентства. Но надо понимать, что скопировали не Францию и не Америку, а мы шли по специфической логике развития демократии в восточноевропейских коммунистических странах по специфической логике развития революции сверху и предложили вариант президентства не потому, что полагали, что только это нужно России. Об этом никто и не думал серьезно, Просто искали такой ход, чтобы, не нарушая в то время 6-ю статью Конституции о руководящей роли партии, тем не менее, на деле освобождаться от нее... Вот вам простое напоминание о том, что во многом идея президентства в России является случайной, искусственной. Вытекала она отнюдь не из глубинного анализа, а из тактики борьбы за реформы в условиях тоталитаризма. Все знают, что произошло дальше. В конце концов, возникла совершенно абсурдная система, когда в централизованном, федеративном государстве все ее лидеры называются президентами. В результате началась разрушительная, самоубийственная борьба "маленького" президента Ельцина с "большим" президентом Горбачевым. Нынешняя борьба и нынешнее увлечение президентской властью вытекают из логики развития России, не из какой-то другой реальной логики, а отражает логику борьбы за власть в посткоммунистический период."
Как свидетельствует вся мировая практика, потребность в существовании главы государства вызвана потребностью цементировать государственную власть, обеспечивать разрешение кризисов и конфликтов между органами государственной власти конституционным путем. В различных государствах полномочия главы государства могут весьма разнится между собой - от практически номинального значения до столь значительного, что приводит к весьма реальному и ощутимому доминированию над всякими иными властными проявлениями. При всех условиях глава государства осуществляет высшее представительство как внутри, так и вне страны, что связано с определенными властными полномочиями, например, подписывать международные договоры, назначать своих представителей в регионах страны и др. Функции главы государства могут распространяться на сферы исключительной деятельности отдельных отраслей власти, к примеру, право вето в области законодательства, назначение судей и право помилования при осуществлении правосудия и др. "В демократическом правовом государстве всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей - законодательной, исполнительной или судебной - говорится в учебнике по конституционному праву Российской Республики. Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями (в области законодательства он, например, имеет право вето, в отношении судебной власти глава государства вправе назначать судей или осуществлять помилование), но все же его основные функции и полномочия нельзя отнести к законодательной или судебной." И далее: "... Никакому должностному лицу нельзя иметь функции и властные полномочия вне какой-либо власти. В то же время при таком положении, не отрицающем принцип разделения трех властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом Конституции и осуществлять высшее представительство. Президентская власть в республиках президентского типа - это всегда единоличная власть. Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами, но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплектовать состав правительства (с определенным участием парламента)."
Итак , что же это за государственная должность - Президент государства - , в описании авторов цитируемого вузовского учебника? Во-первых, Президент - это высшее должностное лицо государства, обладающее государственной властью и осуществляющее ее, что прямо вытекает из содержания ст.11 Конституции Российской Федерации. Во-вторых. в демократическом правовом государстве, предполагающем принцип разделения властей, властные полномочия любого должностного лица что относятся к одной из трех властей - законодательной, исполнительной или судебной. Никакому должностному лицу нельзя иметь функции и полномочия вне какой-либо власти. В-третьих, хотя функции Президента и "соприкасаются" со всеми ветвями власти, его функции и полномочия не относятся ни к законодательной, ни к судебной властям. При "обязательном", по мнению авторов, отнесении властных полномочий любого должностного лица государства, а значит и Президента, к одной из трех властей "вакантной" остается лишь власть исполнительная. Никакой другой власти быть не может в принципе. В-четвертых, у Президента - главы государства образуется особый статус - именно статус - главы государства, вытекающий из его собственных полномочий. Надо полагать, что этот статус ни к исполнительной, ни к какой другой ветви власти отношения не имеет. Но и из этого положения может следовать один из двух выводов: либо особый статус Президента находится вне сферы властных отношений и не включает в себя полномочий по осуществлению президентской власти (но к какой сфере следует в этом случае отнести конституционно закрепленную президентскую власть?), либо особый статус Президента как главы государства - это все же власть, причем власть специфическая, образующая самостоятельную ветвь власти. Последний вывод впрочем исключается предшествующими категорическими утверждениями о том, что возможны в принципе лишь три власти - законодательная, исполнительная, судебная. Как видим, нелогичность суждений авторов учебника по поводу природы президентской власти и ее места в системе разделения властей очевидна. Подобные доводы, не проясняя вопроса по существу, заводят в тупик. Деятельность полновластного главы государства с очевидностью демонстрирует тот факт, что отдельные его конституционные полномочия и функции могут относится к различным отраслям государственной власти, соответственно, законодательной, исполнительной, судебной. Но это обстоятельство не противоречит, по нашему мнению, тому, что:
во-первых, компетенция главы государства качественно есть нечто цельное и определенное. Оно и не растворяется полностью в отдельных властях, включая в себя полномочия (например, представительские), которые ни в одну власть не входят, и не обнаруживает отсутствуя внутреннего единства, противоречия между полномочиями "властноотраслевыми" и не входящими ни в одну из властных отраслей полномочиями;
во-вторых, существенная и значимая часть конституционных полномочий главы государства может в такой мере входить в сферу деятельности одной из отраслей власти (в конституционной практике это - исполнительная власть), когда глава государства возглавляет эту отрасль власти, становится основным ее выразителем и гарантом;
в-третьих, набор властных полномочий главы государства, как это имеет место по действующей Конституции Российской Федерации, может достигнуть такой "критической массы", когда это приводит к качественному скачку - появлению самостоятельной отрасли власти - президентской власти.
Согласно ст.11 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Перечислены, таким образом, четыре системы органов государственной власти, соответствующие четырем отраслям власти - президентской, законодательной, исполнительной, судебной. Можно, конечно, возразить на это, приведя такой довод: четыре системы органов госвласти, перечисленные в ст.11 Конституции Российской Федерации, сами по себе не доказывают наличия именно четырех отраслей власти, поскольку качественную определенность каждой из отраслей государственной власти придают не органы государства сами по себе, хотя именно через полномочия этих органов реализуется государственная власть во всех ее проявлениях.
Это, конечно, так. Однако конституционное выделение такого органа государственной власти как Президент в качестве самостоятельного делает необходимым прийти к одному из двух выводов: либо Президент как орган государственной власти осуществляет совместно с другими органами госвласти власть законодательную, исполнительную и судебную (возможно, впрочем, не все три отрасли, а одну или две из них), либо Президент осуществляет самостоятельную и специфическую власть - президентскую, что совсем не исключает его участия в реализации исполнительной или даже законодательной власти. Решение этой дилеммы, на наш взгляд, решается в зависимости от тех конкретных полномочий, которыми наделяется Конституцией глава государства Президент. В Конституции США, прокламирующей в преамбуле принадлежность всей власти народу, в то же время устанавливается фактическое ее распределение между тремя ветвями власти: полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей (ст. I, раздел 1), в то время как исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки (ст. II, раздел 1). Судебная власть в Соединенных Штатах осуществляется Верховным Судом и теми низшими судами, "которые будут время от времени учреждаться Конгрессом" Америки (ст. III, раздел 1).
Четкое разделение в Конституции США трех властей, когда Президент осуществляет исполнительную власть, давно стало классикой. Такая же четкость в разделении трех властей прослеживается в конституциях штатов. Так, в конституции штата Коннектикут (ст. 2) подчеркивается, что власть в штате "должна быть разделена между тремя различными ведомствами. При этом законодательная власть должна принадлежать одному ведомству, исполнительная - другому и судебная - третьему." В Конституции же штата Массачусетс говорится (ст. 30), что в государственном механизме штата законодательные органы никогда не должны выполнять функции исполнительной и судебной властей или их обеих. Власть штата, в конечном счете может быть только властью (господством) права, а не людей.
Конституция США наилучшим образом обеспечивает равновесие властей. Конгресс только законодательствует, но обладает правом импичмента (с достаточно простой процедурой) на случай попытки исполнительной власти нарушить законность; полномочия Президента подзаконны, но он обладает правом отлагательного вето и назначает федеральных судей, однако вето преодолевается квалифицированным большинством в Конгрессе, а судьи назначаются пожизненно; Верховный Суд осуществляет контроль за законностью актов исполнительной власти, судит по закону, но лишь постольку, поскольку закон не противоречит праву. В этой четко определенной, взвешенной и отлаженной системе разделения трех (именно трех!) властей место и роль власти главы государства - Президента не вызывают сомнения. Он - глава исполнительной власти и осуществляет исполнительную власть, хотя полномочия Президента США как главы государства, например, представительские или функции главнокомандующего выходят, собственно, за пределы исполнительной власти. И вместе с тем президентская власть в США - власть исполнительная и ее место в сбалансированной триаде властей вполне определено.
Иной тип конституционной организации власти в современной Франции, установленный основателем V Республики генералом Шарлем де Голлем. Главу государства Шарль де Голль рассматривал как "стоящего над течениями человека, уполномоченного решать главное, и гаранта судеб нации". Согласно Конституции, Президент Франции "обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей и преемственность государства... является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения соглашений".
До 1962г. Президент Французской Республики избирался коллегией выборщиков, состоявших из членов Парламента, генеральных советников и членов муниципальных советов. Всего в выборе Президента Республики принимали участие от 80 до 90 тысяч человек, основная же масса избирателей лишь косвенно участвовала в выборе главы государства. И право выражать национальный суверенитет Президент получал не не-посредственно от избирателей, а через избранных представителей. Это нередко приводило главу государства к конфликту с Парламентом: депутаты Национального Собрания избирались непосредственно на всеобщих, прямых и тайных выборах и, следовательно, претендовали на собственное и единственное национальное представительство. В октябре 1962г. Шарль де Голль провел референдум по вопросу о порядке избрания Президента Республики. Согласно поправке к ст.6 и 7 Конституции Президент Франции стал избираться на всеобщих, прямых выборах при тайном голосовании на тот же семилетний срок, что и парламент.
Ст. 8 Конституции Франции предоставила Президенту Республики право назначать и смешать премьер-министра и по предложению последнего назначать и смешать членов правительства, что дало главе государства полное право контроля над исполнительной властью. Отныне исполнительная власть стала ответственной не перед парламентом ("парламентская республика"), а непосредственно перед Президентом ("президентская Республика").
Введение генералом де Голлем президентского режима имело своим результатом обеспечение политической стабильности в стране. Правительство перестало быть ареной неустойчивых компромиссов политических интересов внутри парламента. Конституция Франции 1958г. сделала пост Президента Республики ключевым в системе власти. И политический курс страны стал вырабатываться не в Бурбонском Дворце, где заседает Национальное собрание, и не в "Отеле Матиньон", где находится правительство, а в Елисейском дворце - резиденции главы государства.
Директор парижского Института сравнительного правоведения Мишель Лесаж следующим образом охарактеризовал роль и место Президента в системе государственной власти Франции: "Президент определяет основные направления внешней и внутренней политики, олицетворяет стабильность, в то время как правительство занимается текущими вопросами управления страной. В нашей системе, созданной в 1958 - 1963 годах, сочетаются последовательность и постоянство президентской власти, осуществляющей функции арбитража, и возможность проведения правительством гибкой политики, которая приспосабливается к различным обстоятельствам. Скажем, экономический курс вызвал определенные трудности, в таком случае происходит смена правительства. Новое проводит уже другую политику, но глава государства остается на месте. Одна из фундаментальных проблем демократии заключается как раз в том, чтобы сочетать стабильность государственных институтов и возможность постоянно приспосабливаться к переменам. Такую возможность предоставляет президентская система, действующая во Франции.".
Система президентской власти, представленная Конституцией Российской Федерации 1993г., близка французской модели. Наличие чрезвычайно сильной президентской власти, стоящей особняком от всех остальных отраслей государственной власти и доминирующей в системе функционирования государственной власти, дало основание именовать государство с такой президентской властью - "президентской республикой". Российская Федерация по Конституции 1993г. - это "президентская республика".
Выделение президентской власти в качестве самостоятельной ветви государственной власти ставит под сомнение корректность формулировки ст. 10 Конституции Российской Федерации: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны."
Президентская власть в Российской Федерации самостоятельна и существует наряду и в системе с законодательной, исполнительной и судебной властями, а Президент Российской Федерации как орган этой власти самостоятелен в отношении других органов государственной власти. "Президентская власть в республиках президентского типа - это всегда единоличность власти, - отмечают авторы учебника по конституционному праву Баглай М.В. и Габридзе Б.Н. - Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами (коллегиальный глава государства практически не встречается), но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает свой мандат от народа и вправе сам комплектовать состав правительства (с определенным участием парламента), которое в силу этого приобретает стабильный характер (явление частой смены правительств, характерное для парламентской формы проявления с многопартийностью, получило название "министерской чехарды"). Сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства - напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка."
Даже в исключительно короткие по мировым масштабам сроки конституционного существования России произошла существенная эволюция статуса Президента в сторону расширения его и усиления по мере превращения режима правления из парламентарного в президентский. Вооруженное разрешение конфликта между ветвями власти в октябре 1993г. ознаменовал введение в стране режима суперпрезидентской власти.
По мнению М.В. Баглая, уже после объявления суверенитета России в стране был парламентский режим. "Даже когда у нас появился президент, власть все равно принадлежала парламенту, который контролировал исполнительную власть... И хотя никто не одобряет методов, которыми был разрешен конфликт между ветвями власти, многие согласятся, что тогда необходим был именно отказ от парламентаризма, заведшего властные структуры в конституционный тупик."
Один из основных разработчиков "президентского" проекта Конституции Российской Федерации С.С. Алексеев в связи с утверждением сверхмощной президентской власти отмечал, что "Президент как глава государства, правда, при том непременном условии, если его статус не сводить к должностному лицу, непосредственно возглавляющему исполнительную власть, - имеет исконные функции по арбитражированию, по обеспечению гармонии и слаженного функционирования всех подразделений государственной системы. Недаром во всех странах, в которых институт президентства получил развитие, в его деятельность включается обеспечение действенности правосудия, судов, их кадрового состава. И поэтому президент как глава государства, особенно в условиях подтвержденного народного доверия, обязан путем законодательных инициатив, твердых "президентских представлений" и т.д. сделать незыблемыми, реально работающими высокозначимые общие правовые принципы, фундаментальные права и свободы человека - основу правового строя демократического общества...
При подготовке "президентского" проекта, в котором использовались конструктивные материалы многих разработок, была поставлена задача не только "развести власти", сосредоточить каждую из них на собственном деле (у Федерального собрания - исключительное право на законодательство, у правительства - исполнительная власть), но и исключить множащееся ситуации, когда власти держат друг друга за руки, взаимно парализуя государственную деятельность...
Отсюда и особенности, по проекту, функции президента, в чем-то не совпадающие с общественными стереотипами и канонами и потому смутившие некоторых специалистов и неспециалистов функции, нацеленные на то, чтобы глава государства мог не допускать или в крайние сроки ликвидировать состояние безвластия, распада государственности, обеспечить бесперебойную работу всей государственной системы."
"Суперпрезидентская" система власти в России, введенная Конституцией Российской Федерации 1993г., может и должна оцениваться с учетом действия многочисленных факторов, определяющих стабильность в обществе в условиях переходного периода к рыночной экономике, гражданскому обществу, правовому государству при том, что страна многие десятилетия жила при сверхтоталитаризованной планово-управляемой государственной экономике, глобальном и предельно жестком контроле со стороны тоталитарной партийно-государственной системы над всеми процессами и даже любыми проявлениями общественной и личностно-индивидуальной жизнедеятельности. С позиции рассматриваемых в настоящей работе проблем разделения властей представляется наиболее оправданным уйти от крайних публицистических оценок, содержавшихся, к примеру, в итогово-оценочной статье известного политолога Андоника Миграняна "Пять лет новой России": "Расстрел Белого дома и принятие новой Конституции в декабре 1993 года покончили с принципом разделения властей и механизмом сдержек и противовесов и хотя бы формально восстановили иерархию властей. Президент, согласно новой Конституции, оказался над всеми властными структурами. Однако даже при почти неограниченных полномочиях президента, закрепленных в новой Конституции, Борису Ельцину не удалось консолидировать власть. В России еще очень слабы политические институты. Государство не в состоянии реализовывать решения исполнительных и законодательных органов власти."
Вместе с тем очевидно. что наличие в системе организации и функционирования российской государственной власти такого мощнейшего фактора, как самостоятельная и во многом доминирующая президентская власть не только выводит практическую проблему разделения властей за рамки традиционной триады, но и придает самому этому разделению во многом специфический характер.
Президентская власть - это система его конституционных полномочий. К их числу прежде всего следует отнести полномочия, входящие в сферу осуществления законодательной и исполнительной властей. Как орган государства Президент Российской Федерации наделен действующей Конституцией прерогативами, позволяющими ему активно и действенно влиять как содержательно, так и процедурно не процесс законодательствования, т.е. на выработку и принятие федеральных законов. хотя собственно принятие законов Конституцией Российской Федерации отнесено (п.1 ст.105) к ведению Государственной Думы.
Президент Российской Федерации как орган государства, конечно, не является законодательным органом, но он - субъект законодательной власти. К тому же он - нормотворческий орган (ст. 90 Конституции Российской Федерации). Указы и распоряжения Президента не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, однако они образуют вместе с Конституцией и федеральными законами единую правовую систему государства, дополняют, конкретизируют и развивают законодательные акты. В этом также находит свое конкретное проявление осуществление его законодательной власти.
В отличие от предшествующей Конституция Российской Федерации 1993г. не наделяет Президента функциями главы исполнительной власти. Исполнительная власть конституционно выделена в самостоятельную и, согласно п.1 ст.110 Конституции Российской Федерации. Эту ветвь государственной власти осуществляет Правительство Российской Федерации. Велика конституционная роль Президента Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти: им назначается с согласия Государственной Думы Председатель Правительства Российской Федерации (п.1 ст.111), причем предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации, либо в течение недели со дня отклонения кандидатурой Государственной Думой.
Получение согласия Государственной Думы на представленные Президентом Российской Федерации кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации обусловлено возможностью роспуска Президентом Российской Федерации Государственной Думы и назначением новых выборов в том случая, если Государственная Дума трижды отклонит представленные Президентом Российской Федерации кандидатуры. При этом Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации по своему усмотрению, не нуждаясь в получении чьего-либо согласия (п.4 ст.111 Конституции Р.Ф.).
Статья 112 (п.п. 1 и 2) Конституции Р.Ф. уполномочивает Председателя Правительства Р.Ф. не позднее недельного срока представить Президенту Р.Ф. предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также предложить Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Р.Ф. и федеральных министров. Хотя в ст. 112 прямо не говорится, но из ее смысла следует, что Президент Р.Ф. утверждает как структуру федеральных органов исполнительной власти, так и персональный состав (о Председателе Правительства Р.Ф. уже говорилось) Правительства Р.Ф., т.е. непосредственно лично формирует центральный орган исполнительной власти.
Согласно Федеральному закону "О правительстве Р.Ф.", принятом в апреле 1997 г., отставку премьер-министра Президент может производить без всякого согласия Государственной Думы. Примечательно, что длительный спор между Президентом и Федеральным Собранием по поводу полномочий по формированию правительства в процессе выработки текста закона "О правительстве Р.Ф." завершился победой Президента. Проект закона дважды отклонялся верхней палатой, недовольной слабым парламентским контролем над правительством, но в двух согласительных комиссиях борьба в основном шла вокруг поправок Президента, сводящихся к тому, чтобы воспрепятствовать Государственной Думе оказывать воздействие на деятельность Кабинета министров. В редакции закона, предложенной согласительной комиссией Государственной Думой и Совета Федерации, исключен и ранее предлагавшийся пункт о том, что администрация Президента не может иметь полномочий, позволяющих влиять на аппарат Правительства.
Определяя основные направления деятельности Правительства его Председатель руководствуется как Конституцией Р.Ф. и федеральными законами, так и указами Президента Р.Ф.
В соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции Р.Ф. Президент Р.Ф. вправе отменить постановления и распоряжения Правительства Р.Ф. в случае их противоречия Конституции Р.Ф., федеральным законам и указам Президента Р.Ф. На него, следовательно, возлагается как право решать вопрос законности, т.е. о соответствии Конституции Р.Ф., федеральным законам и указам Президента Р.Ф. принимаемых Правительством актов, так и исключительным правом их отмены. Заметим, что компетенция Президента Р.Ф. в этом отношении шире соответствующего конституционного правомочия Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку последний, в соответствии с п. 2 ст. 125 Конституции Р.Ф., вправе принимать постановления о разрешении дела о соответствии нормативных актов Правительства Р.Ф. Конституции Р.Ф. Несоответствие этих правовых актов не только Конституции Р.Ф., но также федеральным законом и указам Президента вправе устанавливать лишь Президент Р.Ф. Он же отменяет указанные правовые акты.
Итак, в Российской Федерации Президент не является, в отличие от предшествующей Конституции, главой исполнительной власти. Но если и можно говорить о самостоятельности и независимости исполнительной власти, то лишь по отношению к законодательной и судебной властей. Президентская же власть, поглощая частично функции собственно исполнительной власти, стоит над этой властью, подчиняет и контролирует ее. И, тем не менее, президентская власть не тождественна исполнительной, не сливается с нею. Существуя относительно обособленно, исполнительная власть отнюдь не независима от власти президентской, подчинена ей и контролируется ею.
Можно ли в этих условиях говорить о реальном разделении президентской и исполнительной властей? Нам представляется, что нет, учитывая вышесказанное. В известном смысле исполнительная власть, по Конституции Р.Ф. 1993 г., это обособленная и специфическая форма власти президентской.
"Нынешняя Конституция, - говорил в дискуссии на тему "Конституционные институты в России: эволюция или новая революция?" Е.И. Колюшин - провозгласив самостоятельность органов исполнительной власти в главе первой, в дальнейшем сделала все возможное для стреноживания этой власти, полного подчинения ее только президенту. Кроме того, над исполнительной властью находится администрация президента, ряд других органов исполнительного аппарата президента: Совет безопасности, неконституционный Совет обороны, иные структуры. В итоге исполнительная власть даже не федеральном органе разорвана, поэтому отсутствует согласование экономического развития и борьбы с преступностью, экономического развития и военного строительства, развития Федерации и т.д.
Статус президента по Конституции напоминает большую голову над хилым организмом. Сохранение такого положения - губительно для России".
То, что Е.И. Колюшин называет "разорванностью" исполнительной власти даже на федеральном уровне означает существование и деятельность тех структур президентской власти, которые не являлись, собственно, органами исполнительной власти, способны во многом подменить и заменить правительство. Создается "полицентричная система исполнительной власти, где центры дублируют друг друга и противопоставляются именно для взаимного ослабления. Администрация президента, правительство, Совет безопасности внеконституционный Совет обороны (этот орган сформирован без одобрения парламента; кроме того, такие специфические органы обычно создаются в условиях войны) с непонятными полномочиями противостоят друг другу, уже конкурируют в борьбе за президента и определение политики. Но во взаимной конкуренции ни один из центров не может (и по замыслу не должен) стать доминирующим. (Именно для этого курировать силовые ведомства будут почти все центры власти, то есть фактически президент; поэтому и их руководители теперь сплошь профессионалы, свободные, хотя и в жестких рамках, от прямого политического контроля). Более того, в руководство каждого из них были введены конкурирующие фигуры для взаимного контроля...
Однако, на наш взгляд, именно эта полицентричность порождает систему, не-способную определять и проводить целенаправленную национальную политику. Власть занята внутривидовой борьбой, страна остается без реалистичной политики развития, даже без программы выхода из системного кризиса, без решений для текущих проблем, без какой-либо управляемости, так как невозможно представить себе согласованность действия трех-четырех исполнительных вертикалей. Ситуация усугубляется и тем, что каждый центр власти и их конкурирующие руководители будут лоббировать интересы своих политических и социально-экономических групп. Президенту остается лишь дирижировать этим "концертом", не допуская чрезмерного усиления ни одного из центров..."
Конституционное закрепление полномочий Президента и Федерального собрания в Конституции Р.Ф. 1993г. позволяет считать, что президентская и законодательная власти в общем и целом самостоятельны по отношению друг друга. Вместе с тем нельзя не видеть закрепляемую конституционно систему "сдержек и противовесов", которая характеризуется очевидной односторонностью в пользу президентской власти при практической ее бесконтрольности и отсутствия ответственности перед кем бы то ни было, что делает "независимость" законодательной власти весьма уязвимой. Как уже отмечалось, Президент Р.Ф. - непременный участник законодательного процесса и потому соответствующая часть его конституционных полномочий позволяет говорить о его непосредственном участии в осуществлении законодательной власти. Президент имеет право законодательной инициативы - внесения законопроектов в Государственную Думу - согласно п. "г" ст. 84 и ст. 104 Конституции Р.Ф. Президент вносит законопроекты в Государственную Думу, а в соответствии с п. "д" ст. 84 Конституции Р.Ф. он подписывает и обнародует федеральные законы. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Р.Ф. для подписания и обнародования, которые он должен произвести в течение четырнадцати дней. Если же в течение указанного срока с момента поступления федерального законопроекта Президент отклонит его, Государственная Дума и Совет Федерации в установленном конституционном порядке обязаны вновь рассмотреть этот законопроект. Конституция не устанавливает отличий в отклонении Президентом законопроекта - принципиальном, как неприемлемом, с точки зрения Президента, или же по причине его неполноты, недоработки, отдельных погрешностей, т.е. того, в отношении чего Президент формулирует свои возражения и делает конкретные замечания. Так, во время деловой встречи с председателем Государственной Думы Г. Селезневым в апреле 1997 г. Президент обратил внимание на то, что значительная часть (до 60 проц.) принимаемых Думой законов не отличаются качеством, нуждаются в доработке. С точки зрения характеристики участия Президента в законодательном процессе и, соответственно, в осуществлении законодательной власти это весьма существенно. Ведь повторное рассмотрение Госдумой закона, но уже в редакции Президента, - это не процедурный контрольно-надзорный акт со стороны Президента, а, наряду с внесением законопроектов, его не-посредственное и действенное участие в законотворческом процессе.
Лишь в этом случае, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Президент обязан подписать закон в течение семи дней и обнародовать его.
Президент Р.Ф. обладает конституционным правом назначать выборы Государственной Думы, в то время, как выборы Президента назначаются Советом Федерации. Принцип назначения выборов этих органов государственной власти не на взаимной основе позволяет, по мысли авторов проекта Конституции, избегать взаимозависимости. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, однако Президент обладает правом созвать заседание Думы ранее этого срока. Президент Р.Ф. в праве распускать Государственную Думу в случае трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции Р.Ф.), при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117 Конституции Р.Ф.) и при отказе Госдумы в доверии Правительству (ч. 4. ст. 117 Конституции Р.Ф.). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее четырех месяцев после роспуска.
Президент Р.Ф. не может распускать Государственную Думу:
1. В течение года после избрания;
2. с момента выдвижения Думой обвинения против Президента Р.Ф. до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
3. в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;
4. В течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Р.Ф.
Конституция Р.Ф. не предусматривает право Президента Р.Ф. распускать Совет Федерации, что в известной мере обеспечивает непрерывность представительной власти даже в случае роспуска Государственной Думы.
Тем весьма обширным по перечню конституционным основаниям, позволяющим Президенту распускать Государственную Думу, противостоит единственное право Совета Федерации (отметим опять перекрещивающиеся полномочия органов госвласти) отрешить Президента Р.Ф. от власти (п. "е" ст. 102 Конституции Р.Ф.). Начало процедуры отрешения Президента Р.Ф. от должности сопряжено с выдвижением Государственной Думой обвинения против Президента Р.Ф. в государственной измене или иного тяжкого преступления, которое к тому же должно быть подтверждено заключением Верховного Суда Р.Ф. о наличии в действиях Президента Р.Ф. признаков преступления, а также заключением Конституционного Суда Р.Ф. о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Что касается самой процедуры отрешения, то она отличается большей сложностью и состоит из двух следующих стадий:
n Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов (т.е. 300 голосов) принимает решение о выдвижении обвинения. При этом инициатива должна быть проявлена не менее чем одной третью депутатов Государственной Думы (т.е. 150 депутатами с вынесением заключения специальной комиссии, образованной большинством голосов депутатов Думы (т.е. 226 депутатов).
n Совет Федерации двумя третями голосов депутатов от общего числа членов (т.е. 132 голосами) принимает решение об отрешении Президента Р.Ф. от должности, причем не позднее трехмесячного срока после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Соотношение полномочий Президента Р.Ф. по роспуску Государственной Думы и Совета Федерации, по инициативе Государственной Думы, отрешать Президента Р.Ф. от должности настолько очевидно в пользу президентской власти, что говорить о каком-то механизме достижения компромисса интересов этих двух отраслей госвласти с приведением в действие этих полномочий не приходится. Механизма достижения баланса интересов здесь нет, однако в отдельных случаях такой компромисс может быть и найден, что не отменяет общее правило. Так, в июне 1995 г. кризис, связанный с вынесением недоверия Правительству, завершился взаимными уступками Президента и Госдумы, вследствие чего Дума не стала подтверждать вынесение незадолго до этого недоверие Правительству, а председатель Правительства отозвал постановку перед Думой вопроса о доверии, что грозило Конституции, возможностью ее роспуска Президентом. Но это, скорее, случай исключительный.
Резкий дисбаланс в соотношении конституционных полномочий органов президентской и законодательной властей обнаруживает свою как теоретическую, так и практическую несостоятельность в свете того, что и Президент Р.Ф. и Государственная Дума избираются непосредственно народом и реализуют своей деятельностью народный суверенитет. До тех пор, пока президент будет избираться народом, как и парламент, он будет иметь право каждый раз говорить: я избираюсь точно, как вы (тем более, что полномочий у него больше), и я могу не считаться с вашим мнением, - констатировал реальное положение дел А.И. Лукьянов в выступлении на "круглом столе" "НГ - сценарии при обсуждении темы "Конституционные институты в России: эволюция или новая революция". Всенародное избрание и президента и парламента породило целую цепочку противоречий, которые пришли в конце концов и на места. Они сегодня существуют как противоречие между губернатором и представительным собранием в субъекте Федерации. Причем они теперь идут дальше, они идут к району, где такие же отношения между выбранным главой администрации и представительным органом. Видимо, здесь корень проблемы и ее нельзя решить не отказавшись от всенародного собрания главы государства... С моей точки зрения, главу государства лучше выбирать при помощи выборщиков. Их сообщество достаточно полно отражает соотношение политических сил в обществе. Надо также учитывать, что "всенародно избранный" практически ни перед кем не несет ответственности. В Конституции нет ни одного слова об ответственности президента перед избравшим его населением. Нет подотчетности, нет контроля.".
И все же постановка вопроса о всенародности избрания главы государства и Государственной не может быть сведена к подрывающей принцип разделения властей вопиющей диспропорции их конституционных полномочий, в сфере взаимодействия и взаимоконтроля. Совершенно справедливо подчеркивал на том же "Круглом столе" С.М. Шахрай тот факт, что всенародное избрание обеспечивает Президенту Р.Ф. выполнение таких конституционных предназначений, относящихся полностью к области президентской власти, как консолидация власти, консолидация общества, консолидация государства. "Я считаю, - говорил он, - что всенародное избрание главы государства - выстраданный и оправданный по большому счету для России путь. У меня аргументы такие: федеративное, огромное по территории, с характерными региональными особенностями и разнообразием, и с большим потенциалом центробежных и центростремительных тенденций государство должно в центре иметь стержень, и таким стержнем должна быть фигура всенародно избранного президента. В глазах избирателей это арбитр и согласователь интересов, гарант приведения в действие механизмов в необходимых случаях федерального принуждения и других институтов обеспечения единства Российского государства. И вторая причина связана с историческим менталитетом. России необходима сильная власть, рука настоящего хозяина.".
Президент Р.Ф. не вправе, конечно, вмешиваться в деятельность судебных органов, однако в его конституционные полномочия входит участие в формировании органов судебной власти. Только Президенту Р.Ф. предоставлено конституционное право выдвижение кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначает судей других федеральных судов.
В соответствии с Федеральным законом Президент также предлагает Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального Прокурора Р.Ф. В том случае, если Совет Федерации отклонит предложенную Президентом Р.Ф. кандидатуру, последний представляет в течение 30 дней новую кандидатуру. Как известно, имевшие место в последние годы длительные задержки с формированием высших правоохранительных -судебных и прокурорских органов были связаны с фактами отклонения Советом Федерации предлагаемых Президентом Р.Ф. кандидатур.
Президент как конституционный субъект собственно президентской власти - обособленной ветви государственной власти - осуществляет функции, присущие ему как главе государства, - ст. 80 Конституции Р.Ф.:
· является гарантом Конституции Р.Ф., прав и свобод человека и гражданина;
· принимает в установленном Конституцией Р.Ф. порядке меры по охране суверенитета Р.Ф., ее независимости и государственной целостности;
· обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Так, указом № 1009 от 23 мая 1994 г. Президент Р.Ф. образовал отдел Администрации Президента Р.Ф. по взаимодействию с депутатами Совета Федерации и Государственной Думы. Основными функциями отдела, согласно Положению о нем, являются:
· обеспечение взаимодействия Президента Р.Ф. с депутатами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания и их объединениями;
· выяснение политических позиций фракций и групп депутатов Совета Федерации и Государственной Думы и их отклонения к законодательной стратегии Президента Р.Ф.;
· разъяснение депутатам Совета Федерации и Государственной Думы целесообразности разработки и внесения законодательных инициатив Президентом Р.Ф.;
· разработка и внесение на рассмотрение Президента Р.Ф. предложений по совершенствованию взаимодействия с депутатами Совета Федерации и Государственной Думы;
· информирование Президента Р.Ф. о ходе развития парламентской ситуации, отношениях между фракциями и группами депутатов в палатах Федерального Собрания.
· определяет в соответствии с Конституцией Р.Ф. и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства;
· представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Конституция Р.Ф., определяя основные функции и направления осуществления президентской власти, не указывает тем не менее на те конкретные правовые формы, в которые может и должна воплощаться президентская власть, на пределы распространения этой власти, равно как и на конституционные гарантии, обеспечивающие самостоятельность и независимость других отраслей государственной власти. Взять, к примеру, функцию президентской власти - быть гарантом Конституции Р.Ф. Какие конкретные правомочия президентской власти включены в эту функцию, да и в состоянии ли глава государства реально выступать гарантом Конституции? На уже упоминавшемся "Круглом столе" "НТ - сценарии" В. Шейнис говорил: "В полномочиях, которыми Конституция наделила президента, существует, конечно, перебор. Он, к примеру, объявлен гарантом Конституции. Мировой демократический опыт свидетельствует, что гарантом конституционного строя может выступать лишь вся политическая система сдержек и противовесов, включая и негосударственные институты гражданского общества".
Необъятные и весьма неопределенные содержательно и в своем объеме функции президентской власти с очевидностью противоречат принципу разделения властей, предполагающего их взаимную уравновешенность, сдерживание, согласованность и взаимный контроль.
Но президентская власть не только довлеет над остальными властями, демонстрируя свой приоритет, но и претендует на то, чтобы стоять над остальными властями, быть арбитром и в необходимых случаях оказывать решающее воздействие на эти власти, поскольку без этого президентская власть была бы не в состоянии реализовывать предоставленное ей Конституцией правомочие обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Принцип разделения властей предполагает действие механизма взаимосдерживания, взаимосогласования, взаимоконтроля разделенных властей, но при этом сохранение их самостоятельности и независимости. Отсутствие таковых качеств у каждой из отраслей власти делает невозможным действия механизма разделения властей.
Метод жесткого руководящего воздействия президентской власти не законодательную, исполнительную, судебную власти особенно убедительно продемонстрирован в Послании Президента Р.Ф. Федеральному Собранию в 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации".
"Порядок в стране начнется только в наведении порядка в самом государственном организме, - говорится в Послании Президента. Сегодня именно управленческую сферу я объявляю "зоной особого внимания". У этого приоритета есть имя - Правовой Порядок...
...Чтобы повысить эффективность власти, нам придется навести порядок в нормотворчестве, в работе исполнительной власти, усилить контрольную функцию государства.
...Необходимо наконец навести порядок в законотворческой деятельности".
Еще более жесткие, не оставляющие сомнений, формулировки, относящиеся к отношению президентской власти к другим отраслям власти содержались в выступлении Президента Р.Ф. перед Федеральным Собранием с изложением Послания. Вот отдельные выдержки:
"Исполнительная власть оказалась неспособной работать без президентского окрика..."
"Страной должна управлять власть, а не обстоятельства. Пора наводить порядок. Прежде всего - во власти. И я его наведу".
Здесь явно слышен голос верховенствующей Власти.
Практическая неограниченность применения Президентом своей власти делает необходимым использование им такого властного метода, который получил в теории название - дискреционная власть, под которой понимается власть по собственному усмотрению. Как пишут М.В. Баклай и Б.Н. Габричидзе в учебнике по конституционному праву Р.Ф., "функция гаранта Конституции предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только их буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации".
Властные действия главы государства, выходящие за пределы правового пространства, не только сводят на нет эффект принципа разделения властей, но и подтверждают самые мрачные прогнозы относительно легкого сползания такой власти, в условиях еще не устоявшейся и не имеющей прочной традиции демократии, к личной диктатуре.

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip