Консолидация и ее
критерии
После того, как состоялись первые демократические выборы и власть перешла в руки поставторитарных сил, демократизация достигает качественно новой стадии своего развития и встает перед качественно новыми дилеммами. Главная из них — будет ли процесс демократизации продолжаться и каковы будут результаты? Очевидно, что сам по себе приход новых, поставторитарных сил к власти еще не является гарантией последовательного углубления демократического процесса. Во-первых, новые силы не являются демократическими по определению — они вполне могут быть подвержены авторитарным соблазнам; во-вторых, возникающие проблемы могут оказаться необычайно сложными для решения, а попытки демократизаторов — недостаточно эффективными. В среднесрочной перспективе сочетание этих факторов способно привести к совершенно иным, помимо демократической консолидации, результатам, например, постепенной консолидации неоавторитаризма, или — что еще более опасно — неконтролируемому революционному коллапсу основных общественных институтов. Поэтому, как нам уже приходилось отмечать в 4.4., политический переход не может считаться полностью состоявшимся без консолидации установленных демократических институтов.
Консолидация демократии выступает, таким образом, лишь как один из возможных результатов демократизации и отнюдь не может рассматриваться как нечто последовательно-неотвратимое на этом пути. Для продолжения демократизации и ее перехода в стадию консолидации потребуются новые, более значительные усилия, нежели те, что привели ancient regime к устранению с политической сцены. Не случайно, как замечает Дж. Мунк, исследовательская литература, посвященная анализу собственно проблем демократической консолидации, отмечена несравненно большим пессимизмом, нежели литература по проблемам перехода и передачи власти (75).
При всей дискуссионности самого термина "консолидация", чаще всего под ней подразумевают достижение режимом такого состояния, в котором ни одна влиятельная политическая сила, партия или организация интересов, не обсуждает всерьез иные, кроме демократических, пути приобретения власти и не использует для этого иные, кроме демократически признанных, ресурсы (76). Но такое, своего рода "негативное" определение консолидации, оставляет невыясненным целый ряд вопросов.
Является ли проблема демократической консолидации лишь проблемой времени? Специалисты утверждают, например, что ее решение потребует как минимум двадцати лет, связанных со сменой одного или даже двух поколений политиков. Однако правомерно ли называть консолидирующимся демократический режим, в течение нескольких лет не уделяющий никакого внимания институциализации демократических институтов, режим, который использует практику всеобщих выборов как ширму для прикрытия поисков новой концентрации власти и, возможно, возвращения к авторитаризму? Правильно ли сводить проблему демократической консолидации к проблеме выживания демократии? Очевидно, что нет. Явно, что консолидация подразумевает упорную и целенаправленную работу по конституированию и укоренению демократических институтов в обществе, по их взаимосогласованию и притирке. Консолидация подразумевает постоянные усилия режима и оппозиции привить обществу уважение к правилам демократической игры, убедить вчерашних радикалов в том, что жестоко критикуемый ими "оппортунизм" и "соглашательство" в политике весьма нередко являются благотворными и заслуживающими одобрения.
Условия
демократической консолидации
Полемика относительно условий демократической консолидации берет свое начало в теориях демократизации, основные положения которых мы рассмотрели в 4.2. Одни авторы придерживаются убеждения, что на консолидацию оказывает огромное значение природа и степень общественной укорененности прежнего авторитарного режима, другие концентрируют свое внимание на модальностях перехода, без особого почтения относясь к его предпосылкам (77).
Например, С. Хантингтон, сравнивая латиноамериканские и восточноевропейские переходы, показывал, что в первом случае основные игроки старого режима (военные) полностью удалились из политики в ходе демократизации и вернулись в казармы, в то время как во втором случаи игроки прежнего режима (коммунисты) продолжали оказывать огромное влияние на ход демократических процессов. Это различие, утверждал Хантингтон, оказывается одним из ключевых в том, каким способом и темпами осуществляется консолидация в Латинской Америке и Восточной Европе (78). Развивая его позиции, другой сторонник структурной теории демократии Л. Даймонд выдвигает тезис о наличии и степени развитости гражданского общества как важнейшей предпосылке успешной консолидации демократических институтов. Рассматривая гражданское общество как сферу публичного действия граждан, расположенную между частной сферой и собственно государством и политическим обществом, Даймонд убежден, что гражданское общество — школа "воспитания демократических позиций, таких как терпимость, умеренность, склонность к компромиссу и уважению противоположных точек зрения" (79), Конечно, продолжает Даймонд, решающим для успеха консолидации условием выступает политическая институциализация, ибо и сама консолидация представляет собой процесс, посредством которого демократия все шире и глубже признается гражданами, сводя к минимуму вероятность ее распада. Однако "гражданское общество может и в основном должно играть значительную роль в создании и консолидации демократии ... чем более активно, плюралистично, ресурсоемко, институциализовано и демократично гражданское общество, чем более эффективно ему удается уравновешивать трения с государством — возникающие в связи с вопросами независимости и сотрудничества, сопротивления и лояльности, скептицизма и доверия, агрессивности и цивилизованности — тем более вероятно, что демократия появится и укрепится" (80).
Сегодняшние переходы от коммунистического правления убеждают в важности наличия и степени развитости в обществе независимости в суждениях, общественного мнения и публичной сферы, автономных от государства экономических структур и многого другого. Не преуменьшая важности тактического и стратегического искусства демократизаторов, их способностей отыскать и реализовать оптимальные и в основном приемлемые для оппозиции альтернативы политического развития, следует помнить и о роли историко-политических факторов. В том, что сегодня "консолидация демократии выглядит более вероятной в Восточной Центральной Европе, нежели в России" (81), есть несомненная доля рассмотренных выше структурных, историко-политических факторов.
Проблемы
консолидирующейся демократии
Помимо углубления демократизации и привития гражданам ценностей демократической культуры и навыков политического участия, перед консолидирующейся демократией встают и совершенно конкретные, требующие незамедлительной реакции нового режима, проблемы. Назовем лишь некоторые из них.
Во-первых, это проблема очищения поставторитарного режима, связанная с его отношением к тем, кто занимал управленческие должности при авторитаризме и, следовательно, несет прямую ответственность за грубое попрание прав отдельных граждан и социальных слоев, а также с отношением к собственности и финансам прежнего правящего режима и его партии. В разных обществах эта проблема решалась по-разному. В Польше, например, премьер-министр Т. Мазовецкий отменил всякие преследования и запреты на профессии для вчерашних слуг коммунистического режима. В Чехословакии же такого рода запреты были введены согласно закону о люстрациях (люстрация — открытие собранной службами безопасности и хранившейся в секрете информации на должностных лиц прежнего режима и на граждан, тайно сотрудничавших с ним). Проект такого закона существовал и в России (подготовленный Г. Старовойтовой (82)), но так и не был введен в действие. Введение такого рода законов может как способствовать освобождению от авторитарного наследия, так и, напротив, осложнять этот процесс. В тех обществах, где это наследие пустило особенно глубокие корни, закон о люстрациях способен усугубить переходные процессы, увеличивая и без того резко возросшую социальную напряженность и снижая шансы на достижение социального консенсуса. Кроме того, способов проверить достоверность содержащейся в секретных папках информации не существует. Один из курьезных примеров, подтверждающих такого рода опасения, провозглашение в Чехословакии подверженным действию закона В. Гавела, известного диссидента, лидера демократической оппозиции коммунистическому режиму.
Во-вторых, вновь установившемуся поставторитарному режиму приходится сталкиваться с проблемой "перехода лояльности", связанной со снижением вовлеченности в политику прежних акторов ancient regime. На Юге такими акторами чаще всего выступают военные, на Востоке — коммунисты (83). Решение этой проблемы в еще большей степени, чем решение первой проблемы, продиктовано не столько моральными соображениями, сколько прагматическим стремлением нового режима выжить и не подорвать основы хрупкого, едва установленного гражданского порядка. Именно из числа прежних акторов будет формироваться потенциально сильная непримиримая оппозиция, если проблема "перехода лояльности" останется нерешенной. Поэтому, возможно, как предполагает Д. Фадеев, что переход аполитичных по своей природе чиновников в новые структуры является допустимым и даже желательным. То же самое справедливо и для большей части офицерского корпуса (84).
В-третьих, перед новым режимом неизбежно (вопрос лишь в масштабах распространения) встанет проблема снижения уровня общественного насилия и коррупции должностных лиц. Именно решение этой проблемы будет в первую очередь способствовать предотвращению авторитарной ностальгии среди тех, кто привычно отождествляет "порядок" с недемократическими формами правления.
В-четвертых, новый режим просто обязан изменить к лучшему положение в экономике, заложить в ней основы динамизма и саморазвития, не позволяющие настроениям массы люмпенов и маргиналов получить поддержку общественного большинства. Экономический динамизм может, конечно, пониматься по-разному. С. Хантингтон, например, сформулировал весьма спорное и совершенно неприменимое к посткоммунистическим переходам понятие "политической переходной зоны", согласно которому вероятность начала переходно-демократических процессов сильно возрастает в тех странах, где ВВП на душу населения размещается в промежутке от одной до трех тысяч долларов (85). Экономический динамизм, особенно, в слаборазвитых странах, не может быть сведен к показателям роста. Большинство исследователей посткоммунистических переходов исходят из совершенно иных показателей экономического динамизма, связанных, например, с выходом из экономического кризиса, проведением структурной перестройки, макроэкономической стабилизации и т.д.
В-пятых, возникает острая проблема рекрутирования новых демократических лидеров. На первых порах новые политики формируются из диссидентов и интеллигенции, т.е. тех, кто находился в оппозиции авторитарно-тоталитарному строю. Однако в обществах, сформировавшихся в условиях такого строя, данная проблема не может быть решена в краткие сроки — недостаток опыта, привычка к критике, а не созиданию обречены еще долгое время тормозить процессы демократической консолидации.
А В-шестых, перед молодой демократией встает проблема создания демократических институтов и организаций, политических партий, групп интересов, ассоциаций добровольцев, идентифицирующих себя с этими организациями и готовых поддерживать установленные правила демократической игры как единственные правила, гарантирующие им свободное существование.
Наконец, в-седьмых, проблема демократической консолидации — это и проблема формирования благоприятного внешнего окружения, выработки адекватной новому режиму внешней политики, формирующейся на основе согласования имеющихся в обществе интересов, в тесном сотрудничестве с парламентом, политическими партиями и с учетом общественного мнения.
Консолидация и
институциональный дизайн
Другой, заслуживающий внимания вопрос — какие политические институты и тип режима (парламентский, президентский или смешанный) будут в большей степени способствовать консолидации демократии.
В 3.5. и 4.4. мы уже затрагивали вопрос об основных различиях парламентских и президентских режимов. Как полагает ряд исследователей, эти различия оказываются принципиально важными и в ходе демократической консолидации. Гипотеза X. Линца состоит в том, что наиболее предпочтительными для консолидации демократии являются парламентские режимы. "Парламентские выборы, — пишет исследователь, — предоставляют множество альтернатив: формирование коалиционного правительства; открытое или скрытое сотрудничество правительства и оппозиции в законодательном процессе; надежды оппозиционных партий выиграть на следующих выборах (в особенности при центробежной партийной системе). Это снижает остроту разочарования проигравшего, сохраняет надежды на будущее, нередко дает возможность и проигравшим участвовать в отправлении власти". Напротив, "при президентской системе, получивший 33.1% голосов, получает на точно определенный промежуток времени контроль над исполнительной властью и относительно свободно ее использует, чтобы назначить всех высших служащих, вводить законы и накладывать вето на предложения законодателей. При этом оппозиция чувствует себя беспомощной и склонна к озлоблению. Оппозиция, расколовшаяся в ходе выборов, имеет множество причин объединиться после поражения. В свою очередь, получивший власть вполне может почувствовать страх, что в его программе разочаруются и что на следующих выборах он может потерпеть поражение. Безличный характер магистратуры, плибисцитарный характер выборов, контраст между общегосударственным уровнем дебатов в контексте президентских выборов и локальным, непотистским местным их уровнем, вполне возможная коррумпированность выборов в законодательные органы, — вес это может дать президенту ощущение власти, ощущение мандата, превышающего имеющуюся у него реальную поддержку" (86).
На этапе консолидации демократического режима спрос на маневренность власти сменяется спросом на устойчивость и умение достигать промежуточных соглашений с оппозицией, вовлекая ее в процесс принятия решения и, тем самым, лишая возможности выступать с безответственными призывами к отставке существующего правительства (87). Поэтому принципиально важным может оказаться не предоставление президенту дополнительных полномочий, а напротив, ограничение его власти другими, представительными и судебными органами. Примеры злоупотребления президентской властью в России предоставляют дополнительную возможность рассмотреть гипотезу Линца. Неконституционный роспуск парламента в октябре 1993 года и, особенно, ввод российских войск в Чечню, сопровождавшиеся почти открыто пренебрежительным отношением к общественному мнению, представительным и судебным органам, едва ли можно рассматривать в качестве факторов стабилизации и достижения общественного согласия. С этой точки зрения, закрепление в российской конституции президентских сверхполномочий едва ли послужит делу демократической консолидации.
Стратегии
демократической консолидации
В зависимости от того, какие способы избираются для решения перечисленных выше проблем, выделяют различные стратегии демократической консолидации. Стратегия, охватывающая собой комплексное их решение, очевидно, должна разрабатываться применительно к конкретно складывающейся ситуации. Различными могут быть как приоритеты, так и способы решения возникающих проблем. Один из редких в политической науке примеров разработки такого рода стратегий — известная и уже не раз упоминавшаяся нами работа С. Хантингтона "Третья волна". Рассматривая проблему консолидации демократии, Хантингтон не ограничивается теоретическим обобщением имеющегося (удачного и неудачного) опыта, но и предлагает ряд практических рекомендаций для снижения уровня преступности и вывода военных из сферы политики.
В отношении снижения уровня преступности рекомендации Хантингтона выглядят следующим образом:
1) Если власть перешла к новому режиму в результате пакта или переговоров режима и оппозиции, не следует пытаться предъявить должностным лицам авторитарного режима обвинения в нарушении прав человека. Политическая цена таких усилий перевесит любую моральную цену.
2) Если власть перешла к новому режиму под решающим влиянием масс, и у демократизаторов есть ощущение, что это желательно и с политической, и с моральной точек зрения, следует немедленно (в течение первого года пребывания у власти) предъявить функционерам авторитарного режима обвинения, которые не будут распространяться на должностных лиц среднего и низшего уровня.
3) Необходимо разработать способы полного и всестороннего публичного расследования того, как и по каким причинам совершаются преступления.
4) Признать, что в вопросе "обвинять и наказывать versus прощать и забывать" каждая альтернатива ведет к сложнейшим проблемам и что наименее опасным курсом вполне может быть: не обвинять, не наказывать, не прощать, и сверх всего остального, не забывать (88).
Для вывода военных из сферы политики и обеспечения их профессионализма Хантингтон предлагает демократизаторам:
1) Безотлагательно очистить армию от потенциально нелояльных офицеров, включая как сторонников авторитарного режима, так и реформаторов армии, возможно, способствовавших установлению демократии.
2) Жестко наказать организаторов переворота против нового правительства.
3) Консолидировать командные структуры вооруженных сил. Устранить аномалии и дать ясно понять, что глава правительства — гражданское лицо — является одновременно верховным главнокомандующим.
4) Существенно сократить армию, учитывая, что ее непомерная численность диктовалась потребностями управления обществом.
5) Использовать сэкономленные от сокращения армии средства для увеличения оплаты, пенсий, льгот, для улучшения жилищных условий офицеров.
6) Реорганизовать вооруженные силы в силы быстрого реагирования по устранению угроз внутренней нестабильности — это устранит склонность военных думать о политике в отсутствие угрозы извне.
7) Существенно сократить численность войск, расположенных и предместьях столицы и перевести их ближе к относительно малонаселенным и территориально удаленным местам.
8) Снабдить военных современной техникой и электронным оборудованием, требующими овладения особыми навыками для их управления.
9) Использовать любую возможность для выражения вооруженным силам своего уважения — посещать военные церемонии; вручать медали; подчеркивать, что солдат сосредотачивает в себе важнейшие ценности нации; появляться, если это не противоречит конституции, в военной униформе.
10) Развивать и поддерживать политическую организацию, способную мобилизовать сторонников на улицах столицы на случай, если военный переворот все же произойдет (89).
Следует помнить, что рекомендации по выводу военных из политики распространяются Хантингтоном на те общества, где авторитарный режим был военным по своей природе, где офицеры находились у власти и сформировалась "военная бюрократия", выполнявшая все необходимые функции по управлению обществом. С этой точки зрения, рекомендации ученого относятся скорее к демократизаторам на Юге, чем на Востоке. Однако сама по себе проблема "демилитаризации политики", как нам уже приходилось упоминать, является весьма актуальной и для демократизирующихся посткоммунистических режимов.