Предлагаемый законопроект, направленный на реорганизацию местного самоуправления, представляет собой радикальный отход от принципов действующего законодательства. Закон 1995 года относит большинство вопросов, касающихся местного самоуправления, к ведению представительных органов местного самоуправления, при условии соответствия их решений Конституции и законодательству субъектов Федерации. Новый законопроект передаёт контроль над местным самоуправлением в основном федеральной власти, и детально регулирует организацию местного самоуправления, его финансирование, полномочия и предметы ведения.

Законопроект вызывает множество вопросов о его соответствии Конституции. Более того, неясно, действительно ли он поможет совершенствованию системы местного самоуправления. Жёстко регламентируя организацию и полномочия органов местного самоуправления, и прямо вводя их ответственность перед федеральной властью, законопроект существенно ограничивает способность органов местного самоуправления самостоятельно решать свои задачи. Предусматривая большую ответственность органов местного самоуправления перед федеральной властью, чем перед собственным населением, законопроект фактически лишает их стимулов для усиления "прозрачности" и подотчётности перед избирателями.

Конституционные основы местного самоуправления

Конституция Российской Федерации предусматривает чрезвычайно широкие гарантии независимости местного самоуправления от всех уровней государственной власти. Статья 12 прямо предусматривает: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». По сути, это означает, что ни федеральная власть, ни власти субъектов Федерации не могут ни ограничивать функции местного самоуправления, ни вмешиваться в него, за исключением установления «пределов полномочий». Тем самым органы местного самоуправления могут свободно осуществлять любые полномочия, кроме тех, которые либо прямо изъяты из их ведения, либо закреплены за органами государственной власти.

Часть 1(н) статьи 72 Конституции относит «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. При этом, согласно статье 131, «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

Действующее законодательство

Действующий сейчас закон о местном самоуправлении, принятый в 1995 году, предоставляет органам местного самоуправления значительную степень независимости. Если местное самоуправление и регулируется органами государственной власти, то эту роль практически полностью выполняют власти субъектов РФ, а не федеральная власть. Последняя, разве что, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, осуществляют некоторые надзорные функции и гарантирует право граждан на свободно избираемое и независимое в финансовом отношении местное самоуправление. Федеральная власть может предоставлять органам местного самоуправления финансирование и передавать им федеральную собственность, но в целом, если следовать требованиям Конституции о праве народа на самоуправление, полномочия федеральной власти являются ограниченными.

В основном контроль над местным самоуправлением осуществляют либо субъекты РФ, либо сами органы местного самоуправления. Так, субъекты РФ наделены правом устанавливать и изменять структуру местного самоуправления и границы муниципальных образований, а также принимать законы о порядке функционирования местного самоуправления (части 11, 13 и 14 статьи 5). К полномочиям субъекта РФ также отнесено установление ответственности за нарушение законов данного субъекта РФ о местном самоуправлении (часть 15 статьи 5). Эта норма имеет большое значение, поскольку ограничивает право федеральной власти вмешиваться в полномочия субъектов РФ по решению вопросов местного самоуправления, если только не имеет место нарушение Конституции (при этом федеральная власть может привлечь орган местного самоуправления к ответственности за невыполнение закона субъекта РФ).

Закон 1995 года недостаточно чётко разделяет полномочия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, и некоторые нормы этого закона могут быть истолкованы двусмысленно. Например, как указывалось выше, он предоставляет субъектам РФ право устанавливать структуру местного самоуправления и границы муниципальных образований, но при этом и структура, и границы должны быть закреплены в уставах этих образований, которые самостоятельно принимаются их же представительными органами. Налицо противоречие, и неясно, какая из этих норм имеет приоритет. Закон субъекта РФ имеет бoльшую силу, но гарантия независимости местного представительного органа закреплена более чётко.

Часть 2 статьи 6 прямо устанавливает, что к предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы, которые специально не отнесены к ведению органов государственной власти или прямо не изъяты из предметов ведения местного самоуправления. Закон 1995 года также содержит ряд статей, гарантирующих независимость местного самоуправления и содержащих перечень задач, которые органы местного самоуправления могут решать самостоятельно или вместе с субъектами РФ. Закон устанавливает ряд прямых запретов: закон субъекта РФ не может противоречить Конституции РФ (статья 7, часть 3); органы государственной власти не могут создавать органы местного самоуправления (статья 17, часть 3); суды должны рассматривать правовые акты местных представительных органов в качестве законодательных актов (статья 44); органы государственной власти обязаны рассматривать направленные им обращения органов местного самоуправление (статья 45). Закон чётко гарантирует право граждан обжаловать в суде решения органов государственной власти, означающие вмешательство в дела местного самоуправления (статья 46).

Важно и то, что закон 1995 года закрепляет за представительными органами местного самоуправления полное право самостоятельно устанавливать и собирать местные налоги (статья 39), но предусматривает и внешнее регулирование этого вопроса, в форме минимальных бюджетных стандартов. Одна из норм статьи 37 гарантирует минимальный уровень финансирования местного самоуправления, требуя от федеральных властей и субъектов РФ выделять средства органам местного самоуправления, если сами они не в состоянии обеспечить достаточную доходную базу. Однако в этой же части предусмотрено, что орган местного самоуправления обязан при исполнении своих функций нести минимальные расходы, установленные федеральной властью.

Можно сказать, что за исключением минимальных бюджетных стандартов, закон 1995 года содержит достаточно надёжные гарантии независимости местного самоуправления или, по крайней мере, в значительной мере ограничивает возможность вмешательства субъектов РФ в дела местного самоуправления. Однако в действительности это было далеко не так, что, видимо, неизбежно, поскольку субъекты РФ были созданы задолго до органов местного самоуправления. Субъекты РФ не только не считали, что органы местного самоуправления обладают независимой властью, источником которой является народ, но и передавали органам местного самоуправления ровно столько полномочий, сколько сами считали нужным. Наиболее характерным примером может служить Санкт-Петербург — хотя федеральный закон о местном самоуправлении был принят в 1995 г., первые выборы органов местного самоуправления состоялись здесь только в начале 1998 г. (явка избирателей на выборах составила только 13,5%). Вместо того, чтобы создать достаточно большие и сильные муниципальные образования, правительство Санкт-Петербурга разделило город на 111 округов, не имеющих ни реальной власти, ни собственности, кроме детских садов и некоторых спортивных учреждений. Бюджеты этих муниципальных образований, кроме тех, где развита предпринимательская деятельность, очень незначительны.

Новый законопроект

Новый законопроект радикально изменяет характер законодательства о местном самоуправлении. В частности, он ограничивает возможность контроля субъектов РФ над органами местного самоуправления определённым перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Федерации и субъектов РФ, в частности, при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон. Более того, в законопроекте регулируются и те вопросы организации местного самоуправления, которые раньше были отнесены к ведению субъектов РФ.

Законопроект вводит двухуровневую систему местного самоуправления: нижний уровень составляют городские и сельские населённые пункты, а верхний — городские округа и муниципальные районы. Предусматривается также категория городских округов, совмещающих в больших городах функции самоуправления обоих уровней. Детально прописан порядок установления и изменения границ муниципальных образований, их объединения и раздела (статьи 11-13). Территория, не включённая в границы населённого пункта, именуется «межселенной территорией», которая может включаться или не включаться в состав муниципального образования более высокого уровня (здесь законопроект содержит противоречие) . Если она включается в муниципальный район, то на такой территории он выполняет обязанности органов самоуправления обоих уровней (часть 2 статьи 15).

Законопроект регламентирует обязанности как верхнего, так и нижнего уровней местного самоуправления, но разграничивает их недостаточно чётко. Обходится молчанием вопрос, местное самоуправление какого уровня имеет право решать вопросы, которые ни за кем формально не зарезервированы. Прямо не закреплен и более высокий статус округов по сравнению с населёнными пунктами. В законопроекте часто встречаются понятия «местное самоуправление» и «муниципальное образование», которые относятся и к округам, и к населённым пунктам. Предусмотрены различные варианты формирования представительных органов округов — они могут избираться отдельно либо состоять из руководителей и депутатов от представительных органов входящих в округ населённых пунктов, по принципу равного, а не пропорционального представительства (статья 35, абзац 3). При этом неясно, кто принимает решение о принятии того или другого вариантов — это как будто бы должно решаться в уставе муниципального округа, но тот должен приниматься представительным органом, который ещё только должен быть создан.

Предлагаемая законопроектом система финансирования местного самоуправления не сможет работать, если не будут внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы. Хотя законопроект предусматривает комплексную систему выравнивания финансовых возможностей различных округов и населённых пунктов (субсидии, предоставляемые им федеральной властью и субъектами РФ), механизм бюджетных отношений между самими уровнями местного самоуправления остаётся неясным. Хотя получается, что округа играют определённую роль в установлении налогов в населённых пунктах, это зависит от того, по какому варианту строятся отношения между представительными органами округа и населённого пункта, которые, в свою очередь, остаются неурегулированными. Более того, вопрос о том, какие могут устанавливаться местные налоги, должен решаться Налоговым кодексом, а не органами местного самоуправления. Фонд развития парламентаризм в России даже утверждают, что предлагаемая система регулирования финансовых отношений между уровнями местного самоуправления «абсолютно не эффективна».

Возможные последствия применения нового закона

Если законопроект станет законом, он создаст систему жёсткого федерального контроля над местным самоуправлением. Само по себе это, может быть, и неплохо. В самом деле, для того, чтобы местное самоуправление работало эффективно, оно вовсе не обязательно должно обладать максимально широкими полномочиями. Вероятно, определённый надзор со стороны органов государственной власти необходим. Например, в Соединённых Штатах Америки органы местного самоуправления полностью подчиняются штатам, полномочия которых включают всё, на что не распространяется юрисдикция федерального правительства. Графства являются административными единицами, а муниципалитеты, хотя и независимы в пределах, установленных их уставами, могут ликвидироваться по решению властей штата.

Предлагаемая законопроектом система местного самоуправления нарушает как дух, так и во многих случаях букву Конституции Российской Федерации. Широкая конституционная гарантия независимости местного самоуправления означает, что местное самоуправление должно беспрепятственно реализовать полномочия, которые не отнесены к юрисдикции Российской Федерации и субъектов Федерации. Однако реализация этой гарантии как раз не является целью законопроекта.

Если оставить в стороне вопрос о конституционности законопроекта, следует отметить, что неясен сам вопрос о том, насколько предлагаемая перестройка местного самоуправления повысит его эффективность. Дело в том, что предлагаемая законопроектом степень федерального контроля над местным самоуправлением такова, что она едва ли оставит значительный простор для местной инициативы. Она также оторвёт местное самоуправление от избирателей и сделает его более «отзывчивым» к требованиям федеральной власти, чем к воле населения.

Наконец, в соответствии с этим законом придётся провести полномасштабную и, возможно, беспорядочную реорганизацию местного самоуправления. В краткосрочной перспективе, такая реорганизация почти наверняка снизит реальную эффективность местного самоуправления. Она вообще может надолго оставить некоторые территории без работоспособного местного самоуправления, и тогда резко возрастут число чиновников, и, соответственно, коррупционный потенциал. Конечно, это не повод для того, чтобы отказываться от проведения нового закона в жизнь, однако и реализация даже эффективного закона не должна быть слишком поспешной.

Соответствие законопроекта Конституции

Статья 12 Конституции гласит, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, и что оно является самостоятельным в пределах своих полномочий. Вопреки этой норме, новый законопроект устанавливает, что предметы ведения и необходимые для их решения полномочия органов местного самоуправления «определяются настоящим Федеральным законом». Иные функции органам местного самоуправления исполнять не разрешается, если они не сумеют доказать, что располагают необходимыми для этого финансовыми возможностями. Законопроект не только даёт перечень задач местного самоуправления, но и определяет порядок решения этих задач. Хотя это можно толковать просто как установление пределов полномочий местного самоуправления, это противоречит духу Конституции — подобная регламентация нарушает заложенную в Конституцию гарантию права местного самоуправления самостоятельно действовать в пределах его полномочий. Поскольку же предписываемые меры требуют обязательных расходов, они противоречат и статье 132 Конституции, которая гарантирует независимость местного самоуправления при формировании их бюджетов.

Положения нового законопроекта о структуре органов местного самоуправления явно нарушают статью 131 Конституции. Норма о том, что представительный орган муниципального округа может быть сформирован не путём прямых выборов, а путём назначения представителей населённых пунктов, прямо нарушает статью 130 Конституции, гласящую, что «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления».

Наконец, законопроект противоречит Конституции и в том, что предусматривает совершенно новую «нарезку» единиц местного самоуправления, и просто аннулирует ныне существующие. Это прямо нарушает часть 2 статьи 131 Конституции, которая гласит: «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». Это означает, что территориальные единицы не могут быть ликвидированы «росчерком пера», без проведения в каждой из них референдума. Очевидно, что та же проблема возникла бы и с принятием любого другого закона, который повлёк бы за собой масштабную перекройку существующих границ.

Эффективность

Следует отметить, что вызывает определённые сомнения и эффективность предлагаемой законопроектом структурированной системы местного самоуправления. Разработчики законопроекта как-будто считают, что местное самоуправление в России на основе действующего законодательства просто не состоялось, поэтому федеральная власть обязана вмешаться и придать новый импульс этому процессу. Говорит само за себя то, что в законопроект не вошла глава, аналогичная главе 6 закона 1995 года, которая называется «Гарантии местного самоуправления».

Чтобы местное самоуправление могло выражать волю населения и нести перед ним прямую ответственность, единственное, что должна федеральная власть, это гарантировать возможность организовать эффективное местное самоуправление, а также создать механизм борьбы с нарушениями. Фактическое же осуществление местного самоуправления может находиться только в руках самого местного населения. Если население получает такую возможность, но не может создать местное самоуправление, необходимо просто выждать до тех пор, пока население не сумеет в достаточной степени организоваться. Хотя федеральная власть не может допустить полного «вакуума» в этой сфере, она не может идти на прямое вмешательство и указывать местному самоуправлению, как ему надлежит работать. Подобное вмешательство неизбежно будет означать нарушение принципа, гласящего, что источником власти местного самоуправления является народ.

Новый закон создаст органы местного самоуправления, которые, видимо, сумеют вполне эффективно выполнять команды федеральной власти и субъектов РФ. В законопроект включено множество норм о надзоре над местным самоуправлением со стороны органов государственной власти, особенно если местному самоуправлению временно передаются полномочия федеральной власти или властей субъекта РФ. Например, часть 3 статьи 21 законопроекта предусматривает, что если орган местного самоуправления не справляется с исполнением определённых государственных функций (причём нет никаких критериев успешного или неуспешного исполнения), то уполномоченный орган государственной власти имеет право издавать нормативные акты, обязательные для органов и должностных лиц органов местного самоуправления.

Законопроект едва ли создаст надёжную систему обеспечения подотчётности местного самоуправления гражданам или механизмы повышения эффективности управления и выработки новаторских решений местных проблем. Лишение органов местного самоуправления возможности самостоятельно устанавливать местные налоги, скорее всего, радикально урежет свободу их действия в финансовой сфере. Это особенно тревожно с учётом того, что дефицит средств является сейчас одной из самых серьёзных проблем местного самоуправления. Более того, в новый законопроект не вошло большинство норм закона 1995 года, гарантирующих независимость местного самоуправления. Если закон 1995 года гарантировал право органов местного самоуправления решать местные вопросы, не входящие в перечень предметов их ведения, то в новом законопроекте это право ограничено.

В законопроекте гораздо больше норм об ответственности органов местного самоуправления перед органами государственной власти, чем перед избирателями. Так, если орган местного самоуправления не выполняет федеральный закон, закон субъекта РФ или местный нормативный акт, то Генеральный прокурор Российской Федерации может обжаловать его действия в федеральном суде (статья 77, часть 1). При этом введение ответственности органа местного самоуправления перед гражданами законопроект оставляет на усмотрение уставов муниципальных образований (статья 71, часть 1). В законопроекте больше нет и чёткой нормы о праве граждан обжаловать в суде действия органов государственной власти, представляющие собой неправомерное вмешательство в дела местного самоуправления.

Более того, законопроект лишает избирателя права решать финансовые вопросы местного самоуправления. Вопрос о праве вводить местный налог на имущество будет решаться в Налоговом кодексе, и какое-то время местное самоуправление будет зависеть прежде всего от налогов с продаж, которые подвержены колебаниям, а в жилых районах недостаточны. Если учесть, что в Российской Федерации подоходный налог собирается по месту работы, а не по месту жительства, то введение местного подоходного налога не даст никаких результатов, если порядок сбора налогов не будет радикально изменён.

Законопроект подробно прописывает порядок выравнивания финансовых возможностей между «богатыми» и «бедными» муниципальными образованиями, и предусматривает создание региональных фондов для субсидирования менее благополучных из них. Основную часть этих средств должны предоставлять федеральное правительство и правительство субъекта РФ. При этом муниципальным образованиям, где доход на душу населения более чем в два раза превышает этот показатель для всего субъекта РФ, также может быть предложено перечислить в региональный фонд до 50% превышающего дохода.

Определённое финансовое выравнивание между более и менее преуспевающими муниципальными образованиями можно приветствовать, однако остаётся неясным, не слишком ли далеко в этом направлении заходит законопроект. Предлагаемая система может привести к тому, что доходы органов местного самоуправления перестанут зависеть от эффективности их работы и мнения избирателей, особенно если Налоговый кодекс чрезмерно ограничит возможность введения местных налогов. Если бюджет органа местного самоуправления будет зависеть прежде всего от субсидий, у него не будет стимула для развития бизнеса и даже для того, чтобы удерживать население на своей территории. Эксперты считают, что «вместо того, чтобы развивать конкуренцию между муниципальными образованиями и увеличивать мобильность населения, законопроект предусматривает «политику выравнивания» и сохранение сети населённых пунктов, унаследованной с советских времён» . Можно предположить, что система «привязки» субсидий к размерам доходов муниципального образования (возможно, в виде компенсационных фондов), повысила бы ответственность органов местного самоуправления перед населением.

Последствия проведения закона в жизнь

Если бы новый закон вступил в силу сегодня, он, скорее всего, вызвал бы хаос. Законопроект предусматривает короткий срок проведения реформы — установление границ, передел собственности, выработка порядка проведения выборов и назначение выборов должны быть закончены к 1 января 2004 г., а новые органы местного самоуправления начнут действовать с 1 января 2005 г. В течение переходного периода местное самоуправление теоретически будет функционировать в соответствии с действующим законодательством. Предусматривается, что новые выборы не будут проводиться, если существующее муниципальное образование уже соответствует новому закону, но некоторые функции, например, передача муниципальной собственности, будут ограничены. Следует отметить, что в целом положения о переходном переходе недостаточно конкретны.

Законопроект недостаточно чётко регламентирует разграничение полномочий, в том числе финансовых, между местным самоуправлением обоих уровней — населённого пункта и округа, и эту проблему также необходимо решить. Можно полагать, что подобные неурегулированные проблемы, наряду с расширением бюрократии, не позволят новому местному самоуправлению эффективно функционировать в течение какого-то времени, но обязательно откроют новые возможности для коррупции.

Текущее состояние законопроекта

Законопроект был внесён в Государственную Думу Президентом и предполагался к рассмотрению в ходе осенней сессии 2002 года. По состоянию на 27 ноября 2002 г. он не был принят в первом чтении и не был включён в повестку дня ни одного заседания Думы.

Источники

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995, с изменениями и дополнениями от 22 апреля 1996, 26 ноября 1996, 17 марта 1997 и 4 августа 2000.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 8 октября 2002).

Фонд развития парламентаризма в России. «Экспертная записка на проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Москва, октябрь 2002.

Tkachenko, Stanislav. "Institutions of Municipal Power in St. Petersburg". St. Petersburg State University, October 2001. [Ткаченко, Станислав. Институты местной власти в Санкт-Петербурге. Санкт-Петербургский государственный университет, октябрь 2001.]

Council of Europe. European Charter of Local Self Government. Strasbourg, 15 October 1985. [Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985.]

Institute for Urban Economics. Preliminary Comments of the Institute for Urban Economics regarding the draft law "On the General Principles in the Organization of Local Self-Governance in the Russian Federation". 17 October 2002.