Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления

  

Вторая Всероссийская конференция

«Местное самоуправление, федеральная и региональная власть»

 

Москва 23 апреля 2000 г.

  

 Раздел I. Конституция РФ и разграничение полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации органами местного самоуправления

 

 

Правовые проблемы разграничения полно­мочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления

 

Арбузов. С.В. Заместитель директора Департамент стратегического развития, начальник нормативно-правового управления Администрации г. Омска.

В Конституции Российская Федерация определена как демок­ратическое федеративное правовое государство.

Закрепленные в Конституции РФ принципы федерализма правового государства и организации местного самоуправления тесно связаны между собой и являются основополагающими, а системе государственного устройства России. Местное самоуправление играет важную роль в развитии федеративных отношений, так как именно оно дополняет комплекс отношений между федеральными органами государственной власти и органами государ­ственной власти субъекта РФ. Местное самоуправление выступа­ет самостоятельным субъектом взаимоотношений в силу своего конституционного статуса, не считаться с которым нельзя. Наи­более активны и заметны здесь города. Часто именно взаимоотношения органов государственной власти с городским самоуправлением придают своеобразие той или иной региональной полити­ке. Спектр взаимоотношений здесь достаточно широк, от четкого разграничения полномочий и взаимодействия в пределах выде­ленной компетенции до попыток ограничения полномочий и лик­видации органов городского самоуправления.

В условиях федеративного устройства российского государ­ства четко прослеживаются три относительно самостоятельных уровня власти: федеральный, региональный и местный (муни­ципальный). Стабильность государственного устройства во мно­гом будет зависеть от того, насколько эти уровни власти будут уравновешены. Для этого должны быть предусмотрены механиз­мы обеспечения самостоятельности каждого из уровней власти и механизмы предотвращения необоснованного вмешательства в ком­петенцию одного уровня власти в компетенцию другого.

Одним из таких механизмов является механизм разграниче­ний полномочий между органами власти соответствующего уров­ня при условии соблюдения принципа единого правового про­странства. Принцип единого правового пространства подразуме­вает единую, иерархически построенную правовую систему, в которой нормативные правовые акты нижестоящего уровня не должны противоречить нормативным правовым актам вышестоя­щего уровня.

Каждому уровню власти соответствует определенный уровень правового регулирования. Поэтому можно говорить также о трех уровнях правового регулирования, составляющих правовую сис­тему государства: федеральном, региональном и местном (муни­ципальном) уровне правового регулирования.

В настоящее время на уровне РФ и субъектов РФ предметы ведения и полномочия соответствующих государственных орга­нов четко разграничены. Конституцией РФ определены предме­ты исключительного ведения РФ и предметы совместного ведения. Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

На наш взгляд, подобный принцип разграничения предметов ведения и соответственно полномочий между органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления должен применяться и на уровне региональная - муниципальная власть.  В Конституции РФ порядок разграничения полномочий на I этом уровне не конкретизируется. Содержание понятий «предме­ты ведения» и «полномочия органов самоуправления» в Консти­туции РФ раскрывается через определения «вопросы местного значения» и «отдельные государственные полномочия», которы­ми могут наделяться органы местного самоуправления. Тем са­мым в Конституции РФ определены два концептуальных подхода. Через понятие «вопросы местного значения» подчеркивается самостоятельность органов местного самоуправления и их обособ­ленность от органов государственной власти; через понятие «от­дельные государственные полномочия» определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государ­ственными делами.

Однако в дальнейшем в Федеральном законе «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», призванном конкретизировать конституционные нор мы о местном самоуправлении, была принята такая юридическая конструкция определения предметов ведения местного самоуправления, которая значительно усложнила проблему разграниче­ния полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

Можно назвать три правовые проблемы, которые требуют сво­ею законодательного разрешения.

Первая проблема. Федеральный закон об общих принци­пах организации местного самоуправления в РФ» содержит пе­речень из 30 вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований. Этот перечень вопросов местного значения нуждается в уточнении, поскольку многие из них с достаточным на то основанием могут быть отнесены к государ­ственным.

В Федеральном законе следует выделить вопросы, находящи­еся в исключительном ведении местного самоуправления, и воп­росы совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправле­ния. Шаги в этом направлении законодателем уже сделаны. Ст. 84, 85, 86, 87 Бюджетного кодекса РФ определены виды расхо­дов, которые финансируются либо исключительно из федераль­ного бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, либо совместно из бюджетов всех уровней. Эти расходы уже не совпа­дают с перечнем вопросов местного значения, предусмотренным ст.7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Необходимо в ближайшее время определить порядок реализа­ции полномочий органов местного самоуправления и органов го­сударственной власти по вопросам совместного ведения и совмес­тного финансирования.

Представляется, что до законодательного уточнения вопросов, относящихся к совместному ведению, совместному правовому ре­гулированию, совместному финансированию возможно заключе­ние соглашений (договоров) между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления соот­ветствующего муниципального образования на определенный срок, например, на время действия бюджета субъекта РФ и соответ­ствующего муниципального образования. Это может быть непло­хим полем для нахождения компромисса и для дальнейшей ра­боты по разграничению полномочий между органами государ­ственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

Вторая проблема. Значительно усложняет процесс разграни­чения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления существующий порядок на­деления органов местного самоуправления отдельными государ­ственными полномочиями.

Так, подтверждаются высказываемые некоторыми учеными и практиками опасения о том, что без уточнения понятия «отдель­ные государственные полномочия», при разном толковании фор­мулы «могут передаваться» (а значит, могут и не передаваться) произойдет пересечение с вопросами местного значения. На од­ной территории могут создаваться две системы управления: одна по вопросам местного значения, другая по вопросам государствен­ного значения. Сегодня мы уже знаем такие примеры.

Необходимо в федеральном законодательстве отделить регу­лирование вопросов местного значения от иных вопросов, связан­ных с осуществлением органами местного самоуправления отдель­ных государственных полномочий. Следует также уточнить по­нятие «государственное полномочие».

Крайне важно, чтобы передаваемые на уровень местного само­управления государственные полномочия были обеспечены необ­ходимыми для их выполнения ресурсами.

Третья проблема. Правовое обеспечение условий для дей­ствия органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции.

Органы местного самоуправления не могут наделять себя до­полнительной компетенцией, кроме предусмотренной законода­тельством.

В этом смысле формула, предусмотренная в Федеральном за­коне «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», о том, что муниципальные обра­зования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопро­сы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, должна быть исключена, поскольку здесь также возмож­но вмешательство в компетенцию других органов власти.

Сегодня очень важна позиция федеральных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для даль­нейшего разграничения полномочий между органами государствен­ной власти и органами местного самоуправления. На уровне за­конодательства большинства субъектов РФ этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин. Первая - в большин­стве субъектов РФ слишком раскручен маховик, направленный на ограничение прав органов местного самоуправления. Вторая - противоречия и недостатки в правовом регулировании вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве, преж­де всего при определении собственных полномочий органов мест­ного самоуправления, не позволяют совершенствовать законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении.

Разрешение отмеченных правовых проблем в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления позволит снять напряженность во взаи­моотношениях органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и обеспечит их эффективное взаимодействие.

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip