Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления
Москва 23 апреля 2000 г.
Раздел I. Конституция РФ и разграничение полномочий между
органами государственной власти РФ, субъектов Федерации органами местного
самоуправления
Баранец С.Н. Начальник У правления региональной и национальной политики Администрации Астраханской области.
Вопросы, которые мы намерены обсудить, с нашей точки зрения, далеко не рядовые. Федеральная политика и законодательство по вопросам местного самоуправления давно нуждаются в осмыслении, причем критическом, а не комплиментарном, иначе вести речь о совершенствовании этой области общественно-политической жизни страны невозможно. Слишком часто мы убеждаемся на практике, что «красиво» прописанная законодательная норма вовсе не гарантирует решения проблем в регулировании тех общественных отношений, ради которых, собственно, и создаются законы в любом государстве.
Очень важно для общества иметь хорошую, правильно построенную правовую систему с выверенными значениями тех или иных норм, увязанными между собой принципами и максимально возможной степенью адекватности между рамками закона и социальными технологиями. Однако, как нам кажется, рассуждая о конкретных законах и думая об их совершенствовании, мы не должны забывать, что хорошее законодательство, в конечном счете, только осмысленно отражает реальную обстановку (а скорее, ее фундаментальные тенденции) и лишь в определенной мере может ее формировать. Конституционно-правовое пространство - лишь фрагмент (хотя и принципиально важный) социальной реальности в той ее форме, которую принято называть «цивилизованной». Это пространство - скорее духовное, ментальное, хотя и определенным образом организованное, структурированное, с одной стороны, посредством, прежде всего, существующей системы законодательства, а с другой - в русле принятой сознательно или интуитивно чувствуемой философии, истории и политики, выражающих значение прошлого, ценность настоящего и идеалы будущего.
С точки зрения политической философии, в момент обсуждения концепции будущего устройства власти в Российской Федерации - а это имело место во время разработки текста нынешней российской Конституции - наши творцы конституционного права многое не продумали в отношении местного самоуправления. Мне неизвестно происхождение знаменитых конституционных норм, зафиксированных в ст. 12 Конституции Российской Федерации, но я знаю не понаслышке, но получается, когда норму о самостоятельности местного самоуправления некоторые романтически настроенные муниципальные деятели начинают трактовать, мягко говоря, расширительно. Законодатель не дает нам толкования? этой статьи; наука, как это часто бывает, только начинает дискутировать на эту тему. Вот и получается на деле, что право граждан на местное самоуправление, зафиксированное в Европейской Хартии и ныне признаваемое одной из конституционных основ Российской Федерации, начинает осознаваться, как обязанность государства создавать (чуть ли не в плановом порядке муниципальные образования с соответствующим набором муниципальных чиновников и должностных лиц. А чиновники прежде всего начинают заботиться о том, чтобы доказать свою необходимость и тем самым сохранить свои должности и оклады при любых обстоятельствах. И нередко получается так, что вместо уровня власти, наиболее приближенного к населению и призванного выражать, и защищать его интересы, мы получаем ухудшенную копию государственной бюрократической машины, повторяющую ее худшие черты. Но это, так сказать, в лучшем случае. В худшем же мы получаем разбалансированность властных отношений, а в местном самоуправлении, его органах и должностных лицах - не опору государственности, а постоянного и порой недобросовестного оппонента.
Складывается впечатление, что проблемы становления дееспособного уровня власти на местах за последние два года приобрели какую-то нездоровую политико-идеологическую окраску. Любая попытка выяснить вопрос о смысле и предназначении местного самоуправления, о пределах его компетенции почему-то встречается в штыки. Давно обсуждается пропагандистская идея о том, что государственные чиновники хотят уничтожить местное самоуправление в России, что они не терпят самоуправления народа и только и делают, что везде, где можно, выкорчевывают ростки этого спасительного для российских реформ общественного института. Не стоило бы об этом упоминать, но тема эта всплывает постоянно, причем с нарастающей истерией. Мне не раз уже на эту тему приходилось выступать у себя в регионе и объяснять, что ни один государственный чиновник не пойдет на прямое нарушение конституционных норм. Все три уровня власти - федеральная, региональная и местная - вместе в одной упряжке и каждая отдельности служат интересам одного народа.
Например, в Астраханской области, как и во многих других областях, действует Ассоциация муниципальных образований, которая объединяет более сотни муниципальных образований. Принят ряд базовых законов области, которые создают достаточную правовую основу для нормальной работы органов и должностных лиц местного самоуправления и их конструктивного сотрудничества с органами государственной власти. Однако стоило нам в последнее время поставить вопрос о совершенствовании системы местного самоуправления в области, как сразу начались возражения. И все только потому, что было предложено подумать над схемой, при которой каждый район в области может существовать как отдельное муниципальное образование. То, что так удобнее для области, для взаимодействия властей в решении проблем населения, что это одна из точек зрения, которая, как и любая другая, имеет право на существование - это почему-то мало кого интересует. Вносятся иные предложения, и знаете, что предлагается Ассоциацией муниципальных образований? Распространить государственную власть на районный уровень, создав территориальные органы государственной власти и поручив им исполнение в районах всех государственных полномочий. С назначаемыми главами районной государственной власти, разумеется. Конечно, областной государственной власти это было бы удобно: губернатор имел бы право напрямую вмешиваться в дела района, назначать и снимать районных начальников, распределять деньги в районные бюджеты... Но разумный руководитель региона на это не пойдет просто потому, что как разумный руководитель, он убежден в большом потенциале идей местного самоуправления для России и верит в то, что когда-то (а кое-где это есть и сейчас) муниципальная власть в лице ее органов и должностных лиц будет соратником государственной власти в общем, деле реформирования нашей страны.
Этот пример показателен в нескольких отношениях. Во-первых, как иллюстрация общего тезиса о том, что процедурная сторона государственного строительства в настоящее время превалирует над статической, а потому правотворчество в этой области общественных отношений не может не быть по сути временным, скорее ищущим принципы, чем учреждающим нормы закона. Конечно, эксперимент есть эксперимент, но есть ли у него законы и каковы они - вопрос дискуссионный. И когда сегодня обсуждается вопрос о кодификации муниципального законодательства, в этой дискуссии проглядывает изначально порочная методологическая к даже мировоззренческая установка: давайте напишем хорошие законы, еще лучше - увязанные в Кодекс с большой буквы, а общество постепенно привыкнет по этому кодексу жить. Это с давних пор называется идеализмом.
Во-вторых, наблюдая за неизбежным превращением муниципальных романтиков в муниципальных прагматиков, а также за коллизиями на этом нелегком пути, за новыми формами и приемами идеологической борьбы «муниципалов» и «государственников», невольно начинаешь задумываться об истоках этой эволюции в нашей недавней истории, тем более, что она оказывается для многих даже более забытой, чем история, отстоящая от нынешнего времени на два-три века. Я не собираюсь объяснять нынешнее состояние дел в этой сфере общественной жизни исключительно прошлыми действиями конкретных лиц или органов. Но кое-что попомнить, видимо, стоит.
Местное самоуправление было всегда. Но было время, когда у нас уже была Конституция 1993 г., а известного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» еще не существовало. Он был в проектах, главными из которых на финишной прямой стали так называемые «президентский» и «думский» проекты. Их сравнение уже тогда демонстрировало несколько путей развития института муниципальной власти в постсоветской России. Эти пути зиждились на том или ином понимании философско-исторических основ местного самоуправления. А они, в свою очередь, выводят нас на проблему исходного звена местного самоуправления, разделяя понятия «местное сообщество» и «муниципальное образование». Именно здесь, на мой взгляд, корень вопроса. Местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения, существующего в форме местных сообществ, тогда как муниципальные образования (образованные чьей-то волей муниципии) предполагают скорее местное управление частью государственных дел посредством делегированных полномочий, которые перераспределяются либо волей самого государства, либо посредством договора двух уровней власти.
Спор о том, с чего начинать при учреждении, реформировании или воссоздании какого-либо общественного института - не бессмысленный спор о словах, а принципиальное определение позиций. Ход строительства муниципальной власти от местных сообществ, конечно, был бы более органичен, поскольку общественная инициатива и интерес порождают внутри себя субъекты представления этих интересов во взаимоотношениях с другими субъектами права. В то же время в учреждении муниципальной власти «сверху» тоже есть своя логика и, главное, верность российской традиции государственности. Правда, в этом случае государственная власть должна «выпестовать» муниципальную, для того, чтобы переложить на ее плечи часть полномочий и ответственности. Западный опыт здесь не годился, хотя формально принципы Европейской Хартии о местном самоуправлении и были учтены.
Результат получился такой, какой обычно и бывает при соединении личных принципов, т.е. эклектический, в стиле «с одной стороны, с другой стороны». С одной стороны, местное самоуправление вроде бы есть, с другой стороны, его самостоятельность, самодостаточность, самообеспеченность и прочие качества, которые делают его именно самоуправлением, остаются в реальной социально-экономической ситуации скорее желаемыми, нежели действительными. Видимо поэтому в идеологическом аспекте превалирует момент «самости», тогда как во всех остальных - управляемости. И это не чей-то злой умысел, а реально сложившаяся ситуация, при которой то, что есть, оказывается более существенным, чем-то, что еще только должно быть.
Возможно, в связи с этим местное самоуправление в конституционно-правовом пространстве современной России не имеет четко выраженного вектора развития, поскольку трудно (если вообще возможно) регламентировать процесс становления того или иного общественного института. Право может эффективно работать при стабильном состоянии общества, но даже в этом случае его институциональные и иные субъектные носители не в состоянии автоматически перекраивать социальную реальность по образцам исключительно правовых норм. Поэтому проблема выбора дальнейших путей формирования муниципальной власти в России XXI века пока что остается уравнением со многими неизвестными.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip