Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления
Москва 23 апреля 2000 г.
Раздел I. Конституция РФ и разграничение полномочий между
органами государственной власти РФ, субъектов Федерации органами местного
самоуправления
Макагонов П. П. Зам. начальника Управления Мэра
Москвы, профессор.
Тема
данного выступления появилась в процессе заслушивания докладов на конференции,
посвященной взаимодействию властной вертикали от федерального уровня до
самоуправления. Возникла потребность изменить угол зрения в рассмотрении
вопроса, выйти за пределы системы властной вертикали - федеральный,
ре-тональный и муниципальный уровни управления - в ее ближайшее окружение -
нижние уровни оказания услуг - семья (как элементарная ячейка государства),
ближайшая микрообщина на уровне кондоминиума или соседства, общественное
самоуправление.
Исходным моментом послужил нестареющий тезис академика Чаянова о том, что каждая функция имеет свой оптимальный уровень интеграции. В системе услуг, оказываемых населению, ни уровни простираются от такой элементарной ячейки государств, как семья, до федеральных структур.
Помимо федерального и регионального уровней государственной власти, муниципальной власти, отнесенной к местному самоуправлению, властная вертикаль может быть продолжена до уровня общественного самоуправления. Здесь признаком принадлежности властной вертикали является обязательность для граждан выполнения решений органов общественного самоуправления. Например, такая черта, как обязательность для граждан общины решения общественного самоуправления о самообложении денежным сбором, в то время как в невластных общественных организациях, включая домовые сообщества, - это дело добровольное.
В то же время такая организация, как товарищество собственников жилья, - ТСЖ - хоть и не является органом самоуправления, но является хорошей школой самоуправления, «кузницей кадров».
Отметим некоторые российские отличия от западных ситуаций и некоторые особенности современного состояния развития самоуправления в России.
1. Рекомендации западных специалистов по развитию общественного самоуправления ориентированы на условия наличия
свободного времени у граждан и желания, поощряемого государством, расходовать часть свободного времени на общественную работу. Это может быть бесплатный труд по 2-3 часа в день в благотворительной, иногда с религиозным уклоном, организации, в такой, как дом для престарелых или для слаборазвитых детей. Это может быть организация и проведение общественно полезных работ по месту жительства - работа с молодежью, природоохранные мероприятия. Но внутренняя потребность граждан заниматься этой деятельностью возникает там и тогда, когда у людей с обостренным чувством социальной ответственности нет более близкой заботы.
В нашей стране с августа 1998 г. материальное положение подавляющего большинства населения резко ухудшилось. Фактически, большинство семей с этого момента, а многие и значительно раньше сменило образ жизни, перешло из режима экономики развития в режим экономики выживания. Оказались задействованными ресурсы малых сообществ: произошла автоматизация оказания услуг до уровня семьи, рода, городка. Наладился бартер услуг на уровне, неподконтрольном налоговым службам. Семьи мобилизовали практически все свои внутренние резервы. Они сделали это не на уровне домохозяйств, а в гораздо более широком масштабе. Произошла интеграция на уровне нескольких поколений. Бабушки заменили во многих случаях ставшие недоступными детские сады и летние лагеря отдыха. Шесть соток стали рассматриваться как почти безальтернативное место летнего отдыха больших семей и как серьезное подспорье в заготовке фруктов и овощей. Этот процесс оказался аналогичным возрастанию спроса на отечественную продукцию с падением покупательной способностью населения относительно продукции (и ,в первую очередь, продуктов) иностранного производства.
В этих условиях свободное время стало важным внутрисемейным ресурсом. Пенсионеры и домохозяйки оказались настолько востребованы дома, что на общественную активность у них стало просто не хватать времени. Домашние затеи стали тоже более утилитарными. Как-то резко сократилось поголовье болонок, их место заняли крупные сторожевые псы.
Самоорганизация населения до уровня самоуправления имеет лучшую перспективу в том случае. Если хотя бы часть населения сможет пожертвовать резервом свободного времени для пользы более крупной общности, чем семья.
2. Самоорганизация на Западе при решении коммунальных, жилищных проблем затрагивает как правило бедные слои с низким образовательным уровнем. Особенности нашей ситуации в том, что невостребованными оказались ученые, инженеры, в целом, люди с высоким образовательным уровнем и творческим потенциалом. Поэтому инициативы, близкие самоорганизации на уровне общественного самоуправления у нас достигают в ряде случаев очень высокого уровня развития. Они переходят в законотворческую деятельность, в просветительство по отношению к остальному населению.
3. В нашем законодательстве, несмотря на все обилие нормативных актов, не развиты в требуемой степени законодательные процедуры первого шага - передачи и отбора полномочий и функций инициативным группам.
Смысл таких процедур в том, чтобы не произошло ошибки в распознании самоорганизации во благо всего местного сообщества, чтобы групповой эгоизм не нанес ущерб более широкому сообществу на той же или большей территории, включающей ту, на которой возникла инициативная группа.
Там, где сильно общественное самоуправление, процедура упрощена. Действующий орган самоуправления оценивает инициативу, ее плюсы и минусы для местного сообщества в целом, возможность решить поставленную проблему своими силами или вилами инициативной группы и пронимает решение.
Эта процедура не бесспорна, но это лучше, чем ее отсутствие. если инициативная группа вынуждена обращаться за признанием своих прав к муниципальным органам власти, то процедура должна включать в себя:
• порядок определения способности инициативной группы справиться с решением поставленной ею задачи;
• порядок передачи полномочий, прав, ответственности и ресурса,
• порядок проведения объективного контроля успешности действий инициативной группы, и порядок возврата полномочий, если инициативная группа не справилась с задачей самоуправления.
Последнее необходимо до тех пор, пока соответствующие полномочия не закрепляются законодательно за окрепшим самоуправлением.
Временные самоуправленческие инициативы и коллективы полезны для решения частных изредка или впервые возникающих проблем. Они обеспечивают быструю реакцию на новые проблемы.
В-третьих, местное самоуправление, так и не став инструментом «самостоятельного решения населением т и I рогов местного значения» (п.1 ст.130 Конституции РФ), интенсивно превращается в механизм расширения самостоятельное из узкого круга муниципальной бюрократии. Особенно это хорошо видно на примере крупных городов России. В укапанных «муниципальных образованиях» созданы вертикально интегрированные системы муниципальной власти. Например, в юроде Омске и условиях советского времени при всех его идеологических издержках городское население избирало семь районных советов народных депутатов по 50 депутатов, горсовет 250 депутатов; работала 131 депутатская группа, сотни квартальных, домовых и уличных комитетов, а также иных органов общественной самодеятельности, в которых население непосредственно участвовало в решении вопросов местного значения. В настоящее время население избирает лишь мэра города и 17 депутатом горсовета. Общественное же территориальное самоуправлений, сформированное административным путем, сосредоточено в чуть более 70 Кто-с ах. Город разделен на пять административных округов, руководители которых назначаются главой городского самоуправления и по должности являются его заместителями. В общем, хотели народное управление, а получили бюрократическое «самоуправление».
В-четвертых, все вышеуказанные практические выводы обусловили наступление такого положения, когда ПО существу в каждом субъекте РФ местное самоуправление стало специфический «рязанским, казанским, омским» и т.д., разрывая тем самым единство конституционного пространства России, поскольку права граждан на местное самоуправление получило различную степень его практической реализации в зависимости от территории проживания.
Вместе с тем, критическая тональность наших практических выводов не ставит под сомнение основополагающий факт необходимости существования местного самоуправления в РФ, значение которого в модернизации нашего общества и государства просто трудно переоценить. Но это не исключает проведения серьезной заботы по корректировке социально-правового статуса местного Самоуправления и приведения его в соответствие с требованиями настоящего времени. Каковы принципы подобной корреляции Крестного самоуправления? На наш взгляд, можно предложить следующие:
• серьезная трансформация федерального законодательства о местном самоуправлении под углом зрения укрепления начал унификации и единообразия, реализации прав граждан на местное [самоуправление независимо от территории проживания;
• рассмотрение возможности о разукрупнении формата местного самоуправления с городов, районов субъекта РФ на уровень сельских поселений и местных сообществ, приближая тем самым к населению реальные инструменты власти и собственности;;
• формирование организационно-правовых условий развития финансово-экономических основ местного самоуправления и прежде всего, самостоятельной налоговой составляющей по принципу «один налог - один бюджет»;
• создание социально-правовых основ стимулирующих объединение муниципальных образований в различные союзы и ассоциаций с учреждением представительных и исполнительных органов в городах, районах субъекта РФ.
В заключение хотелось бы отметить, что для обеспечения всестороннего комплексного подхода к становлению и развитию местного самоуправления в РФ следует разработать и принять соответствующую федеральную государственную программу.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip