Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления

  

Вторая Всероссийская конференция

«Местное самоуправление, федеральная и региональная власть»

 

Москва 23 апреля 2000 г.

  

 Раздел I. Конституция РФ и разграничение полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации органами местного самоуправления

 

Реформа местного самоуправления в России

 

Сахиев Р.А. Начальник Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан.

Реформа местного самоуправления на современном этапе является одной из важнейших задач развития российской государственности. Не случайно Конституция Российской Федерации относит институт местного самоуправления к основам конституционного строя РФ наряду с институтом государственной власти, феде­ральным устройством государства, республиканской формой прав­ления и другими положениями первой главы Основного закона.

Население, проживающее на территории местных самоуправ­лении, постепенно начинает осознавать действенность самоуправ­ления, на практике убеждаясь, что решение ряда проблем жизне­деятельности людей во многом зависит от них самих. Проводится работа по комплексному развитию территорий местного самоуправления, связанная со строительством жилья, дорог, благоустройством населенных пунктов, совершенствованием работы медицинских учреждений, учреждений культуры, школьного образования, детских дошкольных учреждений, развитием спортив­ных сооружений, бытового обслуживания населения, сохранени­ем и развитием исторических и культурных традиций, охраной общественного порядка, окружающей природной среды и земель­ных ресурсов.

Однако процесс становления местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, главными среди них являются финансово-экономические трудности местного самоуправления, недостаточно развитая нормативно-правовая база, регламентиру­ющая вопросы функционирования местного самоуправления, про­блемы взаимоотношений органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления.

На наш взгляд, слабость законодательства о местном самоуправлении обусловлена следующими причинами:             

• неполнотой федерального и регионального законодательства, в том числе отсутствием нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию ряда норм Конституции Российской Феде­рации о местном самоуправлении;            

 отсутствием четкого правового разграничения полномочий между органами государственной  власти, органами местного самоуправления;

• внутренней несогласованностью и несистемностью федерально­го и регионального законодательства о местном самоуправлении;

• неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;

несовершенством системы судебной защиты интересов мест­ного самоуправления.

Фундаментальным отличием новой системы местного самоуп­равления от прежней системы Советов народных депутатов явля­ется наличие собственной компетенции власти каждого уровня, в которую не имеют права вмешиваться властные вышестоящие орга­ны. Это касается как отношений между органами государствен­ной власти и органами местного самоуправления, так и между муниципальными образованиями разных уровней.

Государственные органы не вправе отменять решения органов местного самоуправления и результаты непосредственного воле­изъявления населения муниципальных образований по вопросам местного значения, принятые в пределах их компетенции. Такое же правило действует в отношениях более крупных муниципаль­ных образований с более мелкими, находящимися на их террито­рии. Они вправе только оспаривать в суде их решения, в кото­рых усматриваются нарушения законодательства, в частности, выход за пределы собственной компетенции.

То же самое право имеют и муниципальные образования более низких уровней по отношению к решениям муниципальных об­разований, на территории которых они находятся, а также по отношению к решениям государственных органов.

В этом смысле все муниципальные образования равноправны. Ни о каком, даже приблизительном равенстве между разноуров­невыми муниципальными образованиями и государством не мо­жет быть и речи. Различия природных, финансово-экономичес­ких, кадровых, информационных и иных ресурсов, а значит, возможностей решать те или иные проблемы, слишком велики. Отсюда возникает необходимость четкого разграничения полно­мочий на решение определенных вопросов органов государствен­ной власти и местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит лишь некоторые основы и общие установки для такого рода разграничения полномочий, которое может производиться лишь особыми федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с ч.1 ст.6 вышеуказанного Закона в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значе­нии, которые перечислены в ч. 2 этой же статьи и дополнительно определены законами субъектов Российской Федерации, а также перечислены отдельные государственные полномочия, которыми наделяться органы местного самоуправления.                   Проблема разграничения полномочий сводилась бы лишь к необходимости определения оснований, условий и процедуры передачи отдельных государственных полномочий местному самоуправлению, если бы последнее обладало всей полнотой на решение вопросов местного значения. Однако это далеко не так. Многие вопросы местного значения, перечисленные в Федеральном законе, не могут решаться без участия государства» (например, здравоохранение, обеспечение санитарного благополучия, охрана общественного порядка, охрана окружающей природной среды и другое). Поэтому по данным вопросам местного значения необходимо уточнение и законодательное разграниче­ние полномочий органов государственной власти и органов мест­ною самоуправления.

На наш взгляд, проблема разграничения полномочий должна решаться законодательством субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.

Что же касается наделения, или делегирования, государствен­ных полномочий местному самоуправлению как важнейшей фор­мы разграничения полномочий, то эта проблема имеет по мень­шей мере двухуровневое, а в субъектах Российской Федерации, имеющих местные органы государственной власти, - трехуровневое решение (соответственно уровням федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов ГФ и органов государственной власти административно-террито­риальных единиц субъектов РФ).

Федеральный закон «Об общих принципах организации мес­тного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает решение этих вопросов другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, оговаривая лишь подконтрольность государству реализации его полномочий местным самоуправлением, а также обязательность передачи необходимых материальных и финансовых средств одновременно с наделением соответствующими полномочиями. Именно поэтому представляется насущной необходимостью скорейшее принятие федерально­го закона о порядке наделения органов местного самоуправления «.отдельными государственными полномочиями, который мог бы 'стать базой для принятия региональных законов. В этом законе следовало бы наделить органы местного самоуправления правом отказаться от выполнения отдельных государственных полномо­чий в случае их недостаточного финансирования из федерально­го бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Одной из основ экономической самостоятельности местного са­моуправления является собственность, в первую очередь земель­ные ресурсы и другое недвижимое имущество. Однако, несмотря на то, что признание и защита муниципальной собственности про­возглашена в ст.8 Конституции Российской Федерации наравне с государственной и частной, до конца вопросы наделения муни­ципальных образований собственностью еще не решены. При этом следует учитывать, что процесс формирования муниципальной собственности имеет в своей основе раздел прежней государствен­ной собственности, что на формирование муниципальной собствен­ности непосредственно влияет процесс приватизации, и что дея­тельность органов местного самоуправления по управлению му­ниципальной собственностью предполагает также осуществление иных прав собственника муниципального имущества.

В соответствии с требованиями Федерального закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» (ст. 37) органы местного самоуправления дол­жны обеспечивать удовлетворение жизненных основных потреб­ностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципаль­ных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством пу­тем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от фе­деральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации. Но закрепленный в данном Федеральном законе механизм фи­нансового обеспечения муниципальной деятельности в полной мере не действует. Необходимо привести налоговое и бюджетное зако­нодательство в соответствие с рассматриваемым Законом и Феде­ральным законом «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации». Впрочем, положения последне­го также нуждаются в дальнейшем совершенствовании. В русле сказанного должно найти дальнейшее законодательное закрепле­ние положение о том, что решения органов государственной вла­сти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств, поскольку именно в органы местного самоуправления по этим вою росам обращается население в первую очередь, актуален вопрос формирования бюджета местного самоуправления на основе стабильных нормативов, позволяющих обеспе­чить реальную финансовую самостоятельность местного самоуправления. В связи с этим целесообразно было бы повысить установленные Федеральным законом «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации» нормативы от­числений от федеральных налогов в качестве закрепленных на постоянной основе доходных источников местных бюджетов и скорректировать перечень видов федеральных и региональных налогов, отчисления от которых закрепляются за местными бюд­жетами, перевести часть федеральных и региональных налогов в муниципальные (например, налог на недвижимость).

Остро стоит вопрос о праве муниципальной собственности на землю. Земля муниципальных образований является одной из важнейших составляющих экономической самостоятельности мес­тного самоуправления. Органам местного самоуправления долж­на быть предоставлена реальная возможность осуществления права собственника земельных участков. Принятие в субъектах РФ за­конов о земле и других нормативных правовых актов, регулиру­ющих процедуру передачи государственных земель в собствен­ность местного самоуправления, не может в полной мере решить псе проблемы. Принятие Земельного кодекса РФ, не учитываю­щего интересы местного самоуправления, способно привести к целому ряду негативных последствий при становлении местного самоуправления, если вообще сделает это возможным.

Требуют своего разрешения проблемы кадрового обеспечения органов местного самоуправления, организации обучения их ра­ботников, подготовки соответствующих специалистов для работы в этих органах.

В сложившейся ситуации, когда органы местного самоуправ­ления не имеют достаточных финансово-экономических возмож­ностей для реализации своих полномочий, отсутствие эффектив­ной властной вертикали не всегда позволят оперативно и своевре­менно решать наиболее острые вопросы общегосударственного и местного значения. В этой связи представляется актуальным об­разование представительных и исполнительных органов государ­ственной власти на уровне административно-территориальных единиц субъектов РФ. Принципиальную возможность их созда­ния подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 24 января 1997 г. №1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и не исключил Федеральных закон «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии со ст.2 кото­рого систему органов государственной власти субъекта Российс­кой Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

исполнительный высший орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Представляется также необходимым в целях решения пробле­мы управляемости в субъектах РФ усилить роль органов госу­дарственной власти субъектов в сфере влияния на деятельность местного самоуправления. В частности, предоставить субъектам РФ право:

 определять территориальный уровень, на котором осуществ­ляется местное самоуправление, с учетом административно-тер­риториального устройства, сложившейся социально-экономичес­кой ситуации, исторических и национальных традиций;

• устанавливать предельную численность представительных органов местного самоуправления;

• устанавливать формы контроля со стороны субъекта РФ за деятельностью органов местного самоуправления, возможно, в том числе и формы приостановления органами государственной власти субъектов РФ актов органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, законодатель­ству субъектов РФ, а также инициирования досрочного судебно­го прекращения полномочий глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления;

• участвовать в решении отдельных вопросов местного значе­ния, имеющих государственную важность, определив при этом Пределы государственного регулирования таких вопросов.  В свою очередь, поскольку центр тяжести правового регули­рования деятельности местного самоуправления все более будет смещаться на уровень субъектов Российской Федерации, особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созда­нию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав к интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственной власти.

В целом же правовое регулирование деятельности местного (самоуправления должно решаться в соответствии с требованиями 1:пропейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Федеральным Собранием РФ 11 апреля 1998 г.

 

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip