Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления

  

Вторая Всероссийская конференция

«Местное самоуправление, федеральная и региональная власть»

 

Москва 23 апреля 2000 г.

  

Раздел II. Экономическая,  политическая  и социальная база развития местного самоуправления

 

Экономическая, политическая и социальная база развития местного самоуправления в Тюменской области

Шайманов А.В. Началъник отдела экономического анализа и развития Комитета по местному самоуправлению и муниципальной реформе Администрации Тюменской обл.

Тюменская область по численности населения составляет 2,2%| России, по территории - 8,4% от территории страны.        

Самое крупное муниципальное образование области – город Тюмень, являющийся административным центром области, имеет население 560 тыс. человек.                               

Самое мелкое муниципальное образование -Ревдинское М0 Ялуторовского района - 320 жителей.

59,1% населения области проживает в городах, что ниже среднего показателя по стране - 65,4%.

Плотность населения 8,02 человека на квадратный километр; это в 3,4 раза меньше средней плотности населения в регионах России.                          

Средняя зарплата в 1999 г. в Тюменской области составила 1856 рублей. У работников образования она составила 881 рубль, культуры - 830 рублей.

В настоящее время в составе Тюменской области имеются Хан­ты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа и 295 му­ниципальных образований: четыре города (Тюмень, Ишим, То­больск и Ялуторовск), два района (Заводоуковский и Уватский) и 289 сельских администраций.

Население. Муниципалитеты значительно отличаются друг от друга по численности населения, которая составляет от 560 тыс. человек в городе Тюмени до менее 500 чел. в 12 муниципалитетах.

Средняя численность населения муниципалитетов - 1,1 тыс.', что дает более верное представление о численности населения ти­пичного муниципалитета Тюменской области.

Сильно различаются районы и города областного значения и по такому признаку, как число предприятий на 10 тыс. жителей - от 81 до 380.

Наличие между муниципалитетами существенных различий по площади территории, плотности населения и доле городского населения говорит о том, что и условия обеспечения населения бюджетными услугами в этих муниципалитетах должны значи­тельно различаться. Следовательно, чтобы эффективно обеспечи­вать свое население бюджетными услугами, причем именно такими услугами, которые в первую очередь необходимы именно населению данного конкретного муниципалитета, местные админи­страции должны иметь возможность самостоятельно определять и рост этих услуг, и способ их предоставления.

 Численность граждан, имеющих официальный статус безра­ботного в службе занятости на тысячу человек, составляет от 3% для муниципалитетов Викуловского района, до 37 % в Омутинецком районе.

            Численность пенсионеров на тысячу жителей изменяется от 137 в городе Тобольске до 226 в муниципальных образованиях Абатского района. Такие различия оказывают значительное влияние на потребности населения разных муниципалитетов в услугах по социальному обеспечению. Это обстоятельство также подтверж­дает необходимость предоставления муниципалитетам права са­мостоятельно решать, как им удовлетворять потребности своего населения.

Бюджетная система области состоит из областного бюджета и 295 местных бюджетов. Консолидированный бюджет области в 1999 г. составил 7,1 млрд. руб., в том числе бюджет местного самоуправления 3,2 млрд. руб., или более 45%, в 1998 г. - 6,3 и 2,76 млрд. руб. соответственно.

Как и в большинстве регионов Российской Федерации, облас­тной и местные бюджеты Тюменской области финансируют боль­шую часть своих расходов за счет отчислений от налогов, распре­деляемых между федеральным и региональными бюджетами или между областным и местными бюджетами на долевой основе.

Особенностью структуры доходов консолидированного бюд­жета Тюменской области является значительный объем поступле­ний за счет платы за недра, составляющей 33 и 30% от всех доходов соответственно в 1998 и 1999 гг. Очевидно, что во мно­гом благодаря такой системе распределения платы за недра Тю­менская область имеет достаточно высокую бюджетную обеспе­ченность по сравнению с другими регионами.

Помимо платы за недра основными источниками доходов кон­солидированного бюджета области являются четыре налога: по­доходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприя­тий, налог на добавленную стоимость и налог на имущество предприятии. На долю этих налогов приходится 47% всех налоговых и неналоговых доходов, полученных в 1999 г.

Структура основных налоговых источников наполнения ме­стных бюджетов (удельный вес в доходах бюджета).

Уровень развития экономики Тюменской области также выше.

среднего общероссийского уровня. Если население и предприя­тия получают доходы выше среднего, то и доходы бюджета бу­дут, по-видимому, выше среднего,            

Удельный вес расходов на аппарат управления! в расходах местных бюджетов составляет 12% (1999 г.)    

Доля финансовой помощи местным бюджетам в расходах об­ластного бюджета: в 1997 г. - 24%, в 1998 г. - 17%, в 1999 г. - 10%.

То есть с развитием местного самоуправления величина фи­нансовой помощи из областного бюджета местным бюджетам по­стоянно снижается.

Структура расходов местных бюджетов претерпела в 1998 и 1999 гг. определенные изменения. Доля образования увеличи­лась с 26% до 33%, доля государственного управления и местного самоуправления - с 9% до 11%, доля здравоохранения сократилась с 16% до 13%, доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство осталась на прежнем уровне - 25%.

Средства фонда финансовой поддержки впервые были зало» жены в областном бюджете на 1998 год в объеме 88 млн. рублей.

В 1999 г. объем этого фонда составлял 10 млн. рублей, а его средства выделялись муниципальным образованиям целевым об­разом на приобретение автобусов (17 единиц). В областном бюд­жете на 2000 г. впервые была применена формула для расчета доли средств фонда, закрепленных за муниципальными образо­ваниями. В распределение средств заложена инвестиционная составляющая т.е. на развитие территории муниципального образования. 

Местное самоуправление в Тюменской области развивается в полном соответствии с федеральным законодательством, а следо­вательно, и европейскими стандартами местного самоуправле­ния. За основу был взят поселенческий принцип, т.е. право стать муниципалитетами получили территории и поселения в границах сельсовета, что похоже на европейскую практику, где первичной структурой местного самоуправления являются коммуны. При этом нельзя сказать, что здесь имело место подражание. Тюменс­кая модель сложилась из тюменских же реалий и тех задач, которые решала областная администрация.

Чем руководствовались те регионы, которые за основу местно­го самоуправления взяли административные районы? Надо ду­мать, тем, чтобы, в первую очередь, не потерять управляемость территориями. Региональные власти, наверное, просто пугало число самоуправляемых территорий, с которым они могли столк­нуться, взяв за основу поселенческую модель. А районы легко можно удерживать на дотационном поводке, используя финан­совые рычаги.

То, что Тюменская область решилась на поселенческую мо­дель, определялось, кроме прочего, тем же мотивом. Прежде все­го, надо отметить, что управляемость в такой модели не меньше, а больше. Ведь районные администрации (а их 22) находятся в прямом подчинении областной администрации. Они встроены в государственную вертикаль власти и являются комплексными де­партаментами областной администрации. И как раз в таких ус­ловиях областная администрация заинтересована в реализации законов о местном самоуправлении, повышении самостоятельнос­ти и инициативности муниципальных образований на уровне сель­советов. В данном контексте эти качества стали фактором управ­ляемости и порядка.

Принятая в области поселенческая модель позволила смягчить аграрный кризис и упорядочить проведение реформ в сельском хозяйстве, в частности, земельную реформу.

Мы стали создавать власть там, где ее, собственно, никогда и не было. На месте номинальной фигуры председателя сельсовета на селе появилась обладающая немалыми полномочиями избира­емая власть, подотчетная населению. Она выступает противове­сом реальной, но независимой от населения власти сельских ди­ректоров. В любом случае становление местной власти на руку именно простым селянам, которые страдают как от вакуума вла­сти, так и от монопольного всевластия неподконтрольных им руководителей хозяйств,                                    

В условиях самостоятельной муниципальной власти на уровне сельсоветов свободнее развиваются аграрно-производственные отношения. В области достаточно четко прошло распределение земельных паев, практически нет административных барьеров в развитии фермерства. Сельская власть в тюменском варианте объективно заинтересована в развитии любых форм хозяйствования, лишь бы они приносили доход населению и бюджету.

На сегодняшний день 148 тыс. жителей Тюменской области получили свидетельства о праве собственности на земельный на­дел. Получают на него доход в денежной или натуральной фор­ме (от 2 до 10 ц зерна). Размер надела колеблется от 7 до 12 га земли.

Областная администрация всеми возможными методами под­нимает авторитет местной власти. Губернатор Л. Рокецкий даже запустил в оборот термин «сельские олигархи», имея в виду тех же руководителей хозяйств. И эти не случайно оброненные слова обозначили проблему, которая нам знакома по большой полити­ке. Эти самые «олигархи» и на сельском уровне, поняв, что на селе появилась настоящая власть, стремятся подчинить её себе, добиваясь привилегии не платить налоги и т.п. Губернатор же считает, что на селе не должно быть никого выше избранной людьми власти. И добивается этого всеми имеющимися сред­ствами.

Так, ГСМ на посевную и уборочную распределяются через муниципальные образования. Дотации сельхозпроизводителям включаются в бюджеты муниципальных образований, и это тоже является средством укрепления их авторитета и влияния.

Поселенческая модель является базовой в Тюменской области, но она не абсолютизируется. Администрация не чинит препят­ствий деятельности районных муниципальных образований, но тем не менее не считает нормальным то, что, например, город Заводоуковск не имеет местной власти, так как входит в состав муниципального образования Заводоуковский район. Государ­ственная власть не вмешивается в этот процесс, пусть население само сравнивает и решает. А сравнивать есть что. Сбор собствен­ных доходов не выполняется, до трёх месяцев есть задержка по выплате заработной платы бюджетникам. Налицо иждивенчес­кие настроения населения и отсутствие экономического роста.

 Ключевым вопросом местного самоуправления является нали­чие собственного бюджета. Если муниципальные образования не имеют бюджета, то о реальном местном самоуправлении не мо­жет быть и речи.

Поэтому первым решительным шагом областной администра­ции и стало наделение муниципальных образований самостоя­тельным бюджетом. И хотя в первый год бюджет был, строго говоря, формальным, важно было приучить местную власть к самостоятельности. В последующем областная администрация активно и настойчиво занималась укреплением местных бюдже­тов путем увеличения собственных доходных источников муни­ципальных образований. -< Это делается по двум направлениям. » 1. Была максимально (большей частью до 100%) увеличена доля регулирующих налогов, отчисляемая в местные бюджеты. » 2. Были решены проблемы расщепления налогов между муни­ципальными образованиями.

Во-первых, это вопрос о филиалах организаций, зарегистри­рованных за пределами того муниципального образования, где действует головное предприятие.

Во-вторых, это вопрос о доходах жителей, работающих за пределами муниципального образования, где с них взимается подоходный налог.

В-третьих (во многих отношениях самое важное) - это работа с представителями муниципальных образований с целью научить или побудить к работе над изысканием и извлечением дохода в бюджет их территорий. Это задействование уже существующих налоговых источников: природные ресурсы, земля, имущество, а также развитие территории: инвестиции, создание новых рабо­чих мест. И уже есть примеры сбора муниципалитетами собствен­ных доходов на 200%, 400% и даже 700%.

В-четвертых это компенсация органам местного самоуправле­ния дополнительных затрат, возникших в результате решений органов государственной власти. Став самостоятельными, орга­ны местного самоуправления вполне ощущают на себе популизм решений Думы и Правительства. Они всё громче требуют от выс­ших эшелонов власти большей ответственности и разграничения полномочий.

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

 

 

 

 

Hosted by uCoz