Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления
Москва 23 апреля 2000 г.
Раздел III. «Механизм
разрешения противоречий в законодательстве субъектов Федерации и органов
местного самоуправления»
Леонов В.Н. Депутат Законодательного Собрания Ленинградской области, зам. председателя постоянной Комиссии по государственному, административно-территориалъному устройству, местному самоуправлению и региональным связям.
Похоже, местное самоуправление у нас в стране обретает все больше противников. Но не потому, что оно не нужно людям. С ростками действительного народовластия отчаянно бьется на местах чиновная власть, не желающая расстаться с привычными полномочиями. Так возникла противостоящая законам система, которую, конечно же, люди принять не могут.
Итак, с одной стороны, законы устанавливают, регламентируют структуру власти по решению вопросов местного значения, наиболее приближенную к населению, т.е. осуществляемую им самим или его выборными представителями прямо по месту жительства. Однако, с другой стороны...
Вот, скажем, что получилось в Ленинградской области. Первое, что бросается в глаза: муниципальные образования у нас, вопреки закону, созданы в основном на больших территориях -районах. Между «районом» и жителями поселений и волостей нет необходимого взаимодействия.
Далее, представительные органы большей части муниципальных образований не являются юридическими лицами и не имеют избранных председателей из числа депутатов, и это закреплено в уставах этих муниципальных образований. Но что может представительный орган по существу без первого лица, да еще и без юридического статуса.
Уж сколько раз, отстаивая интересы населения, я обращался в суд. Но и суды наши с удивительным упорством стоят не на стороне закона, а поддерживают органы исполнительной власти. Вот самый простой и последний пример.
Чтобы действительно быть органом, причем единственно обязательным, чтобы не только реализовывать предметы исключительно своего ведения, но и отстаивать, защищать их в судебном
порядке, представительный орган должен быть юридическим лицом. И именно об этом свидетельствует ст. 20 ФЗ: «Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образованиям». Данная статья закона носит императивный характер, т.е. определяет (требует) наличия статуса юридического лица у представительного органа. Если бы это было не так, то вместо слова «являются» появилось бы «могут быть». А запись «в соответствии с уставом» означает, что статус юридического лица у органов местного самоуправления появляется с момента принятия устава.
Однако наши суды толкуют эту статью точно так же, как и заинтересованные всюду сформированные (хотя и не обязательные по закону) администрации муниципальных образований, как право самому муниципальному образованию устанавливать в уставе наличие юридического статуса у представительного органа. И поскольку часто сами местные депутаты находятся в определенной зависимости от глав муниципальных образований, некому положить конец этому беспределу.
Но в значительно большей степени опасны нарушения законодательства, допущенные органами государственной власти в формировании системы местного самоуправления.
В настоящее время жители области фактически лишены конституционного права избирать и быть избранными в органы самоуправления в местах непосредственного проживания - в городе, поселке и волости. Население по сути было обмануто на референдумах, с помощью которых муниципальные образования утвердились в основном в районах. При этом результаты референдумов незаконно истолкованы чиновниками как отказ населения от самостоятельного управления в районных городах, поселках и волостях, хотя ни прямо, ни косвенно в вопросах референдума этого отказа не было.
Действительную реформу народовластия предложил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». На основе существующей двухуровневой системы административо-территориального деления области (район - города, поселки, волости), существовавшей с 1708 г., этот закон ввел государственное регулирование местного самоуправления вместо бывшего ранее государственного управления. Тем самым было реализовано положение Конституции РФ (ст. 12), гласящее, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Закон ввел двухуровневую
систему муниципальных образований, предоставив поселениям (городам и поселкам) и административно-территориальным единицам (районам и волостям) статус муниципального образования. Это определено п.1 ст. 12 и п.4 ст.6 Закона.
Так, п.1 ст. 12: «Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей)... - устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ». Исполнительная власть трактует эту статью как право субъекта РФ самого устанавливать, где будут созданы муниципальные образования, а где нет. На самом деле данная статья определяет право субъекта РФ устанавливать только территорию: здесь будет район, а здесь волость. Если бы это означало установление статуса (к примеру, субъект РФ установил, что муниципальное образование будет только в районах), то в соответствии с логикой субъект РФ мог бы вообще этот статус не устанавливать и таким образом не вводить местное самоуправление, что противоречит Конституции РФ.
При этом закон установил обязательный перечень полномочий муниципального образования (прав и обязанностей) и ввел порядок разграничения полномочий между «верхним» (регулирующим) и «нижним» (приближенным непосредственно к населению) уровнями самоуправления. А чтобы «верхний» уровень не злоупотреблял своим положением, разграничение полномочий (п.4 ст. 6) осуществляет не он, а представительный орган государственной власти субъекта РФ (в отличие от территориального общественного самоуправления, где разграничение осуществляется представительным органом муниципального образования передачей своих полномочий).
Двухуровневая система муниципальных образований позволяет сочетать учет соответствующих возможностей «нижнего» уровня (городов, поселков и волостей в границах района) и района как регулирующего уровня и разграничение полномочий между ними (закрепление ряда полномочий за «верхним» уровнем). При этом нет необходимости осуществлять это разграничение в каждом конкретном случае. Такое разграничение является типовым, поскольку города, поселки и волости, чтобы быть таковыми, должны соответствовать общим критериям, которые и определяют их возможности. Такое типовое разграничение и было предложено ст. 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до введения конкретного разграничения, полном соответствии с действующим законодательством Йыл принят Закон Ленинградской области «О проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 г.». Принят, но не был выполнен. Почему?
Ранее был принят закон «О местном самоуправлении в Ленинградской области», в котором (п.1 ст.6) было определено, что районы могут быть муниципальным образованием только в случаях добровольного объединения всех поселений и волостей в границах района в единое муниципальное образование. На такой основе был принят и первый стартовый областной закон о проведении выборов. Однако, объявив эти выборы, закон одновременно и заблокировал их, разрешив выборы вопреки федеральному закону только при наличии уставов.
Этим воспользовались главы администраций районов, проведя районные референдумы по объединению всех поселений и .волостей в единые районные муниципальные образования и принятию их уставов. Напротив, референдумы в городах, поселках я волостях на территориях районов по утверждению их уставов не проводились. А в уставах районных муниципальных образований без вынесения на референдум и вопреки Федеральному закону города, поселки и волости в составе районов оказались лишенными статуса муниципального образования. Население было обмануто, находясь в неведении о таких особенностях «объединения» и устава.
Принятый второй стартовый закон «О проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году», не требовавший наличия уставов, застал местное самоуправление уже «заблокированным». Поэтому предписанные им выборы прошли только там, где их наметила исполнительная власть - в районах, городах областного значения и в тех городах, поселках и волостях (их шесть), которые не поддались «районному обману». В остальном закон был просто проигнорирован.
Таким образом, местное самоуправление в Ленинградской области было сформировано с нарушением и федерального, и областного законодательства, прав и интересов жителей.
Тем не менее, исполнительная власть называет это реформой, а наши законные требования – революцией.
Правда, исполнительная власть, видя всю ущербность своей позиции, вынуждена признать все содеянное только первым этапом реформы. Действительно, на одном уровне находятся такие разнокалиберные муниципальные образования, как районы (17), города областного значения (6), малые города и (5) и волость. Все они исполняют одни и те же полномочия хотя исполнительная власть называет это «определен и достижениями», не видеть несостоятельность такой системы самоуправления она не может. Потому предлагает этап «реформирования», а именно: между муниципальными образованиями, находящимися на территории одного района разграничить граничить полномочия, объекты собственности и источники доходов, а в городах, поселках и волостях, не являющимися муниципальными образованиями, организовать территориально-административное самоуправление. И на этом с реформой покончить. Для этого срочно был подготовлен и внесен губернатором для выхода в свет статьи областной законопроект «О ТОС в Ленинградской области, который был отклонен. Кстати, в этом законопроекте федеральному закону устанавливалось, что органы территориального общественного самоуправления могут избираться в городах, поселках, волостях, то есть там, где Федеральным законом предусмотрена форма муниципального образования.
Признать, что сформированная система муниципальных образований не соответствует действующему законодательству, исполнительная власть не может: кому хочется признаваться и несостоятельности.
Несостоятельны аргументы исполнительной власти о невозможности законно ввести в настоящее время двухуровневую систему местного самоуправления. Получается, что закон нарушить можно, а исправить, мол, уже нельзя! Однако и в данном случае она не права. Как раз в связи с тем, что верхний уровень (районный ) уже сформирован, нет необходимости с этой целью принять действующие областные законы или проводить реформы. Необходимо принять несколько областных законопроектов.
1. Законопроект «О схеме территории Ленинградской области», который, в частности, установит два уровня муниципальных образований для проведения выборов.
2. Законопроект «О проведении выборов представительных органов местного самоуправления городов, поселков Ленинградской области в 2000 году».
3. Законопроект «О разграничении предметов ведения муниципальных образований». Принимается в соответствии со ст. 56 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
4. После проведения выборов принимаются 17 законопроектов, разграничивающих источники доходов и объекты собственности муниципальных образований, находящихся на территории районов. Данные законопроекты подготовят представительные собрания районов.
Реализация именно этих мероприятий позволит обеспечить законность и подлинный демократизм в сфере местного самоуправления, даст действительную возможность гражданам реализовать свое конституционное право на местное самоуправление и будет по-настоящему выгодно населению.
Подобным образом могут быть решены проблемы местного самоуправления во многих других субъектах Российской Федерации.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip