Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ (в Москве) Кафедра государственного и муниципального управления
Москва 23 апреля 2000 г.
Раздел III. «Механизм
разрешения противоречий в законодательстве субъектов Федерации и органов
местного самоуправления»
Юдин В. Д. Председатель Комиссии по региональной политике Магаданской областной.
Магаданская область занимает территорию около 460 тыс. кв. км. Здесь проживет 250 тыс. человек. Из находящихся в трудоспособном возрасте (70% жителей) занято в материальной сфере производства около 58%, в социальной сфере - 25%, в коммунальном хозяйстве - 8% и 9% в управлении. Прожиточный минимум составил в декабре 1999 г. 2282 рубля и являлся самым высоким по Дальневосточному региону России, превышая среднедушевой доход работников социальной сферы и сельского хозяйства.
На территории области располагаются город Магадан, 6 районных и 43 поселковых и сельских муниципальных образования. Поселения значительно удалены одно от другого и характеризуются различной степенью обеспечения как социальными, так и производственными объектами. В 1999 г. доходы местных бюджетов составили 2624 млн., а расходы 2748 млн. руб. Бюджетная обеспеченность одного жителя из местных бюджетов составила по доходам 10815 руб., а по расходам - 11325 руб. в год.
До начала реформ область существовала в условиях государственного управления и государственного обеспечения. Такая система взаимоотношений привела к созданию на территории неоднородной социальной инфраструктуры затратного характера, жестко связанной с горнопромышленным комплексом. В новых экономических условиях, при переводе предприятий на рыночные отношения, данная система жизнеобеспечения не могла работать. Понятие «градообразующее предприятие» потеряло свой смысл, поскольку даже крупные предприятия зачастую не могут обеспечить даже выплату зарплаты и уплату налогов. После того, как государство прекратило не только полное финансирование социальной сферы, но и перестало выкупать все золото, добытое
предприятиями, от эффективности действий органов государственной власти и самоуправления зависит не только решение «вопросов местного значения», но и выживание людей в прямом смысле этого слова.
Похожая ситуация с различными вариантами, зависящими от степени сохранения производственного потенциала и природных условий, существует, по-видимому, и в иных регионах. Организация управления в Сибири и на Дальнем Востоке - это условия проживания миллионов людей, развитие территорий, содержащих существенные запасы природных ресурсов, и определение геополитических перспектив России в Тихоокеанском регионе. Опыт зарубежных стран показывает, что освоение северных территорий при рыночной экономике возможно, но необходимо создать систему управления, отвечающую поставленным целям и существующим условиям. Особое место при этом принадлежит самоуправлению.
В процессе выбора моделей самоуправления важно определиться, чем принципиально различаются государственное и местное самоуправление как с точки зрения идеологии, так и методики управления.
Государственное управление в основном решает долгосрочные задачи общие для значительной территории и служит для разрешения противоречий между гражданами и социальными группами, устанавливает приоритеты развития и защищает интересы граждан своего государства. По своей сути оно затратно - решает вопросы за счет изъятия у членов общества части собственности в виде налогов и сборов и расходования этих средств, а по методам - директивно. Государственные органы управляют субъектами, с которыми зачастую не имеют непосредственного контакта, системами, которые между собой зачастую непосредственно не взаимодействуют. При этом результаты управленческих решений, как правило, проявляются не сразу, порой через годы. Государственная власть региона призвана адаптировать решения федеральных властей к условиям региона, не меняя направленности этих решений (ст. 72 Конституции РФ), а также защищать интересы региона при решении общегосударственных вопросов.
Местное самоуправление повседневно и оперативно решает то, что в законодательстве названо «вопросами местного значения», а по сути включает в себя основные вопросы каждодневной жизни общества и его членов. Органы местного самоуправления управляют системами, с которыми находятся в непосредственном контакте, системами, которые неразрывно связаны между собой предметом своей деятельности - оказанием услуг жителям муниципального образования. Местные решения, должны дать результат если не сразу, то в кратчайшие сроки
Местное самоуправление сегодня наиболее отвечает, предъявляемым к системе управления в условиях развивающейся рыночной экономики и системного кризиса; (наиболее полно использовать резервы производственной сферы, объединять ресурсы населения с ресурсами, выделенными государством. Идеология и методика самоуправления сводят к самому экономичному решению, поскольку не все делается за свой счет. При этом полнее проявляется сочетание приличной заинтересованности с коллективным решением общих проблем. Местная власть наиболее близка к народу и находится под постоянным контролем. Местное самоуправление лучше всего отвечает принципам организации гражданского общества и демократического правового государства. Оно может и должно стать одним из «локомотивов», которые вывезут страну из кризиса.
Для реализации потенциала самоуправления муниципального образования должна включать весь комплекс, необходимых для обеспечения населения (включая технические и природные объекты). Наличие более двух поселений одном муниципальном образовании зачастую приводит к противоречиям между их жителями, попыткам решать вопросы управления государственными методами, а в итоге – к неэффективности управления, нарушению прав граждан и увеличению затрат бюджетов.
Многие проблемы сегодня связаны с тем, что система правления, по сути, не претерпела существенных изменений после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Ранее система государственной власти России представляла 4 уровня управления: федерация — регион — район — поселение. Значительная часть государственных и «местных» полномочий при этом возлагалась на районные органы управления, которые представляли собой важнейшее связующее звено между государством и поселениями. После выделения местного самоуправления из системы государственной власти в большинстве субъектов РФ не было создано системы органов государственной власти, а единый орган - администрация или правительство - не может и полной мере обеспечить государственное управление на всей территории субъекта РФ.
Для реализации государственных полномочий на всей территории в большинстве регионов применяется так называемая «двухуровневая» система местного самоуправления. Районные органы управления, являясь «муниципальными», продолжают исполнять значительную часть важнейших государственных полномочий (в том числе регистрацию юридических лиц, управление землей и природными ресурсами, начисление пенсий, распределение финансовых ресурсов между иными муниципальными образованиями и др.). Такая организация управления привела не только к смешению функций и полномочий, но и к нарушению требований Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Одни муниципальные образования (районные) получили реальную власть над другими и осуществляют полномочия поселковых и сельских муниципальных образований, причем в ключевых вопросах: назначение кадров муниципальных учреждений, регулирование финансовых потоков, управление муниципальной собственностью и т.д. Развитие отношений между поселковыми и районными органами местного самоуправления зависит от конкретных условий, но, как правило, приводит к неэффективности местного самоуправления, поскольку осуществлять оперативное управление как таковое при удалении поселений на несколько десятков километров невозможно. Описанная система не может долго существовать, она является переходной к одной из двух моделей:
• муниципальными образованиями являются поселения городского или сельского типа;
• муниципальными образованиями являются некоторые из городов и районы, в составе которых находится несколько поселений.
Вторая модель по своей сути является отказом от самоуправления и возвратом к прежней (государственной) системе. Поскольку сегодня для реализации прав и свобод граждан в поселениях методами государственного управления нет ни материальных ресурсов, ни правовых основ (отношения собственности, многопартийность и др.), данная модель не имеет перспективы.
Для оптимального взаимодействия государственного управления с самоуправлением граждан предпочтительной представляется первая модель. При этом необходимо создание на территории субъекта федерации системы государственной власти, состоящей из центральных и территориальных (районных, окружных) подразделений исполнительной (а при необходимости и законодательной) власти. Районные муниципальные образования упраздняются. Такая модель позволит в значительной степени воссоздать пресловутую «исполнительную вертикаль», но самое главное - укрепить взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти и использовать все преимущества этих органов для обеспечения прав и свобод граждан.
Несмотря на то, что самоуправление осуществляется жителями каждого из муниципальных образований «самостоятельно и под свою ответственность», велико его государственное значение. По сути именно в муниципальных образованиях решаются основные задачи, стоящие перед любым обществом: создание условий для проживания граждан и развития личности. Именно в муниципальных образованиях идет становление и развитие того, что мы называем нацией. Создаются, укрепляются нравственные устои и физическое здоровье поколения, определяются уровень образованности и приоритеты в жизни членов общества. Именно поэтому важнейшей задачей государства является создание условий для самоуправления граждан.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip