Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip

 

Теория муниципального управления
Королев С. В. 

Раздел  1. Теория муниципального управления

1.2. Система муниципального права

В рамках национальной правовой системы муниципальное право заметно отличается от других отраслей. В известном смысле муници­пальное право нельзя считать лишь "еще одной" отраслью, поскольку муни­ципальное право призвано регулировать практически весь комплекс публично-правовых отношений на местном уровне власти, за исключением отношений уголовно-правового характера. Более того, муниципальное право нельзя считать исключительно публично-правовой отраслью, поскольку муниципальные образования часто выступают агентами коммерческих, финансово - хозяйственных отношений как обычные субъекты частного права.

Следует отметить, что даже в развитых системах коммунального права, например, во Франции или Германии, вопрос о взаимодействии в рамках муниципально – правовой  системы норм и институтов различных отраслей права до сих пор остается малоизученным. Как бы то ни было, внутри муни­ципального права принято различать следующие относительно автоном­ные подотрасли:

(1 Коммунальное конституционное право;

(2)коммунальное административное право;

(3)коммунальное хозяйственное право;

(4)коммунальное финансовое право;

Рассмотрим данные подотрасли, или подсистемы муниципального права.

(1) Коммунальное конституционное право условно подразделяется на "внешнее" и "внутреннее". Как внешнее право местных сообществ, оно, образно говоря, юридически оформляет внешний облик местного само­управления как по отношению к вышестоящему уровню власти так и по отношению к частным лицам. Речь идет о нормах, регулирующих правовой статус муниципальных образований, о правах и обязанностях муниципаль­ного образования как относительно автономной единицы. Сюда, например, относятся вопросы местного референдума, принципы и система избирательного права и т.п.

Как внутреннее право местных сообществ коммунальное конститу­ционное право регулирует организацию, структуру, функции и полномочия органов управления. Сюда же относятся и вопросы разграничения компе­тенции между главными органами местной власти, например, между пред­ставительным советом и главой администрации, а также вопросы взаимо­отношений между вышестоящими и нижестоящими структурами МСУ, включая отношения между самостоятельными субъектами публичного права и их несамостоятельными подразделениями.

Особое значение в рамках коммунального конституционного права принадлежит уставам муниципальных образований, которые иногда еще называют "местными конституциями".  Именно уставы определяют, из каких органов состоит местная система управления, как эти органы формиру­ются, например, какие органы формируются посредством выборов, какие – посредством  назначений, кооптации или по конкурсу и т.п., какими компетенциями они обладают и какой орган представляет муниципальное образование вовне, т.е., как правило, по отношению к органам государст­венной власти.

(2)Коммунальное административное право в системе развитого муниципального права (например, в Германии) занимает центральное место. Данный факт следует подчеркнуть особо, поскольку в силу ряда причин муниципалистами в современной России являются по преиму­ществу конституционалисты. Между тем, время доминирования конституци­оналистов в системе муниципального права РФ не может длиться беспре­дельно: административные вопросы местного самоуправления становятся всё более и более актуальными. Как бы то ни было, уже сейчас в отноше­нии отечественного муниципального права следует признать справед­ливость слов немецкого правоведа Рольфа Штобера о том, что "комму­нальное право в значительной степени представляет собой часть особен­ного административного права" (49.с.2)

Разумеется, данный тезис не следует понимать в том смысле, что муни­ципальное право любой страны целиком и полностью вмещается в особен­ную часть соответствующего административного права. Тем не менее, муниципальное право в какой-то части совпадает и с некоторыми инсти­тутами общей части административного права. Так, институт актов управле­ния, а также институт публично-правового договора являются интегральной частью не только административного, но и коммунального /муниципаль­ного/ права.

Однако в наибольшей степени сопряжение административно-правовых и муниципально – правовых  норм наблюдается в рамках т.н. организационного,  служебного и дисциплинарного права. Объективно в тесном соприкосновении муниципальное право находится с такими институтами особенной части административного права, как право публичной безопас­ности. Напомним, последнее представляет собой сердцевину того, что раньше именовалось полицейское право. Далее, тесное взаимодействие наблюдается между муниципальным правом, с одной стороны и строитель­ным, водным или транспортным правом, с другой.

(3) Специфику коммунального хозяйственного права определить столь же трудно, сколь и специфику хозяйственного права вообще. Достаточно сказать, что в современной правовой системе РФ заметна тенденция к вытеснению хозяйственного права более "популярными" отраслями /предпринимательское право и коммерческое право. Однако, ни предпринимательское, ни коммерческое право в условиях господства рыночной идеологии не могут обеспечить оптимальную роль государства как агента экономических отношений.

Более того, будучи отраслями частного права, указанные "маркетинго­вые" отрасли российской правовой системы не могут предписывать государству правила поведения в том случае, когда оно осуществляет мероприятия интервенционистского характера. Ясно, что такие правила может предписать лишь публично-правовая отрасль, которой в отличие от новых  рыночных  отраслей   по   преимуществу  является   хозяйственное право.

В этом смысле коммунальное хозяйственное право представляет собой лишь реализацию на муниципальном уровне хозяйственно-правовых норм, действующих в государстве. При этом в задачи коммунального муни­ципального права входит регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на территории местного сообщества в целях обеспечения опре­деленных публичных интересов. Прежде всего, речь идет о промышленных предприятиях. Они не обязательно должны быть муниципальными. Они могут находиться в оперативном управлении частных компаний. Объектами регулирования могут быть и частные компании, в уставном капитале которых муниципальные образования имеют определенное долевое участие. В отношении этих предприятий муниципальное образование может устанавливать определенные формы хозяйственной деятельности, рамочные принципы экономической деятельности и т.п. Важными сферами регулирования коммунального хозяйственного права являются вопросы ограничения монополистической деятельности, предотвращения недобро­совестной конкуренции, создания режима преференций, например, для малого бизнеса и т.п.

(4) Коммунальное финансовое право регулирует финансовую деятель­ность местных сообществ. Прежде всего, речь идет о совокупности норм, регулирующих вопросы образования, предоставления и целевого исполь­зования финансовых средств, необходимых для бесперебойного осущест­вления функций местного самоуправления. Сердцевину коммунального финансового права составляют налоговое и бюджетное право местных сообществ. Большое значение здесь также имеют вопросы расчетных и кассовых операций, вопросы, связанные с управлением муниципальной собственностью, вопросы образования финансовых резервов и обслужи­вания долга муниципальных образований.

  

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip