Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip

 

Теория муниципального управления

Королев С. В. 
Раздел  1. Теория муниципального управления

1.3. Специфика муниципального права России

Специфика муниципального права России определяется тем, что Россия является федеративным государством. В самом деле, данная отрасль является, образно говоря, "слугой двух господ" (федерального центра и соответствующего субъекта федерации). Более того, в той мере, в какой муниципальные образования берут на себя смелость определять своего "патрона" на основе конъюнктурных политических интересов, они превращаются в своеобразный enfant terrible, т.е. в один из дестабилизи­рующих факторов российской правовой системы.

В отличие от сугубо федеральных отраслей права, (скажем, уголовного права) муниципальное право не может включать в себя только норматив­ные акты, принятые федеральным законодателем или нормы указного права главы федерации. Не в меньшей степени муниципальное право России является также и федеративным правом т.е. включает в себя нормативные акты законодательных собраний субъектов федерации, указы глав администраций областей и республик в составе России, а также постановления соответствующих "региональных правительств".

Отсюда в рамках муниципального права возникает необходимость, по меньшей мере, троякого согласования:

(1) между всей совокупностью норм федерального муниципального права, с одной стороны, и муниципально – правовых  норм каждого в отдель­ности субъекта федерации, с другой (т.н. вертикальное согласование);

(2) между муниципально – правовыми  нормами различных субъектов РФ. например, муниципального права Татарстана и муниципального права Башкортостана (т.н. горизонтальное согласование);

(3) между системой федерального муниципального права и системой федеративного муниципального права России в их совокупности.

Начнем с самого проблематичного третьего аспекта проблемы. Ясно, что сама проблема согласования муниципально – правовых  систем феде­рального и федеративного характера, по крайней мере, предполагает наличие таких систем. Между тем, современное состояние муниципального права России не позволяет говорить об одновременном наличии федеральной и федеративной систем муниципального права. Более того, даже федеральное муниципальное право, которое объективно должно опережать становление и развитие своего федеративного коррелята, еще не приобрело систематического "облика".

Как было показано выше, федеральное муниципальное право по преимуществу остается муниципальным конституционным правом. Но даже в этой своей частично является лишь внешним правом местных сообществ, регулирующим их рамочный статус и самые общие полно­мочия.

Однако уже на нынешнем этапе становления муниципального консти­туционного права можно увидеть некую систематическую тенденцию к своеобразному "разделению труда" между центром и субъектами феде­рации. Так, муниципальное конституционное право на уровне феде­рального центра (федеральное муниципально право) регулирует по преи­муществу внешние аспекты правоотношений муниципальных образований России. Напротив, муниципальное конституционное право на уровне субъ­ектов Российской Федерации (федеративное муниципальное право) по необходимости представляет собой внутреннее право местных сооб­ществ. Оно регулирует вопросы внутренней организации, полномочий органов МСУ, вопросы разграничения компетенции и т.п. Таким образом, в той мере, в которой федеральное муниципальное право является рамочным регулятором публично-правовых отношений местных сооб­ществ, оно в наименьшей степени представляет собой источник потен­циальных коллизий с муниципально –правовыми нормами отдельных субъектов федерации.

Другое дело, когда федеральный законодатель пытается самостоятельно, т.е. в обход региональных законотворцев, регламентировать кон­кретные и/или частные вопросы местного самоуправления. В этой ситуации федеральная норма легко становится источником коллизии с законодательством соответствующего субъекта федерации. Ясно, что слишком частое непосредственное вмешательство Федерального Собрания и/или Президента в урегулирование частных вопросов власти на местах противоречит принципам федерализма. Прежде всего, это не согласуется с федеративным принципом разделения власти по вертикали. Согласно этому принципу конкретные вопросы организации местной власти должны находиться в ведении соответствующих субъектов федерации.

Рассмотрим теперь второй аспект проблемы, а именно проблему согласования муниципально – правовых  норм по горизонтали, т.е. между отдельными субъектами федерации. При несоответствии норм муници­пального права, например, Ингушетии и Ставропольского края возникает вопрос о том, каким образом следует решать возникающие на этой основе практические коллизии. Ясно, что здесь необходим некий третий незави­симый масштаб, и таким масштабом может быть только соответствующая (как правило, рамочная)норма федерального муниципального права. Именно, в области горизонтальных коллизий юридических норм субъектов федерации становится необходимым обеспечить безусловный приоритет рамочных норм федерального муниципального права.

Данное обстоятельство отчасти предопределяет решение и первого аспекта проблемы, а именно проблемы согласования муниципально – правовых  норм по вертикали. Здесь также рамочная федеральная норма имеет приоритет по отношению к норме единичного субъекта федерации. Однако не столь автоматически решается данный вопрос в случае несоответствия федеральной и региональной нормы, регулирующих один и тот же конкретный вопрос жизнедеятельности конкретного муниципа­литета или определенной группы муниципальных образований. В этом случае интервенция федерального законодателя может означать наруше­ние принципа вертикального разделения властей.

Таким образом, федеральная власть должна учитывать, по крайней мере, четыре аспекта специфики муниципального права:

(1) с точки зрения федерального центра муниципальное право должно консолидировать единство национальной правовой системы, прежде всего посредством обеспечения единых рамочных стандартов местного само­управления;

(2) с точки зрения субъектов федерации федеральная власть должна обеспечить определенные прерогативы (исключительные полномочия) указанных субъектов в области внутренней организации местного само­управления с учетом местных условий;

 (3) с точки зрения отдельных муниципальных образования федераль­ная власть должна обеспечить последовательное проведение в жизнь принципа субсидиарности. С отрицательной стороны данный принцип означает невмешательство вышестоящего сообщества в жизнедеятель­ность сообщества нижестоящего уровня до тех пор, пока последнее способно решать свои проблемы самостоятельно. Для муниципальных образований это означает гарантию местного самоуправления не только в отношении федерального центра, но и в отношении соответствующего субъекта федерации. Последний также не вправе вмешиваться в дела местных сообществ до тех пор, пока они удовлетворительно выполняют свои функции.

(4) Наконец, с точки зрения отдельного российского гражданина феде­ральная власть должна обеспечить его личные права на территории любого муниципального образования в Российской Федерации. Прежде всего, речь идет о том, что федеральная власть должна быть достаточным гарантом против т.н. власти местных самодуров.

  

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip