Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip

 

Теория муниципального управления

Королев С. В.

  

Раздел  1. Теория муниципального управления

1.5. Территориальная организация местной власти

Проблема территориальной организации местной власти не является проблемой муниципального права в собственном смысле. Используя терминологию французского коммунального права можно утверждать, что локальные коллективы (местные сообщества) представляют собой лишь разновидность иных территориальных коллективов, в Отсюда, проблема территориальной организации местной власти включает в себя, по крайней мере, два взаимосвязанных блока:

(1) Каким должно быть соотношение политического и собственно административного аспектов государственного территориального деления? Другими словами, являются ли локальные коллективы по преимуществу (а) низовыми административными органами или же они по необходимости обладают (б) политической индивидуальностью?

(2) На каком уровне государственного территориального деления заканчивается уровень государственной власти и начинается уровень собственно местного самоуправления?

Рассмотрим оба этих блока: (1)что касается первого из них, то сначала следует установить правильную перспективу рассмотрения проблемы. Так, демократическая, ил и восходящая перспектива территориальной организации МСУ предполагает в качестве точки отсчета некую элементарную (низовую) территориальную единицу, т.е. локальный коллектив (фр.collectivite 1осаlе), или общину (нем.gemeinde). При таком микрополи­тическом подходе более крупные территориальные коллективы мыслятся как "вырастающие" из низших коллективов и последовательно "надстраиваются" друг над другом.

Напротив, монократическая, или нисходящая перспектива территори­альной организации МСУ требует в качестве точки отсчета всю террито­рию данного государства. При таком макрополитическом подходе способы территориального деления заранее не заданы. Если восходящая перспек­тива заведомо исходит из того, что каждое местное сообщество обладает прежде всего самобытной политической индивидуальностью до при нисходящей перспективе политическая индивидуальность локального коллектива не считается аксиомой. При таком подходе территориальное деление государства возможно в терминах децентрализации полити­ческих полномочий вплоть до коммунального уровня и, следовательно, признаётся относительная политическая индивидуальность коммун. С другой стороны, возможно оно и в терминах деконцентрации администра­тивной компетенции в рамках единой вертикали государственной власти. В этом случае т.н. политическая самобытность низших коллективов не имеет никакого значения, она часто игнорируется в угоду управленческой целесообразности.

В первом случае (в условиях децентрализации) местным сообществам как бы октроируется политическая индивидуальность, но лишь тем из них, которые готовы удержать эту индивидуальность. Во втором случае (в условиях деконцентрации) местные сообщества так же, как и региональные образования, не обладают неприкосновенностью и могут быть трансфор­мированы вплоть до ликвидации во имя "высших интересов государства, народа и т.п."

Таким образом, если восходящая (демократическая) перспектива в принципе несовместима с макрополитическим (этатистским) способом решения проблемы территориального деления на основе целесообраз­ности и эффективности то нисходящая (административная) перспектива отнюдь не исключает микрополитическую (коммунальную) оптику, но обычно ограничивает ее, или же допускает в качестве субсидиарной. Отсюда, можно сделать вывод: восходящая перспектива в тенденции совпа­дает с идеологией анархосиндикализма, провозглашающей своей целью "конфедерацию ассоциаций свободных товаропроизводителей". Другими словами территориальное деление государства, осуществляемое в соответствии с восходящей перспективой, деструктивно для его целостности.

Следовательно, единственно приемлемой технологией политико-адми­нистративного деления государства следует признать ту, которая основана на нисходящей перспективе, и которая вмещает в себя самые разные! типы локальных коллективов. Сюда относятся как местные сообщества с' яркой политической индивидуальностью так и такие которые объективно неспособны   претендовать   на   политическую  самобытность  и   которые неизбежно представляют собой лишь locus ("вместилище") местной адми­нистрации.

(2) Что касается второго блока проблемы то он имеет значение прежде всего для т.н. промежуточных территориальных коллективов. Теоретически возможно, что низовая т.е. элементарная территориальная единица госу­дарства (община, сommune, gemeinde), одновременно замыкает собой сферу местного самоуправления. Иначе говоря, все вышерасположенные звенья управления представляют собой органы государства. Однако на практике такое "без-буферное" совмещение самоуправляющихся локаль­ных коллективов, с одной стороны, и административных единиц государ­ства, с другой, весьма дискуссионно, поскольку порождает сразу две проб­лемы:

(1) конфликт компетенции, когда низший коллектив считает опреде­ленную проблему "вопросом местного значения", а вышестоящие органы государственной власти рассматривают ее как собственную задачу;

(2) пробел компетенции, когда ни низший коллектив, ни органы государственной власти не готовы рассматривать определенный вопрос как свой собственный; соответственно такой вопрос как бы остается в "ничейном пространстве".

Отсюда, необходим некий промежуточный уровень власти, который бы "медиатизировал" указанные проблемы, т.е. выступал в качестве "админи­стративного посредника" между плохо совместимыми технологиями государственного администрирования, с одной стороны, и местного самоуправления, с другой. Поэтому область собственно коммунального управ­ления обычно является двухступенчатой. Так, во Франции сфера коммунального управления состоит из коммун (низовое звено) и департаментов (промежуточное звено), в Германии -, соответственно, из общин (низовое звено) и округов (промежуточное звено).

Интересно, что попытка во Франции сделать сферу коммунального самоуправления трехступенчатой за счет создания на уровне выше департаментов т.н. режьонов оказалась малоуспешной. В какой-то степени, это объясняется тем, что режьоны являются, прежде всего функциональ­ными образованиями. По преимуществу они призваны обслуживать макроэкономические потребности Французской Республики, автономные политические и тем более социо-культурные функции они не выполняют. Политическая специфика режьонов заключается в том, чтобы обеспечить выполнение государственных программ на департаментальном и комму­нальном уровнях управления. Таким образом, можно считать, что террито­риальное деление Франции представляет собой совмещение двух под­систем территориальных коллективов с двумя промежуточными звеньями в каждой из них.

1) Так, (нижняя) подсистема самоуправляющихся коллективов состоит из коммун и департаментов. При этом последние представляют собой буферное звено управления, в котором тесно взаимосвязаны и даже конкурируют между собой начала самоуправления и принципы государст­венного администрирования.

2) Этой подсистеме противостоит и (сверху) ее дополняет подсистема государственных территориальных коллективов. В нее входят (по нисходя­щей) центральные органы власти и режьоны. При этом последние выпол­няют роль буферного звена по отношению к нижней подсистеме управления (по нисходящей: департаменты + коммуны)

Как видим, территориальное деление Франции основано на принципе "двойного буфера" между малосовместимыми технологиями управления локальными коллективами, с одной стороны, и государственными террито­риальными коллективами, с другой. При этом роль "нижнего буфера" играет департамента функции "верхнего буфера" осуществляет режьон. Таким образом, "коммуна" снизу и "государство" сверху как бы дважды "опосредованы", т.е. одновременно отделены и связаны друг с другом посредством двух "промежуточных" коллективов т.е. посредством департамента и режьона.

В Германии округ (Kreis) является единственным буферным звеном управления, общим как для территориальной подсистемы коммунального самоуправления, так и для подсистемы государственного уровня. Иначе говоря, Kreis выполняет двойную, или "смешанную" функцию быть одновременно (1) высшим территориальным звеном местного самоуправления и (2)низшим территориальным звеном государственного управления. Проб­лема германского подхода заключается в том, что "смешанную" функцию можно осуществлять на основе двух совершенно противоположных идеологий.

1) Так, эту функцию можно понимать дуалистически как соприсутствие Двух конкурирующих между собой "моделей" округа в том смысле, что окружные чиновники вправе самостоятельно определять, какие задачи оно будет обеспечивать в качестве "стражей государства"  какие - в качестве "локальных патриотов".

2) Другое дело, когда эта функция понимается синтетически, т.е. как необходимость обеспечить взаимное усиление общегосударственных задач и локальных интересов. Но здесь речь идет не столько о математи­ческой точности в различении того и другого, сколько об искусстве управления и опыте каждого отдельно взятого окружного управленца. Речь идет об умении во всякой задаче увидеть одновременно и общегосудар­ственный локальный аспект.

В России проблема территориальной организации местной власти прежде всего связана с неразвитостью концептуальной базы. Достаточно указать на то, что в российской правовой терминологии есть лишь один общепринятый термин, который в тенденции может обозначать как низовое, так и промежуточное муниципальное образование (район). Во всяком случае, в российском коммунальном праве отсутствует родовое понятие для обозначения элементарных муниципальных образований типа (нем.) Gemeinde или (фр.) commune. Данное обстоятельство можно считать не столько парадоксом, сколько досадным пробелом отечествен­ного законодательства.

В частности, ФЗ "Об общих принципах организации местного само­управления в РФ"(12.08.95) для обозначения локальных коллективов приводит различные видовые термины. При этом ввиду отсутствия родового понятия для элементарного муниципального образования из текста закона не видно, какие из перечисленных видов территориальных коллективов причисляются к роду первичных, самых низовых образований, а какие - к роду т.н. промежуточных уровней управления.

Так, п.1 ст.12 указанного закона гласит: "Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов),сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанав­ливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций".

Общепринятый термин для обозначения элементарного, т.е. низового муниципального образования (например, "община", "приход" и т.п.) помог бы найти более дифференцированный подход и к обозначению промежу­точных территориальных коллективов. Дело в том, что понятие "район" может приобретать очень разный смысл. Так, логически статус района в значении административной единицы области или республики в составе России должен быть выше, чем статус внутригородского района. Таким образом, район в составе области, включающий в себя несколько урбанизированных поселений, вполне можно рассматривать в качестве промежу­точного территориального коллектива.

С другой стороны, многие моноурбанистские районы (аналог немецких Gemeinde), т.е. сельские территории, подчинённые одному единственному городу (=аналог немецкого округа(Кге1з)), а также внутригородские районы в относительно крупных городах часто представляют собой низовой, а не промежуточный уровень местной власти. Данная тенденция сохраняется и в городах метрополисного типа. Например, в Москве первичным элементом власти, является районная управа, включающая в себя районное собрание и районную администрацию (см. ст.1 Закона города Москвы "О районной управе в городе Москве" от 11 сентября 1996 года). Однако с учетом того, что Москва одновременно является субъектом Российской Федерации, т.е. государством и муниципальным образованием (sic), районные управы с административной и финансовой стороны представляют собой лишь подразделения муниципального (или государственного?) образования под названием "Москва".

Другими словами, районные управы в указанных отношениях (в части формирования высших органов управления и бюджетов) не являются местными сообществами в смысле Европейской Хартии местного само­управления. Отсюда, в Москве(и Санкт-Петербурге) "местное самоуправле­ние" отличается значительной спецификой. В Москве эту специфику еще более ярко подчеркивает т.н. административный округ. Ясно, что админи­стративные округа Москвы не способны выполнять функции промежуточ­ного звена управления, призванного смягчать "прямое столкновение" двух противоположных технологий власти: свободной ассоциации самоуправля­ющихся локальных коллективов, с одной стороны, и органов государствен­ной власти, с другой. Они не способны это сделать, прежде всего, потому, что районные управы в Москве, как было показано, не являются, строго говоря, муниципальными образованиями. Очевидно, что московские администра­тивные округа не только номинально, но и реально представляют собой наступление государственного администрирования на локальные коллективы.

Но и в других российских регионах вопрос стоит не столько о защите, сколько о создании предпосылок местного самоуправления. Ясно, что районы областного или республиканского подчинения в функциональном отношении мало, чем отличаются от административных округов Москвы, т.е. являются средством концентрации государственной власти на суб­государственном уровне.

Далее, для относительно урбанизированных регионов и в порядке de lege ferenda можно предложить три рабочих понятия для последующей дифференциации уровней самостоятельных территориальных коллекти­вов в России:

(1) микрополис (ное сообщество) с населением от (Х)01 до (Х)000 чел. как элементарный локальный коллектив (аналог фр.commune и нем. Gemeinde)

(2) макрополис (ное сообщество) с населением от (Х)001до (ХХХ)000 чел. как промежуточный территориальный коллектив (аналог фр. departament и нем. Kreis)

(3) мегаполис (ное сообщество) с население свыше (ХХХ)001 чел. как смешанное коммунально-государственное образо6ание (аналог бывших метрополитенских графств Великобритании или французских режьонов).

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip

 



Hosted by uCoz