Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip

 

Теория муниципального управления

 Королев С. В. 
Раздел  1. Теория муниципального управления

1.4. "Суверенитеты" местных сообществ

Понятие "суверенитет" применительно к муниципальным образованиям тесно связано с проблематикой "основных прав" местных сообществ. Как отмечает А.И. Черкасов, "в работах отдельных исследователей из стран континентального права делается акцент на самоуправленческих началах в местном управлении как проявлении определенных "естественных" прав, присущих местным сообществам... муниципалитеты (рамках такого подхода С.К.) являются, в первую очередь, "естественными" корпоративными единицами, и их автономность вытекает не столько из государственной власти и желания вышестоящих государственных органов предоставить муниципалитетам некую автономию, сколько из суверенитета народа..." (23.С.20).

В самом деле, проблематика т.н. основных прав местных сообществ начинается с того, что дискуссионным является сам термин ("основные права") применительно к муниципальным образованиям. Дело в том, что в своем первоначальном значении основные, или естественные права озна­чают элементарные личные права. Иначе говоря, это - права прежде всего физических лиц. Сюда, относятся наиболее фундаментальные права человека (право на жизнь, право на свободу, право на человеческое достоин­ство и т.п.). Многие их этих прав считаются до-, ил и надгосударственными. Другими словами, указанные права могут действовать независимо от того, признаются ли они соответствующим государством или нет. Отсюда, в контексте нашей темы, возникают сразу два вопроса:

(1) Являются ли "основные права" (и производные от них "суверени­теты") местных сообществ первичными, самостоятельными или же- они производны от фундаментальных личных прав физических лиц?

(2) Имеются ли в каталоге "муниципальных суверенитетов" такие права, которые имеют над государственных статус т.е. действуют независимо от того, признает ли их конституция соответствующего государства или нет?

Безупречные ответы на эти вопросы вряд ли возможны. Так, в отно­шении первого вопроса можно предположить, что среди т.н. основных прав муниципалитетов существуют такие, которые как бы усиливают основные права индивидов и поэтому являются производными или вспомогатель­ными по отношению к фундаментальным личным правам. Так, социально-экономический "суверенитет" сообщества не представляет собой ценности, независимой от социально-экономических условий жизни каж­дого конкретного жителя муниципалитета. С другой стороны, имеются и такие "суверенитеты" местных сообществ, которые отличаются некоторой автономией по отношению к фундаментальным личным правам (например т.н. социо – культурный  "суверенитет").

Относительно второго вопроса господствующая точка зрения склоня­ется к тому, чтобы отрицать до-, или надгосударственный статус "основных прав" местных сообществ. Отсюда следует, что всякий муниципалитет обла­дает лишь такими "суверенитетами", которые закреплены в соответ­ствующем конституционном праве. Как бы то ни было, следует строго отли­чать термин "суверенитет" как государственно-правовой термин от "суверенитета" как муниципально – правового  понятия.

Первичным муниципальным "суверенитетом" объективно является т.н. территориальный суверенитет. Не случайно во французской юридической терминологии муниципальные образования принято рассматривать как подвид т.н. территориального коллектива(colleсtivite territoriale) (28.С.38). Тем не менее, коммуна (как и любое иное "муниципальное образование") является весьма специфическим вариантом территориального коллектива.

Дело в том, что в отношении коммуны территориальный "суверенитет" вовсе не означает неотчуждаемость или неприкосновенность территории. Он означает совершенно тривиальную истину, что местное самоуп­равление может осуществляться лишь в определенном пространстве, т.е. в границах определенной территории. Однако отсюда не следует, что эти границы в принципе неприкосновенны или "вечны".

В Основных законах демократических государств, в том числе и в Конституции Российской Федерации 1993 года территориальный "суверенитет'' как самостоятельный институт не выделяется. Обычно устанавли­вается лишь генеральная гарантия местного самоуправления. Однако при этом гарантируется именно местное самоуправление, а не муниципальные "суверенитеты”. Отсюда, и территориальный "суверенитет", - если под ним понимать прерогативу местного сообщества навсегда оставаться в своих границах, - не обеспечен конституционной гарантией. Единственно, что обычно может обеспечить Основной закон в таком случае, недвусмысленно сформулировано, например, в п.2 ст.131 Конституции Российской Феде­рации 1993 года: "Изменение границ территорий, в которых осуществляет­ся местное самоуправление допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий".

Следующий по значимости "суверенитет" из каталога местных сооб­ществ называется организационный суверенитет. Он, прежде всего, вклю­чает в себя право местных сообществ самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю организацию. Под внешней организацией при­нято понимать те органы местного управления, которые представляют Данное сообщество вовне, прежде всего по отношению к органам субфеде­рального и федерального уровня, но также и по отношению к физическим и юридическим лицам, с которыми данное муниципальное образование находится в определенных законом и/или договором правоотношениях. Под внутренней организацией принято понимать организацию в собственном смысле, т.е. структуру органов, подразделений и учреждений местной власти.

В совокупности организационный "суверенитет" предполагает право местных сообществ создавать, видоизменять и ликвидировать собст­венные органы управления, отделы, департаменты, службы, штатные едини­цы, определять их компетенцию и внутреннее устройство, контролировать всю управленческую деятельность данного локального сообщества.

Так же, как и территориальный "суверенитет", организационный "суверенитет' может носить абсолютного характера. Более того, в федератив­ных государствах (в частности, в ФРГ) организационный "суверенитет" мест­ных сообществ ограничен тем, что внешняя организация общин вообще не является прерогативой локальных коллективов. Земельные ландтаги ФРГ сами закрепили внешнюю организацию "своих" местных сообществ. И в этом ограничении организационного "суверенитета" местных сообществ есть важный положительный момент: унификация организационно – правовых  форм всегда повышает предсказуемость и прозрачность право­отношений.

С организационным тесно связан и кадровый, или персональный "суверенитет". Данный "суверенитет" означает право местных сообществ выбирать, нанимать, назначать, повышать в должности и увольнять чиновников, служащих и рабочих. В принципе кадровый "суверенитет" призван обеспечить относительную независимость кадровой политики ОМСУ от прочих уровней управления. Отсюда, кадровый "суверенитет" включает в себя полномочие ОМСУ самостоятельно определять собственный штат сотрудников как в количественном, так и в качественном (или структурном) отношении. Сюда также входят полномочия принимать к сотрудникам меры поощрительного ил и, напротив, дисциплинарного характера.

Финансовый (бюджетный и налоговый) "суверенитет" означает полномочие общин самостоятельно, под свою ответственность и в рамках упорядоченного бюджета управлять доходами и расходами соответству­ющего муниципального образования. При этом самостоятельность управ­ления доходами означает, что общины и их объединения могут в полной мере использовать все законодательно закреплённые за ними источники доходов. Уровень финансовой самостоятельности локальных коллективов определяется в зависимости от того, какую роль в местном бюджете играют местные налоги, взносы и сборы. Использование иных, т.н. внешних средств финансирования, как-то: дотаций, субсидий, субвенций, банковских кредитов, в конечном итоге, подрывает базу финансового "суверенитета" местных коллективов.

Итак, финансовый "суверенитет" предполагает право муниципальных образований самостоятельно управлять местными налогами, включая и право повышать ставку налогов, когда данное право закреплено законодателем. Финансовый "суверенитет" необходимо отличать от т.н. финансовой автономии. В то же время между двумя этими понятиями и институтами права нет четкой границы. Финансовая автономия предполагает право нормативного регулирования налоговых и бюджетных вопросов, включая право введения новых налогов и сборов. Ясно, что финансовая автономия местных сообществ в тенденции может означать двойное(или даже трой­ное) налогообложения. Именно поэтому, финансовая автономия не входит в каталог "суверенитетов" местных сообществ.

Планификационный "суверенитет", ил и "суверенитет" в области плани­рования означает право местных сообществ осуществлять на соответ­ствующей территории все те функции, которые поддаются планированию. Проще говоря, планификационный "суверенитет" должен обеспечить прио­ритеты будущего развития местного сообщества по всем направлениям, а не только в каких-то особых сферах жизнедеятельности. В известном смысле, планирование является повседневным делом всякого муниципаль­ного чиновника, а не только сотрудников отдела планирования. Среди примеров реализации планификационного "суверенитета" можно назвать: долгосрочные проекты в области жилищного и промышленного строитель­ства, коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и культуры, развития инфраструктуры и коммуникаций. Данный вид местного "суверенитета", как и все прочие, не носит абсолютного характера и часто ограни­чивается центральными нормативными актами(например, в области строительных стандартов).

Нормотворческий "суверенитет" наделяет муниципальные образова­ния правом самостоятельно и под свою ответственность осуществлять нормативное регулирование т.н. вопросов местного значения. Raison d‘etre данного "суверенитета", его "оправдание" заключается в правомерном стремлении государства сократить разрыв между нормоустановителем и адресатом нормы. Как раз на муниципальном уровне видно, что люди устанавливают правила поведения, прежде всего для самих себя, а не для других. Нормотворческий "суверенитет" оправдывается также и тем, что именно на уровне местных сообществ пространство правовой регламен­тации сокращается до обозримых пределов. Одновременно законода­тельная власть государственного уровня разгружается для выполнения уже не оперативных, а стратегических задач. С другой стороны, недостатком нормотворческого "суверенитета" является возможность бесконтрольного размножения таких местных актов, которые подрывают единство правового пространства в государстве, особенно если речь идет об асимметричной федерации.

Социально-экономический "суверенитет" представляет собой один из наиболее дискуссионных в рассматриваемом каталоге. Главным аргумен­том против такого муниципального "суверенитета" является то, что совре­менная хозяйственная жизнь не всегда подконтрольна даже государ­ственной власти. Достаточно в этой связи указать на феномен ТНК. Ещё менее она подвластна отдельно взятому муниципальному образованию. Таким образом, данный суверенитет имеет наиболее ограниченный радиус действия. Во всяком случае, он не распространяется на макроэкономи­ческий уровень, и призван лишь координировать деятельность хозяйству­ющих субъектов на территории соответствующего муниципального образо­вания. Но это лишь экономический аспект данного "суверенитета". Что касается его социального аспекта то задача заключается  в том, чтобы да сказать, в режиме реального времени использовать результаты эконом ческой деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов в интересах   жизнеобеспечения   и   развития   данного   локального   коллектива, т.е. "здесь и сейчас" переводить экономические достижения в русло социального развития коллектива. Таким образом, несмотря на относительную; самостоятельность экономической компоненты, главным элементом дан­ного "суверенитета" является всё-таки социальная сфера(прежде всего образование, здравоохранение и культура).Тем не менее, социальные цели и ориентиры не должны ставить под угрозу чисто экономические пока­затели жизнедеятельности муниципального образования.

Социо-культурный "суверенитет" в известной степени является проти­воположностью социально-экономического. Если социально-экономический "суверенитет" подчеркивает идентичность первичных функций жизне­обеспечения любых муниципальных образований, то социо-культурный "суверенитет" призван подчеркнуть самобытность, уникальность всякого отдельно взятого местного сообщества. В рамках социо – культурного  "суверенитета" речь идет, во-первых, о праве каждого муниципального образо­вания сохранять этно-культурные, профессиональные, ремесленные тради­ции и по возможности создавать новые. Социо-культурный "суверенитет" реализуется посредством муниципальной политики в области культуры, образования и спорта, при этом должно быть обеспечено решение тройной задачи, а именно социо-культурный "суверенитет"

(1) Способствует более тесному сближению местных жителей,

(2)создает новые ниши для реализации духовного и творческого потен­циала личности и

(3)побуждает местных жителей к более активной интеллектуальной деятельности.

Дискуссионным остается вопрос о том, в чью пользу должен решаться конфликт, иногда возникающий между социально-экономическим и социо-культурным "суверенитетами" конкретного коллектива. С одной стороны, трудно оспаривать онтологическую первичность социально-экономичес­ких потребностей человеческих коллективов. Пища, кров и тепло в домах как фундаментальные потребности важнее всех остальных. Однако в неко­торых ситуациях (например, в условиях откровенного террора и/или геноцида) социо-культурные потребности могут приобрести абсолютное значение. Так, человек не может отказаться от родного языка "в обмен на пищу, кров и тепло", не отказавшись при этом от человеческого достоин­ства.

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip