Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
Королев С. В. Теория муниципального
управления
Административную власть можно рассматривать как власть прямого действия, поскольку ее носители - и только они - имеют оперативный доступ к средствам государственного принуждения. Более того, местное население обычно слабо различает контингент муниципальных чиновников, с одной стороны, и принудительную силу государствам другой. Отсюда, у муниципальных носителей распорядительных полномочий имеется значительный инерционный резерв власти. Другими словами, носитель административной должности может более или менее удовлетворительно осуществлять свои полномочия, даже не имея адекватных личных и профессиональных качеств. Он может осуществлять власть, так сказать, автоматически, или по инерции, лишь благодаря своему месту, "мундиру", прочим символам власти (удостоверению, кабинету, служебному автомобилю и т.п.)
Феномен инерционного резерва власти, т.е. власти должности,а не ее носителя,вскрывает определенную самодостаточность власти как таковой и делает необходимым отличать сферу административной власти, во-первых.от понятия власти вообще, во-вторых.от понятия управления и, в-третьих.от понятия господства. Начнем с последнего. Согласно классическому определению Макса Вебера, господство - это "шанс рассчитывать на подчинение приказу определенного содержания со стороны адресатов указанного приказа"/52.с.28/.Вместе с тем,требование вооруженного бандита "отдать кошелек" нельзя интерпретировать в терминах господства и подчинения.поскольку в данном случае речь идет.во-первых.о наглом самоуправстве и,во-вторых,о случайном стечении обстоятельств.
Что касается действительных актов господствадо они.как правило, легальны(т.е.опираются на определенный нормативный акт)и иногда легитимны(т.е.со стороны адресатов указанного акта пользуются молчаливым признанием именно как акты государственного администрирования). Легитимность таких актов тем выше.чем прозрачнее и понятнее для адресатов их публично-правовая направленность.Другими словами.акт господства тем эффективнее ^соответственно, тем выше степень добровольного подчинения такому акту со стороны населения.чем выше ценность того публичного интереса, который данный акт призван защитить.
Что касается "управления",то данный социальный феномен,на наш взгляд.является лишь деполитизированным "процессом" господства, но только в наиболее рутинной,банальной,"бюрократической"сфере защиты публичных интересов. Вместе с тем трудно согласиться с распространенной точкой зрения,согласно которой управление является лишь "техникой" защиты интересов публично-правовых коллективов.в то время как "господство" и "власть вообще" представляют собой,скорее,"стратегию" или даже "искусство" такой защиты. Управлению тоже присущи как особые стратегические аспектыдак и элементы искусства.
В отношении власти вообще следует отметить чрезвычайную аморфность,во всяком случае.полисемантичность данного понятия. Некоторые его аспекты будут рассмотрены в последующих параграфах.Здесь же следует указать лишь на ближайший синоним слова "власть'. Речь идет о понятии "мощь"(нем.Масп1, фр.роткмг, англ.т1дп1).При этом "мощь'следует понимать в широком смысле:всякое лицо или коллектив,обладающие социально значимыми возможностямц.обладают по определению и соответствующим потенциалом мощи.или - что то же - социальной власти.
Ясно, что агентами местной власти будут по преимуществу те лица, которые осуществляют ее, как правило, в процессе решения рутинных, повседневных задач. При этом классификацию агентов местной власти удобно представить "идеально-типически", как бы в персонифицированном виде:
"Монократ"
Сразу следует отметить.что никакая власть невозможна без наличия эффективного монократического органа.Только монократ может осуществлять очень важную роль.а именно функцию персонификации власти.Для стабильного управления в любой форме и на любом уровне монокра-тический орган просто необходим.Это не подлежит сомнению.Вместе с тем.до сих пор продолжаются дискуссии о количестве таких органов.На наш взгляд.специфика монократии заключается как раз в сингулярности данного института управления.В самом деле.уже два "монократа" на одном и том же уровне управления(например,консулы Римской республики),если они обладают примерно одинаковым статусом и/или легитимностью.спо-собны вызвать "зависание" всей системы управления. Три же "монократа" примерно одного и того же статуса фактически реализуют уже не монокра-тическую.а олигократическую форму управления.
Достоинства монокраяшзма.'Всякий монократ объективно имеет все условия для того.чтобы осуществлять управление быстро и эфффективно, т.е. с оптимальной экономией сил.средств и времени.В свою очередь.это предъявляет особые требования к кандидатам на замещение должности монократического типа:они должны быть грамотными управленцами, специалистами в определенной сфере деятельности, "просто" хорошо образованными,порядочными и социально ориентированными людьми.
Недостатки монократозма.Всякий монократ со временем приобретает уникальный опыт и.разумеется.является его монопольным носите-лем.Другими словами, монократ обычно обладает такой информацией, которая недоступна всем другим участникам управленческой деятель-ности.Данное обстоятельство объективно способствует тому.что монократ приобретает очень (иногда слишком) лестное мнение о своих навыках. Это.в свою очередь.способствует завышенным представлениям о своих талантах и возможностях. Таким образом,можно указать на определенный политологический закон: чем дольше у власти, находитсядот или иной монократ тем менее чувствителен он к критикедем более авторитарным становится его стиль управления,тем большее значение в его окружении приобретают беспринципные льстецы и проходимцы.
"Олигократы"
В известном смысле олигократическая форма управления является противоположностью уже рассмотренной монократической. Дело в том, что олигократия представляет собой, во-первых, наиболее латентную (и.сле-довательно деперсонифицированную) из всех форм власти. Во-вторых, она является и наиболее непрозрачной. Более того она является формой власти одновременно (1)"криптологической" ("окруженной таинственностью") и (2)"криптогенной" (=порождающей тайны и даже специальные -иногда заказные - "мифы").
Главный такой "миф" заключается в том.что никакой олигократии вовсе нет.что власть в принципе может осуществляться лишь в двух формах. а именно существуют лишь /1/ мошкратические и /2/демократические институты власти. Тем не менее.олигократия, не только существует, но и является наиболее мощной формой управления.Олигократия сочетает в себе потенциал и монократии.и демократии,но избавлена от соответствующих ограничителеп.препятствующих чрезмерной концентрации т.н.дискреционных полномочий.
Отсюда можно сформулировать следующий политологический закон: фактическое господство олигократических методов управления при слабости моно- и демократических институтов неизбежно приводит к режиму произвола, коррупции и - в конечном итоге - дискредитирует идеалы и институты демократии.
В то же время потенциальные достоинства олигократической формы управления достаточно велики,но их реализация зависит от качества гуманитарного капитала,занятого в рамках олигократии. Как бы то ни было следует признать.что олигократия представляет собой оптимальную форму управления для организации эффективной кооперации честных, грамотных и опытных управленцев,если действительно на какое-то время удаётся сконцентрировать таких людей в нужном месте и в нужное время. Как бы то ни было.конструктивный (позитивный) ресурс олигократии весьма ограниченными словами,олигократические институты власти способны выполнить - и то не всегда - лишь роль паллиатива,Как бы то ни было,они способны быстро коррумпировать любой изначально вполне пригодный контингент управленцев.
Недостатки. Как уже отмечалось, олигократия, к счастью для олигократов и к несчастью для общества, не имеет внутриструктурного механизма "сдержек и противовесов". Прежде всего, внутри олигократических структур власти не действуют принципы публичности и гласности (сами олигократы знают друг друга в лицо, но для широкой общественности олигократия - это что-то аморфное и туманное). Соответственно, здесь не действует механизм политической персональной ответственности каждого отдельно взятого олигократа.
/2/Другой недостаток заключается в том.что среди олигократов легко могут затеряться и ни за что не отвечать "случайные люди"(включая и социально опасные элементы).
"Демократы"
Речь пойдет не о тех управленцах,которых проф. А.И. Ковлер называет "демократы по должности"/11.с.З/В условиях тотальной демократической идеологии не столь уж парадоксально.что "демократами ех отПсю" обычно являются большинство т.н.официальных лиц.Речь, скорее, пойдет о тех политически ангажированных людях.которые независимо от исповедуемой ими идеологии практикуют демократические методы.а не демократическую фразеологию.
Под демократическими методами следует понимать не столько методы реализации господства,сколько способы массового политического давле-ния.На наш взгляд,вообще бессмысленно говорить о "демократической форме господства или управления".Строго говоря, управление как таковое возможно лишь в режиме монократии или олигократии. Демократия же как политический акт реализуется лишь в форме ГасИоп сйгес1е,т.е.в режиме прямой, непосредственной манифестации власти. При этом такой способ чрезвычайно "диффузен",поскольку по определению предполагает потенциально неограниченное количество участников.Их как индивидов.впрочем, нельзя считать агентами власти,ибо таким агентом является особый "демократический Левиафан", например, "революционная толпа" или другое корпоративное "Нечто",несводимое к целям и интересам конкретных "винтиков" указанной толпы,"съезда" и т.п.
Есть основания предполагать о существовании некоей политологической закономерности.согласно которой демократия в отличие от моно-и олигократии является наиболее эффективной в части реализации своего деструктивного потенциала,но в то же время она наименее результативна в части достижения быстрых,осязаемых эффектов конструктивного характера.Демократия - это лишь старые ("древнегреческие") мехи.вме-щающие вино любого качества, в том числе и фальсифицированное". Именно поэтому демократия является политическим то<3из ушепсЛ любого непрофессионального политика,т.е. всякого полноправного гражданина.В известном смысле.эта форма власти одновременно носит /1/тотальный и Шисключительный характер:/1/тотальньт потому,что для минимальной результативности она требует по возможности массовых организованных действий,/2/(дж/7ючшпельной потому.что она является единственной формой реализации потенциала власти подавляющей части населения, т.е. тех, которые обычно являются лишь адресатами управленческих актов.
Отсюда, следует указать на опасность странной аберрации общественного сознания России, согласно которой "демократы" - это "те там наверху". На самом деле, говорить о демократии наверху(на вершине власти) вообще неуместно по той простой причине, что т.н. верхи это всегда микроскопическая величина, а не "демократически подавляющая часть населения".
Другими словами, демократия - это "тяжелая артиллерия" социальных низов и, следовательно, "диктатура коллектива". Отсюда же. напряженные отношения между персонализмом(=либерализмом) и демократией, которые тщетно пытается затушевать демократическая идеология. Строго говоря, демократия как "диктатура коллектива" - будь-то в форме большинства, будь-то в форме меньшинства - логически несовместима с либерализмом, если под последним понимать лишь европейскую форму персонализма. Личность и демократия уживаются весьма экзотически, а именно демократия есть единственная форма власти, способная персональным характеристикам отдельных лидеров придать массовый характер: "Мы теперь мыслим батальонами" (английский рабочий-лейборист начала XX века в беседе с М. Острогорским) /см.45/.
Вместе с тем. алгоритм демократии прост и понятен каждому. Для того, чтобы осуществить массовый протест против "тех там наверху" "нам внизу" необходимо сплотиться и, следовательно, стать "демократами", даже если наши лозунги не имеют ничего общего с демократической идеологией (лозунги при этом могут носить даже криминальный характер, например, могут призывать "грабить награбленное"). Таким образом, демократия - это единственная форма власти "от первого лица множественного числа". Посредством демократии становится возможным реализовать диффузный политический потенциал масс.или - что то же - сплотить разрозненные социальные "авангарды" в мифологический монолит под названием "МЫ".
Достоинства демократической формы давления/Главное достоинство этой формы заключается в том.что она представляет единственную возможность любой группе населения в любой момент осуществить манифестацию(=проявление) власти.Следующее достоинство заключается в том,что такая форма власти является единственным средством политического самовоспитания широких народных масс. Наконец.ещё одним достоинством является общедоступность этой формы власти.и в этом.кстати.основной га!зоп о"ё1ге демократического государства.
Недостатки:В принципе демократия означает лишь форму давления на тех.кто обладает т.н. континуитетом власти.т.е.на тех.кто осуществляет ее нелрерывно.Следует подчеркнуть:"демократы" (="фрагменты авангардов наиболее активных социальных групп") всегда должны помнить о том,что "демократия" - сама по себе не власть.а лишь манифестация намерений (нередко разрушительных).Отсюда,всякий акт демократической манифестации власти одновременно действует как "во благо",так и "во злсГ.Демократия -это лишь форма,вмещающая любое содержание. Как ни парадоксально,на пути к власти наиболее удачливыми "демократами" (в указанном смысле) были сначала французские якобинцы.затем российские большевики и,наконец, .германские нацисты.
Следует отметить,что моно-,олиго- или же демократический стили власти существуют, разумеется,не сами по себе,а являются формальными характеристиками соответствующих агентов власти.Так,лица,по преимуществу замещающие монократические должности,приобретают видовые профессиональные отличия от лиц.традиционно занятых в корпоративных (=олигократических) или же совещательно-коллегиальных ^демократических) органах.Таким образом, каждый из трех перечисленных стилей порождает свою особую "касту управленцев",и от правильного соотношения этих "каст"в конкретном муниципальном образовании порой зависит легитимность местной власти вообще.
Прежде всего следует расстаться с древней идеологемой либера-лизма,согласно которой главными соперниками за власть всегда являются политики авторитарного типа(=монократы),с одной стороны,и "народ" (=демократы),с другой.Как было показано.понятие "народ" слишком аморфное политике участвуют лишь нега/тюрые(причем не всегда действительно значимые) социальные группы. Более того,участвуют не сами эти группы,а лишь представители их авангарда Иначе говоря, политикам авторитарного типа всегда противостоят лишь "меньшинства среди меньшинств", т.е.относительно активные и/или мобильные фрагменты "авангардов" некоторых слоев населения .Другими словами,отдельным монократам всегда противостоят отдельные олигократические структуры, которые нередко исповедуют демократическую фразеологию.
Данное обстоятельство объясняет закономерность(политологический закон),или,точнее,дурну/о бесконечность.согласно которой "народ" всегда начинает и всегда проигрывает".Криптограммой "народ" обозначают лишь случайное(в зависимости от политической конъюнктуры) сочетание "сегментов некоторых социальных меньшинств". Поэтому опытный монократ посредством иной (правда,не вполне произвольной) комбинации "социальных фрагментов" может обеспечить контр-баланс в отношении тех.кто при данной политической конъюнктуре пытается "оседлать волну народного гнева" и перехватить реальную власть.
Следовательно.борьба за власть,в том числе и на муниципальном уровне.всегда имеет два акспекта:явный и латентный.Дпя такой борьбы характерно либо /1/соперничество лиц.либо /2/соперничество партийных идеологий."Народ" как некая тотальность здесь вообще ни при чем.В первом случае борьба идет между политиками монократического типа. Во втором случае,мы имеем дело, как правило, со смешанной тактикой, т.е. здесь открыто соперничают лидеры соответствующих партий Одновременно латентно конкурируют за статус "истинно народных" всегда таинственные (для "народа") группировки. Точнее конкурируют опять-таки их авангарды(="фрагменты менышств").В некотором роде любая политическая партия представляет собой аналог финансовой пирамиды, поэтому реально ощутимые политические дивиденды получает всякий раз лишь верхушка политической пирамиды.
Феномен политической пирамиды приводит к мысли о том. что действительная борьба за властьд.е. борьба за "политические(и все коррелятивные) дивиденды разворачивается не между (1)отдельными монофатами и "народом" и/или (2) политическими кланами и "народом", а между монокра-тами,с одной стороны, и олигократами.с другой. Другими словами, спор идет не о власти вообще, а о ее "перераспределении между сторонниками "открытой власти"(=монократы) и сторонниками латентного политического управления(=олигократы).
В данном контексте. возникает вопрос о носителях демократического стиля власти. Следует признать, что по крайней мере,на уровне местной администрации демократы представляют собой лишь "третий эшелон". Это те политики,- как правило.с гипер-критическим потенциалом - которые не смогли или не захотели примкнуть ни к конкретному монократу,ни к определенным олигократам.Достаточно часто "убеждённые демократы" -это буквально лишь "аспиранты" подлинной(либо моно-,либо олигократи-ческой) власти.
Имманентная слабость демократического стиля "управления" может оказаться силой демократии,если исправить заметную асимметрию распределения "демократов" в органах местного самоуправления, т.е. усилить демократический элемент(в смысле коллегиальности и координации власти) внутри ОМСУ.Традиционно "демократы" как носители совещательных и/или согласительных процедур сосредоточены в представительных советах. Напротив, в муниципалитетах в узком смысле(т.е.в структурах местной администрации) наблюдается явное засилье "олигократов", т.е.опытных "деполитизированных" специалистов, умеющих отстаивать корпоративные интересы своего ведомства. Пред-ставляется.что именно олигократический персонал органов МСУ является ключевым, или критическим в структуре местной власти. Демократический же контингент муниципальной власти призван осуществлять "сдерживание" чрезмерной концентрации власти в лоне моно-и олигократических органов управления.Как бы то ни было.чрезмерное усиление демократов за счёт действительных носителей власти неизбежно вызывает её паралич, поскольку в толпе всяк сам себе "шляхтич".
Особый "рельеф" проблема местной власти приобретает при социо-культурном измерении.Во-первых,речь идет о правильном распределении власти в ОМСУ
(1)между штатными и внештатными управленцами,далее
(2)между технократамид.е.специалистами,получившими еысшее(или среднее специальное) техническое образование и гуманитариями,т.е. управленцами,получившими еысшее(или среднее специальное) гуманитарное образование^также
(3)между специалистами, генералистами и функционалистами
(см.§1.14 наст.издания)
Что касается первого пункта(о правильном распределении власти между штатными и внештатными сотрудниками),то от грамотного решения данной проблемы зависит,с одной стороны.ослабление/усиление нафузки на местный бюджет.С другой стороны,данное решение может повлиять на эффективность управления.Ясно,что снижение доли кадровых сотрудни-ков(особенно "дорогостоящих" муниципальных служащих) при соответствующем увеличении доли внештатных управленцев (например, работающих по срочному контракту) означает высвобождение определенной доли бюджетных средств для решения иных задач муниципалитета.
С другой стороны, многое зависит от алгоритма такой перестановки кадров. Одно дело, если внештатными сотрудниками становятся достаточно квалифицированные управленцы(например,из русскоязычных беженцев).Совсем другое дело,когда квалифицированные муниципальные служащие просто "сокращаются",а вместо них уже на более жестких условиях нанимаются те, "кто придет".Другими словами,всякому такому решению должна предшествовать кропотливая предварительная работа, направленная на изучение структуры наличного гуманитарного капитала на данной территории.Обычно,как по объективным ,так и субъективным причинам.радикальное перераспределение власти между штатным и внештатным контингентами управленцев крайне затруднено.
Вполне возможна такая ситуация,что местную администрацию "вдруг" возглавит опытный и фамотный "варяг"(например,из русскоязычных беженцев).Но ему по необходимости придется считаться с местными традициями.сложившимися в системе управления. Даже если местная власть с точки зрения "свежей головы" представляет собой корпорацию насквозь коррумпированных и безфамотных "местных самодуров", ситуацию здесь очень трудно исправить. Во-первых,как было показано выше, всякий монократ ("варяг" в нашем примере) вынужден опираться на определенные оливократические структуры.Во-вторых,монократ может эффективно противодействовать олигократам лишь при наличии более или менее жизнеспособных институтов демократии,которые не создаются в одночасье лишь волевым решением.
Началом выхода из такого управленческого тупика может стать одно-временнная (1)дихотомия (=раздвоение) и (2) дуализация (удвоение) оли-гократической структуры управления.Другими словами,реформатору из нашего примера следует сразу (1)ослабить традиционную олигократичес-кую структуру (="цитадель местных самодуров"), переделав её в две относительно конкурирующие системы управления и (2)усилить альтернативный олигократический контингент, например, посредством сведения в один орган всех внештатных сотрудников, приглашенных "во власть" на новых .более демократических условиях.
Рассмотрим теперь вопрос о правильном соотношении технократов и гуманитариев. В области российского государственного управления первые традиционно преобладают. Это безусловно оправданно в тех областях местного хозяйства, где речь идет об обеспечении конкретных потребностей местного населения. Однако уже в области планирования, причем даже в конкретных областях (например, в строительстве) преобладание технократов становится весьма дискуссионным. Иначе говоря, чем более та или иная проблема поддается человеческому измерению (т.е.имеет значимость в плане сохранения и развития соответствующего гуманитарного капитала),тем весомее и авторитетнее становится мнение управленцев-гуманитариев.
В известном смысле,технократы всегда будут иметь неоспоримое преимущество перед гуманитариями именно в силу того. что первые умеют решать т.н.текущие вопросы оперативно и часто экономично. Однако гуманитарии обычно умеют "смотреть дальше" именно потому, что работают в "запаздывающем режиме". В какой-то степени, объективное противостояние и даже взаимное недоверие между двумя этими интеллектуальными фуппами можно смягчить за счет систематической ,но деликатной "гуманитаризации" технократического контингента управления. В любом случае,в некоторых направлениях и формах местного самоуправления должны преобладать как раз гуманитарии, не технократы (например, в экспертных советах. проектных группах. экологических и социальных программах и т.п.)
Наконец, рассмотрим вечную проблему о соотношении специалистов ("быстрых оперативников"), генерал истое ("медленных стратегов") и функционалистов ("специалистов в области процесса управления).В принципе можно установить следующую закономерность: чем мельче муниципальное образование и чем обозримее и конкретнее круг вопросовдем легче отказаться от услуг генералистов. поскольку в малом территориальном коллективе нет таких проблем, которые (сообща) не могли бы решить несколько грамотных слецоалистов. Напротив.чем крупнее муниципальное образование.чем сложнее стоящие перед ним проблемыдем выше роль планирования.стратегических исследований и программдем настоятельнее необходимость привлекать к управлению генералистов,а также функционалистов.
От проблемы соотношения трёх контингентов управленцев.а именно, специалистов.генералистов и функционалистов в ОМСУ.следует отличать вопрос о том,представитель какого из указанных типов должен возглавлять то или иное подразделение.департамент или даже муниципалитет. Традиционно принято считать.что монократический орган общей компетенции более уместно олицетворять генералосту.который.по слову Конфуция, хотя и "не ценен в малом,но ему по силам все великое"Тем не менее, данное конфуцианское правило,в условиях демократического избрания главного монократа трудно соблюсти.поскольку "народ" выбирает не между специалистами,генералистами и функционалистами,а по другим (часто иррациональным) "критериям".
Как бы то ни было.дефицит специальных знаний у генерале/ста часто может быть компенсирован созданием соответствующего штаба специалистов, экспертов и т.п.Зато неспособность руководителя-специалиста выдерживать в повседневной деятельности "общую стратегическую линию" обычно не может быть компенсирована извне.Адекватное объяснение этому феномену дал еще Иммануил Кангруководители часто считают себя генералистами,так сказать ,ех оп!сю,т.е.(начало цитаты) "подобно гениям - /считают себя/ способными одним-единственным проникновением в глубины своей души достигнуть всего того.что всегда добывается лишь прилежным трудом710.с.485/.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
