Такая постановка задачи и выбор конкретных предметов описания были обусловлены тем обстоятельством, что значительный прогресс научных и околонаучных изысканий в сфере местного самоуправления “сосуществует” с дефицитом данных и подходов, способных вывести на уровень корректных обобщений. Как следствие — затрудненность продвижения в плане диалогизации дисциплинарных подходов и взаиоконвертируемости используемых в их рамках данных, отсутствие взаимопереводимости “языков” права, политологии, экономики, административно-организационных штудий.

Но, как показывает мировой опыт, именно междисциплинарное сотрудничество при постоянном обновлении эмпирического материала является непременным условием развития цикла научных дисциплин, имеющих в качестве предметов те или иные стороны местного самоуправления.

Конечно, было бы самонадеянно, делая первые шаги на новом для отечественной науки направлении, претендовать на нечто большее и теоретичное, чем получение и предварительное оформление характеризующих предмет данных, поиски возможностей концептуализации материала, применения и примерки элементов и некоторых теоретических положений, распространенных при анализе местносамоуправленченской и связанной с ней проблематики в литературе разных стран.

В качестве основных аспектов рассмотрения мы выбрали те, которые традиционно включаются в штудии по местному самоуправлению и вместе с тем характеризуют нынешний этап российской реформы:

• Публично-правовой статус местного самоуправления в регионах
• Принципы федеральной политики в сфере реформы местного самоуправления и их реализация в регионах
• Взаимодействие органов местного самоуправления между собой и с органами государственной власти субъектов Федерации
• Выборы и выборные органы местного самоуправления
• Внутренняя структура органов местного самоуправления
• Гражданское участие и децентрализация внутри муниципальных образований
• Финансы местного самоуправления
• Управление на территориях с особым статусом (в нашем случае — это город федерального значения — Санкт-Петербург)

Кроме того, учитывая, что в различных регионах наблюдались и наблюдаются попытки этнизации местного самоуправления, мы ввели в наше описание дополнительный аспект — местное самоуправление и этничность.

Каждый из названных аспектов был разделен нами, опять же с учетом стандартной “разметки” и/или релевантности нынешнему этапу реформы на несколько сегментов.

В результате был разработан “вопросник” следующего содержания.

Вопросник был составлен с учетом “среднестатистических” представлений о протекании реформы местного самоуправления в регионах. Если в регионе имелась явная специфика — характер ее описания определялся самим экспертом. От авторов очерков не требовалось всестороннего проникновения во все детали реформы местного самоуправления в его регионе. На большинство вопросов можно было ответить одним абзацем или даже одним предложением.

В качестве источников данных и методов их сбора предлагалось использовать официальные документы и издания органов власти, беседы с руководителями и экспертами:

• комитета регионального органа исполнительной власти, занимающегося проблемами местного самоуправления
• соответствующей комиссии региональной легислатуры
• бюджетных комитета и комиссии органов власти субъекта РФ
• обл-, край- и ресизбиркомов
• аналогичных структур на уровне столичного города,

Результатом реализации программы исследования стал 21 очерк, каждый из которых содержал разной степени полноты описание региональной ситуации в сфере реформы местного самоуправления.

14 очерков вошли в настоящее издание, 7 остались “за кадром”. Выборка, несмотря на случайный характер (основанный прежде всего на наличии региональных экспертов, способных справиться с заданием), как нам представляется, включает основные традиционно выделяемые в рамках различных дисциплин (права, политической географии, политэкономии, этнополитологии, политологии) типы регионов и дает представление о сегодняшнем положении дел в общероссийском масштабе.

В выборку вошли республики (четвертая часть всех республик), области (третья часть областей), один город федерального значения.

Из 11 традиционно выделяемых экономических районов (макрорегионов) России в выборку вошли 10 (не представлены Западно-Сибирский и Дальневосточный районы). Одним регионом представлены в выборке Северо-Кавказский район (Ростовская область) и Восточно-Сибирский (Республика Бурятия) районы, двумя (Республика Удмуртия, Челябинская область) — Уральский район. Главную группу, таким образом, составили 17 (из 41) регионов европейской части России.

Таблица 1.

Таким образом, выборку можно считать репрезентативной для областей и республик европейской части России.

В выборке представлены разные типы выбора уровней, на которых осуществляется местное самоуправление в вариантах как более-менее соответствующих, так и не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству о местном самоуправлении:

• легальная поселенческая модель — 2 региона
• легальная модель “города, сельские районы” — 13 регионов
• легальная двухуровневая модель — 3 региона
• нелегальная поселенческая модель, нелегальная двухуровневая модель (наличие соподчиненности муниципальных образований) — 3 региона.

Среди других параметров, важных для характеристики выборки, нужно отметить принадлежность регионов:

к разным электоральным типам (см. статью Б.Овчинникова в настоящем издании)

к разным типам развития партийной системы (см. статью Г.Люхтерхандт в настоящем издании)

к разным типам экономического развития (см. характеристики в региональных очерках)

к разным типам взаимодействия региональных элит (см. статью С.Рыженкова) в настоящем издании

Региональные материалы были прочитаны и осмыслены экспертами “головной группы” и послужили, наряду с накопленными ими ранее материалами, основой для написания ими обобщающих статей (разумеется, региональные очерки обладают и самоценностью, давая возможность другим специалистам делать свои заключения).

С.Митрохин рассматривает основные принципы федеральной политики в области местного самоуправления и их эволюцию на протяжении периода с 1993 по 1998 год. Анализируются федеральные законодательные акты, касающиеся функционирования системы МСУ (как принятые, так и разрабатываемые), последствия их применения, рассматриваются другие механизмы реализации федеральной политики. Выделен ряд нерешенных проблем, связанных с федеральной политикой в области МСУ.

А.Замотаев анализирует современное состояние регионального законодательства в области МСУ в разных субъектах Российской Федерации. Основываясь на тексте Конституции РФ, автор дает определение предмету законодательного регуливания в сфере местного самоуправления и рассматривает вопросы разграничения компетенции между различными уровнями публичной власти. Автор выделяет группы регионов по степени продвинутости их законодательной базы по МСУ и степени лояльности к федеральному законодательству в этой сфере. Рассмотрены наиболее типичные нарушения федерального законодательства, содержащиеся в региональных нормативно-правовых актах, а также объективные и субъективные причины, обуславливающие эти нарушения. Особое внимание автор уделяет проблеме обеспечения соответствия региональных законодательств в области МСУ законодательству федеральному.

Г.Люхтерхандт-Михалева рассматривает роль партий в муниципальной политике, значимость их роли в различных регионах, вошедших в выборку. Делается попытка проследить связь между степенью участия партий в региональном политическом процессе и в муниципальной политической жизни. Также затрагивается вопрос форм сосуществования административных партий (юридически оформленных “партий власти”) и собственно политических партий (негосударственных по происхождению).

Борис Овчинников исследует особенности муниципальных выборов по сравнению с федеральными и, в первую очередь, региональными. Сравнительный анализ ведется по таким параметрам, как активность избирателей, количество кандидатов, процент переизбранных глав, доля партийных кандидатов среди победителей, социальные и половозрастные характеристики кандидатов и победителей. Строятся гипотезы о значимых для исхода выборов факторах в зависимости от географических, демографических и иных характеристик муниципального образования.

Дмитрий Грушкин анализирует развитие местного самоуправления в Российской Федерации с точки зрения учета прав и интересов этнических групп. Рассматриваются действующие региональные и федеральный законы, регулирующие национально-территориальные отношения, а также федеральные законодательные инициативы в этой области. Описывается текущий опыт в сфере осуществления национально-культурных автономий — как в их территориальном, так и экстерриториальном варианте.

Настоящее издание является промежуточным по жанру — между сборником статей и коллективной монографией — и типу представления результатов исследования — между описательным и теоретическим. В нем отражены наиболее важные, как нам представляется, тенденции и актуальные противоречия реформы местного самоуправления на этапе ее регионализации, но теоретические рамки работы не строги. Главное в ней в этом отношении — формулирование новых гипотез, переосмысление традиционных для отечественной науки последних лет подходов и выдвижение некоторых новых тем для последующего более методического анализа предмета.

нститут местного самоуправления в современной России насчитывает уже свыше 12 лет и имеет достаточно сложную и противоречивую историю. В развитии этого института можно выделить два основных этапа. Период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 года, когда система Советов была ликвидирована президентом.

Начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 года, с момента принятия Конституции, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления.

Начало мероприятий в области децентрализации советской политической системы приходится на период перестройки. Политическим контекстом этого периода является процесс демократизации всей системы Советов сверху донизу, сопровождавшийся интенсивным высвобождением их из-под контроля КПСС. В целом для этого этапа характерны:

•  отсутствие разрыва и качественных различий между государственным и муниципальным уровнями власти;
•  полное совпадение территорий местного самоуправления с низовым административно-территориальным делением;
•  единство организационных форм местного самоуправления как низового звена системы Советов;
•  высокая степень зависимости местного самоуправления от решений вышестоящего уровня власти.

Начав таким образом с выборочной децентрализации на муниципальном уровне, политическое руководство СССР приступило к реализации идеи крупномасштабной децентрализация системы Советов на всех ее уровнях. На XIX конференции КПСС (лето 1988) было принято решение о реформе системы Советов, предполагавшее состязательность выборов, хотя и при сохранении элементов партийного контроля. Это решение получило реализацию в последующие 2 года.

1 декабря 1988 года Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию, а также в закон “О выборах народных депутатов СССР”. Этими актами, в частности, устанавливались

•  право избирателей выдвигать кандидатов на выборах,
•  институты председателей и президиумов Советов всех уровней,
•  гарантии подконтрольности Советам всех иных государственных органов и должностных лиц,
•  запрет на совмещение депутатства с должностями в исполкомах, судах и некоторых партийных органах,
•  ограничение срока пребывания на должностях, назначение на которые производится Советами.

Ключевым периодом данного этапа была весна 1990 года, когда прошли выборы в Верховные Советы союзных республик, а также в Советы нижнего уровня государственной власти, включая региональные и местные. Таким образом, можно считать, что эти выборы были радикальным шагом в сторону децентрализации как СССР в целом, так и РСФСР в качестве одной из союзных республик.

Следующий импульс процессу децентрализации на местном уровне придал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, .

Принятием этого закона Верховный Совет

Принятие и последующая реализация данного закона знаменовали собой первый после 1917 года реальный проект муниципализации нижнего уровня власти, совпадающего с низовым звеном системы Советов, а также первый крупномасштабный и систематизированный проект децентрализации власти — в Советском Союзе вообще и в России в частности.

Само собой разумеется, что результаты этой реформы не могли дать о себе знать очень скоро. Тем не менее, некоторые положения закона оказались фундаментом, на котором впоследствии строились новые версии муниципализации России.

Первый собственно российский закон о местном самоуправлении был принят в июле 1991 г.; поправки и дополнения в него были внесены в октябре 1992 г. В своих основных чертах этот закон развивал идеологию предшествовавшего ему советского закона. Его характеризовали:

•  шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций (с одновременным упразднением исполкомов);
•  подробное описание компетенций Советов и полномочий администраций в городах, районах и поселках;
•  подробная детализация структуры и организационных основ деятельности местных Советов;
•  некоторое размывание доходной базы самоуправления в связи с появлением отсылочных (к налоговому законодательству) норм.

Несмотря на то, что в ряде статей закона местное самоуправление рассматривалось как отделенное от органов государственной власти и управления, в целом, конечно же, нельзя говорить, что с его принятием местные Советы каким-то образом вычленились из системы государственной власти либо заняли в ней резко обособленное положение. Закон не провел последовательного разделения власти по вертикали. Хотя о существовании жесткого иерархического соподчинения Советов уже не могло быть и речи, тем не менее, мягкий вариант иерархии прослеживался, например, в сохранении права вышестоящих Советов и администраций отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих — без суда (хотя и с правом последующего обжалования этой отмены).

В результате государственного переворота, совершенного Б.Ельциным в октябре 1993 г., эволюционное развитие института местного самоуправления было прервано. Разрыв преемственности с предшествующей традицией оказался столь глубоким и радикальным, что есть все основания квалифицировать события 1993-97 г. как “муниципальную революцию”.

Основное отличие “революционного” (постсоветского) проекта от “реформистского” (советского) заключается в том, что последний предполагал постепенную трансформацию уже имеющихся политико-правовых отношений, в то время как авторы второго конструировали новую политическую и правовую реальность как бы с чистого лица. Соответственно, постсоветский проект производит впечатление более теоретического и умозрительного, в большей степени, чем его предшественник, скорее основанного на идеологическом и ценностном подходе, нежели непосредственно связанного с жизненными реалиями.

Идеологами “муниципальной революции” были специалисты и политики, разделявшие приблизительно одинаковую систему взглядов (“революционную идеологию”) и образовавшие группу лоббистов-энтузиастов в различных структурах федеральной власти, а ее практиками — муниципальные деятели, в основном мэры крупных городов.

Первым и самым значительным достижением “революционеров” стали статьи Конституции, посвященные местному самоуправлению. Краеугольным камнем постсоветского проекта муниципализации явилась статья 12, выделившая местное самоуправление из системы органов государственной власти. Не будет преувеличением утверждать, что вся последующая федеральная политика муниципализации была направлена на реализацию именно этого принципа.

Данное положение Конституции не имеет аналогов в законодательстве большинства стран с развитым местным самоуправлением. В Германии, например, коммунальное самоуправление считается частью исполнительной ветви государственной власти, хотя и организованной иначе, чем государственная структура. В США отсутствует четкое вычленение власти местных общин из общей системы государственной власти штатов. Из этого, конечно, не следует, что различие между муниципальным и государственным управлением не фиксируется. Однако, как правило, оно имеет сугубо аналитический характер и не приобретает конкретных юридических последствий.

Другим следствием данного положения Конституции является невозможность создания в России института профессионального надзора за деятельностью местных властей. Спектр возможностей воздействия государства на органы самоуправления в России не выходит за рамки чисто правового (прокурорского и судебного) контроля. При помощи профессионального надзора государство могло бы устранять причины возможных нарушений; без него правовой контроль не может быть эффективным, особенно если принять во внимание огромное количество муниципальных образований и отсутствие опыта взаимодействия с этим институтом у прокуратуры и судебной системы.

Подобный перекос в сторону чрезмерного муниципального либерализма является фактором, содействующим развитию благоприятной среды для коррупции в местных органах власти и способным в конечном счете привести к дискредитации самой идеи местного самоуправления. Представление о масштабах нарушений на муниципальном уровне можно получить из письма Генерального прокурора на имя Председателя Государственной Думы от 25 февраля 1997 г., согласно которому “только за последние полтора года в ходе прокурорских проверок в представительных органах и администрациях городов, районов и сельских поселений выявлено свыше 70 тыс. правонарушений...” Основные виды нарушений —

• присвоение полномочий (особенно в сфере лицензирования и налогообложения),
• незаконное введение штрафов,
• вмешательство в хозяйственную жизнь предприятий,
• нарушение требований земельного законодательства.

В региональных очерках, ставших эмпирической основой настоящего издания, можно найти многочисленные свидетельства нарушений на муниципальном уровне.

•  практику непомерного и необоснованного увеличения расходов на управленческие функции муниципалитетов (включая зарплату руководства и аппарата) в условиях отсутствия аналогичного роста фонда зарплаты учителей и врачей, а подчас и сохранения задолженности перед ними;
•  выполнение и перевыполнение планов финансирования не самых жизненно важных статей местных бюджетов в ситуации неисполнения защищенных (т.е. как раз жизненно важных) статей тех же бюджетов;
•  активное поощрение практики взаимозачетов с хозяйствующими субъектами, поставляющими услуги и продукцию для муниципальных нужд.

Кроме того, отсутствие возможности для государственных финансовых органов контролировать муниципальный бюджетный процесс существенно затрудняет выявление правоохранительными органами фактов нецелевого использования средств и других финансовых нарушений.

Таким образом, вполне оправданная политика укрепления гарантий местного самоуправления, вытекающая из ст. 12, не была сбалансирована мероприятиями, направленными на усиление ответственности местных властей и создание правовых механизмов, упреждающих незаконное и (или) нерациональное поведение муниципалитетов в финансовой сфере. Впрочем, справедливости ради надо отметить, что само наличие этой статьи существенно затрудняет проведение такого рода мероприятий.

Вторым фундаментальным положением Конституции, предопределившим специфику постсоветского муниципального проекта, явилось отнесение вопросов местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее субъектов. При этом Конституция (ст. 72, п.1 “н”) обязывает федерацию устанавливать общие принципы регулирования, а более конкретные, следовательно, относит к компетенции субъектов РФ.

Отличие постсоветского проекта заключается в том, что в соответствии с продекларированными новой Конституцией принципами федерализма он отводит регионам гораздо большую роль в регулировании муниципальных вопросов, чем та, которая была им свойственна прежде. Это позволяет говорить о децентрализации (регионализации) муниципальной политики в постсоветском проекте.

Если в случае Татарстана и Башкирии существует юридическая “зацепка”, придающая видимость легитимности их стремлению игнорировать муниципальное законодательство РФ, то в случае с другими республиками в составе РФ отсутствует даже такое эфемерное основание для нарушений. В договорах с Республикой Саха (Якутией), Республикой Коми и др. уже предусматривается, что устанавливать систему органов государствееной власти и местного самоуправления они могут только в соответствии с федеральным законодательством. Впрочем, это совершенно не мешает данным субъектам РФ нарушать российские законы, а федеральным властям — закрывать глаза на подобные нарушения.

Подобная апатия федеральных властей на многочисленные нарушения законодательства о местном самоуправлении свидетельствует скорее об их нежелании, нежели неспособности воздействовать на фрондирующие регионы. Так, В Удмуртии общими усилиями президента, Конституционного суда, прокуратуры и части депутатов Государственной Думы (в частности, фракции “Яблоко”) удалось добиться отмены неконституционного закона “О системе органов государственной власти в Республике Удмуртия” и полностью восстановить существовавшую до его принятия систему органов местного самоуправления.

Подобная непоследовательность федеральных властей (особенно исполнительной и президентской “ветвей”) проявляется отнюдь не только в вопросах защиты прав граждан на местное самоуправление. Она отражает общую слабость государства на федеральном уровне, его неспособность противостоять центробежным тенденциям в стране и реагировать на все более очевидные признаки ее распада. Так или иначе, но в настоящее время следует констатировать, что муниципальный проект в том виде, который предусмотрен Конституцией и федеральными законами, реализован далеко не на всей территории РФ.

Наряду с муниципальным проектом Конституция 1993 г. содержала еще и федеративный проект, призванный организовать власть на уровне регионов. О результатах реализации федеративного проекта можно судить по следующим фактам:

с одной стороны,

•  законодательная база российского федерализма до сих пор ограничивается весьма скудными положениями Конституции, дополнительное регулирование в виде федеральных законов отсутствует;
•  губернаторские выборы прошли в отсутствие предписанного Конституцией (ст. 77, п. 1) рамочного закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ;

с другой стороны,

•  местное самоуправление в России имеет достаточно солидную законодательную базу, в которую, помимо Конституции входят четыре основополагающих федеральных закона;
•  выборы органов местного самоуправления были повсеместно, за редким исключением, проведены только после вступления (в сентябре 1995 г.) в силу закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, как это и предполагается пунктом “н” статьи 72 Конституции.

Из данного сопоставления следует, что

•  институт местного самоуправления обладает более высокой полнотой легитимности, нежели институт федерализма;
•  способность федеральных властей управлять процессом муниципализации (т. е. через корректировку законодательства проводить муниципальную политику) резко контрастирует с их неспособностью (ввиду отсутствия законодательства) целенаправленно влиять на федеративные отношения, т. е. проводить какую-либо федеративную политику.

Его основными чертами, конкретизирующими и дополняющими установки Конституции, являются:

•  установление общих принципов организации органов местного самоуправления, а не системы органов местного самоуправления, как это имело место в советском муниципальном проекте;
•  установка на разнообразие моделей организации местного самоуправления, вытекающая из статьи 131 Конституции;
•  единообразие подходов ко всем субъектам местного самоуправления (муниципальным образованиям) — в отличие от дифференцированного подхода советского периода, предусматривавшего различный правовой статус городских, районных и сельских Советов;
•  четкое определение компетенции органов государственной власти субъектов РФ в вопросах местного самоуправления;
•  конкретизация экономических прав органов местного самоуправления, таких как право на муниципальный заказ, внешнеэкономическую деятельность, самостоятельное распоряжение средствами профицита и т.д.
•  перечень основных доходов местных бюджетов.

Основные задачи федеральной политики состояли в том, чтобы

1.  добиться от субъектов РФ формирования системы органов самоуправления путем принятия необходимых для этого региональных законов и проведения муниципальных выборов;
2.  обеспечить необходимую финансово-экономическую самостоятельность органов самоуправления.

Решение первой задачи оказалось нереальным в сроки, предусмотренные законом “Об общих принципах...” (до 1 марта 1996 г.). Поэтому сроки были продлены до конца 1996 г. С целью предотвратить саботаж данного закона отдельными субъектами РФ федеральный законодатель принял нетривиальное решение, принявшее форму федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, вступивший в силу в ноябре 1996 года.

По сути дела этот закон представляет собой прецедент федерального вмешательства в компетенцию регионов, не выполняющих требования федерального законодательства, — в данном случае закона “Об общих принципах...”. В этом случае право назначать выборы передавалось судам, а правила их проведения устанавливались специальным приложением к закону “Об обеспечении конституционных прав ...”.

Вторая задача — создание финансовой независимости местного самоуправления — фактически не решена до сих пор.

Основными причинами невыполнения этой задачи являются:

•  общий экономический и финансовый кризис;
•  неравномерность экономического развития, унаследованная от советского периода;
•  несовершенство налоговой и бюджетной системы России;
•  импульсивные и нескоординированные действия федеральных властей по реформированию этой системы.

В большинстве стран с развитым местным самоуправлением генеральным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть не более 20-25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований с учетом расходов, возложенных на них государственными решениями. В этих условиях главными резервуарами жизненных соков для подавляющего большинства местных сообществ являются федеральные налоги, в числе которых, помимо подоходного, решающую роль играют налоги на прибыль предприятий, НДС и акцизы. Особая проблема заключается в том, что данная “подпитка” не контролируется самими муниципалитетами: руку на “рубильнике” держит руководство субъекта РФ. Именно оно определяет, в каких размерах отчисления от общегосударственных налогов поступают в города и районы, и может изменять эти доли произвольно из года в год.

Ограничить этот произвол был призван закон “О финансовых основах местного самоуправления”, вступивший в силу в конце 1997 года. Основная его идея заключается в том, что определенные “дозы” централизованной финансовой “подпитки” (т. е. доли отчислений от федеральных налогов) закрепляются за местными бюджетами на постоянной основе. В соответствии с законом каждый субъект РФ должен закрепить за муниципалитетами (в среднем по субъекту РФ) не менее

— 50 % средств от подоходного налога с физических лиц,

— 5 % налога на прибыль,

— 10 % НДС,

— 10 % акцизов.

В первую очередь, не решена основная задача закона: обеспечить справедливое распределение финансовых ресурсов (в виде отчислений от регулирующих налогов и трансфертов) между муниципальными образованиями на территории субъекта РФ. Главный просчет законодателя заключался в том, что формула распределения ресурсов (“в среднем по субъекту РФ”) содержала отсылку к так называемым “минимальным социальным стандартам”, введенным в муниципальное право законом “Об общих принципах ...”. Данные нормативы на федеральном уровне до сих пор не разработаны (вопреки многократным обещаниям правительства), а новая схема решения вопроса о распределении финансовых ресурсов пока не придумана. Это позволяет субъектам РФ распределять трансферты и доли федеральных налогов столь же произвольно, как они делали это до принятия закона. В данном пункте мы имеем очевидный пробел муниципальной политики, осуществляемой на федеральном уровне, причем нет никаких гарантий его заполнения в обозримой перспективе.

Справедливости ради надо отметить, что закон “О финансовых основах...” является достаточно важной вехой на пути формирования полноценного института местных финансов. Данный закон

Не сумев решить задачу обеспечения финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления, авторы муниципальной политики в федеральных органах власти оказались (летом 1998) года перед лицом новой угрозы, которой они не смогли противостоять. Налоговые инициативы правительства С.Кириенко нанесли болезненный удар по доходной базе местных бюджетов. В результате их проведения

•  сократились поступления от местных налогов;
•  была практически ликвидирована налоговая инициатива местных властей;
•  резко возросла зависимость местного самоуправления от финансовых решений региональных властей,
•  уменьшилась стабильность доходной базы местных бюджетов.

Особенно опасными с этой точки зрения выглядят поправки в закон “Об основах налоговой системы”, предусматривающие введение налога с продаж и отмену большинства местных налогов, в числе которых были существенные важные — например, сбор за право торговли и ряд других.

Другим очень опасным следствием принятия поправки о налоге с продаж является лишение местных властей налоговой инициативы, поскольку и ставки этого налога, и перечень товаров, освобождаемых от обложения этим налогом, устанавливается субъектом федерации. Таким образом, налоговая политика почти полностью переходит в руки регионов.

То же самое касается инициативы правительства по введению единого налога на вмененный доход с мелких предпринимателей, все основные рычаги по которому, в том числе и оценка дохода, и определение категорий его плательщиков отдаются в управление субъектов РФ. Это означает, что органы местного самоуправления лишаются возможности проводить политику по развитию на своей территории мелкого бизнеса.

Опасность Налогового Кодекса главным образом заключается в том, что он резко сокращает перечень местных налогов. Фактически их количество сокращается до пяти, но при этом предполагается, что три местных налога могут быть консолидированы в единый налог на недвижимость, а он в свою очередь квалифицирован в Налоговом Кодексе как региональный. Таким образом, этот налог на недвижимость превращается в очередной регулирующий налог, которым управляет не местная, а региональная власть. И хотя органы местного самоуправления будут получать доход от этого налога, они не смогут им управлять, не смогут на его основе проводить какую-либо налоговую политику. В случае, если данные статьи Налогового Кодекса вступят в силу, то это может привести просто к уничтожению местного самоуправления в России.

Именно эта перспектива, казавшаяся невероятной еще год назад, становится сегодня все более реальной. В условиях, когда ключевые решения правительства упорно принимаются откровенно вразрез с интересами местного самоуправления, речь должна идти уже не о развитии, а об элементарном выживании этого института. В данном контексте достаточно выразительно звучат мнения членов правительства о восстановлении административной вертикали, что равнозначно полному отказу от стержневых идей постсоветского муниципального проекта. Все это свидетельствует о том, что в настоящее время данный проект преодолевает полосу глубокого кризиса, выход из которого будет зависеть от способности федеральных политиков находить новые идеи, подходы и решения.

момента вступления в силу федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” прошло три с половиной года. Истекли сроки, назначенные в его заключительных и переходных положениях для проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления и формирования правовой основы местного самоуправления. Подведем некоторые самые общие итоги этого первого организационного этапа.

2. В основном завершено формирование территорий муниципальных образований, избраны органы местного самоуправления. Данные Госкомстата Российской Федерации о ходе реформы местного самоуправления по состоянию на 1 сентября 1998 года в сопоставлении с данными на 1 января 1994 года представлены в табл.1.

Сведения о муниципальных образованиях в Российской Федерации

Статья 12 федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. В каком направлении пошла реформа территориальных границ муниципальных образований?

Общее число муниципальных образований уменьшилось с 29291 единиц до 12575 единиц (в 2,3 раза), муниципальных образований в районах – с 1852 до 1455 (в 1,3 раза), городах – с 1058 до 619 (в 1,7 раза), поселках – с 2066 до 626 (в 3,3 раза), в сельсоветах – с 23976 до 9771 (в 2,2 раза). В итоге, самыми “устойчивыми” к реформированию оказались административно-территориальные единицы на уровне районов. Районы либо остались муниципальными образованиями, либо были трансформированы в территориальные органы государственной власти. В отдельных субъектах Российской Федерации (республики Адыгея, Башкортостан, Татарстан) органы государственной власти созданы в городах.

Наибольшие “потери” понесли органы местного самоуправления, функционировавшие до октября 1993 года в поселках и сельсоветах, – их число в результате реформы уменьшилось более чем в 2.5 раза, в 38 субъектах Российской Федерации муниципальные образования в поселках и сельсоветах фактически ликвидированы и их функции переданы на районный уровень.

Классификация субъектов Российской Федерации по их отношению к формированию органов местного самоуправления приведена в Табл.2. Как и всякая классификация – она условна, но тем не менее отражает сложившиеся реалии.

Таблица 2

Классификация регионов по организации системы
органов местного самоуправления

Итак, первый организационный этап реформирования местного самоуправления в Российской Федерации закончился существенным сокращением числа органов местного самоуправления на территории России. Большинство субъектов Российской Федерации пошли по пути ликвидации органов местного самоуправления в некоторых крупных городах (например, Казани), в поселках и сельсоветах, в большинстве малых городов. Это породило череду судебных споров, направленных на защиту прав населения на местное самоуправление.

аличие собственного законодательства субъектов Российской Федерации предусмотрено Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 5). Ответ на вопрос о том, каков круг предметов, подлежащих регулированию актами регионального законодательства следует из статей 73 и 76 (2) Конституции, определивших, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Перечень вышеупомянутых предметов совместного ведения установлен статьей 72 Конституции, в пункте “н” части  1 которой сказано, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится “установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления”. Как известно, ныне действующий федеральный закон о местном самоуправлении имеет наименование “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Однако такое вычленение муниципальной составляющей из вышеприведенной конституционной формулировки не является единственным. В частности, в период разработки базового федерального закона о местном самоуправлении один из законопроектов носил наименование “Об общих принципах организации системы местного самоуправления в Российской Федерации”.

Исходя из вышеизложенного замечания о понятии системы, при данном варианте органы государственной власти и органы местного самоуправления должны обладать присущими всем им системообразующими признаками. При определении такого признака необходимо учитывать норму статьи 12 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Сочетание соблюдения требования статьи 12 Конституции и предлагаемого варианта прочтения рассматриваемого положения статьи 72 приводит к необходимости изыскания у органов государственной власти двух системообразующих признаков: одного, являющегося основой системы органов государственной власти, и — во исполнение статьи 12 Конституции — отсутствующего у органов местного самоуправления; второго, являющегося общим и для органов местного самоуправления и для органов государственной власти.

Единство системы органов государственной власти основывается на общих принципах формирования и функционирования, в частности, как отмечалось Конституционным Судом России, на необходимости воспроизведения основных черт структуры федеральных органов власти при определении структуры органов власти субъектов Российской Федерации. В рамках данного рассмотрения указанный признак может быть использован в качестве системообразующего для системы органов государственной власти, поскольку воспроизведение структуры федеральных органов власти на муниципальном уровне недопустимо, так как вступает в противоречие со статьей 131 Конституции, содержащей норму о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

При этом варианте нормы федеральных законов согласно частям 2 и 6 статьи 76 Конституции России не должны были бы выходить за пределы общих принципов местного самоуправления, как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако этому требованию не соответствует уже Основной федеральный Закон — Конституция России, в главе VIII которой содержатся нормы, регулирующие отдельные вопросы организации местного самоуправления, в частности, указаны формы осуществления населением местного самоуправления, установлен ряд вопросов, подлежащих решению через местное самоуправление, определены в общем виде полномочия органов местного самоуправления, изложен порядок передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Таким образом и это прочтение неприемлемо, как приводящее к внутреннему противоречию в федеральной Конституции.

Разграничение компетенции между федеральным, региональным и муниципальным уровнями правового регулирования в области местного самоуправления в наиболее общем виде осуществлено Конституцией Российской Федерации, в которой содержатся нормы:

о государственных гарантиях местного самоуправления (статьи 12, 133);

об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установления общих принципов организации местного самоуправления (пункт “н” части 1 статьи 72);

о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132).

Регулирование вопроса разграничения компетенции по вопросам местного самоуправления между уровнями власти получило свое развитие в федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Названный Закон содержит специальные статьи 4 и 5 — “Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления” и “Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления”, а также статью 6 “Предметы ведения местного самоуправления”.

В статье 6 названного Закона содержится перечень из тридцати вопросов местного значения. Этот перечень не может быть сокращен правовыми актами субъектов Российской Федерации, но региональными законами к вопросам местного значения могут быть отнесены и иные вопросы. В статье 6 содержится также принципиально важное положение о праве муниципальных образований принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Таким образом, указанные нормы входят в состав федеральных гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Наряду с указанными нормами в федеральной Конституции предусмотрены также наличие государственных гарантий местного самоуправления (статьи 12, 133) и возможность ограничения прав граждан федеральными законами с целью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55).

Из изложенного следует, что :

на уровне Российской Федерации подлежат установлению федеральные государственные гарантии местного самоуправления, общефедеральные принципы организации местного самоуправления, а также могут устанавливаться федеральным законом ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления в целях, указанных в статье 55 Конституции России;

на уровне субъектов Российской Федерации подлежат установлению региональные государственные гарантии местного самоуправления, общерегиональные общие принципы организации местного самоуправления, а также может устанавливаться законом перечень вопросов, которые муниципальные образования соответствующего субъекта Федерации не вправе принимать к своему ведению.

на муниципальном уровне должны приниматься нормативные правовые акты о решении вопросов местного значения, с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами в пределах компетенции соответствующего уровня государственной власти.

В качестве возможных вариантов рамочного регулирования можно указать следующие.

1) Определение граничных значений какого-либо показателя. Например, установление, что срок полномочий выборных лиц местного самоуправления не может быть менее 2 и более 5 лет.

2) Установление перечня вариантов правовых норм, для применения в нормативном правовом акте муниципального уровня на выбор. Например, установление перечня вариантов структуры органов местного самоуправления.

3) Установление открытого перечня положений, подлежащих воспроизведению в нормативном правом акте муниципального образования. Например, установление перечня вопросов местного значения, который может быть и расширен уставом муниципального образования.

4) Запрет на применение каких-либо нормоустановлений. Например, запрет на применение в наименованиях органов (должностных лиц) местного самоуправления наименований, совпадающих с наименованиями государственных органов и должностных лиц (парламент, президент, правительство, министерство и  т.д.).

5) Установление условия, при соблюдении которого могут быть применены соответствующие нормы законодательства. Например, указание, что нормы регулирующие проведение сходов всего населения муниципального образования, применяются при условии, что муниципальное образование является поселением с численностью населения не более 500 человек.

2) определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации (п.4 ст.6);

3) установление порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований (п.3 ст.8);

4) определение порядка установления территорий муниципальных образований (п.1 ст.12);

6) установление порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований (п.3 ст.13);

7) установление рамочных условий определения полномочий, порядка формирования, сроков полномочий, организации деятельности, наименований органов и должностных лиц местного самоуправления выборных лиц местного самоуправления (п.1 ст.14, п.4 ст.16, п.2 ст.17);

8) установление порядка проведения муниципальных выборов (п.1 ст.15, п.2 ст.16, п.2 ст.23);

9) установление рамочных условий осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан (п.6 ст.15);

10) установление рамочных условий определения порядка проведения местного референдума, собрания (схода) граждан, принятия и изменения соответствующих решений (п.6 ст.15, п.6 ст.22, п.2 ст.24);

11) установление рамочных условий наименований и видов правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядка их принятия, полномочий по их изданию (п.1 ст.19);

12) установление административной ответственности за нарушения сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (п.3 ст.26);

13) установление рамочных условий порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления и иных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления (ст.27);

14) определение ситуаций, в которых население непосредственно осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности (п.2 ст.29) ;

15) установление ограничений хозяйственной деятельности, которые вправе вводить органы местного самоуправления (п.3 ст.32);

16) установление нормативов отчислений в местный бюджет от налогов субъектов Федерации (п.1 ст.36);

17) установление минимально необходимых расходов местных бюджетов (п.3 ст.37);

18) регулирование вопросов получения муниципальными образованиями платы от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст.40);

19) досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления либо должностного лица местного самоуправления в случае установленных судом нарушений федеральных или региональных законов, а также устава муниципального образования (п.3 ст.49);

20) установление порядка наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (ст.50).

Оценивая ситуацию с формированием регионального законодательства по вопросам местного самоуправления можно констатировать, что во всех субъектах Российской Федерации во исполнение требований Конституции Российской Федерации (пункт “н” части 1 статьи 72, части 2 статьи 76) идет формирование регионального законодательства о местном самоуправлении. В значительной части субъектов Российской Федерации уже приняты законы, как по общим вопросам осуществления местного самоуправления, так и по отдельным вопросам, подлежащим регулированию на региональном уровне, в том числе — по вопросам проведения муниципальных выборов, осуществления муниципальной службы, государственной регистрации уставов муниципальных образований, порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, разграничения объектов муниципальной и региональной государственной собственности и т.д.

Вместе с тем процесс формирования регионального законодательства по вопросам местного самоуправления еще далек от завершения.

С некоторой долей условности можно выделить три группы регионов по их отношению к реформе местного самоуправления.

Первая группа — группа конструктивного подхода — это регионы, в которых к реализации новой конституционной концепции местного самоуправление с самого момента вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года отнеслись как к требованию, подлежащему обязательному исполнению. Государственными лидерами этих регионов поставлена задача организации местного самоуправления как системы, организационно обособленной (но отнюдь не от изолированной) от государственной власти, при этом эффективно с ней взаимодействующей. В этих субъектах Федерации вскоре после событий октября 1993 года и последовавшим роспуском местных советов были проведены муниципальные выборы (в большинстве случаев еще до принятия федерального закона “Об общих принципах ...”). Законодательные органы этих регионов активно занимаются законотворчеством по муниципальной тематике, причем, как правило, с опережением федерального законодателя.

К таким регионам можно отнести Республику Карелию, Астраханскую, Вологодскую, Воронежскую, Иркутскую, Ленинградскую Московскую, Нижегородскую, Саратовскую, Псковскую области, Ханты-Мансийский автономный округ.

Вторая группа — группа сопротивления. Это регионы, в которых местное самоуправление либо просто отсутствует, либо вытеснено на уровень мелких поселений, сведено до территориального общественного самоуправления. Районный и городской уровни власти в таких регионах включен в систему государственной власти, что, впрочем, совершенно “не мешает” отнесению региональным законодательством к компетенции этого уровня государственной власти вопросов исключительной компетенции местного самоуправления: управления муниципальной собственностью, установления местных налогов и сборов, формирования и исполнения местных бюджетов. Соответственно мэры городов и районов либо назначаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, либо избираются, но глава исполнительной власти региона наделяется правом смещать их и отменять их решения.

Законодательство по муниципальной тематике в этих регионах либо находится в зачаточном состоянии, либо содержит значительное число противоречий федеральному законодательству.

По данным на 1 сентября 1998 года местное самоуправление не осуществляется в республиках Алтай, Коми, Тыва. В Калмыкии органы местного самоуправления избраны на сходах граждан, т.е. сформированы в порядке, не соответствующем требованиям федерального законодательства о проведении выборов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. В Республиках Башкортостане, Ингушетии, Сахе (Якутии), Татарстане, Хакассии, Новосибирской, Курской областях, Еврейской автономной области существуют территории, на которых органы местного самоуправления не только не созданы, но и не предусмотрены соответствующим региональным законодательством.

Следует отметить, что официальные представители государственной власти этих регионов стремятся публично не заявлять об отказе от исполнения норм Российской Конституции. Когда же их вынуждают давать объяснения серьезным несоответствиям регионального законодательства федеральному, то в ход идет пространная риторика о необходимости обеспечения управляемости территорией, о неподготовленности населения к новой организации власти, о том, что речь идет не о нарушениях федерального законодательства, а о постепенности перехода к новой схеме построения публичной власти.

Наконец, третья группа — группа выжидания. Это группа регионов, руководители которых относятся к местному самоуправлению как мачеха к падчерице в русских народных сказках: на улицу выгнать нельзя — бог накажет, но и заботу проявлять ни к чему. Органы местного самоуправления в этих регионах, как правило, были сформированы лишь в 96 — 97 годах, законодательство только еще начинает разрабатываться, причем, обычно, это не собственные разработки, а заимствования из других регионов.

Справедливости ради необходимо отметить, что в Основных Законах (уставах, конституциях) большинства из этих регионов, в основном принятых в 1994 — 1996 годах, как правило не содержится норм, исключающих возможность построения регионального законодательства по муниципальной проблематике, соответствующего федеральному закону “Об общих принципах ...”. Но до разрешения тлеющего конфликта федерального центра с регионами, строящими законодательство под жесткую вертикаль исполнительной власти, на вершине которой стоит глава субъекта Российской Федерации, законодатели этих регионов предпочитают не торопить события, ссылаясь на отсутствие достаточного федерального законодательства по вопросам местного самоуправления.

Это довольно обширная группа регионов, имеющая тенденцию к расслоению и примыканию к одной из двух первых групп.

Одним из факторов, стимулировавших это расслоение, стало развитие “околомуниципального конфликта” в Удмуртской Республике. В 1994 — 95 годах этот регион справедливо считался одним из лидеров организации местного самоуправления. Однако в апреле 1996 года в Удмуртии был принят закон “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”, которым по существу упразднялось местное самоуправление в Удмуртии и предусматривалось формирование вертикали исполнительной власти, включающей в себя органы власти от республиканского уровня до уровня сельсоветов и поселков.

Вопрос о конституционности данного республиканского закона был поднят в запросах президента Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд России, а также в жалобе в Конституционный Суд группы жителей Удмуртии.

Результатом рассмотрения дела стало постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 года. В нем есть принципиально важные выводы о невозможности упразднения местного самоуправления на определенной территории, о недопустимости передачи полномочий местного самоуправления органам государственной власти.

Особого внимания заслуживают положения этого постановления, связанные с организацией государственной власти в субъектах Федерации. Речь идет о допустимости создания органов государственной власти на уровне административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации. Однако сторонникам такой модели организации власти надлежит иметь в виду следующее.

Первое: органам государственной власти административно-территориальных единиц не могут быть переданы полномочия местного самоуправления.

Второе: органы государственной власти административно-территориальных единиц должны быть сформированы на основании общих принципов организации государственной власти Российской Федерации, а именно должны избираться населением этой административно-территориальной единицы. То есть не допускается назначение должностных лиц районов со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Если первый вывод в общем-то достаточно очевиден, то второй — носит революционный характер. Но кто бы как к этому выводу не относился, игнорировать вывод первых правоведов России ни один уважающий себя юрист не может себе позволить.

В результате получается, что при реализации системы власти, когда есть государственная власть и республиканская (краевая, областная и т.д.) и районная или городская, такой регион получает по сути дела федеративное устройство. То есть реализация идеи о централизации власти, которая была заложена удмуртскими законодателями, при применении её в пределах, признанных допустимыми Конституционным Судом, приводит к диаметрально противоположному результату — к децентрализации власти, поскольку компетенция органов государственной власти городов и районов может быть сформирована лишь из двух источников — за счет передачи им полномочий республиканских (областных, краевых и т.д.) органов государственной власти и за счет изъятия у органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены.

Следует отметить, что руководство Удмуртии попыталось интерпретировать весьма сложное и многоплановое Постановление Конституционного Суда как свою полную победу, опираясь на то, что сама принципиальная возможность организации государственной власти на уровне административно-территориальных единиц была признана конституционной. В результате президент был вынужден издать указ об обеспечении исполнения решения Конституционного Суда.

В Удмуртии еще около полутора лет шла борьба сторонников местного самоуправления и государственной власти на районном и городском уровнях. Итогом ее стала внеочередная сессия парламента Удмуртии от 8 апреля 1998 года, на которой спор, ведшийся в Удмуртской Республике более трех лет — какая власть должна быть на районном уровне — государственная или муниципальная — был решен удмуртскими законодателями в пользу местного самоуправления.

Решение Конституционного Суда и активная деятельность президентских структур по его исполнению привела к тому, что группа выжидания в значительной своей части утратила пассивность и занялась своим законодательством о местном самоуправлении. Причем в качестве образцов для подражания использовалось законодательство как первой, так и второй групп.

В период после роспуска местных советов осенью 1993 года широко практиковалось назначение глав местных администраций. Однако правовая корректность такой практики вполне обосновано подвергалась сомнению с точки зрения соответствия её Конституции Российской Федерации.

Первый серьёзный конфликт в этой сфере возник в Ярославской области. Губернатором области в феврале — июле 1994 года был принят ряд постановлений, которыми были отстранены от должности одни и назначены другие главы нескольких городов и районов Ярославской области. Эти акты губернатора были обжалованы в суд региональным отделением движения “Демократическая Россия”. В жалобе утверждалось, что названные акты губернатора нарушают права граждан на участие в местном самоуправлении: право участвовать в решении вопросов местного значения, право выдвигать кандидатуры, избирать и быть избранным на выборную муниципальную должность. Предметом иска было признание этих актов незаконными и не действующими с момента их принятия.

Ярославский областной суд признал жалобу обоснованной и удовлетворил иск, Верховный Суд Российской Федерации, куда обратились с кассационной жалобой губернские власти, оставил решение областного суда без изменений.

Таким образом, вопрос казалось бы был решен. Однако ряд регионов попытался решить проблему создания вертикали власти путем формирования в районах и, как правило, городах органов государственной власти, руководители которых назначаются региональным руководителем. Такого типа схемы действуют в частности в Башкортостане, Татарстане, Новосибирской, Курской областях. Вопрос о правовой корректности (точнее некорректности) такой схемы организации власти ранее был уже рассмотрен.

В ряде случаев (к примеру, в республиках Коми и Хакассии) упомянутые органы именуются просто “органы власти”, без уточнения — муниципальной или государственной. Это ухищрение получило оценку в рассмотренном в Конституционном Суде Российской Федерации деле о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”. Конституционный Суд в своем постановлении от 15 января 1998 года указал, что органы власти (публичной власти) могут иметь или государственную или муниципальную природу. При этом квалификация органа публичной власти, как относящегося к тому или иному виду, определяется кругом вопросов, отнесенных к его компетенции.

Таким образом, как бы ни называли органы власти, которые формируют местный бюджет, устанавливают местные налоги, определяют порядок управления муниципальной собственностью — они подлежат отнесению к органам местного самоуправления. А из этого, в свою очередь следует, что на них распространяется требование статьи 12 Конституции Российской Федерации, установившей организационную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Третий вариант попытки расстановки лидером субъекта Российской Федерации своих кадров на уровне руководства муниципальных образований более хитро завуалирован. Речь идет о ситуации, когда высшее должностное лицо муниципального образования избирается (назначается) из состава представительного органа местного самоуправления, но по представлению регионального президента (губернатора, главы региональной администрации).

Данная схема реализуется в Саратовской области, республиках Мордовии и Северной Осетии — Алании, г. Москва, предполагается к реализации в Удмуртии и Курской области. Однако в полной мере изложенная идеальная схема не реализуется. Так по мордовскому законодательству вышеуказанная структура органов местного самоуправления является обязательной для всех муниципальных образований Республики. Кроме Главы Республики, никто не вправе предложить кандидатуру мэра.

Еще дальше пошли в Северной Осетии. Там президент Республики назначает глав муниципальных образований из числа депутатов представительного органа местного самоуправления или депутатов республиканского Парламента, избранных по данной территории, а также снимает их с должности.

Такие схемы полностью выхолащивают содержание конституционных норм об организационной обособленности местного самоуправления, о праве населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

Как уже отмечалось качество действующих региональных законов вызывает серьёзные нарекания. Согласно данным Генеральной прокуратуры России, значительная часть актов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления содержит нормы, не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Можно сгруппировать следующие наиболее типичные нарушения, носящие концептуальный характер.

1. Установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне. В частности, к таким ограничениям относятся:

- установление исчерпывающего перечня органов местного самоуправления, подлежащих созданию во всех муниципальных образованиях, а также подробная регламентация деятельности органов местного самоуправления, что противоречит статье 131 Конституции, установившей, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

- установление ограничений на осуществление права муниципальной собственности, на формирование и исполнение местных бюджетов, что противоречит пунктам “ж” и “о” статьи 71 Конституции, установивших, что вопросы финансового регулирования и гражданского законодательства относятся к ведению Российской Федерации.

2. Ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления, гарантированных Конституцией России и федеральными законами. Наиболее часто встречаются ограничения избирательных прав граждан, в частности, установление ценза оседлости и возрастного ценза, превышающих допустимые федеральным законодательством; установление имущественного ценза; установление запрета на снятие своей кандидатуры в выборные лица. Подобные положения регионального законодательства противоречат статье 55 Конституции Российской Федерации, определившей, что права граждан могут быть ограничены только федеральными законами.

4. Отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции органов государственной власти административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации. Данный подход противоречит статьям 12 и 130 Конституции, установившим самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также статье 6 федерального закона “Об общих принципах ...”, установившей в качестве федеральной гарантии местного самоуправления перечень вопросов местного значения, подлежащих решению исключительно через местное самоуправление.

5. Передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, что противоречит статье 132 Конституции, установившей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а также статье 133 Конституции, установившей, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Следует отметить, что данный недостаток присущ и ряду федеральных законов. Наиболее яркий пример — федеральный закон “О ветеранах”.

6.  Выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении (в частности, установление, что местное самоуправление осуществляется исключительно в границах поселений). Данный подход противоречит нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации о прямом действии и применении Конституции на всей территории России, а также статьи 12 федерального закона “Об общих принципах ...” об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

7. Преобразование (в частности — упразднение) в качестве муниципальных образований территорий, в которых местное самоуправление осуществлялось в соответствии с Законом Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” 1991 года, а также Указом президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации”, без учета мнения населения соответствующей территории. Такой подход противоречит статье 131 Конституции, установившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, а также пункту 2 раздела второго Конституции, согласно которому законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции применяются в части, не противоречащей Конституции (а не утрачивают силу).

Положения, нарушающие избирательные права граждан (пункт 2), по данным Центризбиркома России, имеются в законах Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики, Республик Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Хакассия, Алтайского края, Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Кировской, Курганской, Курской, Ленинградской, Московской, Мурманской, Омской, Пермской, Ростовской, Рязанской, Сахалинской областей, Агинского Бурятского, Корякского, Ненецкого, Усть-Ордынского Бурятского, Эвенкийского, Ямало-Ненецкого автономных округов.

Замечания, изложенные в пунктах 4 и 6, относятся в первую очередь к Республикам Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Карелия, Саха (Якутия); Карачаево-Черкесской, Удмуртской Республикам; Новосибирской, Оренбургской областям.

Нарушения, указанные в выше приведенных пунктах 1, 3, 5, 7, проявляются в той или иной форме в законодательстве подавляющего большинства субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что большой объем нарушений законодательства в процессе формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления имеет определенные объективные обстоятельства.

К числу таковых можно отнести следующие.

1. Новизна проблематики местного самоуправления в России (впервые сам термин “местное самоуправление” вошел в отечественное законодательство лишь в 1990 году). Отсутствие общепризнанной теории российского муниципального права.

С одной стороны — это отсутствие понимания того, что согласно действующей Конституции России властные функции разделены между тремя уровнями: федеральным, региональным (субъектов Федерации) и муниципальным. При этом каждый из уровней власти обладает собственной исключительной компетенцией, в которую органы власти иного уровня вторгаться не имеют права, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

С другой стороны — это недостаточное понимание положения местного самоуправления в государственном устройстве России. Нормы Конституции о самостоятельном решении вопросов местного значения, об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти интерпретируются в ряде случаев как установление права органов местного самоуправления на обладание всей полнотой власти на соответствующей территории. В то время, как конституционные нормы предусматривают не безбрежную самостоятельность местного самоуправления, а лишь — “в пределах своих полномочий”.

3. Отсутствие в общественном сознании уважения к нормам права, к неукоснительному соблюдению требований актов законодательства. Отсутствие у значительной части современных политиков (и федерального, и регионального, и муниципального уровня) умения реализовывать политические решения, не выходя за пределы требований норм Конституции России, имеющих, напомню, прямое действие, умения осуществлять властные полномочия, относясь к нормам федерального и регионального законодательства, к нормам муниципальных правовых актов не как к досадной помехе, а как к вехам, обозначающим фарватер движения к юридически грамотному, хотя скорее всего и не самому простому, решению поставленной задачи.

Актуальность вопроса обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному законодательству весьма велика. Как уже отмечалось в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации нередко содержатся положения, не соответствующие нормам федеральных законов.

Конституцией Российской Федерации (пункт “а” части 1 статьи  72) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

К сожалению механизм реализации этой принципиально важной конституционной нормы в настоящее время в Российской Федерации не выработан.

Согласно статье 125 Конституции России дела о соответствии конституций, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации подлежат рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации. К ведению Конституционного Суда отнесено также разрешение споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Но согласно части третьей статьи 74 федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении в Конституционный Суд. Поэтому даже в уже принятых постановлениях Конституционного Суда по отдельным нормативным правовым актам ряда субъектов Федерации правовая оценка некоторых норм, чье соответствие федеральной Конституции вызывает обоснованные сомнения, не проводилась.

Однако заключение Министерства юстиции о несоответствии нормативного правового акта субъекта Федерации Конституции России и федеральному законодательству носит не более, чем рекомендательный характер. Кроме того, в федеральном законодательстве отсутствуют нормы, обязывающие органы государственной власти направлять принимаемые правовые акты на экспертизу. Значительная часть субъектов Федерации вообще не представляет на экспертизу свои правые акты. Нельзя не отметить, что на Минюст России возложена обязанность экспертировать лишь вступившие в силу нормативные акты. Работа же с субъектами Федерации по устранению противоречий федеральному законодательству еще на стадии подготовки проектов сегодня практически не ведется.

Указом президента Российской Федерации была образована Комиссия, на которую возложено обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе разработки и принятия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Однако, практика реализации этих функций показала, что без четкого нормативно закрепленного механизма решения данной проблемы вопрос еще долго не может быть исчерпывающе разрешен.

К примеру, при подготовке в Удмуртской Республике проекта уже неоднократно упоминавшегося закона “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” в Государственный Совет Удмуртии неоднократно направлялись письма, в которых излагались критические замечания на предмет несоответствия положений названного законопроекта нормам федерального законодательства и, в частности, Конституции Российской Федерации из различных федеральных ведомств — Центризбиркома, Государственной Думы, Минюста, Миннаца. Все эти замечания Парламентом Удмуртии были проигнорированы и названный Закон Удмуртской Республики был принят и вступил в силу.

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил обоснованность подавляющего большинства замечаний к этому региональному закону и отменил соответствующие его положения. Однако, это компенсирует в полной мере того обстоятельства, что закон, содержащий нормы, противоречащие Конституции России, почти год действовал в полном объеме, определяя организацию власти на территории Удмуртской Республики.

Анализ правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации только по вопросам местного самоуправления показывает необходимость скорейшего решения этой общей проблемы именно на федеральном уровне. Необходим эффективный единообразно применяемый механизм обеспечения соответствия принимаемых нормативных правовых актов субъектов Федерации с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством — без этого невозможно создание единого правового пространства в федеральном государстве.

Негативное влияние на решение проблемы обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному законодательству оказывает неурегулированность вопроса определения порядка установления ответственности органов государственной власти и лиц, занимающих государственные должности, принявших правовые акты, не соответствующие требованиям федерального законодательства.

Вопрос о статусе лиц, занимающих государственные должности государственной службы, в том числе о формах их ответственности в наиболее общем виде урегулирован в федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации”.

Статус лиц, занимающих государственные должности категории “А”, к которым, в частности, относятся должности выборных должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации (депутаты органов законодательной власти, губернаторы, президенты, главы администраций и т.д.) федеральным законодательством практически не урегулирован. Имеется лишь норма Конституции Российской Федерации (статья  98), устанавливающая неприкосновенность членов Совета Федерации.

Вопрос об ответственности коллегиальных органов государственной власти не урегулирован абсолютно. Возможность применения мер принуждения со стороны федеральных органов государственной власти по отношению к региональным органам государственной власти в действующем федеральном законодательстве также не урегулирована.

Возможным вариантом решения проблемы могло бы стать использование прямого действия Конституции Российской Федерации.

Иным вариантом решения проблемы (но, отнюдь не альтернативным) является разработка проекта федерального закона “Об основах статуса выборного лица государственной власти субъекта Российской Федерации”, устанавливающего ответственность должностных лиц государственной власти за действия либо бездействие, препятствующие реализации конституционных прав граждан.

Представляется, что при урегулировании данной проблемы необходимо учитывать прецедент решения аналогичной проблемы в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления (статья 49 федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”). Согласно названной статьи полномочия органа местного самоуправления либо выборного должностного лица местного самоуправления могут быть досрочно прекращены законом субъекта Российской Федерации в случае установленных судом нарушений указанными органами или лицами законов либо устава муниципального образования.

собую значимость изучение реформы местного самоуправления в региональном измерении приобретает в связи с тем, что, по мнению большинства специалистов, на уровне субъектов Федерации органы исполнительной власти оказывают в той или иной форме сопротивление реформе: саботируют ее, направляют в выгодное исключительно для себя русло или прямо препятствуют ее реализации. То есть имеет место тенденция к региональному “огосударствлению” местного самоуправления, его ослаблению как института власти, обладающего известной самостоятельностью — и в формально-конституционном варианте не вхождения в систему власти государственной, и в теоретически-нормативном, предполагающем ту или иную степень автономности.

Специалисты по муниципальному праву рассматривают эту проблему в аспекте соответствия Конституции РФ и федеральным законам о местном самоуправлении соответствующих законов субъектов РФ, констатируя при этом наличие объективной неготовности многих регионов “к полноценной и качественной реорганизации некоторых общих принципов местного самоуправления.”

Эксперты в сфере федеративных и межбюджетных отношений отмечают непоследовательность федеральной политики: была создана “правовая база для прекращения финансирования государством местных социальных и других программ”, но одновременно не была обеспечена “необходимая налоговая база, позволяющая реализовывать данные программы на местном уровне” и “тем самым была начата ликвидация института” местного самоуправления.

По логике специалистов по менеджменту местного самоуправления, существующая слабость местного самоуправления обусловлена низкой профессиональной подготовкой муниципальных кадров, неосвоенностью новых технологий управления — “перспективы местного самоуправления, по крайней мере, на сегодняшнем переходном этапе связаны с отработкой технологий управления развитием в условиях переходного периода.”

Социологи констатируют удаленность населения — которое потенциально является опорой муниципальных властей в их торге или борьбе с региональными органами власти — от проблем “наиболее близкой” к нему власти, непонимание населением целей и задач реформы.

Законодатели пытаются, комбинируя разные подходы, определить практический оптимум для правового сдерживания “аппетитов” региональных лидеров и обеспечения гарантий органов местного самоуправления от их посягательств.

В качестве причин “торможения” реформы на уровне регионов наряду с очевидным “нежеланием поделиться властью” (собственностью, другими ресурсами) со стороны региональных лидеров, называются сложность управления большими регионами, требующими наличия исполнительной вертикали по образцу Центр-регионы, традиции подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим, слабость федерального Центра, не препятствующего захвату сверхконституционных прав региональными лидерами, незначительность “реальной способности”, ресурсов и возможностей местного самоуправления и т.д. и т.п.

Как бы ни было “на самом деле”, разнообразие вариантов организации местного самоуправления, заложенное в федеральном законодательстве, и многообразие реальных вариантов регионального развития всегда позволит найти подтверждение от эмпирики тех или иных регионов для всевозможных подходов и объяснительных моделей. Где-то, очевидно, работают по преимуществу одни механизмы, где-то — другие.

Но во всех описаниях и объяснениях ситуации мы встречаемся всегда с определенным набором акторов и теми или иными “правилами игры”, которым они следуют (или не следуют). Поскольку реформа осуществляется сверху, стадию ее регионализации нужно считать необходимой и естетственной. Однако насколько велики шансы, что произойдет дальнейшее продвижение реформы “вниз”, на уровень собственно местного самоуправления, и каков будет характер этого движения, будет зависеть от того, какое складывается соотношение сил и какие устанавливаются нормы и правила на нынешней стадии.

Уже на первом этапе реформы — на стадии разработки и принятия федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и аналогичных законов в регионах, лидеры органов исполнительной власти регионов, несмотря на публичную сдержанность большинства из них, в разной степени и различными путями, стремились к удержанию максимального объема властных полномочий.

С этой целью из внутренне противоречивого федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в практику внедрялись элементы, сочетание которых давало возможность, изменив форму, не менять или минимально изменять содержание местных систем управления. В региональные законы об организации местного самоуправления вводились положения об общих принципах, не включенные в окончательный текст “Закона об общих принципах...”, в законах о выборах в органы местного самоуправления происходила дополнительная коррекция в пользу сильнейшей стороны. На практическом уровне реализации реформы за счет сочетания правовых (хотя порой и весьма сомнительных) и неправовых рычагов действовавшая система “местного самоуправления” мало изменялась, вернее, изменялась в соответствии с ожидаемой выгодностью результатов для тех акторов, которые в регионах могли устанавливать максимально удобные для себя “правила игры”.

При этом “регионы не слишком активно пытались воздействовать на Центр с целью публичного отстаивания своих интересов — региональных руководителей удовлетворяла ситуация многословной дискуссии в Центре, неопределенные и вариативные нормы на уровне общих принципов организации местного самоуправления, так как в результате они получали зоны свободы для самостоятельной деятельности в сфере реформы местного самоуправления.”

Оборона была глубоко эшелонирована. Наиболее очевидными средствами защиты становились прямые нарушения законодательства в регионах: допускалась соподчиненность муниципальных образований, законами субъектов РФ регламентировалась деятельность органов местного самоуправления, устанавливалась их структура.

Набор предпочтительных для региональной власти параметров включал также возможность косвенного назначения глав муниципальных образований, принятие Уставов муниципальных образований представительными органами либо вынесение на референдум уставов в целом (делавшее невозможным сознательное голосование на референдумах) и без альтернатив, выбор одноуровневой системы, модели “сильный мэр — слабый совет” (при наличии неформального контроля за деятельностью мэра), стимулирование ТОСовских структур там, где их можно было противопоставить органам местного самоуправления, зависимость судов от региональной власти, контроль над процессом регистрации уставов муниципальных образований. Эти “поштучно” законные (или на грани фола) нормы, реализуясь на практике совокупно, приводили к ослаблению, подрыву нового института.

Третий эшелон сопротивления — включение в региональные законы возможности банкротства муниципального образования, неопределенного переходного периода, обратного делегирования полномочий — от органов местного самоуправления органам государственной власти (унаследованных от правительственно-президентского варианта законопроекта “Об общих принципах...”), создания территориальных органов государственной власти (в условиях отсутствия внятных принципов разделения полномочий). Следует также упомянуть, что тема самостоятельного выбора способа осуществления государственных полномочий в случае их делегирования (что предполагается европейской Хартией местного самоуправления) вообще никак не была артикулирована.

Альтернативный путь “реформы”, заключавшийся в принципиальном игнорировании требований федеральных законов о местном самоуправлении, продемонстрировали сильные республики и города федерального значения.

“Фактически регионам удалось в течение 1-2 лет, несмотря на ограниченные возможности воздействия на законодательный процесс в Центре, получить Закон, который в практике его применения вполне отвечал бы русской пословице “закон что дышло — куда повернешь, туда и вышло”. А поскольку сам закон носил рамочный характер и передавал полномочия по общему устройству местного самоуправления субъектам РФ, то в руках регионов... оказались все рычаги воздействия на закон через его применение и “развитие” его положений в региональных законах.”

Фигура 1. Три левых прямоугольника изображают соответственно: сферу компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Федерации, делегированные органам местного самоуправления государственные полномочия. В целом эти три треугольника обозначают государственную власть.

Верхний правый прямоугольник изображает сферу компетенции собственно органов местного самоуправления, сферу власти не-государственной, общественной.

Нижний правый прямоугольник изображает поле деятельности территориального общественного самоуправления, не имеющего властных полномочий (помимо делегированных ему органами местного самоуправления).

Фигура 2. Два правых прямоугольника отражают ситуацию, характеризующуюся распределением государственной власти по вертикали между центром и регионами (светло-серый цвет), в которых предусматривается наличие государственных территориальных органов управления субрегионального уровня. Кроме того, фигура показывает, что региональные лидеры имеют дополнительные полномочия по вопросам общих принципов организации местного самоуправления в качестве членов Совета Федерации (светло-серый цвет над пунктирной линией).

Экспансия органов государственой власти в поле деятельности местного самоуправления (светло-серое расширение прямоугольника вправо) отражает процесс поглощения части функций и полномочий местного самоуправления органами региональной государственной власти.

Увеличение по сравнению с Фигурой 1 прямоугольника “ТОС” отражает ситуацию в тех регионах, где региональные власти культивируют комитеты территориального общественного самоуправления, противопоставляя их местному самоуправлению, подменяя ими местное самоуправление.

Большинство регионов стремились максимально реализовать вариант, отраженный во второй фигуре.

Начало регионализации реформы означало смену основных игроков. Как показано В.Гельманом на первом этапе реформы основными группами акторов были :

“Управленцы” — представители федеральной бюрократии, для которых основным содержанием реформы местного самоуправления являлось сохранение эффективного контроля за деятельностью управленческих структур нижнего уровня; персональное олицетворение — В.Черномырдин.

“Утилитаристы” — представители политических групп в федеральной Центре. “Реформа местного самоуправления в русле этого подхода позволяла бы, во-первых, ограничить чрезмерную самостоятельность политики региональных лидеров, а, во-вторых, “спихнуть” на местное самоуправление решение социальных проблем”. Идеологи — С.Шахрай, А.Чубайс.

“Ресоветизаторы” — представители КПРФ и ее сторонников, ратующие за “восстановление Советов” как альтернативу “исполнительной вертикали”.

“Самоуправленцы” — “представители той части демократической общественности”, которые “пытались реализовывать идеи самоуправления как института гражданского общества (в его позднекоммунистическом варианте противостояния государству) в сочетании с идеями представительного правления и разделения властей... Этот лагерь был и остается наиболее разрозненным организационно: среди фракций и групп, представленных в Государственной Думе, к нему можно отнести “Яблоко”, ДПР, большую часть “Регионов России” (в 1994-95 — “Новой региональной политики”)”.

Руководители исполнительной власти регионов гласно или молчаливо поддерживали одну из групп — чаще всего “управленцев”. Среди руководителей региональных легислатур было много “ресоветизаторов”. Муниципальные лидеры были представлены в группах поддержки всех четырех основных групп. Впрочем, были возможны различные промежуточные варианты и лавирование.

На этапе регионализации мы обнаруживаем различные вариации композиций внутрирегионалных акторов, способных проводить самостоятельную линию в отношении реформы, или по крайней мере, не допускать проведение другими акторами наносящего им ущерб курса. Основными акторами становятся:

• Региональные лидеры — чаще всего это глава исполнительной власти, поддерживаемый руководителем легислатуры. Цель этой группы, как правило, состоит в сохранении статус-кво настолько, насколько это позволяли обстоятельства. Если удавалось закрепить в региональных законах формальные нормы, даже явно или не слишком явно противоречащие федеральному законодательству, этим шансом пользовались. В случае невозможности квазиправового закрепления выгодных для себя норм, региональные лидеры использовали неформальные каналы влияния. На практике сочетание таких мер как полный или частичный контроль за выборным процессом и СМИ, формальное и неформальное право распоряжения собственностью, финансами обеспечивало нейтрализацию федеральной реформы, использование ее в собственных интересах.
• Глава исполнительной власти региональной столицы, выступающий в союзе, при поддержке или при нейтралитете представительного органа. Этот актор, располагая наиболее значительной после регионального руководства ресурсной базой, возглавляя власть в самом населенном городе региона, главном доноре регионального бюджета, мог, опираясь на федеральные “правила игры”, а иногда и прямую политическую поддержку Центра, минимизировать зависимость от органа исполнительной власти региона. Кроме того, лидер муниципалитета региональной столицы использовал объективную заинтересованность региональных властей в сильной власти в наиболее сложном, электорально важном городе региона. В свою очередь, сам мэр, не имея компетенции определять компетенцию, был заинтересован в поддержке региональной легислатуры. В случае конфликта с региональным органом исполнительной власти главным ресурсом мэра становятся нормы федерального и регионального законодательства, поддержка влиятельных чиновников в правительстве или в администрации президента. Как правило, позиция мэра столичного города региона рассматривалась им и другими акторами как наиболее выгодная позиция для участия в губернаторских выборах.
• Муниципальное лобби. Эта группа не является порождением реформы — в советские времена также существовали влиятельные группы районных руководителей, оказывавших существенное влияние на принятие решений на уровне региона. Реформа породила новый тип внутрирегиональных связей. Во многих случаях возможность легального сотрудничества, в том числе по горизонтали, и заключения политических альянсов стала выгоднее, чем неформальное — совместное или порознь — лоббирование интересов районов и городов региона. Кроме того, в этой группе представлены политики, пришедшие к власти именно благодаря новым формам рекрутирования элиты — конкурентным выборам, поддержке заинтересованных экономических групп, прямым политическим контактам с влиятельными представителями федерального Центра. Однако очевидная “разнокалиберность” членов этой группы, степень ресурсной зависимости от регионального руководства, делает весьма эффективной политику по типу “разделяй и властвуй” со стороны регионального руководства. Основываясь на логической очевидности более, чем на эмпирическом материале (процесс, судя по всему, пошел, но о его результатах до вторых после начала реформы выборов губернаторов, говорить рано), можно заключить, что наиболее весомой муниципальной группой, способной нейтрализовать воздействие на реформу региональных лидеров, была бы группа, объединившаяся вокруг мэра регионального Центра.

Кроме внутрирегинальных акторов в качестве внешенего актора выступает федеральный Центр. Все четыре основных группы федеральных акторов (по Гельману) в разной степени сохраняют возможность влияния на ход реформы в регионах. Однако чаще всего это влияние опосредованное.

Поддержка лидеров исполнительной власти регионов со стороны “управленцев” выглядит гораздо серьезнее, нежели президентско-правительственное собирание в различного рода совещательные федеральные муниципальные организации руководителей местных органов власти. В правительстве Кириенко, а затем Примакова “утилитаристы” постепенно оттеснялись на задний план.

“Ресоветизаторы”, КПРФ и их союзники, поддерживают, независимо от уровня власти, своих сторонников — губернаторов, мэров, лидеров региональных легислатур. Так же ведут себя “самоуправленцы” от “демократической оппозиции” с той разницей, что к “своим” часто относят полиангажированных, политически всеядных региональных и местных лидеров. Круг собственно “самоуправленцев” все более замыкается на комитете по вопросам местного самоуправления Государственой Думы. Кроме того, существует созданный по инициативе Президента совещательный орган — Конгресс муниципальных образований, который, очевидно, призван аккумулировать лучшую, с его точки зрения, часть энергии “самоуправленцев” и канализировать энергию дурную (с той же, разумеется, точки зрения).

Впрочем, в так называемом “удмуртском деле” тактически объединившийся Центр продемонстрировал свой огромный потенциал. Однако после этой акции “острастки” правительственно-президенсткий Центр столь же демонстративно спрятал домоклов меч федерального вмешательства в ножны, предоставив разрабатывать эту тему энтузиастам в Думе.

Региональные легислатуры, после принятия региональных Конституций и основных законов о местном самоуправлении чаще всего утрачивают значимость как акторы, проявляя свое отношение к реформе главным образом во время принятия бюджета. Неустойчивым, промежуточным является вариант, когда двумя основными акторами являются глава исполнительной власти и региональная легилатура.

Представители КПРФ и их союзников в качестве самостоятельных акторов выступают скорее как исключение (Республика Коми), связанное с “задержкой развития”.

Особенностью этапа регионализации является то, что важным становится и само количество значимых акторов. Наиболее часто встречается наличие 1 доминирующего или 2 акторов — оппонентов.

Население только в редких случаях выступает как актор. Это противоречит формальным принципам, устанавливаемым реформой, исходящей из того, что население является субъектом местного самоуправления (можно только констатировать, что в регионах, где местное самоуправление существует на уровне небольших поселков, больше возможностей для влияния населения на принятие решений — но только в рамках такого небольшого муниципального образования.) Но одним из очевидных результатов проведенного исследования стало подтверждение мнения большинства наблюдателей о выключенности населения из процесса реформы местного самоуправления. Региональные элиты полностью определяют ее ход, более ограниченные существующими формальными и неформальными правилами, траекторией предшествующих событий, внутриэлитными “разборками”, политикой Центра нежели той или иной формой выражения массовых предпочтений.

Вряд ли имеет смысл рассматривать и собственно уровень местной политики как самостоятельный уровень политических отношений, важный для судьбы реформы, — действо о местном самоуправлении в большинстве случаев разыгрывается между региональной элитой, ресурсообладащими лидерами муниципальных образований и внешним актором — федеральным Центром.

В нашей выборке наиболее представлены группы регионов с одним и двумя доминирующими акторами — соответственно 7 и 9 из 21, что, видимо, отражает ситуацию в стране в целом. В остальных пяти случаях наблюдается неопределенность композиции акторов. Во всех случаях речь идет о ситуации, имевшей место в 1998 году. Иногда отмечается специфика предудущего периода.

Другой тип контроля над проведением реформы местного самоуправления доминирующим актором связан с ситуацией, когда между главой исполнительной власти, легислатурой и руководителем областного центра заключается негласное соглашение, по которому две последние фигуры играют роль младших партнеров по властной “коалиции” (Ростовская, Белгородская области; Самарская до ухода в 1997 году в Центр мэра Самары О.Сысуева).

Внешний актор — федеральный Центр, — как это показал пример Удмуртии, старается не допустить появления новых очагов игнорирования формальных требований федерального законодательства. Но в то же время вынужден мирится с устоявшимися практиками такого игнорирования.

Черты этого типа наблюдаются в Астраханской области: “В регионе имеются две условные “партии”: “губернская”, объединяющая сторонников действующего губернатора, и “муниципальная”, объединяющая сторонников действующего мэра Астрахани. Время от времени они пребывают в состоянии войны, хотя стараются сильно отношений не обострять. Их взаимоотношение можно охарактеризовать как хроническая вражда в стадии вооруженного нейтралитета.” Но в случае Астраханской области на этот “расклад” накладываются конфликтные отношения между главой исполнительной власти и региональной легислатурой (примечательно, что комиссию, занимающуюся вопросами местного самоуправления, возглавляет лидер местной организации ОФТ).

В двух случаях, относящихся к крупным, сильно диверсифицированным регионам — Московская и Челябинская области — наблюдается ситуация оппонирования главе исполнительной власти со стороны объединяющихся глав муниципальных образований областной исполнительной власти (“борьба по правилам”). Очевидно, что это наиболее интересные в рамках нашего исследования случаи, однако они требуют более глубокого специального изучения, сравнения с другими диверсифицированными регионами (Кемеровская, Ленинградская области).

В двух случаях — Республики Коми и Марий Эл — речь должна идти, очевидно, о ситуации запаздывания. Отсюда характерный для регионов на первом этапе федеральной реформы тип взаимодействия и композиция акторов. В Коми основным оппонентом главе исполнительной власти региона выступают “ресоветизаторы” — коммунисты и их союзники (что наблюдалось, например, во Владимирской, Воронежской областях в 1994-96 гг.). Руководство Марий Эл должно решать проблему “приведения в соответствие” с федеральным законодательством региональной законодательной базы и практики при том, что явно стремление вернуться к прежней исполнительной вертикали.

В Кировской и Воронежских областях избрание новых губернаторов привело к пересмотру соотношения сил акторов. Кто и каким образом будет определять в дальнейшем характер реформы местного самоуправления — вопрос открытый. В Воронежской области на это претендуют и губернатор, и легислатура, при том, что не исключен вариант отстаивания самостоятельности областным центром. В Кировской области наблюдается дробление акторов, результат которого пока вряд ли можно предсказать.

Особый случай представляет Санкт-Петербург. На предыдщих этапах наблюдалось дробление акторов (Мэр, затем — губернатор, Законодательное Собрание, представитель президента, партии при значительной роли суда), сменившееся коалицией бывших противников: “Навязанная администрацией схема МСУ удовлетворяет интересам обеих ветвей государственной власти Санкт-Петербурга, не желающих делиться какой-либо реальной властью с органами МСУ.” Скорее всего речь должна идти о некой динамичной модели, основанной на сосуществовании нескольких конкурирующих центров, определяющих правила проведения реформы путем торга.

Первый — это характер представительства в Центре интересов местного самоуправления. В разных странах возможны различные типы такого представительства (Франция — значимая роль муниципальных лидеров, Англия — нет) — через парламент, “по линии” общенациональных партий.

В России наиболее сильными “лоббистами территорий” являются лидеры органов власти регионального уровня — в частности они представлены в верхней палате парламента. Лидеры муниципальных органов имеют представительство только в совещательных федеральных структурах. (О роли партий см. очерк Г.Люхтерхандт-Михалевой.)

Чаще всего влиятельные экономические группы в регионах ориентируются на региональное руководство. Лидеры отделений относительно сильных федеральных партий также связывают свои интересы с региональным уровнем власти или возможностью избраться в федеральный парламент. Поэтому на муниципальном поле пока, по крайней мере, в большинстве регионов доминирует Чиновник. Если учесть многочисленные свидетельства активного участия в муниципальных делах представителей криминального бизнеса, то, оценивая российское местное самоуправление с точки зрения структуры групповых интересов, большую часть муниципалитетов следует охарактеризовать как бюрократические, бюрократически-левые и бюрократически-криминальные.

Очевидно, что при формальной непредставленности муниципальных лидеров в Центре и тяготении к названным типам органов местной власти реформа имеет мало шансов быть эффективной, то есть привести к утверждению нового института как самостоятельного и политически сильного, способного играть роль именно в таком качестве (вопрос о качестве самого института, поднимаемый в статье С.Митрохина, в данном случае отходит на второй план).

Выводимая из такого понимания предполагаемая зависимость переизбрания депутатов и должностных лиц на новый срок от результатов их административной деятельности (даже если вынести за скобки разделение ответственности между федеральной, региональной и местной властями) в нашем случае пока представляет собой достаточно умозрительное положение, основанное на традиционных представлениях о логике политического процесса. “Теста вторых выборов” система еще не прошла. Напротив, существует сильная зависимость результатов выборов от поддержки главы исполнительной власти региона, а оценка деятельности по оказанию муниципальных услуг населению также производится “вышестоящими” уровнями (региональными лидерами, федеральным Центром).

Современное местное самоуправление в России является производным, политически несамостоятельным институтом. Его возникновение и развитие обусловлено причинами, внешними по отношению к сфере, традиционно покрываемой этим институтом. Отношения по поводу местного самоуправления субъектов российской политики и факторы общероссийского политического процесса более существенны для становления системы местного самоуправления, нежели субъекты и факторы, действующие собственно на уровне местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления в ситуации институциональной неопределенности общероссийской политической трансформации оказывается также неопределенной. Множество изменяющихся факторов и обстоятельств постоянно оказывали и продолжают оказывать воздействие на те или иные стороны и аспекты реформы.

Другой базовой чертой становления института местного самоуправления является произвольность его как по преимуществу формально-правовой и идеолого-политической конструкции, в возникновении которой роль случайных факторов в окончательном оформлении конструкции была чрезвычайно высокой.

Столь же важна неполнота, незавершенность, фрагментарность становления системы местного самоуправления. Без выполнения государством конститутционных обязательств в сфере местного самоуправления (гарантии обеспечения так и не разработанных минимальных социальных стандартов, бюджетной самостоятельности, как минимум) заклинания о “демократичности” нового института выглядят как слабоумие, издевательство или злая ирония.

Другое дело, что являясь одним из существенных измерений общероссийской трансформации, сама реформа местного самоуправления способна в зависимости от ее промежуточных результатов влиять на процесс трансформации. Это может иметь место как в опосредованной (через учет мнения международного сообщества), так и в непосредственной форме в случае расширения количества экономически эффективных и при этом обладающих действительным свойством органов местного самоуправления быть близкими к населению, муниципалитетов и муниципальных ассоциаций и союзов (один из постулатов теории гласит, что большие по размеру муниципальные образования способны более успешно самостоятельно решать вопросы местного значения, а маленькие — ближе к идеалу самоорганизации).

Местное самоуправление в России никогда не было частью демократической системы (за отсутствием таковой). Вопрос о демократичности местного самоуправления самого по себе является по крайней мере дискуссионным, а в отношении традиций более чем семидесятилетнего периода российской истории ответ на него отрицательный.

Существует цепочка, формально легитимирующая введение новой системы местного самоуправления. Большинство населения проголосовало за Конституцию, в которой впервые вводится понятие местного самоуправление в современном понимании. Одновременно население страны избрало парламент, делегировав ему тем самым право установить новые правила в развитие Конституции, затем избранные в регионах легислатуры приняли конкретные законы, затем население избрало своих представителей в новые органы власти и непосредственно либо через них приняло муниципальные Конституции.

Такой порядок является только частью демократической системы — необходимой, но недостаточной в рамках плюралистических теорий — и его нельзя отождествлять с демократией.

Ограниченные возможности влияния населения на изменения в сфере местного самоуправления связаны с отсутствием институциональных стимулов для его участия в муниципальной политике. Наиболее действенными формами участия, с точки зрения населения, являются выборы и референдумы. Цена издержек отстаивания прав гражданина на местное самоуправление в соответствии с требованиями Конституции и федеральных законов путем обращения “по инстанциям” или в суды заведомо выше, нежели решение проблем, связанных с муниципальными услугами, на традиционном уровне неформальных связей.

Другие пути вовлечения населения в участие в местных делах — это ТОСы и отделения федеральных и региональных партий. Если первые — это форма общественной самоорганизации, подконтрольные местной власти, то вторые — потенциальные участники этой власти. Стремление к минимизации конкурентности на выборах и в деятельности органов местной власти характерно для региональной элиты, определяющей “правила игры”. Непредсказуемый оппонент, имеющий поддержку населения и федеральной партии, опаснее, нежели проверенные кадры или случайные “челенджеры”. Отсюда — насаждение идеологии, отрицающей какое-либо значение политики на местном уровне, отказ от избирательных систем, стимулирующих низовое партстроительство (в отличие от выборов федеральных и региональных в некоторых субъектах Федерации — см. очерк Г.Люхтерхандт-Михалевой).

Принятие конституционной нормы, отделяющей местное самоуправление от государственной власти, а затем противоречивый исход борьбы за “Закон об общих принципах...” создали условия для конфликта между формальными и неформальными нормами и правилами деятельности органов местного самоуправления, их взаимоотношений с региональной властью.

Традиционные разделение полномочий и функций органов власти регионального и местного уровней, отношения между их руководителями (а также властью и населением), несмотря на требования законодательства об их пересмотре, в условиях сужения общих региональных ресурсов пересмотрены могут быть лишь весьма частично.

Попросту говоря: средств для всех не хватает, поэтому, “муниципалы” вынуждены либо бороться с “регионалами” за необходимый для выживания минимум, опираясь на формальные правила, либо договариваться с ними в рамках неформальных традиционных норм и правил взаимодействия, либо полностью отказываться от автономии в обмен на гарантии минимальной помощи. То или иное сочетание силовых и компромиссных стратегий зависит от характера и объема ресурсов, которыми располагают акторы и мобилизация которых может привести к расширению контроля над ресурсами региона.

Фактически экономические и административные ресурсы, на которые опираются “стороны”, задействованы, а там, где это не произошло, реализуется сценарий, который приведет к тому же результату. В этих условиях увеличивается значение политических ресурсов (контроль над общественным мнением, коалиционные ресурсы), организационных и экспертных ресурсов.

Перевод в разряд неформальных реальных, вызванной обстоятельствами общероссийской трансформации, привел на настоящий момент в большей части из рассматриваемых регионов к подрыву нового публичноправового института. Общий характер институционализации местного самоуправления в тех регионах, где она произошла, не оставляет сомнения в том, что закрепляющееся в ее процессе соотношение сил не ведет к созданию относительно самостоятельного уровня публичной власти.

Даже наиболее сильные муниципальные политики рассматривают местное самоуправление исключительно как средство достижения краткосрочной политической выгоды. Если бы условия изменились, мэры региональных столиц заменили бы этот ресурс каким-либо другим. Связь между успешностью или неуспешностью, эффективностью или неэффективностью административно-организационной и даже хозяйственной деятельностью муниципальных органов власти и политическим продвижением ее лидеров фактически отсутствует. Наиболее сильными стимулами в этом случае служат либо возможность получения устойчивого положения в региональной властной иерархии, либо возможность использования относительной независимости от регионального руководства. Только там, где только игра на повышение значения института местного самоуправления приносит несомненную выгоду мы наблюдаем стремление муниципальных лидеров к горизонтальному взаимодействию и зависимость политического продвижения муниципальных лидеров от административных успехов.

ногочисленные избирательные кампании последних 5 лет наглядно показали различия между разными уровнями выборов. Выборы президента и Государственной Думы (по партийным спискам) — наиболее политизированные (как по составу участников, так и по факторам, определяющим выбор избирателей); предпочтения электората на федеральных выборах сравнительно стабильны. Можно ожидать, что с каждым следующим уровнем (выборы губернатора — выборы в Государственную Думу по одномандатному округу — выборы регионального законодательного собрания — выборы главы муниципального образования — выборы представительного органа местного самоуправления) роль партий, партийной принадлежности и политической позиции сокращается; избиратели получают все меньше информации о кандидатах, соответственно их выбор становится менее устойчивым, более случайным и в большей степени определяется формальными характеристиками кандидата (пол, возраст, должность, профессия и т.д.). Логика подсказывает, что эти тенденции ярче всего должны проявляться на муниципальных выборах, втором полюсе избирательной системы. Однако это предположение необходимо проверить эмпирическими данными, что весьма непросто.

Огромный объем информации по муниципальным выборам (обусловленный многочисленностью замещаемых позиций) и одновременно крайняя разбросанность этой информации по множеству источников создают значительные проблемы при анализе выборов органов местного самоуправления. Серьезным ограничением является и то, что (за редкими исключениями) в существующих источниках говорится о результатах выборов, но не о ходе предвыборной кампании и тем более не о политическом “фоне” выборов. В связи с этим анализ муниципальных выборов приходится строить на рассмотрении ряда формальных характеристик — активности избирателей, количества кандидатов, социального, полового, возрастного состава кандидатского и депутатского корпуса, доли переизбранных глав местного самоуправления, доли выдвиженцев партий среди кандидатов и депутатов (глав администраций) и т.д.

Подобная концентрация на формальных параметрах, при всех недостатках отказа от комплексного подхода, позволяет все же и сравнивать муниципальные и региональные выборы, и выявлять отдельные внутренние закономерности выборов органов местного самоуправления, не прибегая при этом к объемным полевым исследованиям.

Еще одной проблемой является отсутствие свода информации по муниципальным выборам по всем регионам страны (аналогичного сборникам Центризбиркома по региональным выборам). При подготовке данной статьи использовались в первую очередь региональные очерки реформы местного самоуправления, подготовленные в рамках настоящего проекта. Учитывая небольшой размер и случайность выборки регионов, необходимо признать, что перенос выявленных закономерностей и тенденций на другие регионы возможен лишь в качестве предварительных гипотез, которые могут быть как подтверждены, так и опровергнуты в ходе дальнейших исследований.

Можно было бы предположить, что муниципальные выборы, как наименее значимые в глазах избирателей и наименее освещаемые в СМИ, должны отличаться наименьшей активностью избирателей. Однако анализ данных о явке показывает, что это не так — в регионах, где и федеральные, и губернаторские, и муниципальные выборы проходили в разные сроки (например, Московская, Ростовская, Рязанская области), активность на выборах глав местного самоуправления была даже несколько выше, чем на выборах главы администрации области (см. табл. 1.1).

Таблица 1.1

Активность избирателей на федеральных, региональных и
муниципальных выборах: сопоставление по отдельным регионам

В областных центрах на выборах мэра активность была все же ниже, чем на губернаторских выборах, но разница была незначительной — в среднем 38,5% против 41,5% (см. табл. 1.2). В то же время в сельских районах муниципальные выборы как правило проходили даже при большей активности, чем выборы региональные, что можно рассматривать как свидетельство большей ориентации селян на локальные выборы и локальную власть.

Таблица 1.2

Активность избирателей на федеральных, губернаторских и муниципальных выборах в областных центрах