НазадСодержаниеДалее

 

 

 

ЧАСТЬ II

РЕГИОНАЛЬНЫЕ СЮЖЕТЫ

Ахмет ИВАНОВ

“Модель” Татарстана

Общие сведения

Краткая история региона

ервой формой государственности на территории современного Татарстана стала Волжская Булгария, возникшая в конце IX — начале X веков. В 922 г. здесь был принят ислам в качестве государственной религии. В 1236 г. Волжская Булгария была захвачена монголо-татарскими войсками. С этого времени и до середины XV в. это государство входило в состав Золотой Орды в качестве ее северо-западного улуса. После распада золотой Орды наряду с другими новыми государствами образовалось Казанское ханство (1445 г.), что некоторыми современными историками оценивается как восстановление государственности Волжской Булгарии и татарского народа  . В 1552 г. ханство было захвачено войсками Ивана Грозного и присоединено к России.

По указу Петра I от 1708 г., в числе 8-ми губерний Российской империи была образована Казанская губерния, включавшая практически все Поволжье и значительную часть Приуралья. Одновременно Петр I ликвидировал какие-либо привилегии даже служилых татар. Частично права мусульман, татарских мурз и купцов были восстановлены Екатериной II.

Казань (по археологическим данным, город был основан на рубеже X-XI вв.) из столицы ханства, а потом Казанского царства, упоминавшегося в официальном титуле великих князей и царей Московских, постепенно превратилась в крупный административный, торгово-экономический, промышленный, культурный и религиозный центр. В 1804 г. здесь был открыт третий в России университет.

Татарский компонент доминировал в мусульманском мире Российской империи, а в начале XX в. обладал здесь политико-идеологической гегемонией, преобладая во всех мусульманских фракциях Государственной Думы, на всех съездах мусульман России до 1917 г., а после — в составе Мусульманского социалистического комитета, Мусульманского бюро Наркомнаца, на съездах Коммунистических организаций народов Востока.

Различные фракции национального движения татар в годы революций и гражданской войны выдвигали различные идеи национально-государственного устройства (Волго-Уральский штат в экстерриториальном и территориальном вариантах, проект Татаро-Башкирской республики). Создание ленинским декретом Татарской автономной республики в 1920 году стало для большевиков полигоном экспериментальной отработки советского федерализма.

ТАССР к началу 1990-х годов характеризовалась одним из самых высоких интегральных показателей уровня экономического развития среди всех российских автономий, включая одновременно все три определяющих структурных сегмента: топливно-энергетический, военно-промышленный и аграрный комплексы.

В августе 1990 г. Верховный Совет республики принял Декларацию о государственном суверенитете. Конституция РТ, принятая 6 ноября 1992 г. гласит: “Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения” (Ст. 61).

Краткая хроника суверенизации Татарстана включает:

— провал выборов президента России на территории Татарстана из-за низкой активности избирателей и состоявшиеся выборы М.Шаймиева президентом РТ 12 июня 1991 г.;

— референдум 21 марта 1992 г., состоявшийся, несмотря на официальный запрет Москвы;

— отказ от подписания Федеративного договора 31 марта 1992;

— уход представителей Татарстана с Конституционного совещания;

— низкая явка избирателей на два российских референдума 25 апреля и 12 декабря 1993 г.;

— подписание 15 февраля 1994 г. Договора РФ и РТ “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан”.

Население

Численность населения республики на начало 1997 г. составила 3770,5 тыс. человек. Это на 47,5 тыс. человек больше, чем в 1993 году. Прирост населения обусловлен прежде всего миграционными процессами. Городское население составляет 73,6% населения.

Таблица 1

Города с численностью населения свыше 50 тыс. человек
(наличное население, на начало года, тыс. человек)

1993 г.

1997 г.

Казань

Альметьевск

Бугульма

Елабуга

Зеленодольск

Лениногорск

Набережные Челны

Нижнекамск

Чистополь

1097,7

135,3

91,9

63,0

99,9

65,1

519,9

202,8

67,2

1088,6

140,1

94,2

66,5

101,1

67,6

522,3

216,3

67,4

Наиболее крупными этническими группами в РТ, по данным переписи 1989 г. являются татары (48,5%), русские (43,3%) и чуваши (3,7%). На остальные национальные группы (украинцы, мордва, удмурты, марийцы, башкиры и др.) приходится менее чем по 1% от общей численности.

В настоящий момент соотношение основных этнических групп претерпело некоторые изменения. На Втором Всемирном конгрессе татар (август 1997 г.) М.Шаймиев сообщил, что в результате миграционных процессов в республику прибыло более 100 тыс. человек, из которых 73% — татары. “Сейчас 52 процента населения Татарстана составляют наши соотечественники”  .

Ассоциация национально-культурных обществ РТ насчитывает 22 национально-культурных объединения и 6 обществ и фондов.

Делопроизводство в органах МСУ ведется на обоих государственных языках – русском и татарском.

 

Админстративно-территориальное деление, местное самоуправление и местные органы государственной власти

Административно-территориальное деление РТ на 1 января 1996 г. выглядело следующим образом:

районов – 43, городов – 19, городов республиканского подчинения – 11, поселков городского подчинения – 22, органов местного самоуправления – 848.

По Закону РТ “О местном самоуправлении” (30 ноября 1994 г.), местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях” (Ст. 1, п. 1). В городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется в границах жилых комплексов (Ст. 1, п. 2). По состоянию на 1 января 1998 г, в РТ создано 928 органов МСУ, включая 7 городских, 21 поселковых, 897 сельских единиц самоуправления; 3 единицы самоуправления имеются в черте города Казань.

Наименование главы МСУ определяется, согласно закону, сходом граждан либо представительным органом МСУ. По Временному примерному уставу МСУ в Республике Татарстан, выборные должностные лица называются: глава МСУ, заместитель главы МСУ (исполнительный секретарь), староста (“авыл башлыгы”) села, деревни или поселка.

По Закону РТ “О местных органах государственной власти и управления” (30 ноября 1998 г.), представительными органами власти в районах, городах республиканского подчинения, районах в городах являются местные Советы народных депутатов. Исполнительно-распорядительными органами в районах, городах республиканского подчинения и районах в городах являются администрации соответствующих административно-территориальных единиц (Ст. 1).

Руководство местной администрацией осуществляет глава местной администрации, назначаемый президентом РТ с согласия соответствующего Совета народных депутатов или избираемый гражданами по предложению президента РТ, если он не является депутатом от данной территории. Главаместной администрации, являющийся депутатом данного Совета, может быть избран председателем соответствующего Совета (Ст. 27). Сложившаяся практика в большинстве случаев демонстрирует совмещение должностей главы администрации районов и председателя районного Совета, что, как правило, дополняется еще и депутатством на уровне Госсовета РТ. На выборах в Госсовет РТ в марте-апреле 1995 г. в 61 административно-территориальном округе были избраны 46 глав городских и районных администраций. В двух округах главы администраций проиграли выборы  .

 

Региональная власть

Высшим представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти РТ является Государственный совет в составе 130 народных депутатов, избираемых на 5 лет в 61 административно-территориальном (18 — в городах и 43 — в сельской местности) и 69 территориальных (44 — в городах и 25 — в сельской местности) избирательных округах. Из числа депутатов избирается Президиум Госсовета. 39 депутатов работают на постоянной основе. В Госсовете образовано 7 постоянных комиссий. Председателем Госсовета в мае 1998 г. (после перехода В.Н.Лихачева на дипломатическую работу) избран Фарит Мухаметшин, ранее возглавлявший Верховный Совет (1991 — 1995), а затем Кабинет министров РТ (1995-1998).

Главой государства в РТ является президент РТ, выступающий гарантом прав и свобод личности в РТ, суверенитета республики, соблюдения Конституции и законов РТ, а также ее международных договоров. По Конституции, президентом может стать гражданин, владеющий государственными языками РТ (татарским и русским). Дважды (в 1991 и в 1996 гг.) на безальтернативной основе президентом был избран Минтимер Шаймиев.

Исполнительным и распорядительным органом государственной власти РТ является Кабинет министров — правительство РТ, орган, ответственный перед президентом и Госсоветом РТ. Премьер-министром РТ в мае 1998 г. утвержден сорокалетний Рустам Минниханов, проделавший стремительную карьеру от главы районной администрации до министра финансов и вице-премьера.

Состав Кабинета министров формируется президентом по согласованию с Госсоветом РТ.

Согласно Конституции РТ (Ст. 143), судьи районных (городских) судов, Верховного суда РТ избираются Госсоветом РТ. Однако, по Договору между РФ и РТ, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство отнесены к предметам ведения Российской Федерации и ее органов. Судьи всех уровней в РТ назначаются президентом России.

 

Федеральные выборы

Электоральное поведение во время федеральных выборов в 1993 и 1996 гг. отражало сложный комплекс противоречий между Казанью и Москвой, находилось под влиянием позиций властей Татарстана.

Активность избирателей в 1993 г. во время референдума 25 апреля составляла 22,57%, а во время выборов и референдума 12 декабря 1993 г. — 13,34%. Выборы в Совет Федерации тогда не состоялись. За Конституцию высказались 74,84% голосовавших.

На выборах 1993 года в Госдуму по партийным спискам существенно превысили общероссийские показатели “Выбор России” (22,40% против 15,51% в целом по России) и “ЯБЛОКО” (11,56% против 7,86%). Меньше, чем по России, набрали КПРФ (9,38% против 12,4%) и АПР (2,12% против 7,99%). По остальным партиям разница составила менее двух процентов: ЛДПР набрала 22,00%, ПРЕС — 8,54%, “Женщины России” — 7,66%, ДПР — 5,42%. Депутатами Государственной Думы от Татарстана стали: Егоров Г.В. (депутатская группа “Россия”), Морозов О.В. (“НРП — Дума-96”), Алтухов В.Н. (“НРП — Дума-96”), Багаутдинов Г.Г. (“НРП — Дума-96”), Михайлов В.В. (“Выбор России”), Грачев И.Д. (“ЯБЛОКО”).

Во время выборов в Госдуму 17 декабря 1995 г. по федеральному списку кандидатов избирательных объединений и блоков на территории РТ получены следующие результаты (в процентах): НДР – 29,38%, КПРФ – 15,82%, “Коммунисты – “Трудовая Россия” – За СССР” – 7,54%. “ЯБЛОКО” и ЛДПР на территории Татарстана пятипроцентный барьер не преодолели.

В первом туре президентских выборов 16 июня 1996 года Б.Ельцин и Г.Зюганов набрали 38,32% и 38,08% голосов соответственно, Лебедь – 7,38%, Явлинский – 6,90%, Жириновский – 3,58%. Во втором туре за Ельцина проголосовало 61,6% избирателей, а за Зюганова — 32,2%.

Если в первом туре Зюганов одержал верх практически всюду, кроме Казани, то во втором это удалось ему только в Чистополе.

 

 

Экономика

Таблица 2

Объем валового регионального продукта (ВРП)

 

1993 г.

1996 г.

Валовой региональный продукт (в текущих ценах), млрд. руб.

из него:

производство товаров

производство услуг

Валовой региональный продукт (в сопоставимых ценах), в процентах к предыдущему году

Индекс-дефлятор ВРП, в разах к предыдущему году

Валовой региональный продукт:

— млрд. долл. США

на душу населения:

— тыс. руб.

— долл. США

3575,4

 

2520,0

921,0

 

 

86,9

 

8,6

 

3,8

957,7

1027,4

58442,8

 

29800,1

22231,2

 

 

100,4

 

1,5

 

11,4

15528,8

3030,8

Продукции промышленности в 1993 г. было произведено на 3129 млрд. рублей, в 1996 г. — на 39868 млрд. рублей; товаров потребительского назначения, включая алкогольные напитки, соответственно на 768,6 и на 7738,1 млрд. рублей; продукции сельского хозяйства (в фактически действовавших ценах) — на 621,7 и на 12928,6 млрд. рублей.

Таблица 3

Государственный бюджет РТ

 

1993 г.

млн. руб.

1997 г.

млрд. руб.

1997 г. в

% к РВП

Доходы

из них:

налог на прибыль

подоходный налог с физических лиц

НДС

акцизы

Расходы

из них:

на народное хозяйство

на социально-культурные мероприятия

Дефицит

8540427

327267

93327

115521

172703

833347

388178

305999

-

19230,4

2362,5

1618,2

3318,8

1159,3

19580,0

5849,8

7058,2

349,6

27,3

3,3

2,3

4,7

1,8

27,8

8,3

10,0

0,5

 

Образование. Культура

Всего в Республике Татарстан в 1997-1998 учебном году действовала 2521 дневная общеобразовательная школа (в том числе — 573 в городских поселениях и 1948 — в сельской местности); 65 средних специальных учебных заведений (52740 студентов); 18 вузов и 7 филиалов вузов (74587 студентов; профессорско-преподавательский корпус включает 675 докторов наук и 3132 кандидатов наук).

В системе общеобразовательных школ действуют школы с преподаванием на национальных языках. В 1997-1998 учебном году обучение велось на татарском языке в 921 школе (393606 учащихся), на марийским луговом языке — 6 школ (475 учащихся), на мордовском эрзя языке — 2 (76), на удмуртском — 25 (1203), на чувашском — 73 (4455). Действует система воскресных национальных школ.

В Лениногорском районе, где проживают представители более 10 национальностей, из 30 сельских общеобразовательных школ в 16 обучение ведется на татарском языке, в 9 — на русском, в 4 — на русском и татарском, в одной — на чувашском языках.

В ряде сельских муниципальных образований созданы центры национальных культур, фольклорные ансамбли, музеи. Всего в республике работают 33 музея и 13 профессиональных театров.

 

Предыстория реформы

Проблематика политического развития Татарстана в начале 1990-х годов структурировалась вокруг статуса республики, получая при этом этнополитическое наполнение. Вопросы местного самоуправления, естественно, не имели первостепенного звучания.

Обвальный распад системы партийных органов, представлявших основное звено территориального оперативного управления, проставил руководство РТ перед неотложной задачей — сохранить властную вертикаль в таком состоянии, при котором она обеспечивала бы управляемость.

Послеавгустововская и последекабрьская ситуации в 1991 г. вызвали определенные срочные меры. При сохранении системы местных Советов начала создаваться система местных администраций. Этот процесс опирался на “Временное положение о районной, городской (городов республиканского подчинения), районной в городе администрации Татарской ССР”, утвержденное указом президента Татарской ССР от 6 января 1992 г. № VII-4. Этот документ опирался на Закон Татарской ССР от 29 ноября 1991 года “Об организации работы исполнительно-распорядительных органов в республике на период проведения экономических реформ”. Органом управления в районе, городе, районе в городе является районная, городская, районная в городе администрация, подотчетная соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Районная администрация в городе с районным делением была подчинена городской администрации. Главы администрации были признаны правопреемниками исполкомов соответствующих Советов. “главарайонной, городской администрации назначается президентом Татарской ССР, а глава районной администрации в городах с районным делением — главой городской администрации по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов”.

По решению районного и городского Советов народных депутатов может быть назначен один глава администрации в районе и городе, если их административные центры находятся в одной территориальной единице. По решению Совета глава районной, городской, районной в городе администрации может возглавлять соответствующий Совет народных депутатов” (Ст. 1., п. 2 Временного положения)  .

В центре внимания в тот период оказались перспективы образования объединенных Советов районов и городов, а также единых администраций под руководством одного главы, с едиными для города и района структурами — отделами народного образования, социального обеспечения, финансовой и налоговой службами. Такая модель была отработана в ходе Заинского эксперимента. Последний преследовал цели оптимизации “единой для города и района вертикальной территориально-отраслевой схемы управления; формирования единого экономического пространства города и района с целостным финансовым и налоговым полем; разграничение полномочий между республиканскими органами власти и управления и территориальными в области экономики финансов и налогов, материальных ресурсов; формирование и развитие муниципальной собственности как основы местного самоуправления, средства укрепления властных полномочий Советов, эффективности управления территорией; расширение властных полномочий органов управления городом и районом; создание единой Заинской территории — Заинского самоуправляемого округа (кантона)” (Положение о государственно-правовом эксперименте в городе Заинске и Заинском районе от 21 января 1992 г.)  .

Президиум Верховного Совета РТ, рассмотрев ход Заинского эксперимента, счел возможным его продолжение, обратив особое внимание на участие района в формировании республиканского бюджета.

Тогда же, в 1992 году в ходе экспертного опроса рассматривались перспективы деятельности сельских и поселковых Советов, вопросы целесообразности их замены представителями глав местных администраций при сохранении института сельских сходов. Около половины экспертов высказались тогда за сохранение сельских и поселковых Советов, 36,4% — за их упразднение  .

Сельские и поселковые Советы были сохранены до выборов в марте 1995 г.

 

Правовые основы местного самоуправления

Конституция Республики Татарстан, принятая 6 ноября 1992 г., содержала норму, гласящую “Советы народных депутатов как представительные органы народа составляют политическую основу государства” (Ст. 1), хотя одновременно закреплялся и принцип разделения властей (Ст. 5). Вопросы МСУ рассматривались в редакции Конституции 1992 г. в Главе 13 “Местные органы государственной власти и управления. Местное самоуправление”: “Местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов и других административно-территориальных единиц, исходя из интересов населения и особенностей территории, на основе Конституции и законов Республики Татарстан. Цель самоорганизации граждан в самоуправление — экономическое и социальное развитие территории, обеспечение прав, свобод, законных интересов граждан (Ст. 124).

Основными звеньями местного самоуправления являются местные Советы народных депутатов. Местное самоуправление включает в себя также местную администрацию, органы территориального самоуправления, местные референдумы, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии (Ст. 125).

В отличие от Конституции РФ (с изменениями и дополнениями от 1990-1992 гг.) и Закона “О местном самоуправлении в РСФСР” от 6 июля 1991 г., Конституция РТ оперировала не понятием “муниципальная собственность”, трактуемым как экономическая основа МСУ, а понятием “коммунальная собственность” как экономическая основа хозяйственной деятельности местных Советов (Ст. 127).

13 декабря 1994 г. в Конституцию РТ были внесены многочисленные поправки, в том числе связанные с МСУ: положение о Советах как политической основе государства было изъято; выделена глава5 “Местное самоуправление”. Согласно статье 131, “Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и управления”.

30 ноября 1994 г. одновременно были приняты и введены в действие два закона РТ — “О местных органах государственной власти и управления” и “О местном самоуправлении”.

25 мая 1995 г. в Закон РТ “О местных органах государственной власти и управления” были внесены изменения, касающиеся полномочий объединенных Советов и местных администраций (полномочия объединяемых Советов и администраций, кроме администраций районов в городах, прекращаются со дня их объединения), статуса депутата объединенного Совета с сохранением его полномочий на срок избрания, а также согласия объединенного Совета на назначение президентом РТ главы администрации района и города и города с районным делением.

8 декабря 1995 г. были внесены поправки в Закон РТ “О местном самоуправлении”. Ст. 24 Закона была дополнена следующей нормой: “На выборных должностных лиц местного самоуправления распространяются гарантии трудовых прав народного депутата местного Совета народных депутатов, установленные в Законе РТ “О статусе народных депутатов местных Советов народных депутатов РТ”; функции и полномочия соответствующих Советов народных депутатов были распространены на соответствующие коллегиальные выборные органы МСУ, а в случае, когда они не образуются, — соответствующие сходы граждан.

 

Федеральный Центр, региональные власти, местное самоуправление

Учитывая специфику татарстанского варианта МСУ, легко понять, что взаимодействие республиканских властей с Центром в этой сфере не имело каких-то обоюдно признанных предметов согласования.

В исполнительных органах власти РТ самостоятельных профильных комитетов не создано. В аппарате Госсовета РТ есть отдел по работе с местными Советами народных депутатов.

Главы местного самоуправления избираются на сходе или Советом (Комитетом) МСУ из числа его членов.

Делегирование полномочий органами государственной власти органам МСУ осуществляется на чисто инициативной основе. В одних районах органам МСУ передано 25% земельного налога (Заинский район), в других — у органов МСУ нет даже банковских счетов. В ряде случаев должностные лица МСУ получают зарплату в районной администрации. В Азнакаевском и Альметьевском районах органы МСУ оформляют некоторые нотариальные действия, регистрируют акты гражданского состояния.

Законодательной базы о передаче полномочий, о разделении собственности и т.п. на данный момент не создано.

По РТ 334 должностных лица МСУ являются депутатами, в том числе 331 — районных (объединенных) Советов, 3 — Госсовета РТ.

 

Органы местного самоуправления

Самоуправление в РТ осуществляется, согласно закону, на уровне городских и сельских поселений, на других территориях.

Уставы МСУ, разработанные на основе Временного примерного устава, были зарегистрированы в соответствующих местных Советах в мае-июне 1995 г.

На 1 января 1998 г. в РТ имеется 928 органов МСУ: 7 — городских (из которых 3 находятся в черте Казани), 21 — поселковых, 897 — сельских.

В органы МСУ избрано 6937 человек, в том числе — 2034 женщины (29,3%). На освобожденной основе работают 1645 человек (23%). Отметим, что 93% женщин работают на освобожденной основе. 487 человек имеют высшее и незаконченное высшее образование, 789 — среднее специальное образование.

Численность аппарата органов МСУ составляет 2722 человека.

В 125 органах МСУ руководители совмещают свою деятельность с исполнением должностных обязанностей руководителей хозяйств (в Сармановском районе в 32 МСУ из 35, в Тетюшском районе — 27 из 33, в Камско-Устьинском — 18 из 20).

 

Муниципальные услуги

Поле деятельности сельских органов МСУ определяется соответствующими социальными нуждами. В качестве позитивных примеров называют совместное решение вопросов газификации села (Буинский район), строительство мостов (Апастовский, Балтасинский, Зеленодольский районы). В целом, речь идет о комплексном развитии территорий, предполагающем строительство жилья и дорог, газификацию, благоустройство населенных пунктов, улучшение деятельности образовательных и медицинских заведений, культурно-бытовых структур, охране общественного порядка и защите окружающей среды.

В качестве примеров плодотворной деятельности органов МСУ можно привести такие факты. В 1996-1997 гг. построено пять фельдшерско-акушерских пунктов и один медпункт на территории ряда МСУ в Нижнекамском районе; ведется строительство больницы и поликлиники на территории Актюбинского МСУ Азнакаевского района; во всех МСУ Сармановского района все фельдшерско-акушерские пункты отапливаются газом и т. д. Некоторые МСУ решают проблемы сохранения или создания новых рабочих мест (открывают небольшие пошивочные мастерские, фабрики). С усилими МСУ (имеется в виду, в частности, организация общественного патрулирования) связывают снижение преступности в 1997 г. в 37 районах РТ.

 

Заключение

Идеология законодательного регулирования МСУ в Татарстане формировалась в момент, который можно рассматривать как некоторый зазор, образовавшийся между Конституцией РСФСР и Конституцией РФ 1993 года, между Законом РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” 1991 года и федеральным Законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” 1995 года. В законодательстве РТ не предусмотрены такие понятия, как “муниципальное образование” и “муниципальная собственность”. Конституция РТ оперирует понятиями “государственная собственность” (в том числе республиканская и коммунальная) и “собственность местного самоуправления” (Ст. 11), “экономическую базу местного самоуправления составляет собственность местного самоуправления” (Ст. 132).

Указанные правовые нормы не становились предметом активных и пристальных дискуссий. Общественное внимание в середине 90-х годов было приковано к инициативе некоторых демократически ориентированных политических структур по сбору подписей в пользу проведения референдума на предмет выборности глав районных и городских администраций.

Проблематика МСУ звучала в период дискуссии о реформе системы представительных органов, в контексте поправок к Конституции, внесенных в декабре 1994 г. На подступах к реформе партийно-политические силы демократически-федералистской направленности (блок “Равноправие и Законность” и др.) наряду с критикой отсутствия норм пропорциональности в законодательстве о выборах и отсутствия закона о партиях требовали также выборности глав администраций.

Характерно, что в один из моментов согласованной критики властей Татарстана в августе 1994 г. сторонники обоих флангов — и радикальные представители национального движения (“Иттифак”), и центристские круги, и демократически настроенные федералисты (“РиЗ”, ДПР, ДВР и проч.), и коммунисты, и сторонники ЛДПР — выступили с совместным Обращением к Верховному Совету РТ. Были предъявлены требования, включавшие также и пункт о введении местного самоуправления на уровне городов и районов республики.

Однако этот порыв, по-видимому, объяснявшийся перспективой скорых выборов в представительные органы РТ, достаточно быстро иссяк  .

Общим выводом из сказанного могло бы быть следующее: типологически модель МСУ в Татарстане сходна с аналогичной в Башкортостане, что существенно отличает ее от основных тенденций реформы системы МСУ в общероссийском контексте. Однако ригористические оценки здесь будут выглядеть не совсем уместными. Имеющийся в литературе вопроса применительно к Башкортостану реалистический взгляд на природу предмета применим и к случаю Татарстана  .

В качестве пробелов в законодательстве РТ о МСУ или трудностей в его реализации наблюдатели указывают прежде всего на определение финансово-экономических основ МСУ и возможности реального выполнения полномочий, возложенных на эти органы. Ряд положений Закона РТ “О местном самоуправлении” не увязаны с нормативными актами в областях бюджетно-финансовых отношений, налогообложения, собственности, земельных отношений и др. В итоге — местное самоуправление в РТ в сегодняшних условиях полностью зависит от финансирования и дотаций из районных и городских бюджетов, а реальная экономическая основа МСУ не создана. Не достигнуто определенности в реализации полномочий МСУ в вопросах использования природных ресурсов. Однако примерно то же самое может быть сказано о любом субъекте Федерации.

Владимир НЕЧАЕВ

Поселенческая модель
в Курской области: последствия политического выбора

 

Общие сведения о регионе

урск, центр Курской области, расположен в 536 км. к югу от Москвы на Средне-Русской возвышенности.. Первые летописные упоминания о городе относятся к 1068 и 1095 годам. В конце ХI века Курск становится столицей удельного княжества. В 1508 г. Курский край переходит к Российскому государству. . В 1779 г. город, бывший до того уездным, стал центром Курской губернии и Курского наместничества, в которое, кроме Курской, вошли Орловская и Малороссийско-Слободская губернии. В 1796 г. Курск стал центром Курской губернии, состоявшей из 15 уездов. Границы губернии оставались неизменными до 1925 г. В 1928 г. Курская губерния была ликвидирована, Курск стал центром Курского округа Центрально-Черноземной области (ЦЧО). В 1934 г. ЦЧО была разделена на Курскую и Воронежскую области. В 1935 г. в результате пересмотра внутриобластного административно-территориального деления из 60 районов было образовано 93. В дальнейшем территория области последовательно уменьшалась: в 1937 г. 25 районов отошли в образовавшуюся Орловскую область; в июле 1944 к ней же отошли еще 4 района; в 1954 г. во переданы во вновь образованные Белгородскую область — 23 района, Липецкую область — 3 района. С 1954 г. по нынешнее время границы области не претерпевали изменений, менялось лишь внутриобластное административно-территориальное деление .

На 1 января 1997 г. население Курской области составляло 1 342,8 тыс. жителей. Доля городского населения в настоящее время около 59,9%. (согласно переписи 1979 г. в области было 47% городского населения). Отраслевая структура занятости населения в 1996 г. выглядела следующим образом. Промышленность — 28%; сельское хозяйство — 23%; строительство — 8%; транспорт — 6%; торговля и общепит — 9%; образование, наука, культура — 11%, здравоохранение — 6%; занятость в других сферах — 9%. Как показывает сопоставление этих показателей с общероссийскими, в Курской области значительно выше доля занятых в сельском хозяйстве и значительно ниже доля занятых в сфере обслуживания, в науке, культуре и образовании. . По переписи 1989 г. лица с высшим образованием (84,4 тыс. чел) составляли 7,9% населения Курской области (по РФ — 11,3%). В 1993 г. в вузах обучалось 19,8 тыс. чел. (1,48% от численности населения, по РФ — 1,71%).

Согласно данным той же переписи 1989 года Курская область является практически моноэтничным регионом. Русские составляли в 1989 г. 96,9% населения. Второй по величине этнической группой в 1989 г. были украинцы (1,7%), третей — белорусы (0,2%) .

В настоящее время в состав Курской области входит 10 городов, 28 районов, 511 муниципальных образований. Из 10 городов 3 (Курск, Железногорск, Курчатов) являются самостоятельными административно-территориальными единицами. Другие 7 (Дмитриев, Льгов, Рыльск, Суджа, Обоянь, Фатеж, Щигры) входят в состав одноименных районов. Согласно Закону Курской области “О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований Курской области, установления и изменения их границ и наименований” от 2 ноября 1995 г., местное самоуправление на территории региона осуществляется в городах, поселках, сельсоветах, сельских населенных пунктах. Все муниципальные образования существуют в границах городов, поселков и сельсоветов, существовавших до 1993 года. Незначительные отличия от структуры административно-территориального деления области связаны с переходом городов Льгов и Щигры из разряда городов областного значения в города районного значения и упразднением районных советов (аналогов современных муниципальных) в городе Курске.

На уровне районов управление осуществляется территориальными подразделениями областной администрации — районными администрациями, чья деятельность координируется департаментом по работе с территориями администрации области. Таким образом, на территории Курской области существует одноуровневая система местного самоуправления на уровне городов, поселков, сельсоветов и сельских населенных пунктов. На уровне районов существуют органы государственной власти субъекта РФ.

По свидетельству чиновников областной администрации и работников аппарата областной Думы, данная схема АТУ была сознательно принята в 1995 г., несмотря на очевидные сложности, возникающие при таком количестве муниципальных образований. Причиной стало стремление бывшего главы администрации области сохранить вертикаль исполнительной власти на местном уровне в виде районных администраций и максимально ослабить органы МСУ.

В настоящее время в областной Думе и администрации рассматривается вариант слияния сельских муниципальных образований в рамках районов. Однако его осуществление требует существенных усилий, связанных с организацией свыше 500 референдумов.

Законодательную власть в области осуществляет Курская Областная Дума, состоящая из 45 депутатов. С 29 декабря 1996 г. и по настоящее время работает второй созыв депутатов Думы (избрано 44 депутата).

Согласно новой редакции Устава области, принятой в декабре 1998 г. В настоящее время Курскую государственную Думу возглавляет Виктор Черных (С 1986 по 1996 г. — главный врач больницы. С ноября 1996 г. — заместитель главы администрации области по здравоохранению. 29 декабря 1996 года избран депутатом Курской областной Думы второго созыва, а 22 января 1997 г. — ее председателем).

Исполнительная власть в области осуществляется губернатором и правительством области. Губернатор по согласованию с Думой назначает Председателя правительства Курской области, по представлению которого формирует состав правительства, утверждая министров. С ноября 1996 г. Губернатором области является Александр Руцкой (В 1991-1993 гг. вице-президент России. С 1994 по 1996 г. — председатель социал-патриотического движения “Держава”. 20 октября 1996 г. избран главой администрации Курской области).

В настоящее время в регионе осуществляется реформа структуры власти, связанная с организацией правительства и министерств Курской области. Правительство области возглавляет Борис Сураев (Работал в администрациях города и области, последняя должность — первый заместитель главы города Курска).

Представителем президента по Курской области с августа этого года является Леонид Башкеев (бывший руководитель одного из региональных подразделений антитеррористического центра ФСБ России в звании полковника).

Значимыми политическими фигурами в регионе являются также глава г. Курска С.Мальцев и депутат ГД РФ по Курскому избирательному округу, первый секретарь Курского областного комитета КПРФ А.Михайлов.

Результаты избирательных кампаний на территории Курской области указывают на две особенности в электоральном поведении курян. Первая из них – относительно более высокая, чем в среднем по России, активность избирателей, которая может быть объяснена двумя основными причинами: 1) высокой долей сельских жителей и жителей малых городов; 2) высокой долей людей старшего поколения в структуре населения области. Традиционно именно они являются наиболее “дисциплинированными” избирателями.

Вторая особенность региона, с точки зрения динамики политических настроений избирателей, – растущая оппозиционность по отношению к политическому курсу, олицетворяемому Б. Ельциным. Начиная уже с 1991 наблюдается нарастающий разрыв между итогами голосований по области и по России в целом. Так, за сохранение Союза высказывается 81,3% курян (по РСФСР – 71,34%), за введение поста президента – 56,88% (тогда, как по РСФСР – 69, 85%). На президентских выборах 1991 г. поддержка Б.Ельцина среди курян на 3% меньше, чем по России в целом (соответственно 54,16% и 57,3%), а его основного конкурента Н.Рыжкова – больше на 4% (соответственно 21,03% и 16,85%). Примечательно также, что В.Жириновский получает в Курской области голосов больше,чем в среднем по России (9,08% против 7,81%).

Наметившиеся тенденции усиливаются в 1993 г. В апреле 1993 г. область отказывает в доверии нынешнему президенту и проводимому им курсу. Положительно по первому и второму вопросам референдума высказывается только 42,06% и 38,71% курян соответственно (по Российской Федерации – 58,76 и 53,04%). 12 декабря область отказывается принять новую Конституцию (за нее высказывается 43,3% избирателей региона, в то время как по России – 55,22%). По существу эта реакция означала неприятие действий президента по роспуску Верховного Совета в сентябре-октябре 1993 г. Соответствующими оказываются и результаты выборов в Государственную Думу. Следующая таблица дает представление о политических симпатиях жителей Курской области в этот период.

Таблица 1

Выборы в Государственную Думу по общефедеральному списку

Избирательное объединение

Курская область

(%)

Российская Федерация

(%)

ЛДПР

33,48

22,92

КПРФ

20,03

12,4

АПР

11,46

7,99

Выбор России

10,64

15,51

Женщины России

5,02

8,13

ЯБЛОКО

4,79

7,86

ДПР

4,41

5,52

ПРЕС

4,11

6,73

Несмотря на победу ЛДПР по общефедеральному списку, в обоих одномандатных округах, расположенных на территории области (Курском №98 и Льговском №99) своих кандидатов провела КПРФ. Ими стали лидер курских коммунистов А.Михайлов и начальник вагонного депо, член КПРФ А.Потапенко.

Чрезвычайная популярность среди курян А.Руцкого обеспечила в 1995 году на выборах в Государственную Думу второго созыва успех социал-патриотическому движению “Держава”, коммунисты, заняв по Курской области второе место, набрали здесь больший процент голосов, чем в среднем по России.

Таблица 2

Выборы в Государственную Думу второго созыва по
общефедеральному округу

Избирательное

объединение

Курская область (%)

Российская Федерация (%)

Держава

30

2,75

КПРФ

27,2

22,3

ЛДПР

6

11,18

НДР

5,1

10,13

“ЯБЛОКО”

2,2

6,89

По одномандатным округам вновь избираются А.Михайлов и А.Потапенко (вторыми “приходят” по обоим округам представители “Державы” С.Локтионов и В.Михальчев).

Итоги президентских выборов подтверждают растущую оппозиционность курских избирателей. В первом туре Г.Зюганов собирает в два раза больше голосов, чем нынешний президент: 51% (по РФ – 31,96%) и 24,06%(по РФ – 35,06%) соответственно. А.Лебедь набирает в области 11,06% (по РФ – 14,7)  Правда, в период между двумя турами Б.Ельцину удается прибавить себе больше сторонников, чем лидеру народно-патриотического блока, но разрыв между ними продолжает сохраняться внушительный. Во втором туре по Курской области Г.Зюганов набирает 58,9% (по РФ – 40,41%), а Б.Ельцин-36,2% (по РФ – 53,7%) .

В 1994 г. в сельском хозяйстве области было занято 22,6% трудоспособного населения (в среднем по России 12,8%). При доле 0,91% в общей численности населения РФ Курская область производит 1,36% сельскохозяйственной продукции. Главные отрасли сельскохозяйственного региона – выращивание зерновых, технических и кормовых культур (ячмень, пшеница, сахарная свекла, конопля). В Курской области производится около 6% сахара России. Животноводство специализируется по разведению крупного рогатого скота, птицы, свиней.

Промышленность области характеризуется высокой долей легкой и пищевой промышленности. В 1993 г. она составила 35,6% (при 20,3% по РФ). Развитыми отраслями являются переработка сырья – 20,9% (по РФ – 24,8%), топливно-энергетический комплекс (18,3 и 25,4% соответственно), машиностроение (14,9 и 20,5%), химическая промышленность (9,3 и 7,2%).

Всего в области расположено около 10 тысяч крупных, средних и мелких промышленных предприятий. Важнейшие из них: Курская АЭС (г.Курчатов), АО “Михайловский ГОК” (г.Железногорск), АО “Счетмаш”, АО “Курскрезинотехника”, АО “Химволокно”, АО ”Подшипниковый завод №20”, АО “Сейм” и др.

В промышленном комплексе сосредоточено 40% основных производственных фондов, промышленные предприятия дают 2/3 общей суммы прибыли в областной бюджет.

Экономика области, как и экономика страны переживает кризис. С 1990 по 1995 г. в Курской области наблюдался спад производства. Некоторые признаки роста были отмечены облкомстатом в 1998 г. По отчету облкомстата, за 9 месяцев 1998 г. валовой региональный продукт составил в текущих ценах без учета работы транспорта 11 436,3 млн. руб. Общий объем промышленного производства составил, по оценке, 104,2% к уровню января-сентября 1997 г. Индекс физического объема сельского хозяйства составил 104,9% к соответствующему периоду 1997 г. 

Среди важнейших культурных учреждений области следует отметить Курский драматический театр, основанный в 1792 году, Курскую филармонию, краеведческий музей, Курскую картинную галерею, цирк. В Курске также имеются театр юного зрителя, кукольный театр, археологический музей, музей Курской битвы, музей Юных защитников Родины, музей локомотивного депо Курск, музей народного образования Курского края, музей областной клинической больницы, выставочный зал, планетарий.

В Курске расположены 4 государственных высших учебных заведения: сельскохозяйственная академия, медицинский, педагогический, технический университеты. Единственным негосударственным региональным вузом является Региональный открытый социальный институт. Имеются филиалы государственных и негосударственных высших учебных заведений (Московского финансового института, Орловской академии государственной службы, Московского социального университета и др.).

Старейшим негосударственным образовательным центром является Курская семинария.

 

Предыстория реформы

В 1990-1992 гг. реформа структур местной власти свелась к формированию вертикали областной, городских и районных администраций и формированию в областном Совете малого совета. Персональный состав руководства области изменился в этот период в незначительной степени. Был вынужден уйти со своих постов (в том числе председателя областного совета) бывший первый секретарь обкома партии А.Селезнев. Область возглавил В.Шутеев, бывший до этого первым заместителем председателя облисполкома Г.Березина, который также ушел в отставку по болезни.

После событий 3-4 октября 1993 г. советы были распущены решением главы областной администрации В.Шутеева и до июня 1997 г. система органов местного самоуправления в области отсутствовала. Все главы администраций городов и районов назначались главой администрации области.

Нынешняя реформа местного самоуправления началась в 1995 г., когда по инициативе областной администрации в области началась разработка пакета законов о местном самоуправлении.

 

Правовые основы местного самоуправления.
Уставы муниципальных образований

Региональные законы о местном самоуправлении

Большая часть законов, составляющих в настоящее время правовую основу местного самоуправления в Курской области были приняты в период с ноября 1995 г. до августа 1996 г., то есть первым составом областной Думы, в то время, когда областью еще руководил В.Шутеев. Законы принимались пакетами” от двух до семи нормативных актов о МСУ за одно заседание Думы (обычно Дума собирается для заседаний один раз в месяц на один день). Закон “О местном самоуправлении в Курской области” был принят 2 ноября 1995 года (новые редакции — 22 февраля 1996 г., 13 мая 1996 г.).

В июне 1995 г. постановлением главы администрации области была создана комиссия по разработке проектов нормативных актов по вопросам МСУ в составе главы администрации области, председателя областной Думы, всех председателей постоянных комиссий областной Думы, депутатов, входящих в комиссию по законодательству областной Думы, а также юристов управления юстиции администрации области (так называемая “большая комиссия”).

В свою очередь “большая комиссия” создала рабочую группу в составе глав профильных комитетов администрации (комитет по работе с территориями, управление юстиции, комитет финансов), главы администрации г. Курска и начальника областного УВД для предварительной проработки проектов (“малая комиссия”). Обращает на себя внимание, что законодательство по МСУ готовилось на стадии предварительной разработки фактически без участия глав районных администраций.

В качестве “болванок” использовались проекты соответствующих законов, привезенные главой администрации из Москвы (в правительственно-президентском варианте).

“Малая комиссия” разработала план мероприятий на 1 год и 4 месяца по принятию региональных законов о МСУ. Процедура их принятия в общих чертах выглядела следующим образом. Каждому из членов “малой комиссии” давался на разработку проект того или иного закона. По окончании работы над законопроектом разработчик представлял его на заседании “малой комиссии”, где в “авторский” вариант вносилась постатейно коллективная правка. После одобрения “малой комиссией” законопроект выносился на обсуждение “большой комиссии”, которая проводила по нему до трех слушаний, и уже после этого на рассмотрение областной Думы. Учитывая состав первого созыва областного парламента (больше половины депутатов — чиновники областной и районных администраций) не удивительно, что проекты принимались практически без обсуждения. Тем более, что большая часть депутатов Думы имела уже с ними дело на заседаниях “большой комиссии”.

Никаких альтернативных проектов, естественно, не рассматривалось (что в общем-то видно из процедуры подготовки законов, описанной выше). Значимых конфликтов в процессе обсуждения между администрацией и ее частью, представленной в легислатуре, также не было. Дума легко пошла на вариант 511 муниципальных образований (хотя изначально были видны его слабые стороны), поскольку это соответствовало желанию главы администрации иметь вертикаль исполнительной власти на уровне районов.

В настоящее время, при новом главе исполнительной власти и новой политической ситуации в регионе, процесс обсуждения проектов законов об МСУ приобрел иной характер. Известно, что одним из условий своего согласия на реформу системы разделения властей в регионе коммунистическая оппозиция в областной Думе поставила переход от поселенческого типа МСУ к территориальному (по районам). Иными словами, только при А.Руцком и втором составе легислатуры обсуждение вопросов МСУ приобрело характер политической дискуссии с предложением различными силами различных вариантов реформы МСУ.

Принятие уставов муниципальных образований

Основные положения уставов муниципальных образований принимались на референдумах, прошедших 20 октября 1996 г. одновременно с выборами главы администрации области. Альтернативных проектов на них не выносилось.

Органы местного самоуправления и выборные должностные лица были избраны, как уже отмечалось выше, 29 июня 1997 г. После их избрания началась разработка уставов на основе тех положений, которые были приняты на референдумах. С конца августа 1997 г. началась регистрация уставов муниципальных образований в областном комитете юстиции, которая продолжается до сих пор. К настоящему времени из 511 муниципалитетов зарегистрировали свои уставы 507. Не зарегистрировали 4, в том числе городов Курск (где устав был принят Городским Собранием только в декабре 1998 г.), Курчатов, Беловского и Макаровского сельсоветов.

По свидетельству чиновников областного комитета юстиции, регистрация уставов была связана для их разработчиков с большими трудностями. Как выяснилось, в большинстве муниципалитетов (особенно сельских) депутаты представительных органов, как впрочем и главы муниципальных образований, не обладали достаточной квалификацией, чтобы юридически грамотно составить текст устава даже на основе выданного в областной администрации модельного варианта.

Определенную роль в процессе разработки уставов муниципальных образований сыграла прокуратура. Благодаря осуществленным ею проверкам многие незаконные положения были изъяты из проектов уставов еще до их принятия.

В Курске принятие Устава оказалось сопряженным с трудностями иного рода. Избранные в Городское Собрание представители блока “Народовластие” (коммунисты и союзники) отказывались голосовать за Устав (а без их участия не могло быть собрано квалифицированное большинство), поскольку не были согласны с формулой, согласно которой выборный глава местного самоуправления одновременно является председателем представительного органа. Эта формула была принята на референдуме 20 октября.

Прокурорский надзор и судебная практика по делам, касающимся местного самоуправления

Судебная практика и протесты прокуратуры
по законодательству о МСУ

Нам известен только один случай, когда закон, касающийся местного самоуправления, был отменен судом по протесту прокурора. Это закон “О дате выборов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления”, принятый Курской областной Думой 17 декабря 1996 г.

Сразу после выборов А.Руцкого главой администрации Курской области, новый губернатор потребовал от тогда еще первого состава областной Думы отмены закона с аналогичным названием, принятого Думой в начале октября 1996 г. и установившего дату выборов МСУ — 29 декабря 1996 г., и переноса выборов на более поздний срок. Вероятно, это было сделано А.Руцким для того, чтобы провести выборы в органы МСУ под контролем новой администрации, для установления которого над регионом требовалось время. Принятый областной Думой новый закон “О дате выборов...” устанавливал срок выборов: для большинства муниципальных образований — 2 марта 1997 г., а для городов Курск, Железногорск, Курчатов — 26 октября. Тем самым формирование структур МСУ в регионе откладывалось на три месяца, а для крупных городов — на десять месяцев.

Решение Думы было опротестовано в суде областным прокурором Н.Ткачевым как не соответствующее федеральному законодательству. 27 декабря 1996 г. закон был отменен решением коллегии областного суда по гражданским делам. 10 февраля 1997 г. это решение было подтверждено соответствующей коллегией Верховного суда.

В результате все выборы были назначены на 29 июня 1997 г.

Судебная практика и протесты прокуратуры
по уставам муниципальных образований

Нам известны три случая, когда содержание принятых уставов или процедура их принятия оспаривались в суде.

13 октября 1997 г. Железногорский районный суд удовлетворил иск группы граждан о признании недействительными постановления главы администрации г. Железногорска от 23.08.1996 г. “О проведении местного референдума” по вопросу о принятии основных положений устава г. Железногорска и результатов референдума. Основанием для решения суда стал тот факт, что назначив референдум собственным постановлением (в отсутствие представительного органа) глава администрации нарушил закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления”, поскольку такого рода решение могло быть принято только на основании требования не менее чем 5% граждан от числа избирателей муниципального образования.

После этого решения Городская Дума г. Железногорска разработала и приняла новый вариант Устава, не предусматривающий выборов главы муниципального образования. Парадокс заключался в том, что к этому моменту глава города уже был выбран в соответствии с основными положениями, принятыми на референдуме. После принятия нового варианта Устава и регистрации его в областном управлении юстиции глава города Железногорск П.Зерин обратился с иском в Ленинский районный суд г.Курска о признании незаконной регистрации нового варианта Устава на том основании, что этот вариант не был им подписан как избранным главой муниципального образования. Однако суд 26 октября 1998 г. ему в удовлетворении иска отказал.

23 октября 1998 г. Льговский районный суд признал недействительным решение, принятое на местном референдуме 20 октября 1996 г. по отдельным положениям Устава города Льгова по структуре, порядку формирования и полномочиям органов местного самоуправления. Основанием для решения суда стал иск одного из граждан, который оспаривал решение, принятое на референдуме, по двум пунктам. Во-первых, потому что в Уставе закреплялась норма, ограничивающая пассивное избирательное право граждан, связывая его с постоянным проживанием на территории города более одного года. Во-вторых, потому, что в Уставе указывалось, что представительный орган местного самоуправления может быть распущен на основании референдума, что противоречит закону РФ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

 

Судебная практика и протесты прокуратуры
по текущей деятельности органов МСУ

В настоящее время прокуратура играет достаточно активную роль в обеспечении исполнения законов (прежде всего федеральных) о МСУ в Курской области. В 1997 и первом полугодии 1998 г. прокурорами районов в порядке общего надзора было проверено исполнение законов о местном самоуправлении во всех муниципальных образованиях. По итогам проверки областной прокуратурой был сделан вывод, что в деятельности ряда органов местного самоуправления не учитывается круг вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления Законом РФ “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации и Законом РФ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. Некоторые органы МСУ, согласно выводам прокуратуры, отказывались от исполнения своих обязанностей по отношению к населению территории. Например, протесты прокуроров следовали на те уставы, в которых не указывалось, что при муниципальных образованиях действуют органы опеки и попечительства (что требуется по федеральному законодательству). Проблема, однако, заключается в том, что в предшествующий период органы опеки и попечительства (и соответствующая инфраструктура) были созданы на уровне районов. Теперь же, когда районы в Курской области не являются муниципальными образованиями, необходимо перемещать органы опеки и попечительства на уровень сельсоветов и поселений, что вызывает значительные организационные и технические затруднения и грозит окончательно эту систему разрушить.

В других случаях органы местного самоуправления присваивали полномочия государственных органов. Так, в Горшеченском районе в отдельных муниципальных образованиях совершали нотариальные действия, которые в советское время обычно осуществлялись местными советами. Однако согласно действующему федеральному законодательству, эти действия могут быть совершены лишь исполнительными органами государственной власти, коими органы местного самоуправления не являются.

В качестве основного нарушения в отчетах прокуратуры приводится факт, что в начале 1998 г. многие органы местного самоуправления под давлением областной администрации делегировали свои полномочия по формированию бюджетов администрациям районов, которые по действующему законодательству области не являются структурами местного самоуправления. Кроме того, были заключены трехсторонние соглашения между администрацией области, администрациями районов и администрациями муниципальных образований об исполнении администрациями районов полномочий по вопросам межбюджетных отношений.

31 марта 1998 г. прокурор области направил губернатору и в областную Думу представления, в которых подробно указывались допущенные в области нарушения конституционного права органов местного самоуправления на формирование и исполнение своих бюджетов. Прокурорами районов в связи с этим было направлено в общей сложности около 500 протестов на незаконные решения органов государственной власти и местного самоуправления на предмет их отмены. По сообщениям прокуроров районов, большинство принятых незаконных решений отменены самими принявшими их органами, а в тех случаях, когда в удовлетворении протестов отказывалось (Горшеченский, Кореневский, Рыльский и Щигровский районы), направлялись заявления в суды.

В некоторых случаях заявления прокуроров в суды были инициированы главами муниципальных образований, которые обращались за помощью в прокуратуру в связи с ущемлением их конституционных прав. Наибольшую огласку из-за публикаций в “Курской правде” получило так называемое “рыльское дело”.

Вкратце его история такова. Принятый областной Думой закон о бюджете вызвал негативную реакцию некоторых глав муниципальных образований (прежде всего глав малых городов), поскольку предполагал формирование районными администрациями консолидированных бюджетов районов без разбивки этих бюджетов на бюджеты муниципальных образований и утверждения их представительными органами местного самоуправления, чем нарушались конституционные полномочия муниципальных образований.

Вслед за принятием бюджета начались обращения глав муниципальных образований (г. Рыльска, г. Щигры, г. Льгова) в различные инстанции вплоть до Генеральной прокуратуры. Органы прокуратуры сразу же поддержали представителей муниципалитетов. Однако, как указывалось выше, несмотря на протесты прокуратуры, областная власть продолжала настаивать на своем, мотивируя принятое решение неэффективностью распыления скудных средств на 511 муниципальных образований.

Пока шла дискуссия, глава администрации Рыльского района С.Ястремский принял постановление о районном бюджете, на что практически сразу последовала негативная реакция главы г. Рыльска Ю.Белозерова, который обратился за поддержкой к рыльскому прокурору В.Яцкову. Тот, в свою очередь, направил протест в районную администрацию, на который получил ответ Ястремского: “принять решение по протесту не представляется возможным”, поскольку постановление главы районной администрации соответствует областному закону о бюджете. Естественно, что после этого прокурор обратился в районный суд.

В начале декабря суд вынес решение по протесту рыльского прокурора. Требования прокурора признаны обоснованными и подлежащими удовлетворению, а постановление о бюджете недействительным по нескольким основаниям. Во-первых, администрация района является структурным подразделением администрации области, а не представительным органом, имеющим полномочия утверждать бюджет. Во-вторых, постановление нарушает принцип самостоятельности бюджетов субъекта Федерации и муниципальных образований. Кроме того, нарушение прав местного самоуправления выявлено в пунктах постановления, где устанавливаются заниженные нормы отчислений от регулирующих налогов в бюджет местного самоуправления . Сходные решения были приняты по искам глав городов Льгова и Щигры, поддержанных прокурорами.

В конце 1998 г. Курский областной суд признал незаконным бюджет области на 1998 г. в части регулирования межбюджетных отношений между областью и муниципалитетами. Однако бюджет продолжает действовать и, насколько нам известно, в бюджете на следующий год также заложено формирование районных бюджетов, а не бюджетов муниципальных образований.

 

Федеральный Центр, региональные власти, органы местного самоуправления

Комитет администрации по работе с территориями

Работу с муниципальными образованиями и главами районных администраций в администрации области курирует специальное подразделение — комитет по работе с территориями. В задачи комитета входит сбор информации о районах и муниципалитетах, подготовка нормативных актов администрации и законопроектов, направляемых администрацией в Думу, по вопросам МСУ, методическая подготовка депутатов представительных органов и должностных лиц муниципалитетов. Кроме этих формально определенных задач, комитет по работе с территориями фактически занимается поддержанием контроля областной администрации над муниципальными образованиями. Идеологию комитета хорошо выразил его глава А.Пузырев в статье в “Курской правде”. Главная мысль, присутствующая в статье — неизбежность территориального присутствия государственной власти и ее контроля за ведением дел на местах. В этой связи как нереалистичный критикуется закон РФ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”.

Приведем некоторые выдержки из статьи. “Самостоятельность местного самоуправления, гарантированная Конституцией Российской Федерации, многими была понята превратно — как абсолютная независимость органов местного самоуправления от государства. Наметившаяся “суверенизация муниципалитетов” может привести к разрыву единой системы народовластия в области”. Особенно беспокоят А.Пузырева “нездоровые отношения” с органами государственной власти со стороны органов местного самоуправления городов Льгова (глава — О.П.Шатайло), Щигры (глава — А.М.Иванов), поселка Коренево (глава В.Т.Мирошниченко). Он отмечает, что:

— Городское Собрание депутатов Льгова приняло и разослало во все банки города решение о зачислении на счет городской администрации всех видов платежей, руководствуясь территориальной принадлежностью плательщиков;

— в Щиграх в процессе подготовки актов приема-передачи предприятий в муниципальную собственность администрация Щигровского района (орган государственной власти) сделала на передаваемые предприятия запросы на представление сведений об имуществе, находящемся на их балансе. Однако администрация города Щигры (орган местного самоуправления) запретила муниципальным предприятиям направлять в адрес районной администрации запрашиваемые сведения;

— в поселке Коренево “глава муниципального образования вообще полностью игнорирует администрацию района”.

Как следует из статьи, администрация области намерена добиваться восстановления “единой системы народовластия” в области. “Сложность этой задачи заключается в том, что необходимо сохранить гарантированную Конституцией РФ самостоятельность органов местного самоуправления и притом обеспечить исполнение государственных функций на территории муниципальных образований, — отмечает А.Пузырев. — Именно поэтому в целях более эффективного управления особо важными социальными сферами жизнедеятельности мы сохранили сеть государственных учреждений на уровне районов” .

 

Взаимное делегирование полномочий

Кроме описанной выше попытки передать полномочия по формированию бюджетов МСУ на уровень районных администраций, нам известен только один случай, когда было осуществлено делегирование полномочий между органами государственной власти Курской области и органами местного самоуправления. В декабре 1997 г. областная администрация решила передать администрации г. Курска полномочия по выплате ряда социальных пособий. Однако в ходе заседания мэрии, на котором с соответствующим докладом выступал директор областного департамента по социальной защите населения Г.Федоров, обнаружилось, что, передавая полномочия, область вовсе не готова передать городу все средства, которые перечисляет на эти нужды Москва. Это и породило различие взглядов на вопрос между областными и городскими структурами. Однако в конечном итоге полномочия были переданы (по договору), а деньги нет.

К февралю 1998 г. задолженность по этим социальным пособиям в городе Курске составляла 34,4 млн. новых рублей. Она не была сокращена и мерами по налаживанию натуральных выплат (таким образом было погашено лишь 4 млн.) .

Увеличение задолженности по пособиям привело к нарастанию противоречий в системе органов власти и управления в Курской области. В начале 20-х чисел ноября 1998 г. прошла внеочередная сессия Курского Городского собрания (представительного органа местного самоуправления), поводом к которому послужило собственно нарастание суммы задолженности по детским пособиям. К этому времени она составляла по Курску уже 45,6 млн. руб. Одним из основных должников города является областной бюджет, поскольку, переложив обязанности по выплате пенсий и социальных пособий на органы местного самоуправления Курска, областные власти не так и не обеспечили исполнение этих функций соответствующими денежными перечислениями. В связи с этим был поставлен вопрос об отказе муниципального образования от полномочий по социальному обеспечению горожан. Однако в итоге депутаты от такого решения отказались, а решили, что если в ближайшее время областная администрация не перечислит в бюджет города Курска средств, положенных согласно ст. 25 Закона об областном бюджете на 1998 г., то городская администрация подаст иск в Курский областной суд на субъект РФ .

 

Участие муниципальных образований Курской области в деятельности региональных, межрегиональных и международных ассоциаций

Пытаясь поставить местное самоуправление под свой контроль, администрация Руцкого провела в апреле 1998 г. учредительный съезд Ассоциации муниципальных образований Курской области. Официально целью ассоциации было объявлено повышения профессионального уровня депутатов и должностных лиц МСУ. Однако, весьма вероятно, что, создавая ассоциацию, Руцкой и его администрация ставили перед собой несколько иные задачи. Показательно, что председателем ассоциации был избран давний соратник Руцкого по “Державе”, мэр г. Курчатов В.М.Михальчев .

В рамках ассоциации 1 октября 1998 г. прошел семинар “Правовые и политические основы становления и функционирования местного самоуправления”, на который собрались 200 представителей муниципальных образований области. Однако основные вопросы, которые поднимались на семинаре, был связан с финансированием деятельности муниципальных образований. Характерным можно назвать выступление председателя городского собрания г.Железногорска В.Скабелкиной: “В системе местного самоуправления царит беззаконие — потому что нет средств на исполнение законов. Возьмем, к примеру, Закон о ветеранах, который мы обязаны исполнять. Два года подряд на эти цели в бюджет закладывалась строка 134 миллиона рублей, а где деньги? В прошлом году на выплату детских пособий нашей области должны были перечислить 250 миллионов, в нынешнем — 231 миллион. Мы даже не знаем, получила их область или нет, потому, что нам не дали ни копейки. В прошлом году мы профинансировали выплату детских из местного бюджета, хотя не имели права этого делать. То же самое касается бесплатного провоза детей до 16 лет в городском транспорте, который должен был финансироваться областью. Скорее всего нам придется обращаться в суд с иском о взыскании этих средств из областного бюджета” .

Подобного рода семинары проходят в связи с участием муниципальных образований Курской области в некоторых международных проектах. В конце ноября — начале декабря 1998 г. в санатории Марьино (Рыльский район Курской области) состоялся третий семинар мэров малых городов и поселков области, организованный в рамках образовательной программы ФАРЕ-ТАСИС Курской областной организацией общества “Знание” России, родственной организацией г.Сумы (Украина) и Немецким обществом по содействию политическим, культурным и социальным связям в Европе (Берлин).

Программа семинаров предусматривает дополнительное образование работников местного самоуправления и рассчитана на 20 месяцев.

На прошедшем семинаре главы муниципальных образований из 25 районов Курской области, представители Украины и Германии обсудили за “круглым столом” тему: “Проблемы малых городов и пути их решения”. В качестве главных проблем, стоящих перед местным самоуправлением в Курской области и на Украине выступавшие назвали безденежье, недостаточность законодательной базы, оборачивающийся произволом региональных властей. Однако почти все сошлись в том, что надо уметь работать в тех условиях, которые есть.

В этой связи интересными были выступления, в которых рассказывалось, как в нынешних условиях муниципальные образования могут зарабатывать деньги. К примеру, в пос. Прямицино (глава администрации Н.Ермаков) наладили выращивание грибов вешенок, изготовление изделий народных промыслов. Полученные доходы, приплюсованные к средствам населения, позволили заняться газификацией домов, ремонтом жилого фонда. В своих делах поселковая администрация опирается на помощь уличных комитетов. В Конышевке (глава А.Горбачев) поселковая администрация вложила средства от земельного налога в рекультивацию пастбища, чтобы обеспечить кормами скот, принадлежащий населению.

В ходе дискуссии возникли разногласия по коренному вопросу: каковы же функции органов местного самоуправления? Некоторые выступавшие высказали сомнение в своевременности введения института местного самоуправления в стране. По их мнению, политические реформы опережают экономические, а без экономического обеспечения местная власть мало чего стоит.

Напротив, главы Железногорска и пос. Золотухино высказали убеждение, что местное самоуправление вещь нужная, поскольку позволяет развивать инициативу самого населения и решать многие организационные вопросы на местах

Немецкие участники сделали основной акцент на развитии демократии, как политическом условии развития местного самоуправления. Бургомистр г. Шпайера Р.Керн заметил, что целью МСУ является не создание для населения благополучия, а создание условий для того, чтобы население смогло обеспечить свое благополучие.

Следует отметить, что трибуну семинара удачно использовали коммунисты. Участвовавший в заседании первый заместитель председателя областной Думы Н.Иванов высказал мысль, поддержанную большинством: районы тоже должны быть муниципальными образованьями, а главы районов не назначаться губернатором. Это повысит ответственность глав районных администраций перед народом и позволит избежать кадровой чехарды. Участники “круглого стола” попросили Иванова внести эти важные изменения в Устав Курской области.

Кроме того, итогом семинара стало учреждение Союза малых городов России, Украины и Германии. Его законодательное оформление должно быть вскоре осуществлено решениями региональных парламентов Курской и Сумской областей, а также земель Тюрингии и Рейнланд-Пфальц в Германии.

Известно также, что представители курских муниципалитетов участвовали в деятельности всероссийских ассоциаций муниципальных образований, в частности, Союза малых городов России.

 

Структура, организация, компетенция органов местного самоуправления

Как неоднократно уже указывалось выше, местное самоуправление в Курской области устроено по поселенческому принципу, то есть на уровне городов, поселков и сельсоветов.

Практически во всех муниципальных образованиях органы местного самоуправления состоят из представительного органа, избираемого на 4 года (в переходный период 1997-1999 — на два года) и администрации во главе с избираемым населением главой администрации. Единственный известный нам случай реализации формулы, когда глава администрации избирается из состава представительного органа МСУ его депутатами, — Железногорская городская Дума.

В основном варианте полномочия избранного главы МСУ и представительного органа местного самоуправления кажутся нам сбалансированными. Представительный орган, как правило, может осуществить процедуру импичмента в случае нарушения главой МСУ законодательства и решений представительного органа и в свою очередь может быть распущен актом главы МСУ только в случае фактической невозможности в течение 6 месяцев собрать кворум для продолжения деятельности. ГлаваМСУ не обладает правом вето на решения представительного органа и может лишь опротестовать их в судебном порядке. ГлаваМСУ (если он избран населением) имеет право председательствовать на заседаниях представительного органа.

Контрактной системы нигде не применяется, поскольку курским законодательством предусмотрены только две описанные выше схемы организации МСУ.

Региональный закон о местном самоуправлении в части определения предметов ведения МСУ представляет собой дословную кальку федерального. Полномочия местного самоуправления ограничиваются теми полномочиями, которые отнесены к ведению Российской Федерации и области. Относительно последних сказано, что они в вопросах МСУ определяются федеральным законодательством.

 

Выборы должностных лиц и органов местного самоуправления

 

Выборы глав муниципальных образований

Как уже сообщалось, выборы глав муниципальных образований состоялись 29 июня 1997 г. В результате было избрано 511 глав муниципальных образований.

 

 

Таблица 3.
Порядок приобретения полномочий главами муниципальных образований

 

 

Число муниципальных образований, главы которых избираются

Всего муниципальных образований

Непосредст-венно населением

Собраниями (сходами) граждан

Представительными органами местного самоуправления из числа депутатов

Итого

511

510

0

1

511

Мы не обладаем значительной информацией о ходе предвыборной борьбы в городах и сельсоветах области. Известно, что в большинстве муниципальных образований, в том числе городах Железногорске, Курчатове, Льгове, Щиграх, победу одержали бывшие главы администраций. В городе Рыльске победил заместитель главы Рыльского района. Сенсацией стала победа в городе Обояни инженера авторемзавода А.Климова, который не оставил никаких шансов бывшему мэру . На селе избиратели продемонстрировали лояльность к уже назначенным руководителям. Например, в Обоянском районе из 19 глав сельских администраций только 4 были переизбраны .

Достаточно жесткой была борьба в Железногорске, что связано со сложной экономической и политической ситуацией. Нынешнему главе администрации П.Зерину не без труда удалось переиграть своих пятерых оппонентов, среди которых один (В.Коломоец) не так давно занимал должность железногорского мэра, а другой (А.Шелестов) был первым заместителем главы администрации Железногорска при трех мэрах. Нынешний мэр Зерин незадолго до выборов восстановил свое членство в КПРФ и был активно поддержан коммунистами (КПРФ и РКРП), в то время как его главный оппонент В.Коломоец (ныне начальник производственного отдела ГОКа) считался кандидатом “от Руцкого” . В итоге, как указывалось выше, победу в Железногорске все же одержал Зерин.

 

Выборы главы города Курска

Наибольшее внимание в регионе привлекли выборы главы областного центра. Как мы уже отмечали выше, под давлением областной администрации первоначально заявившие о своих властных амбициях независимые кандидаты сняли свои кандидатуры, и к концу избирательного марафона на дистанции осталось только два претендента: действующий глава города Курска С.Мальцев и генеральный директор предприятия “Центральные авторемонтные экспериментальные мастерские” Алекспндр Корнев.

Александр Петрович Корнев (Избирался секретарем Курского горкома КПСС, первым заместителем председателя Курского горисполкома, в конце 1991 года ушел в отставку в связи с несогласием с реформами Е.Гайдара. С 1993 года работает генеральным директором предприятия “Центральные авторемонтные экспериментальные мастерские” ).

Главная интрига избирательной кампании главы города Курска заключалась в том, что если С.Мальцев был на тот момент явной креатурой А. Руцкого, то А.Корнев выступал, как кандидат, поддержанный КПРФ. Таким образом, противостояние Мальцев — Корнев интерпретировалось многими как борьба между губернатором и коммунистами.

Несмотря на бинарный характер выборов, противоборство велось достаточно корректно, без лишнего нагнетания страстей, можно даже сказать, вяло. Были случаи, когда кандидаты выступали вместе, как это было, например, на встрече с активом профсоюзов. Однако ресурсы избирательной кампании (особенно материальные и административные) у Мальцева и Корнева были несопоставимые. Основные различия в программах кандидатов наметились по отношению к жилищно-коммунальной реформе (если Мальцев, хоть и с оговорками, но поддерживал так называемый “вариант Немцова”, то Корнев выступил резко против него) и к первоочередности решения городских задач (если Мальцев был сторонником реализации крупномасштабных проектов, то Корнев выступал с позиции “экономии средств”).

Выборы 29 июня продемонстрировали низкую явку избирателей. В середине дня она составляла только 12,5% и лишь к вечеру, когда в город вернулись дачники, она с трудом перевалила за требуемый 25-процентный барьер (27,11%). В течение дня программы телевидения и радио неоднократно прерывались выходом в эфир губернатора, руководителей областной и городской избирательный комиссий с призывами к жителям Курска прийти на избирательные участки.

Итог: из 87 668 бюллетеней, признанных действительными, 55613 (63,4%) поданы за С.Мальцева, 22719 (25,9%) — за А.Корнева, 6516 (7,4%) — против всех.

 

Выборы представительных органов

Выборы 29 июня 1997 г. в представительные органы местного самоуправления прошли при активном использовании гражданами своего пассивного избирательного права (быть избранным) и пассивным отношением к активному (избирать). Например, в Железногорске на 20 мест в гордуму претендовало 162 кандидата , в Курчатове на 10 мест — 48 . Несколько меньшим было отношение мест к числу кандидатов в других городах и районах, но везде конкуренция носила достаточно активный характер. Напротив, явка избирателей на участки оставляла желать лучшего, хотя в конечном итоге в большинстве округов выборы состоялись. Состав избранных депутатов говорит о симпатии в основном к руководителям предприятий, представителям местной интеллигенции (врачи, учителя), работникам социальных и коммунальных служб.

 

Обобщенные данные по состоянию на 1 июля 1998 г.

Таблица 3. Общие сведения о представительных органах муниципальных образований

Число муниципальных образований

Число депутатских мандатов

Сведения об избирательных округах по

мажоритарной системе

всего

где избирались представительные органы

всего

в том числе по мажоритарной системе

общее число округов

одномандатные округа

многомандатные округа

 

 

 

 

 

всего округов

всего мандатов

всего округов

всего мандатов

511

511

3631

3631

3230

3159

3159

71

472

Таблица 4. Социальный состав корпуса избранных глав муниципальных образований

Число действующих глав муниципальных образований

На дату избрания

всего

в том числе женщин

выдвинуты избирательными объединениями

являлись

имели высшее и незаконченное высшее образование

возраст

 

 

 

государственными и муниципаль
ными служащими

руководителями предприятий и организаций

всего

в том числе юридическое

до 30 лет

от 30 до 50 лет

511

151

1

373

28

297

1

19

403

 

Муниципальные услуги

Образование

Вопрос о статусе учреждений образования является достаточно сложным, поскольку в сельской местности вся инфраструктура управления учреждениями образования сосредоточена на уровне районов, в то время как сами учреждения среднего образования являются муниципальными.

На 1 января 1997 г. в области имелось 921 дневная школа. Из них 145 располагалось в городах и поселках городского типа, 766 — в сельской местности. При этом в школах обучалось 185,1 тысяч учащихся. Из них 117 тысяч — в городах и поселках городского типа, 68,1 тысячи — в сельской местности.

В области действует 396 дошкольных учреждений, в том числе в городах и поселках городского типа — 191, в сельской местности — 205. На 100 мест в дошкольных учреждениях в начале 1997 г. в среднем по области приходилось 75 детей, при этом в городах и поселках городского типа — 83, в сельской местности — 48.

 

 

Таблица 5. Состав представительных органов местного самоуправления

 

 

Число действующих представительных органов местного самоуправления

Число действующих депутатов

Характеристика депутатского корпуса (сведения даются на дату избрания депутатов)

Число представительных органов полномочия которых истекают

всего

из них сформированы в полных составах

всего

работающих на постоянной основе

женщин

выдвинуты избиратель-ными объединениями и блоками

государственные и муниципальные служа-щие

руководители предприятий, учреждений, организаций

имели высшее и незаконченное высшее образование

возраст

в 1999 г.

в 2000 г.

 

по итогам основ-ных выборов

по состоянию на 1.07.98

 

 

 

 

 

 

всего

в том числе юридическое

до 30 лет

от 30 до 50 лет

 

 

511

491

504

3618

5

1563

21

91

502

1181

8

366

2621

511

0

 

 

 

 

Жилищно-коммунальная реформы

В регионе жилищно-коммунальная реформа началась под воздействием импульсов из центра и свелаcь практически только к повышению тарифов. С 1 сентября 1997 г. в 1,8 раза была повышена оплата за коммунальные услуги в областном центре. В заявлении городской администрации постоянно подчеркивалось, что это не ее прихоть, а выполнение указов и постановлений президента и правительства, предусматривающих к 2003 г. покрытие за счет граждан всех затрат, связанных с содержанием и ремонтом жилья, инженерных сетей, коммуникаций .

Как известно, доля расходов на жилищно-коммунальные услуги (согласно постановлению правительства) не должна превышать 16% совокупного дохода семьи. Малоимущим гражданам была предусмотрена компенсация. На пресс-конференции 17 сентября глава города Курска сообщил, что к тому времени сумма дотаций для компенсации затрат низкооплачиваемых граждан составила около 2 млрд. руб. .

Несмотря на повышение тарифов, именно в зиму 1997/1998 гг. впервые за многие годы жители Курска столкнулись с проблемой отопления собственных жилищ. Температура во многих квартирах в январе не превышала 16 градусов. Проблемы с отоплением стали следствием роста задолженности потребителей за газ (к 1 октября 1997 г. она превысила 275 млрд. руб., в том числе свыше 2 млрд. (долги ТЭЦ-1 и непосредственно жилого сектора). В этой связи с “Межрегионгаз” стал выделять лишь 60-70% необходимого для газоснабжения топлива.

Главный инженер “Курскэнерго” Н.Рязанцев заявил, что из-за низких платежей поставки газа уменьшились настолько, что необходимое теплоснабжение потребителей может быть обеспечено лишь при внешней температуре воздуха не ниже 3 градусов тепла .

В связи с возникшими трудностями 10 декабря 1997 г. третье заседание Курского городского Собрания было специально посвящено работе городских систем жизнеобеспечения (ЖКХ и транспорт).

Городская администрация пыталась добиться нового увеличения тарифов, но натолкнулась на сопротивление прокоммунистической группы депутатов “Народовластие”. Почти три часа длились споры вокруг принятия Собранием постановления “О приостановлении действия постановления главы города Курска от 01.09.97 года “О повышении тарифов на жилищно-коммунальные услуги”. Поскольку согласно Уставу города Собрание неполномочно принимать постановление такого рода, обсуждение закончилось формулировкой “рекомендовать главе города приостановить рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги на 2 месяца”. Этот срок предложено использовать для тщательной проработки программы жилищно-коммунальной реформы .

Однако по мере роста проблем с ЖКХ вопрос о повышении тарифов регулярно стал возникать работе представительного органа г. Курска. В начале октября 1998 прошло очередное заседание Курского городского Собрания. В повестку дня были вынесены два основных вопроса: о тарифах на жилищно-коммунальные услуги и об уставе города Курска. Заседание продемонстрировало сохраняющееся противостояние между мэром города С.Мальцевым и его сторонниками, с одной стороны, и группой левых депутатов “Народовластие”, с другой. При обсуждении первого вопроса представляющий городскую администрацию исполняющий обязанности главы города Б.Сураев (С. Мальцев находился в тот момент в отпуске) вынес на обсуждение депутатов предложение о повышении тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Городским коммунальным службам, по его словам, требуется в эту зиму 132 млн. рублей. Бюджет может погасить чуть более половины (77 млн. рублей), 17% сейчас оплачивают граждане. Вопрос: где взять оставшиеся средства? По мысли городской администрации, следует увеличить тарифы (чего требует и Указ президента РФ), с введением дифференцированной оплаты для разных имущественных категорий горожан.

Резко против повышения тарифов выступили депутаты “Народовластия”. Они связали возможность повышения тарифов с полной выплатой задолженности по заработной платы и пенсиям, а также с их дальнейшей индексацией. В результате левой фракции удалось настоять на поименном голосовании, которое закончилось провалом предложений администрации.

Однако уже в декабре 1998 г. был сделан очередной шаг в направлении “реформы” жилищно-коммунального хозяйства, который выразился в очередном повышении тарифов за услуги ЖКХ. К началу декабря 1998 г. городской бюджет был должен “Городским теплосетям” более 100 млн. руб. До конца года взаимозачетами могло быть компенсировано лишь 10 млн. руб. Произошло и повышение цены тепловой энергии. АО “Курскэнерго” подняло отпускную цену на 16%.

В связи с этим повышение тарифов стало неизбежным. Однако депутаты, в основном настроенные против повышения тарифов, нашли, как им показалось, соломоново решение проблемы. Тарифы повысились до 50% от стоимости коммунальных услуг, но лишь для тех семей, чей месячный доход на человека превышает 500 рублей. По курским понятиям — это богатые люди, таких семей в Курске не более 15%.

 

Некоторые выводы

Развитие местного самоуправления в Курской области сталкивается с большим количеством проблем. Кроме затруднений, характерных для всей страны (неподготовленность населения, региональной политической элиты и управленческого аппарата к введению местного самоуправления, финансовые проблемы, нарушение законодательства и т.д.), целый ряд проблем возникает как следствие избранной в области системы местного самоуправления (поселенческая). Она порождает большое количество нестыковок между требованиями законодательства и организационно-техническими возможностями их осуществления управленческим аппаратом (формирование 511 бюджетов, управление сферой образования, органами опеки и попечительства в сельской местности). Скорее всего, будут попытки решения этих проблемы на пути трансформации поселенческой модели в районно-городскую (одноуровневую).

Развитие местного самоуправления в Курской области выявляет также ряд нестыковок в федеральном законодательстве. Примером может служить запрет в законе “О гарантиях избирательных прав граждан” на досрочное прекращение полномочий представительных органов местного самоуправления путем референдума и одновременное требование в законое “Об общих принципах местного самоуправления” описания в уставах муниципальных образований порядка досрочного прекращения полномочий представительных органов.

 

 

 

 

Приложение

Таблица 1

Законы о местном самоуправлении в Курской области

 

Название закона

Дата принятия

Новые редакции

1

О местном самоуправлении в Курской области

2.11.1995

22.02.1996; 13.05.1996

2

О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Курской области и изменения их границ и наименований

2.11.1995

 

3

О местном референдуме в Курской области

2.11.1995

 

4

О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Курской области

14.12.1995

19.08.1997

5

О собраниях (сходах) граждан

14.12.1995

 

6

О социальных гарантиях руководителей местной администрации, других должностных лиц местной администрации

22.02.1996

 

7

О муниципальных выборах в Курской области

13.05.1996

 

8

О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Курской области

13.05.1996

 

9

О муниципальных образованиях Курской области

14.08.1996

 

10

О финансовых основах местного самоуправления и о механизме обеспечения сбалансированности местных бюджетов в Курской области

14.08.1996

 

11

О формировании муниципальной собственности

14.08.1996

 

12

О статусе городов и других поселений — административных центров Курской области

14.08.1996

 

13

Об административно-территориальном устройстве Курской области

14.08.1996

 

14

О статусе депутата представительного органа местного самоуправления

14.08.1996

20.05.1997

15

О проведении местного референдума в Курской области по отдельным положениям устава муниципального образования о структуре, порядке формирования и полномочиях органов местного самоуправления

9.10.1996

 

 

По свидетельству чиновников областной администрации и служащих аппарата Думы, в настоящее время в планах областной Думы на первое полугодие 1999 г. стоит обсуждение еще серии законов, касающихся вопросов МСУ. Это проекты законов:

  1. “О квалификационных разрядах муниципальных служащих”;
  2. “О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Курской области”;
  3. “О порядке отзыва депутата местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления”;
  4. “О внесении изменений в закон Курской области “О местном референдуме в Курской области” (предполагается снизить барьер явки с 50 до 25 процентов);
  5. “О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц органов местного самоуправления”;
  6. “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления”.

 

Илья МАЛЯКИН,
Александр СВЕШНИКОВ

Саратовская область:
муниципальная клиентелла губернатора

1. Общие сведения о регионе

ак самостоятельная административная единица Саратовская область существует с 1780 года — сначала в виде наместничества в составе Астраханской губернии, а со 2 апреля 1782 года — как Саратовская губерния. К концу XIX века в губернии значилось 10 уездов, а ее территория занимала 4 место среди поволжских губерний и 12 место среди всех губерний европейской России. В 1928 году был образован Нижне-Волжский край с центром в Саратове. В 1934 году край был разделен на Саратовский и Сталинградский. В 1936 году Саратовский край стал именоваться Саратовской областью.

Современная Саратовская область входит в состав Поволжского экономического района РФ, занимает площадь 100,2 тыс. кв. км. В 1995 году в области насчитывалось 17 городов, 38 сельских районов, 36 поселков городского типа и около 2 тысяч других населенных пунктов.

Население Саратовской области на 1 января 1989 года составляло 2.684.471 чел. Этнический состав (по всесоюзной переписи 1989 г.): русские — 85,64%, украинцы — 3,79%, казахи — 2,74%, татары — 1,97%, мордва — 0,87%, чуваши — 0,77%, белорусы — 0,66%, немцы — 0,64%, азербайджанцы — 0,40%, евреи 0,30%, армяне — 0,24%, другие национальности — 2,0% (всего на территории области проживают представители 110 этнических групп).

На 1 января 1998 года население области составляло около 2,7 млн. человек (из них около 1 млн. проживает в сельской местности). За 1997 год население области сократилось на 15 тысяч человек, несмотря на приток в область беженцев и переселенцев. В целом смертность в области превышает рождаемость в 1,8 раза.

Саратов возник в 1590 году как маленькая крепость на берегу Волги. Население города — около 1 млн. человек. Здесь сосредоточен крупный научный потенциал: 6 институтов Академии наук РФ, 11 высших учебных заведений, отраслевые и ведомственные НИИ, крупные предприятия приборостроения, нефтедобычи, химической промышленности и стройиндустрии.

В Саратовской области действуют 3154 промышленных предприятия, в том числе предприятий нефти и химии — 154, топливной промышленности — 32, текстильной промышленности — 462, полиграфической — 104, приборостроения — 29. В общей структуре экономики машиностроение — 37%, химическая и нефтехимическая промышленность — 15%, пищевая промышленность — 15,5%.

Саратовская область относится к регионам с богатой минерально-сырьевой базой. Основным богатством области являются нефть и газ. За почти 60 лет здесь добыто более 70 млн. тонн нефти, 2 млн. тонн газового конденсата и около 110 млрд. куб. м газа. Сегодня на территории области разрабатываются 54 месторождения нефти и 3 месторождения природного газа.

В 1997 году промышленными предприятиями области, входящими в систему министерства промышленности, произведено продукции на сумму 5109 млрд. руб. В агропромышленном секторе производство валовой продукции в общественном секторе за 1997 год возросло на 86%, в растениеводстве — более чем вдвое.

Сеть культурных учреждений Саратовской области представлена 12 театрами, 27 государственными музеями, 1059 библиотеками, консерваторией, филармонией, цирком, 6 училищами, в том числе культуры, 102 музыкальными школами и школами искусств, 1336 клубами. В области 4700 памятников истории, искусства и архитектуры, 62 кинотеатра, 6 видеозалов, 635 сельских киноустановок. Наряду с общеобразовательными школами в области работают 13 гимназий и 8 лицеев, организовано 118 классов с углубленным изучением предметов, более 40 школ спрофилированы на высшие учебные заведения. В области 12 государственных высших учебных заведения.

Административно-территориальное деление Саратовской области в настоящее время насчитывает 41 муниципальное образование, в том числе 10 смешанных (город и район), 27 районных и 2 муниципальных образования составляют т.н. закрытые территории (п.п.Шиханы и Светлый). Областной центр выделен в самостоятельное муниципальное образование с внутренним делением на 6 городских районов. Муниципальные образования (МО) возглавляются главами администраций муниципальных образований.

Региональная власть Саратовской области состоит из представительной власти — Саратовской областной Думы (в настоящее время — 2-го созыва, избрана в 1997 году сроком на 5 лет), и исполнительной власти — правительства Саратовской области, сформированного в 1996 году и возглавляемого Дмитрием Аяцковым, являющимся одновременно всенародно избранным в 1996 году губернатором области. В составе правительства области — министерства, комитеты и управления, курируемые несколькими заместителями председателя правительства. Есть свой Совет безопасности.

Саратовская областная Дума второго созыва (председатель — Александр Харитонов), избранная по одномандатным округам, состоит из 35 депутатов (27 из них избраны впервые). Большинство депутатов — руководители предприятий. Структурно дума состоит из четырех комитетов — по бюджетно-финансовой политике, налогам и использованию собственности области, по вопросам социальной сферы, по вопросам законности, работе с территориями и общественными организациями и по экономической политике. На постоянной основе в думе работают шесть депутатов, включая председателя и его трех заместителей.

 

2. Правовые основы местного самоуправления.
Уставы муниципальных образований

Основными законодательными актами по местному самоуправлению в Саратовской области являются законы Саратовской области “О местном самоуправлении в Саратовской области” и “О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области”.

Первоначальные проекты обоих законов были подготовлены в 1994 г. и с поправками приняты Саратовской областной Думой в декабре 1994 г. Законы эти вызвали длительную полемику между Думой и администрацией области. В соответствии с этими вариантами законов выборы не проводились и органы МСУ никогда не работали, хотя, начиная с весны 1995 г. областная Дума несколько раз официально назначала дату проведения выборов. Каждый раз они отменялись губернатором Юрием Белых или срывались “сами собой” из-за отсутствия финансирования. Наиболее решительная попытка была предпринята в феврале и апреле 1996 г. (состоялось даже выдвижение кандидатов, в том числе на пост мэра Саратова), но выборы сначала (в феврале) были сорваны все тем же отсутствием финансирования, а затем отменены решением нового губернатора Дмитрия Аяцкова.

25 сентября 1996 года на 32-м заседании Саратовской областной Думы 1-го созыва была окончательно определена дата первых выборов в органы МСУ — 22 декабря. На этом же заседании были предложены губернаторские принципиальные поправки к двум упомянутым законам. В результате дебатов большинством голосов все они были приняты. Взамен прямых выборов глав администраций городов и районов в закон была введена норма, согласно которой они избираются новыми органами представительной власти из числа депутатов этих органов, причем право выдвижения кандидатуры на пост главы дано губернатору. Вопрос о формировании на уровне сел и поселков представительных органов был отдан на решение органов МСУ района, но установлено, что главы соответствующих администраций назначаются главами районов. Кроме того, несмотря на возражения представителей прокуратуры, ссылавшихся на Закон РФ “О государственной службе”, было определено, что до 50% депутатов представительных органов МСУ могут являться работники органов исполнительной власти.

На том же заседании был принят Примерный устав органов местного самоуправления — в качестве проекта, который в дальнейшем должен был пройти процедуру утверждения на референдуме в каждом муниципальном образовании. Текст был настолько детален, что подгонка его под конкретные МО сводилась практически к указанию названия МО и его территориальных границ.

В целом при принятии и корректировке законов их авторы ориентировались на уже существовавшие к тому моменту федеральные аналоги.

Основным поводом для общественных дискуссий при принятии поправок к областным законам послужил отказ от прямых выборов глав местного самоуправления. Значительная часть политических организаций — в первую очередь, левой ориентации, а также Саратовский земский союз (в Энгельсе — прежде всего блок “Любимый город”, возглавляемый вице-спикером областной Думы 1-го созыва Вячеславом Мальцевым), — настаивала на прямом проведении таких выборов. В районах со стороны левой оппозиции, а в Саратове в первую очередь со стороны комитетов территориального общественного самоуправления также выдвигались требования существенно расширить полномочия органов местного самоуправления. Однако большинство депутатов областной Думы однозначно высказалось в поддержку предложенного командой губернатора варианта.

В целом же обсуждение региональных законов об общих принципах организации местного самоуправления, выборах должностных лиц и органов местного самоуправления проводилось прежде всего в рамках переговоров между командой губернатора области и Саратовской областной Думой. Широко публиковался накануне проведения местных референдумов в прессе и выносился на обсуждение с участием представителей общественных организаций проект Примерного устава муниципального образования. Однако обсуждение это носило довольно формальный характер. Несмотря на наличие многочисленных замечаний, фактически ни одно из них не попало в вынесенный на голосование текст.

Отдельного закона о местных финансах в Саратовской области нет. Соответствующий раздел Устава области отдельному обсуждению не подвергался.

Зафиксирован единственный случай прокурорского протеста по закону “О выборах в органы местного самоуправления”, имевший место в начале 1997 г., уже после проведения выборов. Речь в нем шла о том, что не соответствуют Конституции РФ и российским законам положения о порядке работы судов и сроках рассмотрения жалоб и заявлений по избирательным конфликтам, необоснованно устанавливается статус неприкосновенности кандидатов в депутаты и членов избирательных комиссий, порядок предоставления главами администраций помещений для избирательных комиссий на безвозмездной основе. Все эти претензии были в общем порядке рассмотрены областной Думой, после чего последовало внесение в закон необходимых корректив. Политические оппоненты команды губернатора ограничились лишь заявлениями о существовании претензий и угрозами обратиться в суд.

Референдумы по проектам уставов муниципальных образований области, разработанным на основе утвержденного Саратовской областной думой Примерного устава, проводились одновременно с выборами самих органов МСУ — 22 декабря 1996 г. Принятые уставы в судебном порядке не оспаривались.

По имеющимся данным, альтернативные проекты уставов были разработаны не менее, чем в 11 районах области. В десяти случаях их авторами являлись политические объединения левой ориентации, в одном (Энгельс) — блок “Любимый город”, возглавлявшийся заместителем председателя областной думы 1-го созыва Вячеславом Мальцевым. Ни один из таких проектов не подвергался открытому обсуждению и на голосование не выносился.

В ряде районов (где при советской власти имелись так называемые города областного подчинения) избирателям 22 декабря 1996 года предлагалось высказаться за (или против) соединения органов власти района и соответствующего города. При этом объединение властных структур к моменту проведения референдума произошло уже повсеместно, и происходящие одновременно с ним выборы велись именно в объединенный орган местного самоуправления. Иных референдумов по изменению границ территориальных образований не проходило.

 

3. ФедеральныйЦентр, региональная власть
и местное самоуправление

Подробные данные о взаимодействии с федеральными органами власти в период разработке и принятия федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, других федеральных законов о местном самоуправлении и т.д. отсутствуют. Крупнейшей публичной акцией в этой сфере было проведение в Саратове летом 1994 года научно-практической конференции по реформе МСУ с участием представителей 29 регионов, на которой выступали, в том числе, вице-премьер правительства РФ С.Шахрай, председатель комитета по региональной политике Совета Федерации В.Тарасенко, председатель комитета по МСУ Государственной Думы А.Слива, зам. председателя комитета по МСУ Государственной Думы И.Муравьев, начальник управления по работе с территориями администрации президента РФ А.Казаков. Конференция была посвящена в значительной степени обсуждению “президентского” и “муравьевского” проектов федерального закона о МСУ.

Серьезная общественная дискуссия по реформе местного самоуправления в области фактически отсутствовала, хотя формально проводилось общественное обсуждение областного закона о МСУ после принятия его в первом чтении.

Администрация области ориентировалась на “президентский” вариант, в то время как областная Дума (заявлявшая об учете всех наличных проектов федерального закона) склонялась скорее к “муравьевскому”. Борьба администрации и Думы вокруг сначала вокруг принятия законов о МСУ (губернатор вносил поправки, накладывал вето), а затем проведения местных выборов являлась одной из основных линий регионального политического процесса в 1994-1995 гг.

В структуре областной исполнительной власти непосредственным куратором проблем, связанных с местным самоуправлением и деятельности органов МСУ, является непосредственно вице-губернатор Вячеслав Володин. Фактически именно им и его аппаратом осуществляется вся деятельность в этой сфере, включающая не только общее руководство и координацию деятельности органов МСУ, но также и контрольные функции. Володину подконтрольно также структурное подразделение аппарата губернатора — управление по взаимодействию с территориями и органами местного самоуправления. Сбором и систематизацией информации о деятельности органов МСУ занимается информационно-аналитическое управление правительства Саратовской области (приравненное по статусу к министерству), возглавляемое Олегом Фоминым и курируемое 1-м заместителем председателя правительства Любовью Слиска. В частности, в обязанности управления входит систематическое составление “Рейтинга глав муниципальных образований”, на основании которого принимаются решения о профессиональном соответствии. Кроме того, в правительстве области существует практика закрепления за каждым из его высокопоставленных руководителей одного из районов области в качестве “подшефного” с вменением в обязанности курировать и деятельность его органов МСУ. Существует институт представителей губернатора в органах МСУ.

В Саратовской областной Думе существует комитет по законности, работе с территориями и общественными организациями, возглавляемый Николаем Семенцом. На практике в его деятельности вопрос взаимодействия с органами МСУ находится на периферии. Дума очень мало занимается делами муниципальных образований, и комитет фактически лишь служит пунктом передачи информации из районов в область и обратно. Иногда им проводятся учебно-консультативные мероприятия для депутатов органов МСУ, встречи и совещания с их участием. Комитет относится к категории “второстепенных”, так как его председатель не является одновременно заместителем председателя Думы.

Глава местного самоуправления в районах области выбирается депутатами представительного органа из их же числа. Выдвижение кандидатур могут осуществлять губернатор и сами депутаты. Из сложившейся практики явствует, что глава назначается губернатором (в том числе — не только из депутатов органа МСУ, но до избрания в этот орган кандидат сохраняет статус и.о.) и утверждается депутатами. Главы администрации районов Саратова прямо назначаются губернатором. Закон Саратовской области “О местном самоуправлении в Саратовской области” содержит главу “Заключительные и переходные положения”, в которой, в частности, говорится: “Избрание глав администраций муниципальных образований на первый созыв осуществляется представительными органами муниципальных образований, а на последующие — в порядке, определяемом их уставами”. На практике изменений такого рода в уставы муниципальных образований не вносилось.

Делегирование полномочий не осуществляется, хотя существующее в области законодательство позволяет, по крайней мере, делегировать органам МСУ полномочия органов государственной власти.

Местные органы государственной власти законодательством не предусмотрены.

К полномочиям органов государственной власти в вопросах местного самоуправления относятся: принятие и изменение законов области о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением; обеспечение соответствия законов области о местном самоуправлении Конституции РФ, федеральным законам; регулирование порядка передачи и передача объектов собственности области в муниципальную собственность; регулирование отношений между областным бюджетом и местными бюджетами; обеспечение государственных минимальных социальных стандартов; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти области, с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий и контроль за их реализацией; принятие региональных программ развития самоуправления; компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти области; защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечение гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; установление и изменение порядка образования, объединения, преобразование или упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований; законодательство о муниципальной службе; принятие и изменение законов области об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

В Саратове на уровне районов города, в сельских районах в населенных пунктах существуют территориальные структуры органов МСУ. Законодательно зафиксировано, что “к предметам ведения районных органов самоуправления относятся: жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство; транспортные перевозки и дороги районного значения; районное здравоохранение; профессиональное образования районного значения; охрана природной среды; безопасность и охрана порядка; социальное обеспечение населения; связь районного значения; управление районной собственностью; координация деятельности окружных, сельских, поселковых органов самоуправления...”. Остальные вопросы МСУ относятся, соответственно, к сфере компетенции органов МСУ нижнего уровня.

Муниципальных ассоциаций в регионе нет.

Территориальное общественное самоуправление существует в Саратовской области с 1990 года, когда Саратовским городским советом народных депутатов было принято решение “О развитии территориального общественного самоуправления в г.Саратове”. Оно утвердило перечень нормативных документов, необходимых для регистрации органов общественного самоуправления (КТОС) и “Примерное положение об органе территориального общественного самоуправления”. Главным инициатором развития общественного самоуправления был председатель постоянной комиссии горсовета по местному самоуправлению Александр Джашитов — ныне председатель Ассоциации самоуправляемых территорий Саратова (АСТ).

Саратов был первым городом в области, где интенсивно начало развиваться территориальное общественное самоуправление. К 1996 году здесь действовало около 20 КТОСов (в основном в Ленинском районе города). К этому же времени была создана сеть КТОС в другом крупном районе — Заводском — правда, в отличие от других районов, в директивным порядке: путем разделения территории на 10 участков, то есть 10 КТОСов. Эта идея в целом была воспринята деятелями движения, в том числе и Джашитовым, как искусственная, поскольку, по их мнению, КТОСы должны возникать только по воле жителей и там, где это необходимо для решения конкретных задач.

Отношение органов местного самоуправления к КТОС за прошедшие годы менялось — чаще всего в зависимости от личности человека, становившегося главой администрации района. Так, пока в Ленинском районе главой был Анатолий Соколов, КТОСы получали поддержку — и моральную, и финансовую, в том числе им отчислялись средства, идущие от лицензирования торговли вино-водочными изделиями, часть целевого сбора и сбора на право торговли, средств земельного налога и т.д. Эти средства КТОСы направляли на поддержание общественного порядка в микрорайонах, уборку, помощь малоимущим и прочее. Затем было принято постановление о распределении средств централизованно, фактически через созданную Ассоциацию самоуправляемых территорий, что вызвало негативную реакцию в самих КТОС. В настоящее время финансирование КТОС осуществляется путем заключения договоров с администрациями районов. На практике это сопряжено с большими трудностями, и на деле большинство КТОСов сегодня лишены возможности вести интенсивную работу. Весьма суженными стали и полномочия КТОСов, об объеме которых до сих пор идут споры на уровне городской Думы. Трения между депутатами и деятелями самих КТОСов ведутся теперь по поводу принятия правовых актов об их деятельности.

В настоящее время той же Ассоциацией самоуправляемых территорий во главе с А.Джашитовым ведется интенсивная работа по созданию Товариществ собственников жилья (ТСЖ), то есть, по сути дела, развитие общественного самоуправления получает еще одно направление — на уровне отдельного дома или группы домов. Законодательная база уже готова, и все дело за практическим осуществлением.

Кроме Саратова, в настоящее время органы территориального общественного самоуправления существуют в городах Балашове и Марксе. В последнем пошли по своему пути (видимо, потому, что инициатором создания КТОСов выступила администрация муниципального образования и депутаты): КТОСами стали территории города, совпадающие с избирательными округами по выборам в местные органы власти. То есть, по сути, каждый КТОС получил в качестве куратора депутата местного органа представительной власти.

В региональной легислатуре должностные лица органов МСУ не представлены, местное законодательство прямо запрещает такое совмещение.

Если говорить об организованных политических силах, оказывающих определяющее воздействие на местное самоуправление, то абсолютно преобладающей в регионе является “партия губернатора”, фактически контролирующая все стороны жизни области. Случаи относительно успешных локальных противостояний ей зафиксированы лишь на уровне двух муниципальных образований. В Вольском районе на выборах главы местной администрации депутатами был провален губернаторский кандидат и избран свой выдвиженец. Однако этот стало первым и последним проявлением самостоятельности — после избрания глава администрации демонстрировал исключительную лояльность губернатору. В Перелюбском районе на выборах 22 декабря 1996 года действующий глава-назначенец проиграл в округе и, не став депутатом, утратил свой пост. Кроме того, в Саратове существует весьма устойчивая “партия мэра” Юрия Аксененко, неоднократно вступавшая в конфронтацию с “партией губернатора” и даже сумевшая переиграть ее в ходе дополнительных выборов 1998 года в городскую думу, когда губернатор намеревался сформировать в ней свое большинство и его руками устранить мэра с занимаемой должности. В настоящее время отношения между партиями можно охарактеризовать как торг с явным преобладанием одной из сторон — “партии губернатора”. Губернатор в обмен на полную лояльность Аксененко и его команды не вмешивается в дела саратовского МСУ.

Из политических партий на выборах органов МСУ наибольшую активность проявили областная организация КПРФ, находившаяся к этому времени в состоянии жесточайшей конфронтации с губернатором, и возглавляемое ею местное отделение Народно-патриотического союза России. Ими были выдвинуты свои кандидаты примерно в 3/4 округов области. В целом партия потерпела на выборах поражение. В регионе нет ни одного главы муниципального образования, являющегося членом КПРФ, ни в одном районном органе народного представительства она не располагает большинством. Не последнюю роль в этом сыграл раскол в НПСР, в частности, — между КПРФ и Саратовским земским союзом (региональной организацией патриотической ориентации), с одной стороны, и между ней же и леворадикальной частью НПСР, с другой. Несмотря на существование договоренностей, все упомянутые стороны выдвигали кандидатов независимо друг от друга, а СЗС на выборах в Саратовскую городскую Думу даже начал проводить согласованные действия с “партией губернатора”. Однако определяющим в этом неуспехе стал все же стиль работы “партии губернатора” — предельная жесткость, постоянное стимулирование расколов в рядах противников, их деморализация, использование служебных преимуществ, ведение избирательной кампании с опорой на исполнительную вертикаль, изоляция конкурентов от СМИ и т.д.

После поражения на выборах левые радикалы оказались полностью изолированы от власти и перешли к маргинальным формам проявления политической активности, КПРФ оказалась в полной изоляции и, не располагая силами влиять на происходящее, превратилась в единственную легальную оппозиционную силу в регионе, а СЗС полностью слился с “партией губернатора”. Деятельность КПРФ в органах МСУ в настоящее время никак не ощущается. Доступные наблюдению представители этой партии, все же получившие депутатский статус, давно уже убедились, что не могут повлиять на происходящее и отличаются полной пассивностью.

Все прочие политические силы либо не принимали участия в кампании (“ЯБЛОКО”), либо делали это по согласованию с “партией губернатора” (Партия “Демократический выбор России”), либо выступали как часть этой партии (НДР).

“Партия губернатора”, являясь в области единственной доминирующей силой, полностью подчинила себе все действующие в регионе политические организации или вытеснила их и политики. В частности, ее “филиалами” являются местные отделения НДР, РНК и Союза офицеров запаса, в положении жесткой подчиненности находятся “Демократический выбор России” и близкие к нему союзные организации. “ЯБЛОКО” делает попытки занимать хотя бы по некоторым вопроса самостоятельную позицию, но эти попытки мало кого интересуют, так как “ЯБЛОКО” не имеет представительства ни в областных органах государственной власти, ни в органах МСУ. Саратовский земский союз сумел обеспечить себе минимальное представительство в Саратовских областной и городской Думах, заключив с “партией губернатора” союз на ее условиях, и демонстрирует теперь полную лояльность к ней.

Оппозиция как явление легальной политики в области фактически не существует, так как КПРФ — единственная имеющая значение оппозиционная сила — представлена в органах МСУ крайне слабо, а в органах государственной власти не представлена вообще. Более радикальные оппозиционные организации не имеют и этого представительства.

 

 

4. Структура, организация, компетенция органов МСУ

Местное самоуправление в Саратовской области осуществляется на уровне г. Саратова, а также сельских районов.

Областное законодательство по предметам ведения и полномочиям органов МСУ фактически идентично федеральному.

В центре структуры органов местного самоуправления всех муниципальных образований области находится фигура сильного мэра, совместно с администрацией фактически контролирующего все стороны жизни района. Районные органы народного представительства играют при нем подчиненную, а часто — чисто декоративную роль. Мэр фактически зависит лишь от губернатора, но по отношению к нему является весьма слабой и зависимой фигурой, так как губернатор регулярно проводит замены глав муниципальных образований за те или иные провинности. Депутаты послушно голосуют за смещение действующего главы и за кандидатуру нового. При этом мэр покидает и ряды депутатов районного органа народного представительства, подавая заявление о досрочном сложении полномочий. Случаев отказа от подачи такого заявления не зарегистрировано.

 

5. Выборы должностных лиц и органов местного самоуправления

Выборы в органы местного самоуправления (22 декабря 1996 года) проходили вслед за выборами президента РФ и губернатора области (1 сентября 1996 года). Обстановка на этих выборах заметно отличалась от той, что складывалась в ходе предшествующих электоральных кампаний. Прежде всего, иной была оценка значимости события со стороны руководства области. Если выборы президента и губернатора для команды Аяцкова были принципиально важны, в их ходе политическая карьера нынешнего губернатора ставилась на карту, то выборы местного самоуправления представлялись скорее явлением из разряда “неизбежного зла”, которое важно перебороть по возможности без потерь. Второе отличие было связано с чисто прагматическими обстоятельствами – две подряд широкомасштабных избирательных кампании подорвали ресурсы губернаторской команды самым серьезным образом, а потому третья могла финансироваться уже только по остаточному принципу.

Тем не менее борьба губернатора с оппонентами из лагеря левых сил и “новой” (локальной) оппозицией придавала выборам некоторую остроту. В ходе кампании у многих наблюдателей создалось впечатление, что диффузность выборов в значительной мере выводит их из-под контроля губернаторского координационного центра. Впечатление это усиливалось благодаря выраженной как административной, так и политической беспомощности многих местных глав. Хорошим примером в этом смысле мог служить мэр Саратова Юрий Аксененко, так и не сумевший реально контролировать своих союзников, а тем более – выступить с ними единым фронтом на выборах. Многочисленные коллективные члены созданного для его поддержки блока “Наш город” в ходе выборов выставляли кандидатов друг против друга и вовсю конкурировали между собой, не используя и половины имеющихся в их объединенном распоряжении возможностей. Однако ощущение разброда и шатания, равно как и возрождения в области признаков реальной политической жизни, оказалось, мягко говоря, ложным. Несмотря на все несообразности и слабость многих кандидатов от губернаторской команды, результаты выборов оказались сокрушительными для оппозиции. Уже 23 декабря 1996 года (на следующий день после голосования) Дмитрий Аяцков на пресс-конференции заявил, что среди избранных депутатов “85 — 87% поддерживают курс президента и губернатора”. Столь высокий процент побед “людей губернатора” никем так и не был внятно прокомментирован в терминологии, отличной от поздравительной и ликующей. В то же время он не может не вызывать вопросов. В журналистских и политических кругах говорили о повсеместной фальсификации итогов голосования, но никто не предпринял шагов по расследованию, принимая саму возможность тотальной фальсификации как безусловную данность, нечто вроде климата или рельефа местности.

 

5.1. Выборы глав местных администраций

Главы администраций муниципальных образований и города Саратова выбираются представительными органами из числа депутатов этих органов по представлению губернатора или после выдвижения самими депутатами этих органов (последний вариант имел место лишь однажды.) В ряде случаев (при назначении новых глав взамен отстраненных) губернатором назначался исполняющий обязанности главы местной администрации не из числа депутатов. В таких случаях он сохранял этот статус до получения статуса депутата в результате победы в округе, который ранее представлял бывший глава. Случаев поражения таких кандидатов не было. После победы в округе и получения статуса депутата проводилась процедура представления кандидатуры губернатором и ее утверждения депутатами.

Первые выборы глав производились на первых заседаниях органов представительной власти соответствующих муниципальных образований и Саратова. В дальнейшем — по мере необходимости.

Во всех случаях, кроме одного, выдвигался единственный кандидат. Практически везде это был действующий глава администрации. Большинство действующих на тот момент глав исполняли свои обязанности с весны-лета 1996 года — глава администрации Саратовской области Д.Аяцков, назначенный на этот пост в апреле президентским указом, многих прежних глав заменил на новых.

(Практически все прежние главы администраций пребывали в должности бессменно с 1992 года, когда они были назначены главой администрации Саратовской области Юрием Белых. Глава администрации Красноармейского района был избран населением в 1993 году. Это единственный случай на территории области.)

В Вольском районе, помимо прежнего главы Сергея Латанова, предложенного губернатором, был выдвинут альтернативный кандидат от депутатского корпуса Анатолий Зубрицкий. Он собрал 12 голосов из 17. Проиграл выборы в округе и потому лишился своего поста глава администрации Перелюбского района, против которого в блок под названием “За народовластие” объединились все политические организации района — от РКРП до “Выбора России”. В остальных случаях голосование по выдвинутым губернатором кандидатам проходило единогласно.

В 12 муниципальных образованиях главы администраций были впоследствии заменены, причем в одном из них – дважды. В ближайшее время ожидается смена еще примерно пяти глав.

 

5.2. Выборы представительных органов

В целом по области 22 декабря 1996 года было избрано 504 депутата из 511. Средняя явка избирателей составила 44,9%, что заметно ниже, чем на выборах губернатора и федеральных. При этом в сельской местности явка в среднем выше, чем в городах. Наибольший процент избирателей – 89,59 – принял участие в выборах в Турковском районе. Высокая явка отмечена в Краснопартизанском (71,76%), Татищевском (73,28%), Базарнокарабулакском (76,46%), Новобурасском (80,2%) и Балтайском (80,85%) районах. В целом в сельской местности процент явки не опускался ниже 50,75 (Ершовский район).

Среди районов с крупными райцентрами наиболее высокой была явка избирателей в Хвалынском (63,02%), ниже всего – в Энгельсском районе (37,64%). Однако еще ниже эта величина в областном центре, где в выборах приняло участие только 30,99% от зарегистрированного числа избирателей. В том числе, по Волжскому району Саратова проголосовало 31,17%, по Заводскому – 27,67%, по Кировскому – 30,89%, по Ленинскому – 29,76%, по Октябрьскому – 28,94% и по Фрунзенскому – 56,13%.

 

5.2.1. Саратов

В Саратове было выдвинуто и зарегистрировано 207 кандидатов. По роду основной деятельности на первом месте руководители предприятий, организаций и учреждений разных форм собственности — 66 человек, а вместе с заместителями — 92. На втором месте — городские чиновники высшего уровня: мэр города Юрий Аксененко, вице-мэр Анатолий Соколов, главы администраций всех шести районов, некоторые из их замов, а также чиновники аппарата правительства области и администрации города — всего 18 человек. Комитеты территориального общественного самоуправления (КТОС) выдвинули 5 своих председателей. Руководителей общественных организаций — в основном неполитической ориентации — 14 человек.

Среди кандидатов присутствовало 7 руководителей профсоюзных организаций, 6 помощников депутатов Государственной Думы РФ, 3 военнослужащих, 4 студента, 3 юриста, 2 экономиста, 3 врача, 8 инженеров, 1 музыкант, 17 представителей образования и науки (преподаватели, доценты, профессора, учителя), 3 журналиста. О своей принадлежности к общественно-политическим организациям объявили 75 кандидатов:

КПРФ — 20

“Трудовой Саратов” — 9

Союза офицеров запаса — 7

Фонд “Новая политика” — 6

ЛДПР — 5

Земский союз — 4

Народно-патриотический союз — 4

Союз реалистов — 4

Союз в поддержку местного самоуправления — 3

РКРП — 2

РНК — 2

Союз мусульман — 2

НДР, “Достоинство”, “Новый курс”, “Держава”, “Честь и Родина”, Молодежный демократический союз и Народная партия России — по 1

Депутатами в итоге выборов 22 декабря стали три члена КПРФ, три — Союза офицеров запаса (двое из которых — главы администраций районов), по одному — ДВР (ректор академии госслужбы, бывший депутат Госдумы В.Южаков) и СЗС.

Среди избранных депутатов — 11 чиновников, 10 руководителей предприятий, организаций и учреждений разных форм собственности, 3 представителя науки и образования (в том числе ректор ПАГС и начальник военного училища), 2 врача, 2 безработных, 1 инженер (начальник участка оборонного завода) и 1 военнослужащий (уже упомянутый начальник училища генерал Горчаков). В связи с таким составом депутатского корпуса кажется едва ли целесообразным останавливаться на подробностях кампании и формах ведения ее отдельными кандидатами. Достойна внимания разве что победа бывшего зам. главы администрации Волжского района, безработного на момент голосования Олега Коргунова, получившего мандат депутата менее чем через три месяца после выхода из СИЗО, где он находился по обвинению во взяточничестве.

Среди депутатов, избранных в Саратовскую городскую Думу, присутствовали главы администрации всех шести районов Саратова. Несмотря на данные ими письменные обязательства в случае избрания немедленно отказаться от одной из двух должностей, длительное время они сохраняли свой “двойной” статус и лишь затем (к тому же, не одновременно) отказались от полномочий депутатов. В совокупности с рядом других сложений полномочий это привело к целой серии дополнительных выборов в городскую Думу.

 

 

 

 

 

 

Таблица1. Список депутатов, избранных в Саратовскую
городскую Думу

№ округа

Кол-во кандидатов

Имя победившего кандидата

Год рождения

должность

Кол-во голосов, набранных победителем

Кол-во голосов, набранных ближайшим конкурентом

Членство в общественных организациях

22 декабря 1996 г., основные выборы

Заводской район

№1

9

Сафьянов Виктор Владимирович

1949

временно не работающий

808 голосов из 4816

790

член КПРФ

№2

10

Архипов Александр Петрович

1957

заместитель по экономике гендиректора ТОО “Автоштамп”

2482 голоса из 7170

1401

член Саратовского земского союза

№3

6

Бирюков Александр Иванович

1963

заместитель гендиректора ОАО СПЗ

3314 голосов из 6513

1094

 

№4

7

Казаринов Юрий Борисович

1943

глава администрации Заводского района Саратова

2216 голосов из 5880

1185

 

№5

7

голосование признано не состоявшимся.

№6

6

голосование признано не состоявшимся.

№7

9

Хижняков Иван Григорьевич

1944

заместитель гендиректора ОАО СПЗ

928 голосов из 5835

913

 

Октябрьский район

№8

6

Кайль Владимир Альбертович

1954

гендиректор ОАО энергетики и электрификации “Саратовэнерго”

2074 голоса из 5455

1314

 

№9

5

Павлов Александр Иванович

1954

глава администрации Октябрьского района Саратова

2566 голосов из 6124

1236

член Российского союза офицеров запаса

№10

10

Черненко Нели Михайловна

1952

директор ТОО “Коммерческий центр “Эгида”

1285 голосов из 5733

734

 

№11

5

Захаров Игорь Александрович

1966

главврач Клинической больницы №3 Саратовского государственного медицинского университета

1180 голосов из 4668

1164

 

№12

6

Кузнецов Олег Иванович

1969

заместитель главврача медсанчасти АООТ “Крекинг”

1320 голосов из 5472

1171

 

Фрунзенский район

№13

3

Аксененко Юрий Николаевич

1950

мэр – глава администрации города Саратова

9797 голосов из 11373

378 (меньше, чем “против всех кандидатов”)

 

№14

5

Усков Евгений Иванович

1950

глава администрации Фрунзенского района Саратова

7369 голосов из 9924

659 (меньше, чем “против всех кандидатов”)

 

Волжский район

№15

4

Коргунов Олег Николаевич

1957

временно не работающий

2435 голосов из 6482

1105

 

№16

6

Южаков Владимир Николаевич

1955

ректор Поволжской академии государственной службы

2495 голосов из 5925

1150

член Партии “Демократический выбор России”

№17

3

Александров Юрий Васильевич

1950

глава администрации Волжского района Саратова

4868 голосов из 7279

1170

 

Кировский район

№18

8

Горчаков Геннадий Николаевич

1946

начальник Саратовского высшего военного командного краснознаменного училища ВВ МВД РФ, генерал-майор

3392 голоса из 9153

1112 (меньше, чем “против всех кандидатов”)

 

№19

3

Букреев Юрий Александрович

1948

глава администрации Кировского района Саратова

4043 голосов из 6678

1156

член Российского союза офицеров запаса

№20

9

Цопин Виктор Александрович

1956

директор муниципального предприятия №2 ЖКХ Кировского района

1443 голоса из 7249

1267

 

№21

5

Таллер Владимир Михайлович

1955

директор предприятия “Телеком”

1797 голосов из 6397

1341

 

№22

4

Мальцев Владимир Евгеньевич

1954

гендиректор АО “Конверсия-Саратов”

2400 голосов из 7167

1248 (меньше, чем “против всех кандидатов”)

 

Ленинский район

№23

5

Грякалов Василий Васильевич

1948

начальник участка завода “Знамя труда”

2159 голосов из 5592

1228

член КПРФ

№24

6

Незнамов Владимир Васильевич

1958

директор бюро охраны “Гранит”

2174 голоса из 6471

1754

 

№25

7

Косов Николай Михайлович

1951

первый заместитель главы администрации Ленинского района Саратова

2432 голоса из 7853

2340

 

№26

9

Думчев Николай Петрович

1947

начальник управления ЖКХ Саратова

4848 голосов из 8455

1306

 

№27

5

Машков Леонид Викторович

1948

начальник отдела аппарата Саратовской областной думы по работе с органами местного самоуправления

1972 голоса из 6578

1744

член Российского союза офицеров запаса

№28

5

Березин Александр Николаевич

1952

гендиректор АООТ “Молочный комбинат”

1452 голоса из 5683

1196

 

№29

3

Макрушин Александр Владимирович

1956

глава администрации Ленинского района

5378 голосов из 8100

1987

 

№30

7

Рожкова Валентина Сергеевна

1946

старший научный сотрудник Волжского НИИ гидротехники и мелиорации

1325 голосов из 6086

965

член КПРФ и областной женской организации “Достоинство”

№31

10

Петров Сергей Петрович

1959

заместитель директора фирмы “Агростар”

637 голосов из 4403 (меньше, чем “против всех кандидатов”)

534

 

13 апреля 1997 г., довыборы по свободным округам

№5

9

Папуша Сергей

 

генеральный директор АООТ “Агропроммонтаж”.

 

 

 

№6

7

Линев Алексей

 

заместитель директора АООТ “Агропром-монтаж”.

 

 

 

22 декабря 1997 г.

довыборы в связи с досрочным сложением полномочий

№8

5

Пипия Гулади Арестович

 

генеральный директор ОАО “Ликсар”.

 

 

 

№15

7

Телегин Николай Иванович

 

консультант пресс-службы Саратовской областной думы.

 

 

 

№16

8

Баранова Людмила Леонидовна

 

заместитель председателя ГТРК “Саратов”.

 

 

 

№19

3

Чернышов Алексей Геннадьевич

 

генеральный директор Международного интеллектуального центра “Уникласс”.

 

 

 

№26

7

Кофтин Виктор Петрович

 

генеральный директор ассоциации фермеров “Поволжье”.

 

 

 

17 мая 1998 г.

довыборы в связи с досрочным сложением полномочий

№17

6

Фролов Александр Васильевич

 

директор Волжского территориального филиала государственного высшего учебного заведения института повышения квалификации строительного комплекса.

 

 

 

№27

4

Шикунов Валерий Анатольевич

 

директор представительства Саратовского филиала “ЛУКойл-Пермь”.

 

 

 

14 июня 1998 г.

довыборы в связи с досрочным сложением полномочий

№9

7

Александр Потапов

 

директор муниципального унитарного предприятия “Ремонтно-строительное управление”.

 

 

 

№14

2

Михаил Макеенко

 

директор АО “Крытый рынок”.

 

 

 

№29

4

Николай Архипов

 

директор ООО ПСФ “Помощник”.

 

 

 

 

 

5.2.2. Энгельс

Особо стоит остановиться на ситуации, сложившейся в ходе выборов депутатов органа представительной власти Энгельса (города-спутника Саратова) и Энгельсского района. Здесь в ходе подготовки к выборам сложился сильнейший на территории области блок оппозиции “партии губернатора”, возглавляемый отцом и сыном Мальцевыми. Вячеслав Мальцев-старший, руководитель сыскного бюро “Аллегро”, в 1995 г. прославился как борец с “гнусной мафией”, баллотируясь по Энгельсскому округу в Государственную Думу. Вячеслав Мальцев-младший с весны 1996 года являлся заместителем председателя Саратовской областной Думы. К этой группе примкнул и еще один депутат областной Думы первого созыва – экс-председатель областной организации ДПР Олег Карпов.

Группа конституировала себя как избирательный блок “Любимый город” и выставила своих кандидатов во всех энгельсских округах, ведя самую агрессивную агитацию против действующего мэра города Ивана Свистунова и его сторонников. “Любимогородцы” интенсивно использовали уличную агитацию, радио и даже начали выпускать свою газету. Одновременно с ведением агитационной предвыборной кампании они разработали свой проект устава муниципального образования и организовали сбор подписей за вынесение его на референдум. Когда их было собрано достаточное число, подписи были переданы в избирком и должным образом зарегистрированы. “Любимый город” потребовал вынести свой проект устава на референдум.

Однако территориальный избирком принял решение, что референдум по альтернативному проекту проводиться не будет. Оппозиционеры обратились в суд, который подтвердил законность их требования и отменил решение избиркома. Одновременно, обвинив своего главного оппонента – мэра Свистунова – в том, что именно его воля стоит за действиями избиркома, “Любимый город” предпринял следующий шаг и собрал 4000 подписей жителей Энгельса под требованием отправить мэра в отставку – требование вместе с подписями было передано губернатору на заседании Саратовской областной Думы 15 декабря депутатом Олегом Карповым, который при этом обвинил Свистунова в неисполнении решения суда.

Взявший вслед за этим слово депутат от Энгельса Павлов заявил, что Карпов вводит присутствующих в заблуждение, так как решение суда приводится в исполнение в 10-дневный срок, а истекает этот срок 21 декабря (за день до референдума). Что же касается обращения жителей Энгельса к губернатору, то, по словам Павлова, сбор подписей под ним проходил с использованием обмана и принуждения (при этом Павлов сослался на опыт своей семьи и многочисленных знакомых, проживающих в Энгельсе). Карпов прокомментировал это заявление фразой: “Слова депутата Павлова соответствуют истине с точностью прямо противоположной”. Председательствующий вынужден был унять страсти, попросив присутствовавшего на заседании прокурора области разобраться в этой запутанной ситуации. Информации о каких-либо предпринятых прокуратурой действиях ни до, ни после выборов так и не поступило.

16 декабря Свистунов выступил с обращением к жителям города и района. В нем он утверждал, что в городе сложилась тревожная обстановка, требующая незамедлительного вмешательства местных властей. По словам мэра, в его приемную, в территориальную избирательную комиссию и органы внутренних дел поступают заявления от граждан, ставших жертвами давления со стороны лиц, представляющихся сторонниками “Любимого города”. Главаэнгельсской администрации заявил, что со стороны его противников имели место даже попытки шантажа и угроз в адрес простых граждан. Утверждалось, что “горожане нуждаются в защите”, ситуация “вышла за рамки дозволенного и превращается в откровенно криминальную”, а потому “уже нельзя не вмешиваться в происходящие события”. Обращаясь к жителям, Свистунов призвал их не бояться, а немедленно сообщать обо всех случаях давления со стороны “Любимого города” по помещенному в тексте телефону. Документ заканчивался фразой: “Ни один виновник не спрячется – в Энгельсе или в Саратове. Правоохранительные органы примут самые суровые меры. Со всей ответственностью заявляю – беспредела в городе не будет!”

Заявление и его интерпретации были распространены энгельсскими СМИ.

Лидеры “Любимого города” выступили с собственным заявлением, направленным в адрес облизбиркома, энгельсской территориальной избирательной комиссии, главного редактора энгельсского радио О.Стрелковой и и.о. главного редактора местной газеты “Наше слово” А.Солодовникова. В нем они сообщили, что, несмотря на их адресованные местным СМИ предупреждения о недопустимости распространения клеветнических измышлений, упомянутые СМИ распространяют сведения, не соответствующие действительности и порочащие как кандидатов в депутаты от объединения “Любимый город”, так и само это объединение. По словам авторов документа, такие сведения содержались в посвященных выборам передачах энгельсского радио от 16 декабря и в номере газеты “Наше слово”, вышедшем 18 декабря; обнародованы они, как сказано в заявлении, от лица “освобожденного с 29 ноября на период избирательной кампании от должности главы администрации Энгельса и Энгельсского района Ивана Свистунова”.

Руководство блока “в связи с чудовищными заявлениями”, сделанными в СМИ, потребовало рассмотреть вопрос об отмене регистрации Свистунова как кандидата в депутаты энгельсской гордумы. Кроме того, оно предложило принять меры административной ответственности к руководителям “Нашего слова” и энгельсского радио Солодовникову и Стрелковой. О принятых мерах авторы заявления (Олег Карпов и Вячеслав Мальцев) предлагали сообщить немедленно, предложив при этом упоминавшимся выше энгельсским СМИ принести извинения и впредь быть объективными.

Заявление избиркомом было рассмотрено, но последствий не имело. Свистунов остался на своем месте, а альтернативный проект устава на референдум вынесен не был. Сам же итог выборов оказался своего рода пощечиной “Любимому городу”. Ни один из выдвинутых этим объединением кандидатов не добился успеха. Особенно жестоким было фиаско отца и сына Мальцевых. В округе, где баллотировался Мальцев-младший, прочие кандидаты в ночь перед выборами (около 23.30) сняли свои кандидатуры, тем самым сделав проведение голосования невозможным (безальтернативные выборы запрещены областным законом). Относительно округа, где баллотировался Мальцев-старший, сначала было сообщено, что выборы не состоялись из-за неявки избирателей; затем информация переменилась – было сообщено, что после окончательного подсчета голосов голосование было признано состоявшимся, но “главный конкурент энгельсского мэра” оказался среди проигравших.

 

  

Таблица 2

Список депутатов, избранных в представительный орган МСУ г.Энгельса

№ округа

Кол-во кандидатов

Имя победившего кандидата

Год рождения

образование

должность

Кол-во голосов, набранных победителем, %

Кол-во голосов, набранных ближайшим конкурентом, %

№1

7

Сапрыкин Александр Иванович

1953

высшее

директор ППП “Алгоритм”

21,8%

19,87%

№2

6

Балбеков Александр Зиновьевич

1956

высшее

начальник управления по анализу информации и печати администрации Энгельса

27,49%

22,09%

№3

6

Антипин Владимир Александрович

1958

высшее

директор группы “Альянс-95”

28,55%

25,35%

№4

7

Наперсток Илья Яковлевич

1952

высшее

председатель Союза предпринимателей и товаропроизводителей

18,95%

17,06%

№5

4

Свистунов Иван Иванович

1948

высшее

глава объединенной администрации города и района

54,72%

24,54%

№6

6

Митин Сергей Викторович

1953

высшее

управляющий ПЖТ

23,8%

23,46%

№7

5

Муромцев Владимир Павлович

1949

высшее

директор школы №1

39,77%

19,17%

№8

3

Богданов Алексей Петрович

1961

высшее

член совета директоров ОАО “Химволокно”

32,65%

26,51%

№9

3

Михайлов Александр Викторович

1957

высшее

главврач МБ “Перинатальный центр”

47%

25,54%

№10

5

Малов Владимир Васильевич

1946

высшее

зам. главы администрации города и района

37,23%

23,96%

№11*

 

Лысенко Михаил Алексеевич

1960

высшее

Генеральный директор объединения “Газавтотех-обслуживание”

Нет данных

Нет данных

№12

3

Сеноженский Александр Романович

1941

высшее

управляющий АО “Энгельсстрой”

56,27%

11,25%

№13

4

Полулях Николай Анатольевич

1951

высшее

гендиректор АО “Тролза”

59,98%

11,68%

№14

3

Романов Анатолий Валерьевич

1960

высшее

врач станции скорой помощи

36,31%

32,3%

№15

5

Шувалов Александр Ильич

1946

высшее

директор РСУ

33,29%

23,24%

№16

2

Шинкаренко Александр Владимирович

1955

высшее

начальник Центрального авторемонтного завода

61,8%

33,51%

№17

3

Москальчук Виктор Алексеевич

1938

высшее

гендиректор ОАЛ “Мясокомбинат “Покровский”

56,29%

18,06%

№18

6

Аблязов Ирфан Шакиржанович

1960

высшее

директор ОАЛ “Хлебная база – 42”

41,22%

17,42%

№19

2

Полях Александр Васильевич

1959

высшее

гендиректор объединения “Форум”

69,54%

14,64%

№20

3

Чередник Александр Николаевич

1969

высшее

директор ООО “Урбах”

40,22%

27,59%

№21

4

Михайлов Александр Анатольевич

1957

высшее

директор АО “Энгельсское” пос.Новоузенское

60,67%

16,92%

 

* В округе №11 первоначально выборы не состоялись из-за снятия всех кандидатур, кроме одной, и проводились дополнительно.

 

 

Таблица

Список депутатов, избранных в представительный орган МСУ г.Балаково

№ округа

Кол-во кандидатов

Имя победившего кандидата

Год рождения

образование

должность

Кол-во голосов, набранных победителем, %

Кол-во голосов, набранных ближайшим конкурентом, %

№1

5

Власова Людмила Михайловна

1935

высшее

преподаватель СШ №4

27,53%

26,68%

№2

4

Добрыднев Евгений Павлович

1949

высшее

гендиректор ОАО “Иргиз”

31,23%

38,45%

№3

7

Филатов Олег Анатольевич

1966

высшее

агент ЗАО “Европейская мебельная компания”, магазин “Уют”

35,4%

17,41%

№4

4

Соловьев Владимир Александрович

1962

высшее

гендиректор ОАО “Балаковский объединенный авиаотряд”

35,97%

25,25%

№5

3

Власов Николай Петрович

1948

среднее техническое

водитель Балаковского ПАТП

32,58%

20,53%

№6

5

Дмитриева Ирина Степановна

1957

высшее

зам. редактора “Свободной газеты”

27,74%

20,52%

№7

4

Милосердов Василий Петрович

1960

высшее

главврач города и района

56,37%

14,98%

№8

4

Труфанов Александр Александрович

1949

высшее

помощник депутата Госдумы РФ

29,99%

28,9%

№9

4

Зяблов Александр Петрович

1938

среднее техническое

техник-электрик ОАО “Балакововодсервис”

26,23%

21,56%

№10

3

Стефанович Александр Николаевич

1941

высшее

АО “Балвиско”

35,72%

23,49%

№11

4

Бизюков Дмитрий Николаевич

1962

высшее

технический директор ОАО “Балаковорезино-техника”

25,87%

22,09%

№12

3

Тимофеев Валентин Викторович

1942

высшее

директор ТЭЦ-4

40,47%

32,69%

№13

6

Крайнов Александр Анатольевич

1962

высшее

инженер-технолог ОАО “Балаковорезинотехника”

22,17%

14,06%

№14

7

Смирнов Владимир Сергеевич

1963

высшее

замдиректора ТОО “Балаковский кредит”

20,92%

15,79%

№15

4

Саурин Алексей Иванович

1950

высшее

глава администрации города и района

76,52%

15,68%

№16

3

Ипатов Павел Леонидович

1050

высшее

Директор Балаковской АЭС

47,35%

24,02%

№17

3

Силантьев Александр Викторович

1961

высшее

глава местного отделения Российского фонда инвалидов войны в Афганистане

31,23%

25,31%

№18

4

Кулакова Светлана Васильевна

1949

высшее

директор СШ №27

29,14%

20,27%

№19

4

Савочкина Людмила Николаевна

1961

высшее

предприниматель

(34,05%

18,23%

№20

2

Рогов Владимир Иванович

1952

высшее

АООТ “Балаковоагропромхимия”

66,04%

26,42%

№21

2

Клочков Константин Николаевич

1950

высшее

директор птицефабрики “Балаковская”

69,59%

20,77%

 

6. Реформа местного самоуправления
и национально-культурные особенности

Этническая (в том числе, этноязыковая) проблематика в законодательстве о МСУ и проектах законов отсутствует.

В регионе абсолютное большинство населения составляют русские. К числу этносов, имеющих в Саратовской области очаги компактного проживания, относятся, прежде всего, татары, казахи и поволжские немцы, а также чуваши, марийцы и мордва (речь идет о зонах компактного проживания уровня населенного пункта или небольшой группы населенных пунктов, на юге области есть районы с высоким уровнем казахского населения). Эти же народы составляют большинство среди проживающих дисперсно. Всего на территории области проживают представители более ста народов. Встречаются отдельные малые населенные пункты с преобладанием, например, чеченцев или украинцев.

Собственные развитые традиции осуществления местного самоуправления в регионе имели татары и поволжские немцы.

Для татар опыт такого самоуправления связан, прежде всего, с высокой ролью мусульманского духовенства и шариатских законов. На неофициальном уровне часть этого опыта была сохранена внутри этноса — в частности, это касается роли имамов и духовных авторитетов. В татарской среде традиционные формы самоуправления всегда существовали более на “неформальном” уровне, поэтому прямо речь об их возрождении не ведется, однако деятельность в этом направлении осуществляется — в ней активно участвует Духовное управление мусульман Поволжья, центр которого находится в Саратове.

Опыт поволжских немцев определяется фактом существования в 1918-1942 гг. автономии немцев Поволжья, где самоуправление строилось по кантональному принципу. С ликвидацией АССР НП опыт такой организации местного самоуправления был утерян полностью.

В настоящее время прямо декларируемой активной деятельностью, направленной на возрождение традиционных форм самоуправления, в области не занимается ни одно национальное движение. До недавнего времени наибольшую активность в этом отношении проявляли немецкие национальные объединения, настаивавшие на возрождении АРНП. Однако, примерно начиная с 1992 года их активность постепенно пошла на убыль в связи с явной переориентаций большинства склонных к миграции из мест отселения немцев на отъезд в Германию. Усилиями объединений “Видергебурт” и “Хаймат”, а также целого ряда других удалось добиться создания в области нескольких поселений для компактного проживания решившихся на переселение сюда немцев. Однако существующая в них система управления не отличается от общераспространенной, а национальное представительство в органах МСУ фактически ничем не гарантировано.

Поскольку вопрос о восстановлении АРНП длительное время стоял в регионе как одна из актуальных проблем местной политики, местные органы власти не имели возможности не занимать по отношению к нему позиции. Однако никакой реальной поддержки на местном уровне немецкое движение не получило, хотя в отдельные периоды звучали заявления об оказании ему частичного содействия. В целом же вопрос откровенно “спускался на тормозах”, так как в районах традиционного проживания немцев существовало достаточно сильное движение сопротивления, готовое оказать противодействие автономистским тенденциям — в том числе и силовым путем. На уровне органов местного самоуправления в этих районах антиавтономистское движение поддерживалось.

С приходом к власти губернатора Дмитрия Аяцкова “немецкий вопрос” окончательно утратил актуальность. В настоящее время он затрагивается только риторически. Несмотря на устные заявления о необходимости оказывать поддержку немецкому национальному возрождению в регионе и даже о уже существующем решении по созданию на территории области немецкого автономного района, реальных шагов в этом направлении не совершено. Более того, в 1997 г. в Саратове фактически был расформирован Немецкий дом — важнейший общественный и культурный центр, вокруг которого группировались активисты немецкого движения.

В последние годы, после спада активности немецкого национального движения, конфликтов на этнической почве, для разрешения которых необходимо было бы предпринимать меры, связанные с изменением особенностей формирования или функционирования органов МСУ, не наблюдается. Лидеры и активисты национальных движений в органах МСУ не представлены. Попыток провозглашения альтернативных административно-территориальных органов не зафиксировано.

6.1. Реализация Закона РФ “О национально-культурной автономии”

Регионального варианта закона не имеется.

К настоящему моменту в области зарегистрированы немецкая, татарская, башкирская, чувашская и саратовская городская еврейская культурные автономии. Готовятся к регистрации армянская, азербайджанская, курдская и ряд других. При этом реальную активность проявляют прежде всего немцы, татары и евреи.

Немецкая автономия в настоящее время сосредоточивает большую часть усилий на обеспечении нормальных условий проживания для представителей своей национальности, все же решивших перебраться на постоянное место жительства в Саратовскую область. Создаются классы с усиленным преподаванием немецкого языка, центры развития немецкой культуры и традиционных ремесел. Издается (в последнее время — крайне непериодически) собственная газета “Волгацайтунг”. На ГТРК “Саратов” выходит передача на немецком языке.

Деятельность татарской автономии сосредоточена, в основном, в культурно-просветительской сфере. Помимо разного рода культурных и просветительских центров, в Саратове действует мусульманская гимназия, имеются планы открытия медресе, издается (также крайне нерегулярно) газета “Мусульманский вестник”. Организуется проведение традиционных мусульманских праздников.

Деятельность еврейской автономии во многом идентична деятельности мусульманской. Отличие заключается в том, что еврейская автономия не обзавелась собственным учебным заведением, ограничившись созданием воскресной школы на базе одной из городских школ, а основная задача ее деятельности весьма откровенно связана с подготовкой местных евреев к выезду в Израиль. Имеется собственная “Саратовская новая еврейская газета (СНЕГ)”, до недавнего времени отличавшейся наибольшей среди перечисленных здесь изданий стабильностью выхода в свет. Сейчас временно не выходит.

Все три крупнейшие автономии опираются в своей деятельности на факт существования в регионе национального предпринимательства. Так, при деятельном участии активистов немецкого автономистского движения в Саратове был создан “Волжский немецкий банк”. Ими осуществляется организационное взаимодействие с областными органами государственной власти. При участии автономий были приняты концепция национальной политики в Саратовской области и Программа социального и национально-культурного развития народов Саратовской области на 1998-2001 г.г., включающую, в частности, программу ликвидации как недостаточно приспособленных для постоянного проживания контейнерных поселений, создававшихся ранее для размещения прибывающих в регион переселенцев — российских немцев. Представители автономий участвуют в деятельности Общественной палаты при губернаторе области — консультативного органа, включающего представителей большинства общественных объединений региона.

Фактов систематического взаимодействия национально-культурных автономий с органами местного самоуправления и ТОСами не отмечено. Исключением являются попытки такого рода, предпринимаемые в районах компактного проживания немцев. Однако, как правило, немецкая сторона при этом все же выступает в роли просителя. Кроме того, в таких районах при принятии решений органы МСУ — теоретически — должны учитывать интересы немецкого населения.

Бюджеты Саратовской области и ее муниципальных образований не предусматривают отдельной статьи расходов, связанной с осуществлением национальной политики. Деятельность национально-культурных автономий и обществ как таковая из местного бюджета не финансируется, хотя в отдельных случаях имеет место получение средств по другим статьям — например, таким образом производится косвенное финансирование некоторых культурных и образовательных программ. Однако все эти расходы крайне невелики и деятельность автономий осуществляется, в первую очередь, благодаря самостоятельному изысканию средств.

 

8. Муниципальные услуги

В Саратовской области существует довольно напряженная обстановка в сфере обеспечения населения коммунальными услугами. В отличие от других регионов, область не испытывает нехватки энергетических ресурсов, но периодически возникают проблемы с газоснабжением, и в области нередки случаи отключения потребителей бытового газа за неуплату.

Наблюдается устойчивый рост коммунальных платежей на все виды услуг. В январе 1999 года была существенно (в 2 раза) повышена плата за электроэнергию и газ. Хотя в 1998 году Саратовской городской Думе удалось с великими трудностями пересмотреть нормативы потребления газа, последующее повышение фактически свело на нет достижения депутатов.

В области объявлено о проведении жилищно-коммунальной реформы, однако никаких особых сдвигов на этот счет не имеется. Правда, претерпела некоторое изменение структура жилищно-коммунального хозяйства областного центра – создана система единого заказчика на ремонтно-восстановительные работы. Видимо, многое начнет меняться с началом реорганизации административно-территориального деления Саратова — предполагается вместо 6 районов сделать 4, а весь город разделить на 20 муниципалитетов.

В целом, при отсутствии каких-либо заметных действий по осуществлению реформы жилищно-коммунального хозяйства (в принципе, пока ни у кого нет четкого представления о ней), заметна тенденция к дальнейшему перекладыванию оплаты стоимости коммунальных услуг на потребителя. Хотя, к чести местных властей, политика сдерживания роста платы за услуги пока приносит плоды. Однако у этой медали есть оборотная сторона: долг по заработной плате работникам ЖКХ уже достиг нескольких месяцев, и надежды на его ликвидацию в ближайшее время ожидать не приходится, учитывая более чем скромный размер средств, заложенных в областном бюджете на 1999 год. Достаточно сказать, что бюджет областного центра, подавляющая часть которого приходится на содержание системы ЖКХ, сформирован в размере 1997 года.

В настоящее время в Саратовской области функционируют: 1451 общеобразовательная школа, 1224 дошкольных учреждения (в том числе очень небольшое количество ведомственных). Среди общеобразовательных учреждений — 18 лицеев, 12 гимназий, 35 школ-детсадов, где обучение детей заканчивается начальным образованием, 118 школ имеют классы с углубленным изучением предметов.

Обеспеченность ученическими местами в Саратовской области на 1 января 1999 года составила 120%, и наблюдается тенденция к увеличению этой цифры — во-первых, за счет сокращения рождаемости, во-вторых, благодаря продолжающейся политике областного руководства во главе с губернатором Дмитрием Аяцковым, направленной на строительство новых школьных зданий. Последнее выглядит довольно странно при крайне низкой зарплате учителей и хронической нехватке средств на содержание школьных учреждений.

В последнее время, с развитием процесса ликвидации дошкольных учреждений, которые в большинстве своем были ведомственными, министерством образования области начала проводиться работа по обеспечению местами в дошкольных учреждениях детей из малообеспеченных семей с полной оплатой их содержания. Сейчас таким образом устроено 863 ребенка.

Как и в системе жилищно-коммунального хозяйства, социальная напряженность продолжает остваваться и в сфере образования. Зарплата учителя со стажем не превышает 400 рублей, а молодого специалиста ждет оклад в 180-200 рублей. Отсутствует компенсация за пориобретение методической литературы, не оплачивается жилье и коммунальные услуги сельским учителям и т.д. Тем не менее, во Всероссийской акции протеста 27-29 января саратовские педагоги принимать участие не стали, поскольку правительство области изыскало возможность покрыть долги по зарплате работникам бюджетной сферы, выделив на эти цели 90 млн. рублей.

Виктор КИРПАЛЬ

Ростовская область:
согласие заинтересованных сторон

Общие сведения о регионе

История и основные показатели

ак административная единица Ростовская область появилась лишь 60 лет назад, пройдя до этого довольно пеструю историю развития.

В Российской империи основная часть ее территории относилась к Области Войска Донского. В состав Области входила не только значительная часть нынешней Ростовской области, но и большая часть нынешней Волгоградской области, а так же часть Воронежской и Харьковской областей. Столицей области был Новочеркасск. В то же время Ростовский уезд и г.Ростов-на-Дону не входили в земли ОВД, а были в Екатеринославской губернии. Лишь незадолго до революции он вошел в состав этих земель, но с особым статусом. На начальном этапе становления Советской власти происходили постоянные реформы административного устройства. В 1934 Ростов становится центром большой административной единицы — Азово-Черноморского края. А в 1937 году, после разделения этого края, появляется Ростовская область и Краснодарский край.

Ростовская область является одним из наиболее крупных субъектов России и по численности — 4,4 миллиона человек (6 место в Федерации), и по территории: она лишь чуть меньше Болгарии, — 100,8 тыс. кв. км. (из них 84% — сельхозугодия). В то же время это индустриальная область, — в городах проживает 3 миллиона человек.

Граничит с Краснодарским и Ставропольским краями, Воронежской и Волгоградской областями и Республикой Калмыкия. Имеет 660 км государственной границы с Украиной.

Административный центр — г.Ростов-на-Дону (1025 тыс. человек) заложен в 1749 году (249 лет назад). Начало городу было положено созданием Темерницкой таможни, необходимость которой была связана с тем, что в те времена здесь по реке Дон проходил раздел сфер влияния России и Турции. Особенностью Ростова и прилегающих к нему сельских районов является значительная армянская прослойка, проживающая компактно. 220 лет назад, по указу императрицы Екатерины Великой, сюда были переселены крымские армяне. Они создали целые поселения и город Нахичевань-на-Дону, который был заложен рядом с Ростовым и к началу 20 века фактически слился с ним. В 20-е годы нынешнего столетия эти два города стали единой административной единицей.

До реформы 1993 года в области действовало свыше 2 тысяч местных Советов. В настоящее время созданы 55 муниципальных образований — на уровне сельских районов и городов областного подчинения. В городах представительный орган обычно называется городской Думой. Руководят работой городских органов самоуправления Главы администраций (мэр). В сельских районах — районное Собрание депутатов и глава администрации (высшее должностное лицо района).

Валовой региональный продукт в 1994 году равен 9393,2 млрд.рублей (за 1993 этот показатель отсутствует). Предварительные данные за 1997 год — 33495,4 млрд.рублей.

За 1997 в области собрано налогов на сумму 6858,2 млрд.рублей, из которых 4524,5 (66%) остались в области.

Этнический состав

Если основываться на статистических данных, то национальный состав области довольно однороден (микроперепись населения в 1994 году) и 90% его составляют русские.

3,4% — украинцы (в 30-е годы они составляли около 30%);1,8% — армяне; 0,75% — белорусы; 0,38% — татары; 0,28% — цыгане; 0,23% — азербайджанцы; 0,23% -турки (османы); 0,22% — чеченцы; 0.22% — турки-месхетинцы; 0,2% — грузины; 0,2% — евреи.

Данные этой переписи представляются спорными, так как роль татарской и особенно армянской общин выше, чем это показывает статистика. Сложным представляется также вопрос, связанный с возрождением казачества, так как не менее четверти населения (а на севере области до 80% сельского населения) относят себя к казакам. Если учитывать, что лидеры казачества считают земли Ростовской области казачьими (с вытекающими из этого последствиями), а казаков — отдельным народом (что пока не поддерживает основная масса населения, относящего себя к казакам), то и национальный состав области, и сама ситуация вокруг национальных отношений могут резко измениться.

Культурные и образовательные учреждения

Ростовская область считается культурным центром Северного Кавказа. В городах Ростов, Таганрог, Новочеркасск расположены крупные ВУЗы, готовящие специалистов для всего Северного Кавказа.

В 1995 году в области было 19 высших учебных заведений, 8 профессиональных театров, 30 музеев 1434 библиотек, 1527 клубных учреждений, 1893 дневных общеобразовательных школ, 135 научных организаций, выполняющие научно-технические работы.

Региональная власть

В области действует однопалатный законодательный орган власти — Законодательное собрание (ЗС). Его депутаты избираются в 45-ти одномандатных округах. В нынешнем его созыве подавляющее большинство составляют предприниматели и чиновники, избранные при активной поддержке исполнительной власти (выборы прошли в марте 1998 года). 9 коммунистов-депутатов практически никакой роли в законодательном органе не играют.

В соответствии с Уставом Ростовской области, принятым Законодательным собранием, главаадминистрации (губернатор) возглавляет исполнительную государственную власть в области и осуществляет руководство администрацией области на принципах единоначалия. В состав администрации входит правительство области.

главаадминистрации самостоятельно утверждает структуру и штаты аппарата администрации, органов администрации области, в пределах соответствующих расходов областного бюджета и формирует эти органы. ЗС области исключено из процесса формирования какой-либо части персоналий в аппарате администрации и правительстве, оно никак не может влиять на их отставку. На референдум не может ставиться вопрос о недоверии губернатору области, поэтому рычагов оказывать влияние на политику проводимую губернатором и правительством — нет.

Все финансовые вопросы, связанные с расходами, обсуждаются на ЗС по представлению губернатора либо при наличии его положительного заключения на вносимый проект.

Правовой нормативный акт подписывается Главой администрации и обнародуется им.

Главой администрации области является Владимир Федорович Чуб (1948г.р.), назначенный Указом президента после августовских событий 1991 года а затем избранный в 1996 году на выборах, проведенных с массой скандальных нарушений. В.Чуб — выходец из партноменклатуры КПСС. Практически всегда был на стороне президента. Один из видных функционеров движения “Наш дом — Россия”.

Председатель областной легислатуры Александр Васильевич Попов (1947 г.р.) возглавляет уже второе Законодательное собрание области. Фактически является человеком Чуба, и в ЗС представляет интересы исполнительной власти.

Реформа МСУ проводилась региональной исполнительной властью в 1994-1995 годах, под жестким контролем этих людей и в интересах исполнительной власти.

Голосование на федеральных выборах

На выборах в Государственную Думу в 1993 году 5-процентный барьер преодолели 8 партий: ЛДПР (22,28%), КПРФ (17,31%), “Выбор России” (12,30%), ПРЕС (12,11%), “Женщины России” (8,26%), Аграрная партия (8,26%), “ЯБЛОКО” (7,44%), ДПР (6,24%). В одномандатных округах победили два коммуниста, по одному от Социалистической партии, Агарной партии и “Выбора России”. Один — независимый. За Конституцию Российской Федерации было отдано 51,5% голосов.

На выборах в Государственную Думу в 1993 году 5-процентный барьер преодолели 4 партии: КПРФ (26,99%), “ЯБЛОКО” (14,11%), ЛДПР (10,25%), КРО (6,25%). Движение “Наш дом — Россия” получило 5,33% голосов, “КТР — за СССР” — 5,32%, “Женщины России” — 4,16%, ПСТ — 3,42%, “Держава — 3,18%, ДВР-ОД — 2,51%, АПР — 2,08%. Среди депутатов-одномандатников двое от КПРФ, по одному от АПР, “ЯБЛОКА” и ПРЕС, один профсоюзный лидер и один руководитель сельской администрацией (сейчас в группе “Регионы России”).

На выборах президента в 1996 году голоса распределились следующим образом. В первом туре: за Зюганова — 35%, за Ельцина — 29%, за Лебедя — 20%. Во втором туре: за Зюганова — 44,17%, за Ельцина — 50,76%

На довыборах в Госдуму, 1 июня 1997 года по 145 округу в г.Ростове-на-Дону (вместо выбывшего депутата С.Шахрая (ПРЕС)) голоса распределились следующим образом: Коломейцев Н.В. (КПРФ) — 39,70%, Меликьян Г.Г. (до 1997 года 5 лет был министром труда РФ) — 18,84%.

 

Предыстория реформы

Этап развития МСУ при обновленных Советах был очень коротким. Разговоры об их досрочном роспуске начались еще в 1991 году.

Во время кризиса 1993 года исполнительная власть Ростовской области заняла осторожную позицию. Только после расстрела Верховного Совета появилось обращение Чуба к жителям Дона под названием “Нужна мудрость и выдержка”. Чуб не стал распускать областной Совет, но угрозами роспуска добился, чтобы тот передал оставшиеся у него полномочия Малому Совету. Формально в области до выборов в марте 1994 года действовал Малый Совет, который был полностью “карманным” и принимал решения под диктовку Чуба и администрации. Формально им были приняты все положения, заложившие основу местного самоуправления и областной власти, закон о выборах этих органов. Этими законами партии были отстранены от участия в выборах (только от инициативных групп), представители исполнительной власти могли одновременно быть депутатами представительных и законодательных органов власти.

 

Современное состояние системы МСУ

Большинство специалистов считают необходимым создать предпосылки финансовой независимости МСУ (с особой настойчивостью об этом заявляют представители местной исполнительной власти). Проблема, однако, в том, что созданные сейчас структуры власти МСУ не способна в интересах общества эффективно распоряжаться появившимися у нее, в случае финансовой реформы, дополнительными денежными средствами. Отсутствие контроля со стороны местного сообщества позволяет местным властям растаскивать средства, списывая все на кризис. В настоящее время лишь региональная власть в определенной мере пытается как-то контролировать расходование местных бюджетов (в связи с тем, что подавляющее большинство муниципальных бюджетов МСУ дотационные).

Исполнительная власть МО постоянно жалуется на нехватку финансовых средств, в то время как население ждет от МСУ наведения элементарного порядка на своей территории: не застроить гаражами детскую площадку, не допускать чиновничьего рэкета в отношении предпринимательских структур, научиться эффективно использовать имеющиеся минимальные финансовые средства, не заниматься обеспечением “своих” фирм муниципальными заказами на дорогостоящие подрядные работы по завышенным расценкам. И эта деятельность никак не связана с дополнительными финансовыми затратами.

Избираемые в нынешних условиях 15-25 депутатов — это в основном предприниматели, побеждающие за счет своих денег. И тратят они их не на то, чтобы потом заниматься городскими проблемы и отстаивать интересы местного сообщества. Депутатов-предпринимателей интересуют налоги, а главное — льготы по ним. Поэтому они не будут заниматься рутинной работой, воевать с исполнительной власть и портить с ней отношения. В такой деятельности они не замечены. В результате этого нынешний депутатский корпус оказался оторван от населения в связи с абсолютной бесполезностью. Население понимает, что лишь исполнительная власть сильна и она все решает.

Региональные власти, от которых вопрос становления МСУ зависит в первую очередь, тормозят весь этот процесс изо всех сил. Основная причина саботажа становления МСУ — политическая. Как известно, выборы губернаторов президент задержал до того, пока не провел свои выборы. После выборов президента ряд глав районов области “расстались” со своей должностью за то, что не обеспечили нужный результат голосования в районе. Местные выборы в области проводились лишь после того, как прошли выборы губернатора. И после выборов губернатора опять ряд глав районов потеряли свои кресла, в связи с плохой поддержкой населением действующего губернатора.

 

Правовые основы местного самоуправления

Областная законодательная база

Вопросы местного самоуправления регулирует глава 5 Устава Ростовской области (статьи 27-33, фактически дублирующие отдельные статьи федерального закона).

Областная законодательная база по МСУ представлена законами, принятыми Законодательным собранием области.

“О местном самоуправлении Ростовской области”. Подписан 15.01.96. Редакция 14.02.96.

“О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской области”. Подписан 15.01.96.

“О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области”. Подписан 11.10.96. Редакция 23.01.98.

“О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области”. Подписан 11.10.96. Редакция 30.01.98.

“О местном референдуме муниципальных образований в Ростовской области”. Подписан 15.01.96.

“О статусе депутата Городской Думы и представителя Собрания народных представителей в Ростовской области”. Подписан 27.12.94. Редакция 03.11.95, 15.01.96, 18.03.96. Новый закон подписан 18.06.97.

“О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Законодательное собрание Ростовской области”. Подписан 14.02.96.

“О муниципальной службе в Ростовской области”. Подписан 29.12.97.

“О реестре муниципальных должностей, должностей муниципальной службы в Ростовской области”. Подписан 29.12.97.

“О территориальном общественном самоуправлении”. Подписан 20.02.97.

Практически все изменения, внесенные в областные законы после их принятия, связаны с необходимостью их корректировки, вызванной изменениями в федеральном законодательстве.

Принимаемые законы прорабатываются слабо, что приводит к нечеткому регулированию взаимоотношений между МСУ и региональными властями.

О том, насколько востребовано местными властями региональное законодательство, можно судить по следующему факту: в орготделе Ростовской городской Думы ни Устава области, ни областных законов, касающихся МСУ, нет. Дело не только в разгильдяйстве аппарата городской Думы. Депутатам удобнее работать с федеральными законами, поскольку ничего дополнительного областной закон не содержит.

Практически все областные законы подготавливаются юристами администрации области. Можно привести три характерных примера принятия законов в ЗС области.

1. В комиссии по местному самоуправлению был разработан проект положения о выборах представительных органов власти муниципальных образований. Положение было утверждено на трех комиссиях и внесено в повестку дня. За день до заседания, когда все документы уже были розданы депутатам, с этим проектом ознакомился С.Кузнецов. После этого председатель ЗС А.Попов, ранее согласный с одобренным комиссиями проектом, снимает его с повестки дня заседания и назначает дополнительное заседание ЗС через три дня (поджимали сроки принятия документа). За это время администрация разработала свое положение и без предварительного изучения депутатами и в комиссиях его внесли на внеочередное заседание, где он был сразу принят.

2. Работа над Уставом области. Привлекли два научных коллектива, из этих двух вариантов специальная комиссия выбрала один. Затем он был тщательно доработан и прошел через комиссии ЗС. Но внезапно, перед заседанием ЗС депутатам раздали другой проект разработанный неизвестно кем (администрация скромно умолчала о своем авторстве). Этот проект и был принят за основу. Ряд правок, внесенные затем депутатами, были связаны с необходимостью исправить юридические огрехи в проекте.

3. Подготовка законопроекта в развитие федерального закона о местном самоуправлении прошла в обычном для ЗС Ростовской области режиме. Вначале активные работающие депутаты подготовили довольно сносный проект, используя рекомендации Госдумы, где пыталась хотя бы смягчить вариант “всемогущего” мэра, расширить права представительного органа власти, ввести ограничение для представителей исполнительной власти быть одновременно депутатами. Затем администрация предложила свой проект, который в первом чтении был успешно проголосован прибывшими на заседание депутатами-чиновниками от администраций городов и районов. В законе был сделан упор именно на усиление власти глав администраций и ни слова об ограничениях для представителей исполнительной власти. Перед вторым чтением состоялись областные парламентские слушания по проекту. Присутствовавший на них бывший председатель Думской комиссии по самоуправлению Слива в своем очень дипломатичном выступлении все же вынужден был сказать, что законопроект далек от совершенства (слабо проработан), по ряду пунктов слишком вольно трактует федеральный закон и не вносит ничего нового в развитие самоуправления (особо было обращено внимание на то, что не проработаны финансовые основы МСУ). Впоследствии законопроект был лишь немного подправлен и принят. В соответствии с этим законом администрацией области могут создаваться территориальные органы, положение о которых утверждаются Главой администрации области.

Нарушения федерального законодательства на первом этапе становления МСУ были связаны с затягиванием сроков формирования органов МСУ. Выборы были проведены повсеместно в первой половине 1997 года, после того как действующий губернатор провел свои выборы, а местная исполнительная власть разработала и утвердила уставы МО. Была отлажена и система проведения администрациями предвыборных компаний, чему очень способствовали президентские выборы, на которых ради победы допускалось буквально все.

Протестов прокурора, вмешательства различных федеральных структур для приведения в соответствие с федеральным законодательством областных законов по МСУ не было.

Несколько активнее в законотворческой деятельности по вопросам МСУ Ростовская городская Дума. Фактически за основу областного закона “О территориальном общественном самоуправлении в РО” положен ее проект. Ею же направлен в Госдуму и федеральный законопроект о территориальном общественном самоуправлении.

Принятие уставов муниципальных образований

Уставы муниципальных образований принимались представительными органами первого созыва (в них доминировали представители исполнительной власти). Референдумы не проводились.

Не проводились референдумы и по изменению границ территориальных образований.

Серьезных проблем с регистрацией уставов не отмечено. В основном это были проблемы, связанные с юридическими казусами (при этом некоторые даже проходили регистрацию), а потом их изменяли. Впоследствии в ЗС области появилось несколько шаблонов для написания уставов, хотя и сами территории вели интенсивный обмен разработанными уставами.

Альтернативных вариантов уставов не было. В Ростове устав был подготовлен группой ученых с заказом на “всесильного” мэра. Единственный очень жаркий спор на заседании Думы разгорелся вокруг вопроса об отзыве депутата и проценте подписей, необходимых для начала этой процедуры. Больше депутатов ничего сильно не взволновало.

 

Судебная практика

Судебная практика и протесты прокурора по делам касающимся защиты прав местных сообществ отсутствуют. Политической элите Ростовской области такие вопросы свойственно решать без лишней огласки.

Протесты прокуроров в порядке общего надзора сейчас наиболее характерны для сельских районов. Больше всего это связано с предоставлением льгот отдельным предприятиям. Причем представительные органы, пытаясь спасти от развала некоторые предприятия, пытаются отстаивать свои решения даже в суде.

В Ростове все проекты решений Думы направляются в прокуратуру, а заместитель прокурора присутствует на ее заседаниях (иногда и сам прокурор). Если прокуратура имеет возражения, вопрос обычно рассматривается с особой тщательностью и находят взаимоприемлемое решение, либо его откладывают. Сейчас основные споры идут о федеральных льготниках на общественном транспорте. Депутаты ищут возможность отменить льготу, прокуратура им это не позволяет.

Наиболее острое противостояние было с ростовским Советом, который затормозил приватизацию квартир, площадь которых была больше, чем норма для проживающих в ней жильцов. (Депутаты надеялись, что Верховный Совет при такой приватизации квартир введет пункт по доплате за излишки площади. Когда стало ясно, что этого не будет, приватизация пошла по закону.)

В Ростове был и другой уникальный момент в судебной практике. Городской Совет судился с администрацией, которая своим решением незаконно передала фирме в собственность используемое под офисы 4-х этажное здание в самом центре города. Незадолго до октябрьских событий Совет выиграл дело и здание было возвращено городу. Задержись этот судебный марафон на три-четыре месяцы и здание уплыло бы из муниципальной собственности.

Серьезные споры с областным руководством по вопросам разграничения собственности были при Советах. Решались они без излишней конфронтации, с учетом права сильного. В настоящее время такого рода конфликтов не наблюдается.

Сейчас в отношениях муниципальных образований с областью актуальны проблемы, связанные с вопросами налогообложения и доходной части бюджета. Но дальше “смелых” заявлений муниципальных представительных органов о несправедливом разделении доходов муниципальные власти еще не шли. Да и сами заявления — большая редкость. Дележ областного бюджетного пирога мало чем отличается от времен Советов, и главы администраций знают, что этот вопрос с областью лучше решать без конфронтации. (В свое время местные Советы выступали более резко в свою защиту, что делало этот вопрос хотя бы гласным.)

Антимонопольное управление

В Ростовской области широко известно о предписаниях территориального антимонопольного управления к главам местных администраций, с требований отмены каких-либо их постановлений, которыми вводятся фактическая монополизация по определенному виду деятельности для определенной фирмы. (Следует отметить успешные вмешательства антимонопольного управления и в противоправную деятельность областных властей по аналогичным вопросам.)

Так, в Таганроге отменено постановление о дополнительном сборе за торговлю спиртными напитками. В Гуково отменено решение мэра о лишении восьмерых граждан права на торговлю. Отменено распоряжение ростовского мэра о предоставлении ТОО “Поток” эксклюзивного права на размещение рекламы на опорных столбах “Электротранс”.

 

Федеральный центр, региональные власти и МСУ

В период разработки федерального закона о МСУ областная власть еще не обладала каким-либо механизмом взаимодействия с Госдумой. Ко всем проектам, внесенных в Госдуму, в ЗС области были написаны свои поправки, которые были отправлены в Москву. Где они, скорей всего, и затерялись в общем объеме поправок, так как там их никто не лоббировал. Создается впечатление, что областная исполнительная власть надеялась на то, что нужные ей поправки будут внесены при прохождении Совета Федераций и поэтому особой активности не проявила.

В администрации области существует Комитет по взаимодействию с органами местного самоуправления и организационной работе (выделен в этом году из Контрольного управления администрации). Возглавляет его Зинченко Валерий Иванович. В комитете 16 человек, из них 8 кураторов, за которыми закреплены отдельные районы области. Каждые две недели они готовят сводку о произошедших событиях в районах, собирают документы принятые местными органами власти. В штате имеется лишь один человек, который занимается непосредственно анализом нормативных документов и разработкой проектов нормативных актов по данному вопросу.

Местных органов государственной власти в области нет, но закон допускает их создание.

За органами МСУ, в соответствии со ст.6 закона “Об общих принципах организации МСУ в РФ”, закреплены их полномочия, а так же те, которые выполнялись ими в прежние времена (например ЗАГС).

В настоящее время в Законодательном собрании области находится на рассмотрении законопроект, который разработан Ростовской городской Думой. Он касается порядка передачи дополнительных полномочий органам местного самоуправления. Похоже, областные власти не заинтересованы в его принятии, и есть информация, что проект положили “под сукно”.

Представленность глав администраций МО в ЗС

Неожиданно развивались события вокруг вопроса о запрещении главам местных администраций избираться в ЗС области. Областная администрация долго колебалась при его принятии. Первоначально подготавливалось обоснование того, чтобы разрешить им избираться и работать в нем. Вопрос был практически отработан. (Была идея и верхней палаты для глав администраций, но ее признали “сырой”.)

Но после долгих колебаний появился проект, запрещающий совмещение. По неофициальной информации, решающую роль сыграла обеспокоенность “области” возможностью появления в ЗС мощного лобби (мест в ЗС — 45, а МО — 55), состоящего из глав местных администраций, являющихся специалистами по бюджетным процессам, которые поставили бы этот процесс под свой контроль, что совсем не входило в планы областной власти. Не без основания областная власть решила, что сможет провести в ЗС своих предпринимателей, которые будут гораздо более сговорчивы по всем вопросам и с ними у администрации области будет более спокойная жизнь. И действительно, пока депутаты слабы в бюджетных вопросах. Однако они стараются взаимодействовать и с областными и с местными чиновниками. Иногда случается, что они, лоббируя интересы территорий, отклоняют предложения областной администрации.

О союзах и ассоциациях

Во всероссийских организациях по вопросам местного самоуправления активно участвует мэр Ростова Михаил Чернышев. Он состоит Совете по вопросам местного самоуправления при президенте и в Союзе российских городов.

Совсем недавно в области создана внутрирегиональная Ассоциация муниципальных образований РО. Возглавил ее мэр Ростова М.Чернышев. В прессе были приведены высказывания ее учредителей о том, что создана она, прежде всего, по формальным причинам, — для того, чтобы представлять область на федеральному уровне. Тем не менее, учредители ассоциации собираются также организовать скоординированное лоббирование свои интересов в ЗС через депутатов, избранных от их территорий. Секретарь Ассоциации — работник областной администрации (Комитет по взаимодействию с органами местного самоуправления и организационной работе). Сейчас они занимаются изучением законодательства по МСУ в других регионах. Вопросы финансового обеспечения, финансовой независимости МО ими пока не прорабатываются.

 

Роль партий

В области сильна КПРФ. Очень жесткое противостояние КПРФ и власти. В этом противостоянии больше желания обладать самой властью, чем идеологических противоречий. Активно и постоянно ведет свою пропагандистскую работу “Наш дом — Россия”, хотя сторонников немного. Относительно большое число голосующих за “ЯБЛОКО” (за счет Ростова). Местное “ЯБЛОКО” активно взаимодействует с властями.

Находящаяся у власти в области элита, — довольно монолитна. Сказывается то, что создана она на базе партноменклатуры. Противостояние с сильной КПРФ, постоянная опасность потерять власть — сплачивает номенклатурных “реформаторов”. Областное руководство всегда старалось следовать в фарватере политики центральной власти. Надо было — поддерживали “Выбор России”. Пришло время — поддержали “Наш дом — Россия”.

В области существует движение “За социально-экономический прогресс и гражданское согласие”, созданное под руководством областной власти. Во время выборов в него загоняют практически всех местных демократов и власть решает, кто будет выдвигаться от этого движения. Формально речь идет о едином фронте демократов, а фактически власть решает, кого будут избирать.

 

 

ТОСы

Областной закон “О территориальном общественном самоуправлении” подписан 20.02.97.

Администрации различных МО по-разному подходят к поддержке деятельности этих комитетов. Так, Ростовская администрация дает им относительную самостоятельность, кое-какие источники для существования. За это активисты комитетов, активно работают на представителей властей во время предвыборных компаний.

В Ростове, в связи с принятием нового Положения о территориальном общественном самоуправлении, фактически началось их новое создание в соответствии с этим Положением. Отдельные группы лиц, поддерживаемые администрацией или различными политическими силами, пытаются создать свои комитеты с широкими полномочиями (перехватив часть их у органов МСУ). При этом стараются “захватить” небольшие территории, где есть рынки и т.п., чтобы у комитетов были деньги.

Коммунисты пытаются перехватить инициативу властей и активно занялись созданием комитетов под своим руководством. Сюда же очень активно пытается вмешаться казачество, — стремясь таким образом утвердиться через комитеты. Но власти пока держат ситуацию под контролем. Все это больше напоминает политические игры для укрепления своих позиций на местах на время проведения предвыборных компаний или нейтрализации политических противников, чем стремление создать реально работающие ТОСы. Население в эти ТОСы вообще не верит.

 

Структура, организация, компетенция органов МСУ

Местное самоуправление осуществляется на уровне городов областного подчинения и сельских районов.

Единственный вариант структуры органов МСУ: всесильный мэр — слабый Совет (в двух сельских районах мэр избирается представительным органом, но суть от этого сильно не меняется).

Особенностей по перераспределению полномочий у действующего в Ростовской области законодательства по МСУ нет. Есть мелкие дополнения. Например, МСУ делегировано право устанавливать уплату налога на прибыль общественным организациям, ЖСК, садоводческим товариществам.

 

 

Выборы должностных лиц и органов МСУ

Проведение муниципальных выборов было затянуто властями в нарушение федерального закона. Они проводились в течении полугода: с 22 декабря 1996 года по июнь 1997 года. Такая “растянутость” связана со многими причинами:

1. Желание властей оттянуть выборы в районах, где они не были уверены в своей победе. (Сложная экономическая ситуация, недавняя замена глав администраций, не справившихся с заданием на нужные результаты голосования на президентских и губернаторских выборах.)

2. Желание постепенно накопить опыт ведения предвыборных компаний и проверять его на очередных компаниях. В самых сложных районах провести их наиболее профессионально.

3. Возможность администрации направлять в районы, где предстоят очередные выборы, специалистов по ведению предвыборной компании. Оказание сконцентрированной поддержки областными СМИ конкретных руководителей районов, где идет компания.

Власти знали, где у них будут проблемы. Если первые две трети выборного марафона был сплошной парад ее успехов, то потом были сложности. В крупных городах были разнесены во времени даже выборы глав администраций и представительных органов.

В области 55 муниципальных образований. В 53-х прямые выборы проводятся в один тур. В 2-х сельских муниципальных образованиях руководители исполнительных органов избираются представительными органами из своего состава.

В выборах участвовали 49 действующих глав. Из них были переизбраны 34.

По разным данным, избрано 8 или 9 глав, которые использовали поддержку коммунистов (коммунисты приписывают себе дополнительные очки, а избранные главы начинают заявлять о своей независимости). Однако к настоящему моменту фактически все они, кроме главы администрации Батайска, оказались в зависимости от областной администрации и стараются не вспоминать о своих политических пристрастиях.

И уже на прошедших через год выборах депутатов ЗС, подавляющее большинство прокоммунистических глав оказывало всестороннюю поддержку кандидатам от областной власти, а в приватных беседах с ужасом говорили о том, как они будут руководить районом без необходимых дотаций, если победит представитель КПРФ.

Большой интерес в области вызывает деятельность главы администрации Тацинского района (число избирателей 25 тысяч), члена ЛДПР А.Малышкина (помощника депутата Госдумы Жириновского). Жириновский специально три дня (в том числе и день выборов) провел в районе. Он практически объехал весь район, агитируя за ЛДПР и Малышкина. Пока все говорит о том, что население в своем выборе не ошиблось. Район пошел на подъем по всем параметрам и ожидается, что престанет быть дотационным (стоит учесть, что у него вновь заработал спиртовой завод).

Областная власть сначала невнятно, а затем и открыто заговорила об успешной деятельности этого руководителя. Теперь приезжающий в область Жириновский и власти обмениваются комплементами. А на выборах в ЗС Малышкин активно поддержал в своем районе кандидата от областной власти. В этом округе ЛДПР даже не выдвигало кандидата, хотя имела хорошие шансы. В четырех других округах области на выборах в ЗС кандидаты ЛДПР с треском пролетели.

Властям легче хвалить члена либеральной партии, чем коммунистов (эти серьезные соперники). Так работа нового Батайского мэра значительно улучшила ситуацию в городе по сравнению с деятельностью бывшего ставленника властей, но в случае с Батайском “область” молчит, а на примере Малышкина показывает свою демократичность отношений с местными главами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблица 1

Сведения о выборах глав муниципальных образований Ростовской области

№№ п\п

Город, район Ростовской области

Число, зарегистри-рованных кандидатов

Ф.И.О. избранного Главы муниципального образования

30-50 лет

Свыше 50 лет

Место работы

до

избрания

Кем выдвинут, принад-лежность к партии

Общее число избират., включенных в список

Участие в голосован.

% от общ. числа избират., вкл. в список

Про-цент прого-лосо-вавших

“за”

% прого-лосовавших за

второго

кандидата

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

1.

г.Ростов-на-Дону

4

Чернышев

Михаил Анатольевич

+

 

глава администрации

ин.гр.

745579

33,96

78,40

6,58

2.

г.Азов

5

Певнев

Виталий Миронович

+

 

глава администрации

ин.гр.

63358

53,33

45,37

21,71

3.

г.Ба-тайск

4

Коломейцев

Виктор Андреевич

+

 

Деп. Законо-го Собр. Рост. обл.

ин.гр. чл.КПРФ

74064

34,18

46,22

39,28

4.

г.Вол-годонск

8

Горбунов

Сергей Васильевич

 

 

Директор ИЧП “ГОСТ”

ин.гр.

123522

56,22

51,81

2,68

5.

г.Гу-ково

3

Харченко

Вячеслав Федорович

 

 

глава администрации

ин.гр.

58502

37,17

79,87

7,48

6.

г.До-нецк

11

Тарасенко

Юрий Николаевич

-

-

Нач. Отд.по борьбе с экон. преет. ГУВД РО

ин.гр.

40382

52,90

25,02

20,76

7.

г.Зве-рево

6

Коберник

Александр Иванович

+

 

глава администрации

ин.гр.

21915

40,00

37,01

13,06

8.

г. Камекск-Шахтинск

6

Дронов

Михаил Андреевич

 

+

Дир.ТОО “Камаз-техобслуж.”

ин.гр.

75782

54,98

47,89

25,51

9.

г.Но-вочеркасск

5

Присяжнюк

Николай Иванович

+

 

глава администрации

ин.гр.

144775

50,89

41,50

20,28

10.

г.Но-вошахтинск

4

Солнцев

Виктор Александрович

+

 

глава администрации

ин.гр.

84404

57,94

41,18

30,79

11.

г.Сальск и район

7

Карпенко

Владимир Михайлович

+

 

Дир. ср. школы №9

ин.гр. чл.КПРФ

85388

56,84

66,24

14,01

12.

г.Та-ганрог

4

Шило

Сергей Иванович

+

 

глава администрации

ин.гр.

222425

41,73

71,95

11,38

13.

г. Шахты

14

Понамаренко

Сергей Анатольевич

+

 

Ген. дир. АО Артемовское хлебоприем.
предпр.

ин.гр.

192285

41,48

25,46

18,79

14.

Азовский район

4

Юнда

Иван Михайлович

+

 

глава администрации

ин.гр.

63685

47,88

64,20

15,29

15.

Аксайский район

2

Борзенко

Виталий Иванович

+

 

глава администрации

ин.гр.

60375

48,99

76,82

12,64

16.

Багаевский район

3

Черников

Александр Андреевич

 

+

глава администрации

ин.гр.

26869

51,29

46,31

42,16

17.

Белокалитвенский район

3

Щербина

Василий Васильевич

 

+

глава администрации

ин.гр.

94383

48,71

45,00

38,47

18.

Боковский район

4

Болышев

Петр Васильевич

 

 

 

глава администрации

ин.гр.

13374

67,49

41,34

36,56

19.

Верхнедонской район

6

Крамсков

Александр Георгиевич

 

 

 

глава администрации

ин.гр.

19365

64,52

54,57

21,27

20.

Веселовский район

4

Антонов

Вениамин Александрович

 

+

глава администрации

ин.гр.

18753

62,50

53,68

32,24

21.

Волгодонской район

4

Мельников

Виктор Павлович

 

 

Председ. АОЗТ “Мелиоратор”

ин.гр.

20841

63,90

74,94

16,50

22.

Дубовский район

6

Еременко

Владимир Иванович

+

 

Зам.нач. налогов, службы

ин.гр.

18109

61,81

52,66

31,43

23.

Егорлыкский район

2

Цыпкин

Александр Андреевич

 

+

глава администрации

ин.гр.

27156

70,64

75,64

13,51

24.

Заветинский район

3

Скворцов

Анатолий Андреевич

+

 

Нач. отдела Федер. казнач.

ин.гр.

11671

69,65

76,29

12,15

25.

Зерноградский район

4

Филимонов

Анатолий Григорьевич

+

 

глава администрации

ин.гр.

50196

46,91

43,41

33,03

26.

Зимовниковский район

4

Бурка

Василий Сергеевич

 

+

Дир. госплемкон-завода “Зим-кий”

ин.гр.

27648

58,69

57,44

19,83

27.

Кагальницкий район

2

Чернобаев

Виктор Васильевич

+

 

глава администрации

ин.гр.

22568

50,33

69,05

20,25

28.

Каменский район

3

Бочаров

Владимир Константинович

+

 

глава администрации

ин.гр.

42071

50,86

54,60

36,79

29.

Кашарский район

4

Грачев

Василий Леонидович

+

 

глава администрации

ин.гр.

22026

67,28

61,90

31,61

30.

Константиновский район

4

Шленский

Анатолий Васильевич

 

+

Глав. врач ЦРБ

ин.гр.

27242

57,73

46,87

20,89

31.

Красносулинский район

3

Майборода

Сергей Олегович

 

+

глава администрации

ин.гр.

61044

38,21

80,93

9,84

32.

Куйбышевский район

7

Пешков

Виталий Григорьевич

 

+

Нач. р-ой станции защит, растений

КПРФ чл.КПРФ

11010

64,98

27,76

19,92

33.

Мартыновский район

3

Солопов

Александр Иванович

+

 

Дир. ТОО “Пригорское”

ин.гр.

28476

61,40

47,38

39,10

34.

Матвеево-Курганский район

3

Сулименко

Владимир Яковлевич

+

 

глава администрации

ин.гр.

32648

57,89

65,01

23,54

35.

Миллеровский район

2

Горшколепов

Владимир Александрович

 

+

глава администрации

Гор.сов. ветеран., ин.гр.

58394

53,26

73,10

16,59

36.

Милютинский район

3

Тынянов

Алексей Дмитриевич

 

+

Председ. ТОО “Красное знамя”

ин.гр.

14207

71,12

40,46

27,96

37.

Морозовский район

 

Соловей

Николай Васильевич

 

+

глава администрации

ин.гр.

Избран на заседании Представительного органа местного самоуправления

38.

Мясниковский район

4

Аносян

Хачатур Манукович

 

+

Дир.ЗАО Чалтыр. пред. строй мате-ов

ин.гр.

25888

56,78

79,82

10,27

39.

Неклиновксий район

2

Геращенко

Александр Александрович

+

 

глава администрации

ин.гр.

52270

46,15

73,21

17,21

40.

Обливский район

4

Трехсвояков

Сергей Николаевич

+

 

глава администрации

ин.гр.

15591

72,12

52,43

35,65

41.

Октябрьский (с) район

5

Луганцев

Евгений Петрович

+

 

глава

администрации

ин.гр.

56999

47,66

78.11

7,37

42.

Орловский район

10

Лопатько

Юрий Павлович

+

 

глава администрации

ин.гр.

29516

58,96

38,20

20,15

43.

Песчанокопский район

3

Рябцев

Николай Георгиевич

+

 

глава администрации

ин.гр.

26720

48,70

51,54

37,30

44.

Пролетарский (с) район

4

Бухтияров

Василий Павлович

 

+

Дир. ТОО “Василек”

ин.гр.

27144

65,56

51,42

35,07

45.

Ремонтненский район

4

Зайцев

Владимир Федорович

+

 

глава администрации

ин.гр.

15076

52,21

63,14

17,95

46.

Родионово-Несветайский район

 

Проскурин

Юрий Васильевич

+

 

глава администрации

ин.гр.

Избран на заседании местного Представительного органа: “за” — 95% самоуправления

47.

Семикаракорский район

3

Бударин

Виктор Дмитриевич

+

 

Ген. дир. АО “Роди на”

ин.гр.

41309

54,67

57,10

35,13

48.

Советский (с) район

4

Каплин

Владимир Петрович

+

 

Зав. совет. РОО

ин.гр.

6157

74,94

55,11

36,32

49.

Тарасовский район

2

Закружной

Иван Георгиевич

+

 

глава администрации

ин.гр.

25053

71,39

78,04

13,99

50.

Тацинский район

3

Малышкин

Олег Александрович

+

 

Помощник дел. Гос. Думы

ин.гр. чл.ЛДПР

33291

74,62

70,44

23,59

51.

Усть-Донецкий район

5

Ткаченко

Владимир Андреевич

+

 

глава администрации

ин.гр.

24006

59,00

82,91

8,30

52.

Целинский район

3

Вартанян

Дживан Хоренович

+

 

глава администрации

ин.гр.

27500

51,18

60,98

30,41

53.

Цимлянский район

2

Сапин

Виктор Иванович

 

+

глава

администрации

ин.гр.

26833

54,53

87,09

7,48

54.

Чертковский район

2

Сардак

Николай Григорьевич

+

 

Нач. ОВД района

ин.гр.

29970

74,29

83,89

9,77

55.

Шолоховский район

5

Коротков

Юрий Филиппович

 

+

Дир. предприятия

ин.гр. чл.КПРФ

22713

69,53

58,62

23,68

При рассмотрении таблицы следует помнить, что у главы администрации на выборах практически всегда был один подстраховочный кандидат, чтобы выборы были “альтернативными”.

 

Выборы представительных органов

Если посмотреть на состав представительных органов, то свыше 60% его — это руководители предприятий и предприниматели. Если учесть их политику, которую они осуществляют на своих предприятиях в отношении своих работников, то трудно ждать от них заботы о местном сообществе. Свыше 20% депутатов — представители здравоохранения и образования. К сожалению, нет точных данных о том, какой процент среди них составляют руководители этих учреждений. Реально руководителей учреждений здравоохранения и образования (а их не менее 75%) надо относить даже не к группе руководителей предприятий, а к представителям исполнительной власти. Именно их власти обычно выдвигают и поддерживают на выборах. Опыт показывает, что подавляющее их число находится под контролем местной власти в силу рода деятельности.

Приведу обычный состав депутатского корпуса сельского района (Цимлянский район, округа примерно по 1650 избирателей), где власть находится под контролем главы администрации (получил 87% голосов):

Директор турбазы, Заведующий филиала сбербанка, Председатель ТОО “15 лет Октября”, Генеральный директор ОАО “Ковры”, Директор цимлянской нефтебазы, Директор цимлянского филиала РОФОМС, Директор Цимлянского винсовхоза, Председатель АО им.Ленина, Директор средней школы, главакрестьянско-фермерского хозяйства, Директор подсобного хозяйства “Маркинское”, Директор АОЗТ “Антоновское”, Дежурный подстанции (муниципальное предприятие), учитель и электромеханик муниципального радиоузла. В представительном органе сидит элита района, которая им и так правит по своему усмотрению.

Разительные отличия по составу есть лишь в нескольких сельских районах, обычно там, где главы администраций имели малую поддержку, а округа были небольшими. В этих случаях в представительных органах оказывалось среднее руководящее звено и интеллигенция.

Конкретные данные по партийно-политическому раскладу отсутствуют по той причине, что подавляющее большинство кандидатов (за редчайшими исключениями) выдвигались инициативными группами. Власти старались не афишировать своих ставленников, а большинство кандидатов считали, что на местных выборах было лучше выдвигаться от инициативных групп.

По оценкам специалистов областной администрации, занимающихся вопросами деятельности органов МСУ, депутатский корпус сельских районах вообще бездействует, и исполнительная власть без особых усилий проводит нужные ей решения через представительные органы МСУ.

 

Таблица 2. Сведения о составе представительных органов по области

 

 

 

 

Численный состав депутатского

корпуса

В том числе

Пол

Возраст

По сфере деятельности

Муж-чины

Жен-щины

до 30 лет

от 30 до

50лет

свыше 50 лет

Предста-витель-ные органы власти

Испол-ни-тельные органы власти

Пром-ть, строит-во, транс-порт, жил.-ком. хоз-во

Пред-при-нима-тели, ферме-ры

Право-охранитель-ные органы, воен-нослуж.

Обществ. орган-ции и др. не-госу-дарст. структуры

Здравоохране-ние, соци-альная защита

Образование, наука, куль-тура

Торговля, общес-твенное питание

Другие сферы деятель-ности

Баллотирвалось

3040

2526

514

103

2130

807

15

98

976

746

84

117

223

498

56

227

Избрано

931

782

149

13

723

195

2

42

283

299

25

24

87

140

7

22

Процент избранных депутатов от баллотировавшихся

 

30,95

29,00

12,62

33,94

24,16

13,30

42,86

29,0О

40,00

29,79

21,51

39,00

28,10

12,50

9,70

Мэр Ростова М.Чернышев — высшее должностное лицо в системе местного самоуправления. Избран 22 декабря 1996 года, а руководит городом с 1993 года. Фактически соперников на выборах у действующего мэра не было. Не имея проходной кандидатуры, коммунисты решили не ввязываться в это дорогостоящее мероприятие. Местное “ЯБЛОКО”, взаимодействующее с властью, участвовало в агиткампании действующего мэра.

Чернышев М.А.

1950 г.р.

главаадминистрации. Ин.гр.

78,40%

Против всех

 

7,31%

Толмачев А.М.

1955 г.р.

Корреспондент газеты “Военный вестник Юга России”. Ин.гр.

6,58%

Чащин А.М.

1951 г.р.

Координатор областной организации ЛДПР. Ин.гр.

5,06%

Колкин А.В.

1949 г.р.

Директор ЗАО “Кабель сервис”. Ин.гр. (подстраховочный кандидат)

1,26%

Городскую Думу возглавляет также Чернышев. Состав Думы — 22 депутата. Непосредственно текущими вопросами ее деятельности занимается заместитель Главы администрации города депутат Зинаида Неярохина. Депутаты Думы избраны 1 июня 1997 года Всего было выдвинуто 125 кандидатов. Кандидаты от власти, с помощью власти, успешно провели предвыборную компанию. В Думу так же прошли 3 представителя КПРФ и 7 от “ЯБЛОКА”. Если учесть, что все кандидаты от “ЯБЛОКА” согласовывались в администрации города, а ряду кандидатов от исполнительной власти, была предоставлена возможность использовать лейбл “ЯБЛОКА”, то понятно, что состав Думы делает ее полностью подконтрольным администрации. Нынешняя Дума отменила возможность работать депутатом работать на постоянной основе (в предыдущем составе Думы были депутаты работающие на постоянной основе). Работу с избирателями в округах практикуют только 3 депутата-коммуниста.

Обычно депутаты рассматривают документы, предложенные администрацией. Чаще всего поправки, вносимые депутатами, носят характер технической или уточняющей правки. Контроль за работой администрации отсутствует. В качестве наиболее активной можно отметить комиссию по самоуправлению. Как уже упоминалось, именно ею разработан закон “О территориальном общественном самоуправлении в Ростовской области” и проект областного закона о порядке передачи отдельных полномочий органам местного самоуправления.

Вопросы бюджета и распоряжения собственностью депутатов волнуют мало.

 

Реформа МСУ и национально-культурные особенности

Как отмечалось выше в кратком обзоре, в области около 25% населения относят себя к потомкам казаков. Причем в северных районах области их свыше 80%. До революции на территории Области Войска Донского была особая структура местной власти во всех станицах, во главе которой стояли атаманы. Атаманы избирались казаками. Выборы происходили на казачьем Круге. Фактически остальное население было без права голоса.

В Устав области, по требованию лидеров казачества, включена глава 4, посвященная казачеству. Интересно, что Минюст, сделал замечание ЗС и предложил разнести статьи этой главы по другим разделам, а саму главу убрать. Депутаты не согласились, и глава осталась.

Нынешнее казачество очень гордится своим вариантом демократии в далекие времена, правом казаков избирать себе власть. Сейчас казачество пытается возродить эту систему, добиваясь организации МСУ в своих станицах по принципу казачьего Круга. Иногда слышатся ультимативные требования. Проблема, однако, в том, что это чисто казачья власть и чужаки в ней без права голоса. Пока же казачьи Круги им удается создавать лишь в рамках ТОСов. Этот порядок закреплен в Уставе области: “Статья 24. Граждане, относящие себя к потомкам донских казаков и выразивших желание совместно восстанавливать казачьи формы хозяйствования, культуры, быта... могут объединяться в хуторские и станичные общества... Станичные (хуторские) казачьи общества являются одной из форм территориального общественного самоуправления.”

 

Финансы

За 1997 в области собрано налогов на сумму 6858,2 млрд.рублей, из которых 4524,5 (66%) остались в области. Формально область считается дотационной и получает из федерального бюджета трансферты. (Оценивая нынешнюю ситуацию в области, зарубежные специалисты не считают ее дотационной.)

Иной принцип дотаций использовался до недавнего времени областной властью. Дотационным территориям она сразу давала максимальные отчисления с налогов. Процент отчислений в местный бюджет уменьшался лишь для бездотационных территорий.

Сейчас обращает на себя внимание то, что в последние месяцы отмечается отход областных властей от такого метода. При введение 5% налога с продаж область хотела забрать все его доходы себе, хотя при этом отменялось два десятка местных налогов, приносящих ощутимые доходы муниципальным бюджетам. Это требовало введения компенсаций из областного бюджета всем территориям. Однако местным властям удалось несколько изменить ситуацию, — территории стали получать определенный процент с этого налога, хотя он не восполнял их потерь. Аналогичная попытка была осуществлена областью и при установлении единого налога на вмененный доход. Только на самом заседании ЗС депутаты учли пожелания местных властей и часть налога будет перечисляться прямо в местные бюджеты.

Следует напомнить и о принятом 14 июля решении Союза Российских Городов, в котором критикуется предстоящее планируемое сокращение налоговой базы МО при формировании их бюджетов, в связи с поправками вносимым в федеральные законы.

Оценка потребностей отдельных территорий носит в значительной мере субъективный характер, на который очень сильно влияет прогнозирование поступлений доходов на данной территории. Эти прогнозы всегда значительно разнятся у области и МО.

Кроме этого, у сельского района, климатические явления могут полностью изменить ситуацию, создав резкое уменьшение доходов. Срочная необходимая помощь территориям носит ещё более субъективный характер. Поэтому в кризисные моменты трудно оценить, что лучше для МО: иметь постоянный крупный источник дохода в виде областных дотаций, или, получив все причитающиеся проценты с налогов, оказаться в кризисный момент без прогнозированных налоговых поступлений, из-за проблем возникших в МО.

Неожиданно прозвучало недавнее разъяснение некоторых экономистов о том, что в областном министерстве финансов не должно быть полных бюджетов МО. И связано это с тем, что самостоятельность МСУ позволяет им не предоставлять такие данные области. Даются лишь общие цифры и то под определенным нажимом. Эти специалисты настаивают на том, что консолидированный областной бюджет фактически не имеет никакого законного права на существование.

Роман ПЫРМА

Белгородская область:
“земская” политика региональной элиты в Белгородской области

Общие сведения о регионе

января 1954 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР была образована Белгородская область с областным центром Белгородом выделением из территории части районов Курской и Воронежской областей.

История главного города территории Белгорода за последние годы “удлинилась” на столетия. Изначально в краеведческих сборниках общепринятой датой основания был 1593 г., затем утвердилась дата 1237 г. По новым археологическим данным и новой легенде Белгород приобрел тысячелетнею историю — город отметил круглую дату в 1995 г. Официальной датой основания города в настоящее время считается 995 г.

С 1727 по 1779 гг. существовала Белгородская губерния. В дальнейшем (с 1779 г. по 1954 гг.) большая часть территории современной Белгородской области входила в Курскую губернию (а затем область), или составляла территорию, известную как Курский край.

В настоящее время площадь области в административных границах составляет 27,1 тыс. кв. км, протяженность с севера на юг — около 190 км, с запада на восток — около 270 км. Плотность населения на территории области одна из самых высоких в России (53,8 чел./кв.км, в среднем по РФ — 8,7 чел./кв.км).

По оценкам, в 1995 г. в области проживало 1458,2 тыс. человек. Численность населения области на 1 января 1998 года составила 1484,4 тыс. человек, в том числе городского — 971,6 (65,5%), сельского — 512,8 (34,5%) тыс. человек. Средний возраст населения составляет 37,8 года, в том числе мужчин — 34,8, женщин — 40,4 года.

В областном центре г.Белгороде проживает 335 тыс. человек, в других крупных городах области: в Старом Осколе — 209,8 тыс., в Губкине — 86,7 тыс., в Шебекино — 46,2 тыс., в Алексеевке — 38,2 тыс., в Валуйках 36 тыс. человек.

Национальный состав области достаточно однороден: 93% составляют русские, 5% украинцы.

70% жителей области — уроженцы Белгородчины. Доля “укорененного” населения в области одна из самых высоких в стране.

Трудоспособное население составляет 36%. В промышленности занято 180 тыс. чел. (25,8% при средней доле по РФ 29,9%) от всех занятых, в сельском хозяйстве — 179,3 тыс. чел. (25,7% при средней доле по РФ 12,8%), в торговле — 56,4 тыс. чел. (8,1% при 9,1 по РФ), в культуре 74,4 тыс. чел. (10,7% при 13,6%), в управлении — 15,4 тыс. чел. (2,2% при 2,3 в РФ). Таким образом, количество занятых в аграрном секторе эквивалентно количеству занятых в промышленности; доля сферы обслуживания несколько ниже, чем в среднем по РФ.

Лица с высшим образованием (90,3 тыс. чел.) составляли 8,4% населения Белгородской области (по РФ — 11,3). В 1993 г. в вузах обучалось 18,3 тыс. чел. (127 на 10000 жителей, в РФ 171). Показательно, что уровень образования населения региона несколько ниже, чем в среднем по России.

Возрастные, социально-экономические и образовательные факторы определяют общую консервативную ориентацию по отношению к проводимому курсу реформ.

Таблица 1

Распределение муниципальных образований по численности населения

Численность населения МО

Муниципальное образование

15-20 тыс.

Краснояружский район

Красненский район

20-25 тыс.

Ивнянский район

25-30 тыс.

Ровеньский район, Борисовский район, Вейделевский район, Грайворонский район, Прохоровский район

30-35 тыс.

Чернянский район

35-40 тыс.

Ракитянский район, Волоконовский район

40-50 тыс.

Корочанский район, Красногвардейский район, Новооскольский район, Яковлевский район

50-100 тыс.

Алексеевский р-н и г.Алексеевка, Валуйский р-н и г.Валуйки, Белгородский район, Шебекинский р-н и г.Шебекино

100-200 тыс.

Губкинский р-н и г.Губкин

свыше 200

Старооскольский р-н и г.Старый Оскол

свыше 300

г.Белгород

Область насчитывает 21 район, 9 городов (в том числе 6 — областного подчинения), 333 сельских округа и 1603 сельских населенных пунктов . Согласно закону “Об административно-территориальном устройстве Белгородской области” система местного самоуправления строится с учетом установленного в области административно-территориального устройства . Таким образом, муниципальные образования повторяют границы 21 района области и регионального центра г.Белгорода. Местное самоуправление Белгородской области легло на сложившуюся инфраструктуру районов. Случаев перекраивания территории муниципального образования не было, хотя указанным законом устанавливается порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ. Принятие решения об образовании и упразднении административно-территориальных образований относится к исключительному ведению областной Думы. Правом внесения вопросов об образовании и упразднении административно-территориальных единиц на рассмотрение областной Думы обладает лишь администрация области на основании решения представительного органа местного самоуправления. Мнение населения соответствующей территории должно учитываться. Референдум по данному вопросу не предусматривается.

Исполнительную власть в регионе осуществляет областная администрация. Главаадминистрации области — Савченко Евгений Степанович. Был назначен в октябре 1993 г., до назначения работал в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ; избран 17 декабря 1995 г.

Законодательную власть в регионе осуществляет областная Дума. Депутаты второго созыва избраны 12 октября 1997 г.; списочный состав 35 депутатов, в настоящее время работает в полном составе. Председатель областной Думы второго созыва Зеликов Анатолий Яковлевич (до избрания занимал должность генерального директора Областного фонда поддержки индивидуального жилищного строительства).

Полномочный представитель президента РФ в Белгородской области — Кисин Сергей Николаевич (назначен в 29 ноября 1993 г.).

Избирательные кампании на территории Белгородской области обратили внимание на некоторые особенности в электоральном поведении белгородцев. На всех выборах, начиная с 1989 года, активность избирателей существенно выше, чем в целом по России (разница от 6 до 13,5%). Это можно объяснить двумя главными причинами – высокой долей сельских жителей и жителей малых городов и высокой долей людей старшего поколения в структуре населения области.

Еще одной особенностью региона, если брать динамику политических представлений избирателей, является возрастающая оппозиционность по отношению к политическому курсу, который олицетворяет Б.Н.Ельцин. Уже с 1991 г. можно наблюдать растущую разницу между итогами голосования по области и по России в целом. В 1993 г. на апрельском референдуме на вопрос о доверии политике президента и правительства РФ из проголосовавших только 28,02% ответили положительно (при 58,7% по РФ), а не одобрили политику 62,2%; за проведение досрочных выборов президента РФ высказалось 62,61% избирателей. На прошедшем 12 декабря 1993 г. референдуме по проекту Конституции РФ “против” высказалось 54,05%, за — 44,95%. В целом же по России картина обратная — 41,57 и 58,43% соответственно. Цифры косвенно указывают на неприятие действий президента по роспуску Верховного Совета в сентябре-октябре 1993 г.

На выборах 1993 г. в Государственную думу больший процент голосов, чем в целом по России, набрали ЛДПР (37,07% против 22,92% по РФ), КПРФ (15,9% против 12,40%), АПР (10,23% против 7,99%). Меньший процент голосов, чем в целом по России, набрали “Выбор России” (10,02% против 15,51%), “Женщины России” (7,12% против 8,13%), ПРЕС (4,70% против 6,73%), ДПР (4,64% против 5,52%), “ЯБЛОКО” (4,57% против 7,86%). По Белгородскому одномандатному округу был избран бывший глава администрации Белгородской области В.Н.Берестовой, вошедший во фракцию АПР и в группу “Российский путь”. По Новооскольскому округу прошел Б.Н.Замай, судья областного народного суда, вошедший в группу “Союз 12 декабря”. В Совет Федерации были избраны бывший первый секретарь обкома КПСС А.Пономарев, работавший проректором, а затем ректором Белгородского сельскохозяйственного института, и бывший председатель областного Совета М.И.Бесхмельницын. Таким образом, население области отдало предпочтение партийной номенклатуре, которая активно сотрудничает с КПРФ.

Выбор в Государственную Думу в 1995 г. показали следующие результаты: КПРФ – 31,6% против 22,30% в целом по России, ЛДПР – 14,6% против 11,18%, НДР – 6,7% против 10,13%, АПР – 5,6% против 6,1%, “ЯБЛОКО” – 3,8% против 6,89%. По одномандатным округам победили Рыжков Н.И. (“Власть — народу!”), который набрал 52% голосов, и лидер коммунистов Кулешов О.С. (29,99%).

На президентских выборах 1996 года в первом туре Г.А.Зюганов собрал в два раза больше голосов, чем Б.Н.Ельцин: 46,94% против 23,16% . Во втором туре Б.Ельцину удается лишь немного оттянуть голоса избирателей, но разрыв остался внушительным: Г.Зюганов набрал 58,2%, а Б.Ельцин — 36,61% .

Избирательные настроения по области имеют некоторый территориальный разброс. Так, промышленные центры (Белгород, Старый Оскол) на выборах продемонстрировали большую лояльность Б.Ельцину, нежели село и малые города. Это во многом объясняется их относительным благополучием и более активной работой демократов в их центрах. “Неблагополучные” города, где промышленность стала, и сельскохозяйственные районы продемонстрировали абсолютную поддержку Г.Зюганова.

Область относится к числу наиболее развитых индустриально-аграрных регионов РФ. Горнодобывающая индустрия, черная металлургия, энергетическое машиностроение, приборостроение, химическая отрасль определяют индустриальный облик области. В области создана крупная сырьевая горнометаллургическая база в составе двух горнообогатительных комбинатов (Лебединский и Стойленский ГОКи) и первенца отечественной бездоменной металлургии — Оскольского электрометаллургического комбината (ЭМК).

Ведущее место в структуре промышленности принадлежит черной металлургии — почти 50% валового продукта (в целом по РФ — 24,8%), пищевой и легкой промышленности — 27% (в целом по РФ — 20%), ТЭК — 7,5% (в целом по РФ — 25,4%), машиностроению — 11,5% (в целом по РФ — 20,5%), химической — 3,5% (в целом по РФ — 7,2%). На долю Белгородчины приходится 33% общероссийской добычи железной руды, соответственно 3,3% и 3,9% выплавки стали и производства готового проката, производство 9,4% цемента.

К 1996 г. Администрация констатировала рост промышленного производства. По важнейшим отраслям показатели прироста таковы: добыча железной руды — на 15%, выплавка стали — на 6%, выпуск цемента — на 29%. Таким образом, в экономике области после спада (наиболее сильное падение объемов производства — около 12% — наблюдалось в 1992 г.) наметились тенденции роста промышленности. Валовый региональный продукт составил 14965 млрд. рублей.

В 1997 г. промышленными предприятиями произведено продукции в действующих ценах на 14,6 трлн. рублей, в том числе в декабре — на 1,3 трлн. рублей. Физический объем производства возрос по сравнению с 1996 г. на 1,2%. Валовый региональный продукт составил в этом году 17013 млрд. рублей.

Согласно данным о состоянии экономики и социальной сферы за девять месяцев 1998 г., в регионе наблюдается экономический рост. Но если сравнить данные за полугодие и за девять месяцев 1998 г., то выявляется резкое падение темпов роста. Так, физический объем производства возрос в первом полугодии 1998 года по сравнению с первым полугодием 1997 года на 22,3% ,, а в подсчете за девять месяцев — лишь на 5,6%. Очевидно, что негативный отпечаток на состояние дел в экономике региона наложил российский финансовый кризис.

На общероссийском фоне финансовое положение региона в целом выглядит достаточно благополучным. В 1995 г. область передала в госбюджет 1,5 трлн. руб., в 2,8 раза больше, чем в 1994 г. По степени бюджетной самостоятельности в Центрально-Черноземной России область уступает только Липецкой области. В 1994 г. бюджетные средства в общих доходах составили 15%, доля перечисленных в федеральный бюджет средств — 41%; это самый высокий показатель по экономическому району.

Белгородская область до 1997 г. являлась донором федерального бюджета. Налоговый потенциал области — один из самых высоких в Центральном Черноземье. При этом уровень бюджетных расходов на 18% ниже среднего показателя по России.

Областной бюджет на 1998 г. сформирован с превышением расходов (1415425 тыс. рублей) над доходами (1312977 тыс. рублей). В результате дефицит составил 102448 тыс. рублей или 14% от общей суммы бюджета.

По совокупным показателям качества жизни в таблице “10 лучших регионов России” Белгородская область с третьего места в начале года 1998 г. переместилась на второе к середине года, уступая первое место г.Москва (третье место держит Липецкая область) .

 

История становления местного самоуправления в регионе

Изменения в системе Советов в 1990-1993 гг. не были существенными. В областной центре г.Белгороде городской Совет проводил политику главы администрации города Юрия Селиверстова, одного из немногих в регионе демократов (состоял в местной организации РПРФ). Общая демократическая ориентация мэра Белгорода вызывала трения с главой администрации области Виктором Ивановичем Берестовым, до назначения бывшим председателем облсовета и временно исполнявшим обязанности председателя облисполкома. Селиверстов пытался проводить самостоятельную политику, которая так или иначе касалась статуса г.Белгорода и его автономности. Берестовой 11 октября 1993 г. был освобожден от исполнения обязанностей за действия, направленные на неисполнение указа №1400 “О поэтапной конституционной реформе”, Селиверстов — главный оппонент главы областной администрации — поддержал действия президента в 1993 г., в том числе и мероприятия направленные на прекращение деятельности Советов. Однако после ликвидации горсовета в конце 1993 г. главой администрации города назначен Георгий Георгиевич Голиков, который имеет имидж “профессионального управленца, стоящего вне политики”.

Непосредственно реформа местного самоуправления начинает проводиться со времени назначения в октябре 1993 г. и.о. главы администрации области Евгения Степановича Савченко, который и явился главным идеологом реформ местного управления и зачинателем земского движения (ТОСов) в Белгородской области. Активную поддержку губернатор получил со стороны представительной власти, тогда еще Собрания депутатов, которое было избрано в марте 1994 г. Председателем собрания на безальтернативной основе был избран все тот же Юрий Селиверстов. В декабре 1995 г. по предложению Савченко депутаты продли свои полномочия до декабря 1997 г. Фактически в этот период три первых человека области — Е.Савченко, Ю.Селиверстов и Г.Голиков — определили вектор реформы местного самоуправления области. Ю.Селиверстов за то время, которое он возглавлял областную Думу первого созыва, стал, пожалуй, главным специалистом по законодательству о местном самоуправлении. Это предопределило его избрание уже в новом составе представительной власти (областная Дума второго созыва избрана 17 декабря 1997 г.) председателем комитета по законотворчеству и местному самоуправлению.

Региональная власть не инициировала обсуждение вопросов местного самоуправления на референдумах. В период подготовки законопроектов о местном самоуправлении проводились лишь многочисленные консультации органов представительной и исполнительной власти области с политическими и общественными объединениями, руководителями местных органов власти, собирались сельские сходы — все это с целью изучения общественного мнения, мнения избирателей о формах и порядке формирования органов МСУ. Этому были посвящены научно-практические конференции, многочисленные “круглые столы” и другие мероприятия, которые способствовали выработке законопроектов и других нормативных актов, составляющих основу в области и определяющих организацию и проведение выборов органов.

 

Правовые основы местного самоуправления

Областное законодательство

В формировании правовых основ местного самоуправления в Белгородской области трудно выделить какие-либо этапы. Реформа и поныне проводится главным образом теми же людьми, которые ее начинали. Законодательство Белгородской области о МСУ, о выборах в представительные органы и должностных лиц МСУ начало формироваться в 1995 году.

Белгородская область стала одной из первых среди субъектов РФ, в которых был принят и введен в действие Устав (основной закон) области, в котором местное самоуправление в регионе получило правовое регулирование. Устав был принят Белгородской областной Думой 20 апреля 1995 г. .

В течение 1995-1996 годов принят целый пакет законов и других нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление в области, порядок проведения выборов представительных органов и должностных лиц. Все законы области приняты в соответствии с действующим на тот период времени федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, прошли экспертизу и получили положительную оценку в Государственной Думе РФ, Центральной избирательной комиссии РФ.

После формирования в 1996 году органов местного самоуправления в соответствующие законодательные акты области был внесен ряд дополнений и изменений, приняты законы области об отзыве депутатов и выборных должностных лиц, о муниципальных образованиях в Белгородской области и другие. В 1997 году по инициативе избирательной комиссии области подготовлен Избирательный кодекс Белгородской области, который объединил в один кодификационный акт шесть законов области о выборах, отзыве и референдуме. Избирательный кодекс области принят областной Думой и вступил в действие с 20 июня 1997 года. Наглядно процесс принятия правовых актов по местному самоуправлению представлен на следующей таблице.

Следует отметить некоторые особенности законодательства области о местном самоуправлении и муниципальных образованиях.

В соответствии с законом “О муниципальных образованиях в Белгородской области” от 26.06.96 г., другими нормативными правовыми актами, к муниципальным образованиям относятся территории районов и городов области, на которых избираются представительные органы и главы районов и городов. Территории сельских округов, поселков и городов местного подчинения не входят в перечень (реестр) муниципальных образований. На их территории действуют органы общественного самоуправления — земские собрания, члены которых избираются открытым голосованием на собраниях, конференциях, сельских сходах граждан. До принятия нормативных правовых актов, регулирующих земство, в области проводилось в порядке эксперимента формирование земских собраний в отдельных сельских округах.

Таким образом, в области 22 муниципальных образования, территории которых строго определяются административно-территориальными границами районов, городов области. На территориях муниципальных образований избираются представительные органы — Советы депутатов в количестве 11-21 депутата, избираемых по мажоритарной системе по одномандатным округам, и главы района, города.

На территориях 355 поселков, сельских округов действуют органы территориального общественного самоуправления — земские собрания.

Муниципальные “матрешки” на территории области отсутствуют.

Одно муниципальное образование — областной центр — имеет анклавное положение в рамках Белгородского района. Хотя потенциально статус муниципального образования может получить г. Старый Оскол – промышленный центр с населением 206 тыс. человек.

Уставы муниципальных образований

Процесс принятия уставов проходил в муниципальных образованиях после выборов в органы местного самоуправления региона. Областной закон “О местном самоуправлении” предусматривает два пути принятия уставов: представительным органом и референдумом. Однако во всех муниципальных образованиях основной закон территории принимался Советом депутатов. На 1 июля 1998 года был принят 21 устав муниципального образования, 20 уставов представлено на регистрацию, 17 уставов зарегистрировано. Отказов в регистрации уставов не было.

Правовую помощь в выработке уставов МО оказывал комитет по законодательству и местному самоуправлению областной Думы. Представительным органам МО областной Думой был представлен так называемый Модельный устав. При сравнении принятых уставов принципиальных различий не обнаруживается. В Модельном уставе была заложена важная альтернатива, которая определяет систему управления в МО: “сильный глава — слабый Совет” или “слабый глава — сильный Совет”. Во всех зарегистрированных на сегодняшний день уставах МО зафиксирован “сильный глава”, являющийся одновременно и председателем Совета. Схема “слабый глава — сильный Совет” не нашла применения в Белгородской области.

Все уставы МО предусматривают выборы главы местной администрации населения территории. Избрание главы представительным органом местного самоуправления во всех МО было отвергнуто.

 

Выборы должностных лиц и органов местного самоуправления

Выборы глав местного самоуправления и представительных органов во всех 22 муниципальных образованиях (срок полномочий — 4 года) состоялись 17 марта 1996 года. Выборы были назначены постановлением областной Думы от 28 декабря 1995 года №13. С этого момента, в случаях досрочного прекращения полномочий (выбытия) депутатов представительных органов, глав, выборы (дополнительные выборы) глав назначаются представительными органами, депутатов — территориальными избирательными комиссиями.

Как уже отмечалось, Законом Белгородской области “О выборах глав Белгородской области” предусматривалось, что выборы главы МО могут осуществляться как непосредственно населением, так и соответствующим представительным органом из числа депутатов, избранных в этот орган. Однако все главы соответствии с уставами как на основных, так и на дополнительных выборах были избраны непосредственно населением.

Выборы в представительные органы местного самоуправления осуществлялись на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам на основе единой для данного органа нормы представительства. Постановлением Белгородской областной Думы первого созыва от 28 декабря 1995 года был установлен численный состав представительных органов районов и городов области. Границы и количество избирателей в каждом округе были определены территориальными избирательными комиссиями, утверждены постановлениями глав администраций районов. Численность избирателей в округах соответствует требованиям законодательства (плюс-минус 10% от среднего числа).

В целом период выдвижения кандидатов в депутаты представительных органов и на должности глав местного самоуправления проходил организованно и достаточно активно. Основной формой выдвижения было выдвижение непосредственно избирателями. Среди избирательных объединений активность проявляла главным образом КПРФ. В первых выборах органов местного самоуправления из 49 региональных (областных) общественных объединений путем формирования избирательных комиссий, выдвижения кандидатов, ведения предвыборной агитации участвовали 9 объединений. В формировании избирательных комиссий от КПРФ участвовало — 353 человека, от ЛДПР — 9, от “ЯБЛОКА” — 3, от Аграрной партии — 12, от “Конгресса русских общин” — 4, от “Демократической партии России” — 2, от “Областного совета рабочих, крестьян и трудовой интеллигенции” — 7, от “Областного общественно-политического клуба “Альтернатива” — 1, от областной организации “Наш дом — Россия” — 3.

Кандидатов в органы местного самоуправления выдвинул только три партии: КПРФ, ЛДПР, Аграрная партия. Из 1154 кандидатов в депутаты представительных органов 144 (12,5%) выдвинуты избирательными объединениями, преимущественно КПРФ, зарегистрировано 142. Из 84 кандидатов на 22 должности глав МСУ избирательными объединениями выдвинуто 8 (9,5%), все от КПРФ, а зарегистрировано — 7.

Одной из главных причин неучастия или слабой активности общественных объединений в выборах органов в 1996 году являлось то, что многие из областных, региональных отделений российских партий, других общественных объединений (за исключением КПРФ и Аграрной партии России) в своей структуре не имели районных, городских и, соответственно, на местах — первичных организаций.

Следует отметить и то, что многие избирательные объединения, такие как ЛДПР, “Конгресс русских общин”, “ЯБЛОКО” и другие, не пользовались популярностью среди избирателей, особенно сельских жителей, из-за отсутствия на этих выборах информации об их программах, целях и задачах, руководителях. Вышеизложенные обстоятельства повлияли и на низкую активность политических (за исключением КПРФ) и общественных объединений в организации общественного наблюдения за выборами.

У организаторов выборов нередко возникали вопросы и проблемы, связанные с оформлением подписных листов, оценкой подлинности подписей избирателей и т.п. Особенно сложным это представлялось для окружных избирательных комиссий по выборам депутатов районных, городских советов депутатов, так как на этом уровне нет соответствующих специалистов, а поэтому члены окружных избирательных комиссий нередко возникающие сомнения в подписных листах и подписях избирателей толковали в пользу регистрируемых кандидатов. Из 1151 кандидата, представивших документы на регистрацию, только 26 отказано в регистрации по причине того, что они не собрали необходимого количества подписей избирателей, неправильно оформили подписные листы. Выборочный анализ этих документов позволяет сделать вывод, что количество кандидатов, которым следовало бы отказать в регистрации по этим основания, должно бы быть значительно больше.

Таблица 3

Участие избирательных объединений и избирательных блоков
в выборах в органы местного самоуправления действующего состава
Белгородская область

 

Число депутатских манда-

Выдвинуто кандидатов

Зарегистрировано кандидатов

Число избранных депутатов (глав) действующего созыва

Вид выборов

тов, долж-ностей

всего

в том числе ИО и ИБ

всего

в том числе из состава выдвинутых ИО и ИБ

всего

в том числе из состава выдвинутых ИО и ИБ

Выборы в представитель-ные органы

380

1154

144

1125

142

378

30

Выборы глав МО

22

84

8

78

7

22

2

После регистрации, но до дня выборов 4 кандидата в депутаты и 3 на должности глав местного самоуправления сняли свои кандидатуры.

Законами Белгородской области, действовавшими на период выборов, устанавливались ограничения по минимальному участию избирателей в выборах. Для признания выборов депутатов представительных органов и глав местного самоуправления состоявшимися необходимо было участие в них не менее 25% избирателей.

Ход голосования был следующим: на 10 часов получили бюллетени для голосования 9,2% избирателей, на 14 часов — 40%, на 18 часов — 53% избирателей и на 22 часа — 60,4%. Участие избирателей в выборах составило 60,4% от числа избирателей — примерно на 15% ниже, чем на выборах главы администрации области и президента РФ.

Как и в другие избирательные кампании, на выборах в органы местного самоуправления активность сельских избирателей была выше, чем городских. Так, в Красненском районе в выборах участвовало 93% избирателей, Ровеньском районе — 87,4%, Прохоровском районе — 85,7%, Борисовском — 85,1%, Корочанском — 81,2%. В Шебекинском районе и городе Шебекино в выборах участвовало 57,6% избирателей, в Губкинском районе и городе Губкин — 54,5%, в городе Старый Оскол и Старооскольском районе — 54,8%, в городе Белгород — 40%. В городе Белгород низкая явка объясняется тем, что серьезной альтернативы главе города Г.Г.Голикову практически не было: избиратели были уверены, что победит именно он. Рейтинг Г.Г.Голикова в городе высок, о чем свидетельствуют итоги голосования: ему отдали голоса 92,7% избирателей, принявших участие в выборах.

Среди 22 глав местного самоуправления женщин нет. 21 глава — в возрасте от 30 до 50 лет; 17 человек на момент избрания являлись муниципальными служащими, 5 человек — руководителями предприятий, учреждений и организаций; два из них являются членами КПРФ. На выборах против всех кандидатов на должность глав проголосовало 21774 избирателя или 3,4% от числа принявших участие в голосовании. Наименьший процент голосов избирателей против всех кандидатов отмечен в Ровеньском районе — 0,7%, в Чернянском -1,4%, в Ивнянском — 1,5%. Максимальные показатели протестного голосования отмечены в Белгородском районе — 8,3%, в Яковлевском — 6,1%, Прохоровском — 5,9%.

На выборах главы местного самоуправления столицы региона борьбу вели два кандидата: Георгий Георгиевич Голиков, глава администрации г.Белгорода, и частный предприниматель Есипов Анатолий Евграфович. Результаты голосования показали большой перевес голосов избирателей, отданных за Голикова: 92,7% против 2,3%.

Дополнительные сведения по количественному и качественному сотаву депутатов приведены в Приложениях 4,5.

В одном избирательном округе по выборам депутата совета депутатов Шебекинского района и города Шебекино выборы были признаны недействительными в виду того, что на одном избирательном участке в переносном ящике было обнаружено большее число избирательных бюллетеней, чем число заявлений избирателей. По решению территориальной избирательная комиссия было принято решение о проведении повторных выборов и о сформировании окружной и участковой избирательных комиссий в новом составе. Голосование проводилось на тех же избирательных участках 19 мая 1996 года.

 

Таблица 4. Численность избирателей в муниципальных образованиях Белгородской области (на выборах 17 марта 1996 года)

 

№ МО

Наименование МО

Численность

избирателей

1

Алексеевский район и г.Алексеевка

48542

2

г.Белгород

239460

3

Белгородский район

57123

4

Борисовский район

18843

5

Валуйский район и г.Валуйки

54697

6

Вейделевский район

18877

7

Волоконов-ский район

27934

8

Грайворонский район

22854

9

Губкинский район и г.Губкин

86048

10

Ивнянский район

18513

11

Корочанский район

29857

12

Красненский район

12806

13

Красногвардейский район

34582

14

Краснояружски и район

11276

15

Новооскольский район

35776

16

Прохоровский район

23245

17

Ракитянский район

26419

18

Ровеньский район

18728

19

г.Старый Оскол и Старооскольский район

175098

20

Чернянский район

24881

21

Шебекинский район и г.Шебекино

71968

22

Яковлевский район

37860

 

 Таблица 5. Итоги выборов глав местного самоуправления муниципальных образований Белгородской области

 

Наименование МО

Кандидаты

% голосов, поданных за канди-датов

Ф.И.О., избранного главы МСУ

1.

Алексеевский район, г. Алексеевка

Сулим Ф.Е.

Ляшенко А.И.

Шабанов В.С.

59,75

32,46

2,90

Сулим Федор Егорович*

2.

г. Белгород

Голиков Г.Г.

Есипов А.Е.

92,71

2,29

Голиков Георгий Георгиевич**

3.

Белгородский район

Скляров А.И.

Филатов В.Г.

Мымриков А.Н.

68,30

15,12

5,20

Скляров Александр Иванович*

4.

Борисовский район

Забара В.И.

Мальцев С.И.

83,83

9,87

Забара Владимир Игнатьевич*

5.

Валуйский район

Клепиков Ю.Н.

Авилов А.К.

46,23

46,0

Клепиков Юрий Николаевич

6.

Вейделевский район

Панин А.Г.

Куликов С.Д.

Пчелинцев Н.Н.

75,3

14,07

6,26

Панин Александр Григорьевич*

7.

Волоконовский район

Гаевой А.И.

Кругляков Н.П.

84,72

9,64

Гаевой Анатолий Иванович**

8.

Грайворонский район

Худаев Д.В.

Грушко В.И.

Холод А.Н.

69,54

15,58

4,07

Худаев Дмитрий Васильевич*

9.

Губкинский район, г.Губкин

Кретов А.А.

Гольцев В.Ф.

Погорельцев В.В

ФорафоновН.М.

Белых В.В.

Сапрыкин В.Н.

40,61

11,20

7,46

3,19

1,66

1,11

Кретов Анатолий Алексеевич*

10.

Ивнянский район

Захаров Е.Н.

Шеховцов С.А.

Сафонов М.Е.

Шевченко В.Я

Шевцов В.Н.

Нечаев Н.Д.

Бабынин В.И.

39,1

23,75

18,51

8,67

3,42

1,0

0,8

Захаров Евгений Николаевич

11.

Корочанский район

Бредихин И.М.

Городов Ф.А.

77,50

14,99

Бредихин Иван Михайлович*

12.

Красненский район

Дуров В.И.

Дрожжин В.М.

Головин А.И.

73,33

16,60

5,41

Дуров Василий Иванович*

13.

Красногвардейский район

Бровченко Н.А.

Торохов П.Г.

Кислов Н.Т.

64,84

24,56

3,06

Бровченко Николай Артемович*

14.

Краснояружский район

Григоров А.Н.

Ярошенко И.М.

69,03

20,23

Григоров Александр Николаевич*

15.

Новооскольский район

Понедельченко М.Н.

Демченко С.А.

Селиванов Н.И.

Борисовский В.И.

Новиков В.Н.

Петренко В.П.

59,04

19,31

11,30

3,22

1,73

0,60

Понедельченко Михаил Николаевич*

16.

Прохоровский район

Маматов В.И.

Титов А.В.

Левшин В.Г.

76,19

11,36

5,22

Маматов Владимир Иванович*

17.

Ракитянский район

Власов А.С.

Черепов В.Г.

Борисенко А.И.

44,56

39,87

8,65

Власов Анатолий Сергеевич

18.

Ровеньский район

Фоменков В.В.

Мирошниченко Н.Т

Федоровский В.А.

60,15

34,70

1,70

Фоменков Владимир Васильевич

19.

г.Старый Оскол и Старооскольский район

Шевченко Н.П.

Гусаров И.А.

Жихарев И.Н.

38,25

34,02

22,20

Шевченко Николай Петрович**

20.

Чернянский район

Лаптев И.С.

Кнышов А.Н.

Дробышев В.И.

Ткачнко Е.Д.

Усачев В.С.

39,62

31,25

17,02

5,03

1,79

Лаптев Иван Серафимович

21.

г. Шебекино и
Шебекинский район

Алтухов В.П.

Ефимов А.Н.

54,91

39,21

Алтухов Василий Петрович*

22.

Яковлевский район

Турьянский А.В.

Ревин Ю.Г.

Сучалкин Б.Н.

73,83

8,80

7,96

Турьянский Александр Владимирович**

* Главы местного самоуправления, которые занимали должность главы администрации района до выборов (17 человек).

** Главы местного самоуправления, занимавшие должность главы администрации района до выборов и ставшие депутатами областной Думы второго созыва (избраны 12 октября 1997 г.) (4 человека).

Таблица 6. Характеристика действующих представительных органов местного самоуправления

Число действующих представительных органов МСУ

Число действующих депутатов

Характеристика депутатского корпуса (сведения даются по состоянию на дату избрания депутатов)

всего

из них сформированы в полных составах

все-го

работающих на постоянной (штатной) основе

жен-щин

выдвинуты избира-тельными объединениями и блоками

Государственные и муниципаль-ные слу-жащие

руково-дители пред-приятий, учреждений и орг-ций

имели высшее и н/высшее образование

по возрасту

по итогам основных выборов

по состоя-нию на 01.07.98

всего

в т.ч. юридическое

до 30 лет

от 30 до 50 лет

22

22

20

378

16

51

30

50

194

320

4

4

308

Таблица 7. Сроки полномочий и состав действующих представительных органов местного самоуправления

МО

Наименование

МО

Дата начала срока

Число действующих депутатов

 

 

полномочий

всего

в т.ч. работающих на штатной основе

1.

Алексеевский район и

г. Алексеевка

2.04.96

19

1

2.

г. Белгород

9.04.96

20

6

3.

Белгородский район

29.03.96

17

0

4.

Борисовский район

29.03.96

11

1

5.

Валуйский район и г.Валуйки

29.03.96

19

1

6.

Вейделевский район

29.03.96

17

1

7.

Волоконовский район

29.03.96

17

0

8.

Грайворонский район

3.04.96

17

0

9.

Губкинский район и г.Губкин

26.03.96

20

1

10.

Ивнянский район

28.03.96

17

1

11.

Корочанский район

25.03.96

17

0

12.

Красненский район

12.04.96

17

0

13.

Красногвардейский район

21.03.96

18

14.

Краснояружский район

12.04.96

17

1

15.

Новооскольский район

2.04.96

17

0

16.

Прохоровский район

29.03.96

17

0

17.

Ракитянский район

2.04.96

17

0

18.

Ровеньский район

9.04.96

17

1

19.

г.Старьш Оскол и Староосколь-ский район

3.04.96

21

0

20.

Чернявский район

3.04.96

11

0

21.

Шебекинский район и г.Шебекино

2.04.96

18

1

22.

Яковлевский район

29.03.96

17

1

Качественный состав депутатов представительных органов местного самоуправления районов и городов характеризуется следующим образом. Среди 380 депутатов — 51 женщина, 4 человека в возрасте до 30 лет, 308 — от 30 до 50 лет, 320 депутатов имеют высшее и незаконченное высшее образование, в том числе 4 — высшее юридическое образование. 57 депутатов являются государственными и муниципальными служащими, 144 — руководителями предприятий, учреждений и организаций, 77 человек представляют сферы образования и здравоохранения. 20 депутатов выдвинуты избирательными объединениями, 49 являются членами КПРФ, 7 — членами АПР.

Количество депутатов колеблется от 11 до 21. В 10 муниципальных образованиях на штатной основе работает один депутат, в г. Белгороде – 6, в остальных – ни одного.

Выборы главы Краснояружского района были признаны недействительными ввиду того, что фактически они были проведены при одном кандидате на эту должность. В этом районе на должность главы местной администрации баллотировалось 4 кандидата, в том числе и назначенный ранее на эту должность глава районной администрации А.Григоров. Накануне выборов три других кандидата сняли свои кандидатуры в знак протеста против нарушений и злоупотреблений своим положением, допущенных Григоровым в ходе кампании. Однако после того как обладминистрация оказала давление на одного из кандидатов, он вновь заявил о своей готовности баллотироваться, но такой возможности ему уже не представилось: областная избирательная комиссия назначила повторные выборы, которые были проведены 16 июня 1996 года. Главой местной администрации Краснояружского района был избран А.Григоров.

Следует отметить, что избирательная кампания по формированию органов местного самоуправления характеризовалась незначительным количеством возникающих споров, жалоб и заявлений избирателей. В участковые, окружные и территориальные избирательные комиссии поступило 87 заявлений и жалоб, из которых 78 носили разъяснительный характер, только 9 жалоб признаны обоснованными.

В контроле за соблюдением избирательных прав граждан и пресечении нарушений избирательного законодательства участвовали органы прокуратуры и внутренних дел. Например, в Чернянском районе в день выборов имели место попытки массовой агитации с использованием транспорта и других технических средств за одного из кандидатов на должность главы района. Сотрудниками районного отдела внутренних дел эти попытки были пресечены, районная прокуратура в тот же день привлекла к административной ответственности несколько человек, организаторов агитации, административные материалы на которых в тот же день были рассмотрены судом, виновные были подвергнуты денежному штрафу.

Судами было рассмотрено 3 спора, из которых 2 связаны с отказом избирательных комиссий в регистрации кандидатов, при этом обе жалобы удовлетворены судами. Одна жалоба была связана с предвыборной агитацией; в удовлетворении ее кандидату было отказано, а действия окружной избирательной комиссии признаны правильными.

Особенно характерным и по разным оценкам неоднозначным явился судебный спор в разных судебных инстанциях по заявлению г-на Аверьянова А.И. на отказ Валуйской территориальной избирательной комиссии в регистрации его кандидатом на должность главы Валуйского района и города Валуйки (выборы состоялись 12 октября 1997 года). Аверьянов А.И. был выдвинут кандидатом на эту должность семью инициативными группами, каждая из которых самостоятельно, в письменной форме уведомила об этом территориальную (окружную) избирательную комиссию. Однако к окончанию срока сбора подписей ни одна из инициативных групп не собрала 2% подписей избирателей округа. В последующем эти группы по инициативе Аверьянова А.И. объединились, суммировали собранные ими подписи, в результате чего их общее число составило необходимое количество для регистрации Аверьянова А.И. кандидатом и представили их в избирательную комиссию. Постановлением территориальной избирательной комиссии Аверьянову А.И. было отказано в регистрации кандидатом по тем основаниям, что ни одна из выдвинувших его инициативных групп не собрала 2% подписей избирательного округа. При этом избирательная комиссия руководствовалась Избирательным кодексом Белгородской области, который прямо предусматривает самостоятельность каждой инициативной группы, выдвинувшей кандидата, и обязательность для нее собрать необходимое количество подписей избирателей в поддержку выдвижения.

Однако по жалобе Аверьянова А.И. Валуйский районный суд отменил постановление территориальной избирательной комиссии и обязал ее зарегистрировать Аверьянова А.И. кандидатом. По протесту председателя Белгородского областного суда президиум облсуда 29.07.97 г. отменил решение Валуйского районного суда и вынес новое решение об отказе Аверьянову А.И. в регистрации кандидатом.

В связи с обращением Аверьянова А.И. в Верховный суд Российской федерации заместитель председателя Верховного суда России принес протест на указанное выше постановление Президиума Белгородского областного суда.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации, несмотря на доводы Центральной избирательной комиссии РФ, избирательной комиссии Белгородской области, Валуйской территориальной избирательной комиссии, определением от 6.04.98г. удовлетворила протест заместителя председателя Верховного суда России, отменила постановление президиума облсуда и оставила в силе решение Валуйского районного суда. Председатель Верховного суда РФ и Генеральная прокуратура РФ надзорные жалобы Валуйской территориальной избирательной комиссии, облизбиркома, Центризбиркома РФ оставили без удовлетворения. Как отмечали правоведы, тем самым Верховный суд и Генеральная прокуратура поставили под сомнение соответствие ч.1 ст.19 ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, действующего в тот период, п.2 ст.23 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, а также и соответствующие нормы Избирательного кодекса Белгородской области.

В Белгородской области принято и действует законодательство об отзыве депутатов представительных органов государственной власти и депутатов представительных органов и выборных должностных лиц МСУ. Еще 19 сентября 1996 года областной Думой принят закон Белгородской области “О порядке отзыва населением депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица”. Отзыв всех выборных лиц предусмотрен и Избирательным кодексом Белгородской области, который введен в действие с 20 июня 1997 года. В соответствии со ст.102 Кодекса основанием отзыва является неоправдание доверия избирателей в результате невыполнения депутатом, выборным должностным лицом своих обязанностей или нарушения Конституции РФ и федеральных законов, Устава (Основного закона) области и областного законодательства, а также Устава соответствующего МО.

Вместе с тем, несмотря на наличие законодательства об отзыве, в течение 1996-1998 годов процедура отзыва в области не проводилась. В конце 1997 года имело место инициирование избирателями г.Губкин отзыва главы местного самоуправления Губкинского района и города Губкин. Однако территориальная избирательная комиссия отказала в регистрации инициативной группы в связи о невыполнением требований Избирательного кодекса области о порядке регистрации инициативы граждан о проведении отзыва и образования инициативной группы. Повторного обращения избирателей по вопросу регистрации инициативной группы в избирательную комиссию не последовало.

 

Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление в Белгородской области реализуется на уровне поселков, сельских округов (сельсоветов) в форме Земских собраний. В сентябре-октябре 1996 года проведены сельские сходы, конференции по выборам членов Земских собраний открытым голосованием. В области было образовано 355 Земских собраний, в которые избрано 3953 члена собрания. Примерное Положение о Земском собрании сельского поселения (округа) было утверждено постановлением главы администрации области в качестве модельного. С небольшими изменениями оно было принято на сессиях Советов депутатов 21 муниципального образования (за исключением города Белгорода). Срок полномочий членов Земских собраний установлен в 4 года. Численный состав Земских собраний не превышает 15 человек. В настоящее время в области 357 Земских собраний. Их численность по отдельным МО приведена в Приложении 6.

Решения Земских собраний носят рекомендательный характер и реализуются постановлениями главы сельской, поселковой администрации. Основными полномочиями Земского собрания являются осуществление контроля за формированием и исполнением бюджета поселка, сельского округа, подготовка предложений главе местной администрации по социально-экономическому развитию территории, благоустройству, коммунальному обслуживанию и другим вопросам местного характера.

 

 Таблица 8. Земские собрания как органы территориального общественного самоуправления в Белгородской области

 

Район, город

Земские собрания сельских округов

Земские собрания поселков

Земские собрания городов

Всего

1.

Алексеевский р-он и г.Алексеевка

24

 

 

24

2.

Белгородский

21

3

 

24

3.

Борисовский

9

1

 

10

4.

Валуйский р-он и г.Валуйки

23

1

 

24

5.

Вейделевский

11

1

 

12

6.

Волоконовский

12

2

 

14

7.

Грайворонский

16

 

1

17

8.

Губкинский р-он и г.Губкин

18

1

 

19

9.

Ивнянский

14

1

 

15

10.

Корочанский

22

 

1

23

11.

Красненский

10

 

 

10

12.

Красногвардейский

14

1

 

15

13.

Краснояружский

9

1

 

10

14.

Новооскольский

18

 

1

19

15.

Прохоровский

18

1

 

19

16.

Ракитянский

12

2

 

14

17.

Ровеньской

11

1

 

12

18.

г.Старый Оскол и Старооскольский р-н

20

 

 

20

19.

Чернянский

15

1

 

16

20.

Шебекинский район и г.Шебекино

22

1

 

23

21.

Яковлевский

14

3

 

17

 

Всего по области

333

21

3

357

 

 

 

Областной бюджет и взаимоотношения с бюджетами муниципальных образований

В бюджете области за последние (1996-1999 гг.) наблюдается некоторое уменьшение доли налогов, перечисляемых в федеральный бюджет и довольно значительное перераспределение в бюджеты территорий. Главаадминистрации области добился в преддверии 1998 г. снижения доли поступлений в федеральный бюджет, выведя область из числа российских доноров.

В результате “высвободившиеся” средства были направлены на дотации бюджетам МО. Изменения в бюджетной политике проявились в 1997 г., тогда бюджеты территории увеличили свое финансирование на 21,3% по отношению к уровню 1996 г.

Особенности формирования бюджетов области и муниципальных образований наглядно проявились при выработке бюджета-98. Бюджет носит перераспределительный характер от “богатых” МО к “бедным”. В Белгородской области наиболее развит в экономическом отношении северо-восток: г.Старый Оскол и Старооскольский район, г.Губкин и Губкинский район. Здесь сосредоточен основной промышленный потенциал региона, бюджетообразующие предприятия: Лебединский ГОК, Стойленский ГОК, Новооскольский металлургический комбинат. Территории Старооскольского и Губкинского района, а также Белгород несут большее бремя налогов в формирование областного бюджета.. Относительное благополучие этих МО пока гарантирует возможность такого положения среди других территорий.

Выполнение бюджетов МО в 1998 г. столкнулось с большими проблемами. Многие МО на конец года были не в состоянии погасить из своих бюджетов задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы даже на половину. В ноябре 1998 г. областная администрация заключила финансовое соглашение с органами местного самоуправления городов и районов. Суть соглашения заключалась в том, что областной бюджет повышает долю дотаций МО и выделяет ссуду, а те в свою очередь изыскивают свои средства. Из 22 МО свои обязательства по соглашению выполнили на конец декабря лишь 8. При этом обязательства областного бюджета выполнены по всем 22 МО. Таким образом, бюджетная самостоятельность большинства МО в 1998 г. не была достигнута.

 

 

Приложение

Таблица 1

Законотворческий процесс по вопросам организации местного самоуправления в Белгородской области (в хронологическом порядке по состоянию на 1.01.99)


п/п

Предмет законодательства (нормативного акта) субъекта РФ

Полное наименование законодательного (нормативного) акта

Наименование органа, принявшего акт

Дата вступления в силу*

1.

О местном самоуправлении в области

Устав (основной закон) Белгородской области

Белгородская областная Дума

20.05.95

(с измене-ниями 24.04.96)

2.

О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц (в том числе действующих должностных лиц)

О выборах глав местного самоуправления Белгородской области**

Белгородская областная Дума

17.06.95

3.

О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления (в том числе действующего состава)

О выборах в представительные органы местного самоуправления Белгородской области**

Белгородская областная Дума

17.06.95

4.

О местном самоуправлении

О местном самоуправлении в Белгородской области

Белгородская областная Дума

23.11.95

5.

О социальных гарантиях глав местных администраций

О социальных гарантиях глав местных администраций (глав местного самоуправления)

Белгородская областная Дума

16.01.96

6.

О порядке регистрации уставов муниципальных образований

О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Белгородской области

Белгородская областная Дума

12.05.96

7.

О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований

О муниципальных образованиях в Белгородской области

Белгородская областная Дума

21.06.96

8.

О социальных гарантиях депутатам органов местного самоуправления

О социальных гарантиях депутатам, выборным должностным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной (штатной) основе

Белгородская областная Дума

20.07.96

9.

О статусе депутата представительного органа местного самоуправления

О статусе депутата представительного органа местного самоуправления

Белгородская областная Дума

29.07.96

10.

О правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления

О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Белгородская областная Дума

29.07.96

11.

О территориальном общественном самоуправлении сельского округа

Положение о земском (территориальном) общественном самоуправлении сельского округа (поселка) Белгородской области

главаадминистрации области

14.08.96

12.

О собрании сельского поселения (округа)

Примерное положение о Земском собрании сельского поселения (округа)

главаадминистрации области

14.08.96

13.

Об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Об ответственности органа местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Белгородская областная Дума

19.08.96

14.

Об отзыве депутата представительного органа и главы местного самоуправления

О порядке отзыва населением депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

Белгородская областная Дума

19.09.96

15.

О собраниях граждан

О собраниях (сходах) граждан

Белгородская областная Дума

11.10.96

16.

О муниципальной службе

О муниципальной службе Белгородской области

Белгородская областная Дума

11.10.96

17.

О законодательной инициативе органов местного самоуправления

О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Белгородской области

Белгородская областная Дума

2.12.96

18.

О наделении органов самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти

О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти области

Белгородская областная Дума

4.01.97

19.

Об административно-территориальном устройстве (делении).

Об административно-территориальном устройстве Белгородской области

Белгородская областная Дума

18.02.97

20.

О местном самоуправлении

О внесении изменений и дополнений в закон Белгородской области “О местном самоуправлении в Белгородской области”

Белгородская областная Дума

12.05.97

21.

О местном референдуме

Избирательный кодекс Белгородской области

Белгородская областная Дума

16.06.97

22.

О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц (в том числе действующих должностных лиц)

Избирательный кодекс Белгородской области

Белгородская областная Дума

16.06.97

23.

Об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления

Избирательный кодекс Белгородской области

Белгородская областная Дума

16.06.97

24.

О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления (в том числе действующего состава)

Избирательный кодекс Белгородской области

Белгородская областная Дума

16.06.97

25.

О досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц

Избирательный кодекс Белгородской области

Белгородская областная Дума

16.06.97

26.

О самофинансировании сельских территорий

О внесении изменений и дополнений в Закон Белгородской области “О самофинансировании сельских территорий”

Белгородская областная Дума

13.08.97

* В некоторых случаях приведена дата подписания закона главой областной администрации, а не дата официального опубликования.

** Законодательные акты, утратившие свою силу в связи с принятием новых законов.

Татьяна БАРАНДОВА

Реформа местного самоуправления
в Архангельской области

Общие сведения о регионе

Краткая история региона и его столицы

рхангельская область расположена на Севере Восточно-Европейской равнины, ее побережье омывается морями: Белым, Баренцевым и Карским.

Архангельская губерния была образована по Указу Петра 1 в 1708 году в составе 9-ти уездов. В период революций 1917 года губерния была разделена на несколько самостоятельных частей. Дальнейшие трансформации последовали в 1929 году, когда из Архангельской, Вологодской, Северодвинской губерний и автономной области Коми был образован Северный край с выделенным в июле того же года в качестве самостоятельной территориальной единицы Ненецким национальным округом. В декабре 1936 года Край был разделен надвое — Коми автономную республику и Северную область, а последняя в свою очередь 23 сентября 1937 года разделена на Архангельскую и Вологодскую области. D 1940 году еще три района были переданы Кировской области [].

В настоящий момент территория Архангельской области равняется 589,9 тыс.кв.км. Леса занимают 39%, сельскохозяйственные угодья — 1,3%, оленьи пастбища — 24,2%, острова — 19,%, остальное — реки, болота, озера [].

Столицей области с конца 17-го века по настоящий период является город Архангельск, основанный в 1583 году. Первоначально город именовался Ново-Холмогорами, а с 1613 года — Архангельским городом. [].

Область включает в себя территориально Ненецкий автономный округ (НАО) со столицей в городе Нарьян-Мар, основанном в 1929 году.

Коренные русские жители области — поморы — имеют некоторые культурные и языковые особенности. В частности, на территории области (особенно в северных районах) в дореволюционный период сложилась несколько отличная от районов средней полосы России система хозяйствования. Она строилась по двум направлениям: деревенские союзы, совпадавшие с семейными, а также окладнические группы, совладающие с угодьями. Над ними стояли более широкие союзы, называвшиеся “МИР” и являвшиеся хоть и хозяйственными, но уже и публично-правовыми союзами, пользовавшиеся верховным авторитетом. Эти особенности отмечаются в работах русского историка М.Богословского, изучавшего истоки возникновения земского самоуправления на Русском Севере, там же отмечено, что основы местного самоуправления на Севере сформировались еще к концу 15-го века. Тогда осуществлялись сходы домохозяев, на которых избирались старосты [].

Впоследствии самоуправление строилось и на объединении людей по принципу рабочих артелей (промысловики пушного или морского зверя, рыболовы, лесорубы, в НАО — оленеводы). Попытки возрождения в области данной системы посредством реформирования органов МСУ наблюдались в последнее десятилетие (1993-1996 годы).

Численность и структура населения региона. Этнический состав

Наибольшее влияние на этнический состав населения области оказал период депортации предвоенных лет, добавивший около 50 тысяч человек из Польши, Западной Украины, Прибалтики. В период репатриации послевоенных лет население области пополнилось на 176 тысяч новых жителей. Заметную долю внесли организованные в 60-80х годах “комсомольские наборы”, бурное развитие ВПК.

По данным переписи 1989 года население составляло 1570 тысяч человек, далее статистика предоставляет следующие цифры: в конце 1994 года население области равнялось 1534 тысячам, а в начале 1997 года — 1506 тысяч человек. Из них русских — 92%, украинцев -3,5%, белорусов — 1,3%, других (азербайджанцы, чеченцы, казахи, ненцы и т.д.) — 3,2%. Около трех четвертей населения области (73,7%) — горожане (в 1989г — 1152 тыс. человек, в 1997г. — 1111 тыс. человек или 73,4%). Сельское население соответственно — 418 тысяч человек и 396 тыс. человек (или 26,3%).[].

Административно-территориальное деление области

В настоящий период административно-территориальное деление области состоит из: НАО, 20-ти районов, 14 городов, 38 поселков городского типа и 3973 сельских населенных пунктов. В состав области входят острова Новая Земля, Земля Франца Иосифа, Соловецкий архипелаг и ряд других островов Северного Ледовитого океана.

Местное самоуправление осуществляется на уровне районов и крупных городов области. Всего в области создано 26 муниципальных образований, из них — 20 сельских районов, 6 городов областного подчинения (в том числе один, г. Мирный — закрытое административно-территориальное образование.)

В состав муниципальных образований — сельских районов входят территориальные образования: города районного подчинения, поселки, сельские населенные пункты; в составе городов областного подчинения территориальных образований нет. Лишь областной центр — город Архангельск состоит из 9 территориальных образований — округов.

Главные должностные лица исполнительных органов местного самоуправления называются мэрами и главами администраций городов или районов.

На 1 апреля 1994 года административно-территориальное деление в области включало: 20 районов, 8 городов областного подчинения, 6 городов районного подчинения, 36 рабочих поселка (без НАО), 1278 сельских администраций, объединенных в 224 сельских Совета.)

 

Региональная власть

По действующему Уставу Архангельской области (принят 14-й сессией Архангельского областного Собрания депутатов 23 мая 1995 года, решением за № 36) система государственной власти в области основана на принципах разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Де-факто в осуществлении властных полномочий действуют иные рычаги и правила, сводящиеся большей частью к экономическим, лоббистским и т.п.

Назначенный в 1991 году главой администрации области Павел Николаевич Балакшин продержался на своем посту до начала 1996 года, когда в результате выборной интриги был отстранен от занимаемой должности президентом и заменен ныне действующим (переизбранным в конце 1996 года) Анатолием Ефремовым (руководил комитетом по промышленности транспорту, связи и дорожному строительству областной администрации, с 1994 года был представителем администрации области в Москве. С марта 1996 — глава администрации области).

Полномочия областной легислатуры выглядят внушительно, но политическую систему в области можно охарактеризовать как “президентскую республику”. Председатель Областного Собрания Вячеслав Иванович Калямин проводит политику “работы в единой упряжке с исполнительным органом для улучшения инвестиционного климата в области и стабилизации”. СМИ в освещении деятельности законодательного органа поддерживает эту же линию. В настоящий момент отмечаются попытки со стороны ряда депутатов из депутатской группы “Союз Архангела Михаила” изменить ситуацию, но результаты пока отчетливо представить сложно.

Представитель президента в областиМарина Николаевна Белогубова (экс-заместитель главы администрации по социальным вопросам) фигура больше декоративная, нежели реально влиятельная. Однако, благодаря солидному опыту партийной работы в руководящих органах КПСС, временами может оказывать влияние на политику властей региона. К тому же, она из одной с ними когорты. Так же вписывается в “единую упряжку”.

На территории области на начало 1997 года действовало 44 структурных подразделения федеральных органов исполнительной власти РФ. В структуре администрации из их представителей был сформирован Координационный совет. Также создан Совет Безопасности, состоящий из руководителей силовых структур федеральных органов [].

Имелось чуть больше десятка отделений различных бюджетных и внебюджетных, иных фондов.

Общественные организации и политические партии реального влияния не имеют, однако и не преследуются. При губернаторе создан Общественный Совет.

Следует отметить, что договора о разграничении предметов ведения между РФ и областью не существует.

Политическая ориентация избирателей

На федеральных выборах область голосует с некоторой спецификой. Несмотря на то, что сразу после выборов 1995 года ее пытались представить частью “красного пояса”, реально все выглядит иначе. В1993-м году КПРФ и АПР отдали лидирующие позиции “ЖР”, “ЯБЛ” и ПРЕС, в отличие от общероссиийских раскладов. И в 1995 году такие объединения как “Женщины России”, “ЯБЛОКО”, ДВР-ОД, РПРФ и некоторые другие “центристские” карлики (ПСТ, ПГЛ) показывают превышение общероссийских результатов голосования (в процентном соотношении). Левые силы опять несколько отстают по показателям от общероссийских, собрав совместно приблизительно чуть больше 20% от числа всех действительных голосов. Хотя общие тенденции показывают резкое возрастание их рейтинга и падение доверия к ЛДПР и “партиям власти”.

Растет поляризация симпатий избирателей.На думских выборах в 1993 году 5-процентный барьер в области преодолели восемь избирательных объединений, а в 1995 — шесть.

Несмотря на тенденции падения доверия к “партиям власти”, президента северяне предпочитают “демократического”, а точнее, стремятся к сохранению стабильности.

При голосовании по мажоритарным округам ГД в 1993 году предпочтение было отдано демократическим кандидатам: банкиру Сергею Шульгину (Архангельский округ) и члену бывшего ВС РФ Александру Пискунову (Котласский округ). В 1995 году в обоих округах с убедительным отрывом победили представители КПРФ — Юрий Гуськов (Котласский округ) и Василий Гришин (Архангельский округ).

Экономические, финансовые и природные ресурсы

В результате реформ последних лет область является “дотационной”.

Кредиторская задолженность промышленных и сельскохозяйственных предприятий, строительных и транспортных организаций составляла на 1 декабря 1996 года 9985 млрд. рублей, в том числе просроченная — 5175 млрд. рублей, или — 52%. Дебиторская задолженность на то же число — 5815 млрд. рублей, из нее просроченная — 3268 млрд. Рублей, или 56%.

Валовый региональный продукт (за 1995 год) — составлял 0,89% (Россия = 100% )

В экономической структуре особо выделяются лесозаготовительная, деревообрабатывающая и целлюлозо-бумажная отрасли промышленности, транспортный (преимущественно морской порт) комплексы, ВПК. Слабо развиты сельскохозяйственная, легкая и пищевая промышленность. Наиболее активно эксплуатируются биологические ресурсы (лес, море и т.п.), в последнее время — топливно-энергетические и сырьевые (нефть, газ, алмазы, бокситы и т.п.), в некоторой степени делаются попытки ставок на развитие информационных и интеллектуальных технологий, развитие туристско-рекреационного комплекса на базе уникальных природных и историко-культурных памятников. В последнее время власти области активно работают над проблемой привлечения в экономику иностранных инвестиций. Широкие и интенсивные контакты область имеет со странами “Баренц-региона”.

Основные культурные и образовательные учреждения

Культурно-просветительскую работу в области обеспечивают 5 театров, 18 музеев. К наиболее интересным можно отнести: Соловецкий историко-архитектурный и природный музей-заповедник, музей деревянного зодчества и народного искусства в малых Карелах, национальный историко-природный парк “Кенозерье”, Пинежский заповедник с уникальными пещерами, древние стоянки протосаамского периода 2-го тысячелетия до нашей эры, славянские и чудские поселения 10-15 веков.

Центрами религиозного паломничества можно считать Антониево-Сийский, Артемие-Веркольский, Иоанно-Сурский монастыри, Николо-карельское и Соловецкое подворья в Архангельске.

Современную культуру представляют ежегодные международные “Дни Джаза” Владимира Резицкого и Фестиваль уличных театров Виктора Панова, проводятся общегородские массовые праздники “День города Архангельска” (июнь), “День Архангела Михаила” (21 ноября), “Северная парусная регата”, “Караван PQ-17” (дата завершения Северных конвоев) и ряд других. Для туристов интерес представляет космодром “Мирный”.

Архангельск — крупный научный центр на территории Севера России. Наиболее влиятельные университеты — Поморский государственный Университет, Архангельский Государственный технический Университет, Архангельская государственная медицинская академия, “Севмашвтуз” (Северодвинск).

 

Предыстория реформы

1990-1993 годы

Процесс реформирования местной власти в области начался с некоторым запозданием по сравнению с центральными городами и регионами. До роспуска Советов в октябре 1993 года “децентрализационных подвижек” во властных структурах на уровне регионального управления практически не отмечались. Более бурно в этом отношении проявляли себя Советы народных депутатов ведущих городов области — Архангельска и Северодвинска. Не обошлось и без эксцессов.

Архангельск

Начало процессу формирования новых органов местной власти в области было положено в апреле 1991 года, когда в результате активности председателя Архангельского городского Совета народных депутатов Александра Петровича Иванова Президиум ВС РСФСР издал постановление “Об изменении структуры органов государственной власти и управления в г. Архангельске в порядке эксперимента”. Суть эксперимента сводилась к тому, чтоб упростить процесс принятия решений Советами. В сущности, вводилась новая часть в управленческой структуре представительных органов местного управления — малый Совет, избиравшийся на общем собрании депутатов городского и всех районных советов. Малый совет имел практически все полномочия, необходимые для руководства городом.

Через полгода, 11 ноября 1991 года приказом главы администрации области П.Балакшиным был назначен первый архангельский мэр. Им стал депутат Городского совета, член малого Совета Анатолий Бронников 11 июня 1953 года рождения.

 

Северодвинск

В 1991 году в июне Северодвинск на основании специального постановления Президиума ВС РСФСР (имеется в виду “Положение о порядке избрания мэра г.Северодвинска”, утвержденное постановлением Президиума ВС РСФСР от 27 мая 1991 года) всенародно избрал мэра города. Им стал председатель Северодвинского городского совета депутатов Валерий Лысков. Выборы проводились без согласования с областным Советом депутатов.

В марте 1993 года разразился кризис. Обвинив Лыскова в “излишне тесных связях в коммерческими структурами и злоупотреблении властью” 73 депутата Северодвинского горсовета (при списочном составе — 171 депутат) тайным голосованием приняли решение о выражении недоверия главе местной исполнительной власти с рекомендацией главе областной администрации об освобождении Лыскова от должности, проигнорировав необходимость решения данного вопроса только путем, отраженным в ст. 15 “Положения о порядке избрания мэра г.Северодвинска” (т.е. только в случаях нарушения мэром действующего законодательства и квалифицированным большинством голосов Горсовета, либо — посредством референдума).

Глава администраци области Павел Балакшин, несмотря на протест прокурора области А.Пушкина, в середине июля 1993 года издал распоряжение об освобождении В.Лыскова от должности, сославшись на ст.5 Закона РФ “О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, городской администрации”. Неправомочность такой ссылки вытекает уже из того факта, что речь в статье идет о прекращении полномочий назначенного, а не избранного главы.

В конце июня 1993 года сам Лысков уже был арестован и отправлен в Архангельский СИЗО.

1 июля 1993 года за подписью председателя северодвинского городского Совета В.В.Пузырева и членов комиссии администрации президента РФ В.Ф.Трофимова и А.С.Фадеева было направлено письмо П.Балакшину с предложением отменить его распоряжение. Известно, что на данном документе Балакшин записал: “...С предложением согласен. Будет издано постановление об отмене ранее изданного”.

Что помешало Балакшину исполнить свою резолюцию — остается тайной по настоящий момент.

В течении июля 1993 года в области работала комиссия администрации президента, на имя Балакшина шли письма с требованием отменить распоряжение об отстранении Лыскова от должности. Известно также, что 22 июля 1993 года заместитель руководителя администрации президента В.В.Волков направил письмо заместителю главы администрации Архангельской области А.Ф.Личутину с аналогичным предложением. В тот же день Волков известил Лыскова о принятом им решении.

Однако, 30 июля, на заседании Северодвинского малого городского Совета присутствующими было единогласно принято решение о предложении главе администрации области П.Н.Балакшину произвести представление на должность нового главы администрации города на очередной сессии горсовета в октябре 1993 года. Так и поступили.

Судьба Лыскова, несмотря на активную общественную кампанию по его защите, оказалась трагичной. Незаконное (по крайней мере — вина не была доказана в суде) тюремное заключение больного (он страдал заболеванием сердца) человека на протяжении полутора последующих лет привело к кончине всенародно избранного мэра города Северодвинска в декабре 1994 года. Подробности в настоящий момент выяснить не удалось. Лысков умер на стадии следствия. )

Во всех иных территориях области главы администраций были назначены главой администрации области в период с 1991-1992 годов.

Период после роспуска Советов в 1993 году

Становление местного самоуправления в Архангельской области шло после 1993 года трудно. Отсутствовала юридическая основа для его функционирования. До принятия федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (28 августа 1995 г.) в области не принимался свой закон. МСУ существовало на основе Положения о местном самоуправлении. Уставов муниципальных образований на территории области не было до конца 1996 — начала 1997 года.

В 1994 году практически не состоялось формирование представительных органов местного самоуправления.

Как упоминалось в п. 1.8., на этот период пришелся процесс формирования института старост в области. Старосты избирались на местных сходах граждан. Они были призваны олицетворять собой “низовой представительный орган самоуправления” в области. С ними проводилась активная работа, выражавшаяся в проведении семинаров, встреч с гражданами и т.п.

В этот же период в качестве “заменителей” не созданных легитимных представительных органов МСУ, в области прошла волна создания так называемых “органов общественного самоуправления” (т.е. Общественных Советов при мэрах и главах администраций.)

Областная избирательная комиссия Архангельской области, информируя Центральную избирательную комиссию в начале апреля 1994 года, отмечала, что в соответствии с “Положением об организации местного самоуправления в Архангельской области” и “Положением о выборах в представительные органы местного самоуправления Архангельской области”, утвержденными областным Собранием депутатов 19 января 1994 года, проводилась работа по формированию органов местного самоуправления.

Итоги её по состоянию на апрель 1994 года были такие:

1. Сельские населенные пункты

В области имелся 3981 сельский населенный пункт. По состоянию па 1 апреля 1994 года в сельских населенных пунктах было избрано 1208 старост и 2 органа общественного самоуправления.

Из 1209 старост 688 избраны на группы (2-3-4) малочисленных населенных пунктов. В 69 населенных пунктах, являющимся центрами сельсоветов, старосты не избирались, их функции в этих населенных пунктах напрямую выполняли органы местного самоуправления сельсоветов. Все старосты работали на общественных началах.

2. Формирование органов местного самоуправления в сельсоветах, рабочих поселках и городах районного подчинения.

В области (без Ненецкого автономного округа) имелось 224 сельсовета. По состоянию на 1.1.94 года в 207 сельсоветах были сформированы органы местного самоуправления, состоящие из 1087 представителей сельских населенных пунктов, из 207 глав местного самоуправления сельсоветов. Общая численность — 1294 человека.

Из 36 (без Ненецкого автономного округа) рабочих поселков органы местного самоуправления были сформированы в 31 с численностью 222 человек, в том числе 191 представителя и 31 глав администрации.

В 3 рабочих поселках (Березник Виноградовского района, Коноша и Октябрьский Устьянского района), являющихся центрами районов, органы местного самоуправления не формировались, их функции выполняли органы местного самоуправления района.

Из 6 городов районного подчинения органы местного самоуправления были сформированы в двух — г. Мезени и г. Сольвычегодске.

В 4 городах районного подчинения (Вельске, Каргополе, Шенкурске, Няндоме), являющихся центрами районов, органы местного самоуправления не формировались.

3. Формирование органов местного самоуправления в районах

Из 20 районов органы местного самоуправления были сформированы в 18 с численностью 334 человека, в том числе 18 глав администрации районов.

По состоянию на 5 апреля 1994 года формирование органов местного самоуправления было не закончено в двух районах — Ленском и Онежском, рабочем поселке Шипицино Котлаского района, 17 сельсоветах.

В городе Онега и Онежском районе было решено образовать единый орган местного самоуправления.

4. Выборы представительных органов местного самоуправления в городах областного подчинения

20 марта 1994 года в 6 городах областного подчинения из 8 проводились выборы депутатов в представительные органы местного самоуправления. Из 92 депутатских мест в результате выборов замещены лишь 4 в г. Котласе. Из-за низкой явки избирателей представительные органы местного самоуправления в Архангельске, Северодвинске, Котласе, Коряжме, Мирном, Новодвинске не были избраны.

Представительные органы были сформированы только в декабре 1996 года, когда проходились выборы главы администрации Архангельской области) [].

Начало реформы МСУ

Официально реформа МСУ в Архангельской области началась с подписания главой администрации области П.Балакшиным Постановления № 223 “О реформировании органов представительной власти и органов местного самоуправления на территории Архангельской области” от 12 октября 1993 года. Постановление практически дублировало Указ президента РФ от 9.10.91года № 1617 “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации”. Любопытно, что на основании данного областного документа были распущены Областной Совет и только пять городских Советов (Каргополь, Няндома, Мезень, Сольвычегодск, Шенкурск) и все поселковые и сельские Советы. Оставшиеся прекратили свою деятельность на основании Постановления №234 от 29 октября 1993 года “О Реформе местного самоуправления на территории области [].

В дальнейшем, де-юре полномочия органов местного самоуправления были закреплены в статье № 36 главы VIII Устава Архангельской области, принятом в мае 1995 года. С этого момента, на основании указанных полномочий, начала проводиться и расширяться законотворческая работа в описываемой сфере. 20 декабря 1995 года был принят областной закон “О местном самоуправлении в Архангельской области”. В 1996 году процесс реформирования, несколько заторможенный после неудачи выборов 1994 года, получил новый толчок в результате кризиса. С 17 декабря 1995 закончились полномочия Собрания депутатов области, но в соответствии с указом президента № 951 депутаты продлили срок своих полномочий еще на год. Однако с 1 марта 1996 года, когда прекратились полномочия глав городских и районных администраций, политический кризис в области обозначился уже де-факто. 19 сессия Областного Собрания депутатов назначила выборы сразу во все структуры исполнительной и представительной власти области и МСУ одновременно с первым туром президентских выборов (12 июня 1996 года). Несмотря на то, что имелись лишь утвержденные округа по выборам в областное Собрание, в области не было принято ни одного Устава муниципального образования, а полномочия глав администраций не были продлены, 16 марта стартовала предвыборная кампания [].

В начале апреля 1996 года в областном суде состоялось рассмотрение дела по заявлению прокурора области А.Климова о признании недействительным решения 19 сессии Областного Собрания депутатов относительно назначения сроков выборов в областные и местные органы власти совместно с первым туром выборов президента. В результате 23 апреля на внеочередной сессии депутаты Областного Собрания пошли на компромисс и перенесли сроки проведения выборов губернатора и органов местного самоуправления на 8 декабря 1996 года. Тем не менее, до принятия этого решения граждане уже начали собирать подписи для выдвижения не только в Облсобрание, но и на посты мэра г. Архангельска и в городские Собрания [].

 

Правовые основы МСУ. Уставы

Региональные законы о местном самоуправлении

На 1 октября 1998 года в Архангельской области приняты следующие областные законы, касающиеся деятельности органов МСУ (по порядку принятия):

1. Устав Архангельской области — принят 23.05.95 г. [].

2. ОЗ “О местном самоуправлении в Архангельской области” № 25-19-03, от 20.12.95г. [].

3. ОЗ “О выборах в органы местного самоуправления” № 27-19-ОЗ, от 20.12.95 г. [], внесены изменения ОЗ от 6.03.96 года []. По данному закону Областное собрание депутатов давало официальное толкование решением от 26.09.96 года за № 52 []. Текст толкования сводился к определению понятия “выборные органы МСУ”, которыми были названы представительные органы МСУ и главы муниципальных образований. Предписывалось их избрание непосредственно избирателями, со ссылкой на ст.130,131 Конституции РФ. Так же в данном толковании было отмечено, что “...наличие устава муниципального образования на момент проведения выборов органов МСУ не является обязательным”. Определялся срок полномочий органов МСУ в 4 года и сообщалось, что он не может быть изменен вступившими в силу уставами муниципальных образований.

4. ОЗ “О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области” от 20.12.95 г. В текст 23.09.96 г. внесены изменения в ст.1 и дополнения — ст.6, касающаяся финансирования деятельности по регистрации уставов []. Следующие изменения были внесены ОЗ № 65-15-03 от 15.04.98 г. И касались дополнений в п.2 ст.3. определяющих новый (расширенный) список документов, предоставляемых для регистрации Уставов [].

5. ОЗ “Об административно-территориальном устройстве Архангельской области” от 5.03.96 г.

6. ОЗ “О местном референдуме в Архангельской области” от 28.05.96 г.

7. ОЗ “О порядке расчетов с местными бюджетами по федеральным и областным налогам предприятий и организаций, в состав которых входят территориально обособленные структурные подразделения, не имеющие отдельного баланса и расчетного (текущего, корреспондентского) счета” № 16-6-03 от 28.01.97 г. [].

8. ОЗ “О статусе депутата представительного органа МСУ в Архангельской области” № 31-9-03 от 4.06.97 г.. В заключительных положениях данного закона отмечается, что пункт 2 ст.1 и подпункт “а” п.1.ст.3 настоящего закона в части ограничений в отношении депутатов, являющихся муниципальными служащими, вступают в силу после очередных выборов представительных органов МСУ(которые, кстати, по срокам проходят только через полгода после очередных выборов ОСД) [].

9. ОЗ “О делегировании полномочий органам местного самоуправления Архангельской области на установление размера взимания платы за прохождение тяжеловесного автотранспорта, другой тяжеловесной техники, а также за перевозку тяжеловесных и крупногабаритных грузов по улицам и дорогам муниципальных образований с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, другой тяжеловесной техники” № 35-10-03 от 15.07.97 г. [].

10. ОЗ “О собраниях (сходах), конференциях граждан по месту жительства в Архангельской области” № 43-11-03 от 1.10.97 г. [].

11. ОЗ “О территориях муниципальных образований Архангельской области и установлении их границ” № 40-11-03 от 1.10.97 г. Закон был отклонен главой администрации области, но был повторно рассмотрен и принят ОСД. Данный закон закрепляет территориальное деление области на 26 муниципальных образований, ссылаясь на ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и учитывая установленные Уставами муниципальных образований их территории. То есть, постфактум, по результатам проведенных выборов, легитимизирует способ их проведения и сложившуюся практику. В данном законе так же отражено положение о том, что впредь “изменение границ муниципальных образований не допускается без учета мнений населения соответствующих территорий”(ст.6), а процедура подготовки документов и внесения предложений в ОСД об образовании, преобразовании, ликвидации, изменении границ МО осуществляется в соответствии со ст.16 ОЗ “Об административно-территориальном устройстве Архангельской области” до принятия нового областного закона [].

12. ОЗ “О статусе главы муниципального образования в Архангельской области” от 12.11.97 г.

13. ОЗ “О едином реестре выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Архангельской области” № 63-15-03 от 15.04.98 года. Реестр предполагает деление выборных муниципальных должностей на пять категорий: глава МО (мэр), заместитель главы (вице-мэр), депутат представительного органа МСУ работающий на постоянной основе, член выборного органа МСУ, работающий на постоянной основе, иные выборные муниципальные должности. (Вопросы вызывают кандидатуры вице-мэра и членов выборного органа, так как согласно уставам МО области, они не избираются а назначаются). Муниципальные служащие так же разделены на пять категорий: высшие должности муниципальной службы, главные должности МС, ведущие,старшие и младшие должности муниципальной службы [].

14. ОЗ “О муниципальной службе в Архангельской области” № 68-15-03 от 16.04.98 г. [].

15. ОЗ “О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в области государственного регулирования цен (тарифов)” № 81-17-03 от 8.07.98г. В законе перечислены отдельные полномочия, которыми могут наделяться органы МСУ, а так же предусмотрено возвращение делегированных полномочий и контроль за их реализацией [].

В стадии разработки законопроекты:

1. “О порядке образования, преобразования, упразднения муниципальных образований на территории Архангельской области”

2. “О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в регулировании размеров платы за загрязнение окружающей природной среды”

Оба законопроекты были вынесены на обсуждение 17-ой сессии ОСД 7-9 июля 1998 года, но были отклонены. Повторное вынесение состоялось на 18-ю сессию ОСД, были рассмотрены в первом чтении [].

Авторами почти всех указанных законов являлась Комиссия ОСД “По законодательству, государственному устройству и местному самоуправлению” во главе с депутатом Александром Корыгиным. За основу брались тексты уже принятых Законов РФ. С момента избрания А.Корыгина мэром г.Мирный, новыми законопроектами в основном занимается депутат А. Асеев (председатель комиссии по социальным вопросам ОСД). Изменения в Устав области в связи с разработкой законодательства области по МСУ не вносились. Наиболее активным разработчиком, популяризатором и лоббистом развития законодательной базы под МСУ в 1994-96 г.г. в регионе можно считать Александра Иванова. Он является автором основного областного закона “О местном самоуправлении в Архангельской области”, который, кстати, имеет некоторые особенности (например, допускает совмещение должностей глав администраций с депутатством в ОСД; там же предусматривается формирование института старост). Именно Иванов стоял на позициях создания (или — возрождения) традиционного самоуправления на основе исторического опыта в области. В настоящий момент он по-прежнему продолжает отстаивать “поселенческий принцип” организации МСУ в области. Пока безуспешно.

Представительные органы в сельских населенных пунктах, поселках и городах районного подчинения, округах городов не избираются, а главы исполнительной власти этих территориальных структур назначаются руководителями муниципальных образований городов и районов области. Кроме того, введена любопытная избирательная система на местном уровне. Согласно областному закону “О выборах в органы местного самоуправления” “выборы могут проводиться по одномандатным, многомандатным и единому избирательным округам”.

В настоящий момент активность проявляет Избирательная комиссия Архангельской области, которой принимаются меры по совершенствованию областного законодательства в сфере обеспечения гарантии избирательных прав граждан. В 1998-99 годах ею запланировано внести в областное Собрание депутатов закон “Об отзыве депутатов местных представительных органов и выборных глав администраций муниципальных образований” и приступить к разработке новой редакции проекта закона “О выборах в органы местного самоуправления” [].

Конституционного (Уставного) суда на территории области не существует.

Как принимались Уставы муниципальных образований

Вопросы принятия Уставов муниципальных образований в каждом отдельном случае решались по своему. В 5 муниципальных образованиях области проводились референдумы по утверждению уставов муниципальных образований, в одном — по порядку выборов главы администрации и представительного органа. Один референдум по принятию устава не состоялся из-за низкой явки избирателей, на четырех референдумах уставы приняты. Референдум по принятию Устава г. Северодвинска был проведен совместно с первым туром выборов президента 16 июня 1996 года. Остальные — совместно с первым туром губернаторских выборов 8 декабря 1996 года.

Уставы, принимавшиеся на референдумах, выносились на голосование в конечном (целом) варианте.

Своеобразной подменой функций представительной власти со стороны исполнительной явилась эпопея связанная с разработкой Уставов городов Архангельска и Северодвинска. Уставы были разработаны мэриями городов и районной администрацией. В Архангельске для придания видимости легитимности принятия Устава был созван специально созданный при мэре города так называемый общественный Совет, куда входили “уважаемые” граждане города, директора предприятий и представители ряда политических организаций города.

После опубликования в конце февраля 1996 года проекта Устава Архангельска в городской газете, уже через три недели (28 марта) проект Устава был передан на рассмотрение этому Совету, который не согласился со многими положениями Устава. Несмотря на то, что на Совете было принято решение отложить принятие Устава до избрания Городского Собрания депутатов, а работу над проектом продлить еще на месяц, мэр поступил по-своему: Устав был им утвержден лично 27 марта 1996 года.

В городе Северодвинске проект был вынесен на городской референдум, совмещенный с первым туром президентских выборов и выборами в ОСД. Устав Северодвинска принят всенародно [].

Остальные Уставы принимались представительными органами МСУ после их избрания. Самый последний из зарегистрированных уставов — устав г. Архангельска — был принят только в сентябре 1998 года, зарегистрирован в управлении юстиции 29 сентября 1998 года.

Референдумы по изменению границ территориальных образований в области не проводились. Эти вопросы отнесены к ведению ОСД, и за период с начала 1996 года депутатами было рассмотрено около десятка обращений органов МСУ об изменении границ территориальных образований.

Альтернативные проекты Уставов имелись (например, проект Устава Вельского района разрабатывался районным объединением “Важский край”, представляющим из себя коалицию демократической оппозиции в районе), но не выносились на голосование. Более того, информация о них практически отсутствовала даже в районных СМИ.

Судебных споров, касающихся принятых уставов или процедуры их принятия, в области не отмечено. Регистрация уставов производится управлением юстиции Архангельской области согласно федеральному и областному законодательству.

 

Протесты прокурора после принятия законов. Период 1997- 1998 годов

Решением ОСД № 157 от 23.04.97 года по протесту прокурора области был отменен пункт 2 статьи 9 ОЗ “О местном самоуправлении в Архангельской области”, разрешавший в случае отсутствия в административно-территориальном образовании представительного органа МСУ утверждать Устав данного муниципального образования органом МСУ (должностным лицом местного самоуправления), которому в установленном порядке переданы полномочия представительного органа МСУ [].

Решением ОСД № 158 от 23.04.97 года был отклонен протест прокурора, касающийся отмены абзаца 4 пункта 1 статьи 11 ОЗ “О местном самоуправлении в Архангельской области”, гласящего “Согласно Уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа МСУ, председательствовать на заседаниях представительного органа МСУ” [].

Решением ОСД № 202 от 5.06.97 года был отклонен протест прокурора области на раздел 3 реестра государственных должностей органов государственной власти Архангельской области, утвержденного решением № 201 от 4.04.96 года, относительно должности руководителя (главы) администрации территориального образования [].

Решением № 297 от 22.01.98 года отклонен протест прокурора (как не набравший необходимого числа голосов) на пункт 2 статьи 31 ОЗ “О статусе депутата представительного органа МСУ в Архангельской области” [].

Решением № 429 от 9.07.98 года удовлетворен протест прокурора области на подпункт “в” пункта 2 статьи 7 ОЗ “О статусе главы муниципального образования в Архангельской области”. Указанный пункт исключен из текста закона [].

Судебная практика по делам, касающимся местного самоуправления

В конце 1997 года громкий общественный резонанс вызвали действия мэра Коряжмы Валерия Мальчихина. Их обсуждали в Государственной Думе, рассматривали на уровне министров и вице-премьера в правительстве, изучали в Генеральной прокуратуре и Верховном суде. Коряжма создала прецедент по поводу отмены финансирования из местного бюджета на своей территории льгот, компенсация которых не проводилась из бюджетов других уровней.

Принятое мэром решение было поддержано городской Думой. Решением предусматривалось обеспечивать льготы и социальные выплаты только в пределах сумм, которые поступают на эти цели из центра — областного или федерального, а не расплачиваться больше местными средствами за обещания федеральных законов льготникам. Из местного бюджета выплачивать только адресную помощь наиболее обездоленным. В результате — руководящие чиновники, в том числе работники прокуратуры, суда, налоговой инспекции, к этой категории не причислялись и льгот лишались.

Городская прокуратура Коряжмы отреагировала немедленно: опротестовала решение властей. Не медлил и суд: удовлетворил иск прокурора и признал эти факты противоречащими федеральным законам. Правда, какие именно законы нарушены, суд не указал.

А с областью Мальчихин судится с 1996 года. Город выплатил тогда детские пособия, а Архангельской области, как “особо нуждающейся в поддержке”, были выделены в 1996 году на эти цели федеральные трансферты. Но до коряжемских детей они так и не добрались. Мальчихин не стал обивать пороги кабинетов областных чиновников, выпрашивая положенное, а обратился в суд с иском в 5,6 миллиарда рублей. Дело тянулось, пока наконец не было передано в федеральный окружной суд. В Коряжму приезжал зам. прокурора области Ю. Шперлинг и убеждал депутатов: надо финансировать льготы из местного бюджета, а вот возмещения добиваться потом самим из указанных законами источников [].

В настоящий момент решение так и не вынесено, процесс “подвис”, но Мальчихин по прежнему не отменил указанное решение.

 

Федеральный Центр, региональные власти
и местное самоуправление

По имеющимся сведениям, взаимодействие с федеральными властями в период 1994-1995 гг. не осуществлялось.

Взаимодействие органов МСУ с региональной властью

В структуре исполнительной власти области существует отдел оргработы и взаимодействия с органами местного самоуправления, входящий в состав служб Главы администрации области, подчиненный заместителю Главы администрации, руководителю аппарата администрации области М. Синельщикову. Кроме того, существует Совет глав администраций муниципальных образований области при главе администрации области А. Ефремове.

В областной легислатуре существует Комиссия ОСД “По законодательству, государственному устройству и местному самоуправлению” во главе с депутатом Александром Корыгиным. Среди депутатов ОСД есть 6 должностных лиц МСУ. В данном составе решено разрешить совмещение полномочий. Протест прокурора по данному поводу был отклонен. В качестве объяснения в кулуарах ОСД звучала реплика о том, что “неужели мы сдадим своих”. Однако, как уже отмечалось выше, принято решение о запрещении совмещения полномочий с момента избрания следующих составов органов МСУ.

Делегирование полномочий органов государственной власти органам МСУ на территории Архангельской области осуществляется постредством областного законодательства. В законах предусматривается возможность обратной процедуры. На настоящий период практика делегирования полномочий сводится к двум направлениям, утвержденным областными законами “О делегировании полномочий органам местного самоуправления Архангельской области на установление размера взимания платы за прохождение тяжеловесного автотранспорта, другой тяжеловесной техники, а также за перевозку тяжеловесных и крупногабаритных грузов по улицам и дорогам муниципальных образований с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, другой тяжеловесной техники” и “О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в области государственного регулирования цен (тарифов)”.

Контроль за деятельностью органов МСУ в осуществлении делегированных им полномочий осуществляется через законодательство.

Местные органы государственной власти в области не формируются.

Переходный период от прежней системы к новой закрепляется в отдельно взятых законах области. В основном, это касается продления сроков возможного совмещения полномочий депутата ОСД и муниципального служащего, или должностного лица МСУ.

Муниципальные ассоциации

В настоящий момент в области не существует муниципальных ассоциаций. “Ассоциация глав администраций МСУ Архангельской области” просуществовала только год с весны 1997 года до весны 1998 года. Возглавлялась она мэром Архангельска П.Балакшиным. По мнению некоторых глав администраций, она распалась по причине своего формального характера, так как не имела никакого влияния на политику в регионе. Главам гораздо удобнее использовать “личные” контакты с губернатором при “продвижении” своих инициатив. Ассоциации представительных органов региона так и не удалось создать. Попытки проведения совместных мероприятий депутатами городских советов Архангельска, Северодвинска и Новодвинска дальше обмена визитами по обмену опытом не продвинулись.

Участие лидеров МСУ во всероссийских и межрегиональных местносамоуправленческих организациях и мероприятих

Лидеры (главы администраций) представлены в некоторых всероссийских организациях МСУ. Например, есть представители в Союзе российских городов, в Союзе малых и средних городов России, в Союзе городов Северо-Запада России.

В мае 1996 года в Архангельске прошел Съезд малых городов России, приуроченный к предвыборному визиту в Архангельскую область Бориса Ельцина. В приветствии Съезду президент пообещал, что федеральные долги городам будут возвращены, а выполнение подписанной на мероприятии “Программы развития малых городов” он возьмет под свой личный контроль и придаст ей статус президентской. [] В последующем никаких известий о ходе выполнения Программы не появлялось.

Одним из крупных мероприятий можно считать проведение в Архангельске 25-27 октября 1996 года межрегионального семинара “Местное самоуправление: организация и функции” по инициативе архангельского “ЯБЛОКА” при финансовом участии Международного республиканского института. Основными докладчиками выступили заместитель председателя комитета ГД по вопросам местного самоуправления С.С.Митрохин и два депутата Облсобрания: председатель комиссии по местному самоуправлению Александр Алексеевич Корыгин и председатель планово-бюджетной комиссии Александр Петрович Иванов. В рамках семинара была проведена общественная экспертиза проекта Устава города Архангельска на соответствие его областному и федеральному законодательству. В проекте были обнаружены серьезные нестыковки с законами. Также было отмечено несоответствие областного закона “О местном самоуправлении” Конституции РФ и федеральным законам. [].

Особой активностью в свое время отличался экс-мэр города Архангельска Владимир Герасимов. Он, в частности, участвовал в общероссийском конкурсе на звание лучшего мэра, являлся одним из его победителей и получил грамоту за подписью президента РФ. Кстати говоря с именем Герасимова в общественном мнении горожан связан самый коррупционный период. Как раз на его правление пришелся период отсутствия представительного органа в городе. Одним из решений первой сессии избранного городского Совета Архангельска, было решение о проведении с помощью КРУ проверки деятельности Герасимова на посту мэра города. В начале июля 1997 года областная прокуратура откликнулась на требования городского Совета депутатов Архангельска и общественности — было заведено уголовное дело на экс-мэра Архангельска Владимира Герасимова. До настоящего момента дело находится в стадии расследования.

ТОСы

ТОСы в области не прижились. Было осуществлено несколько попыток создания “ТОСовской волны”, но практически все закончились безрезультатно. Наиболее “весомые” структуры территориально-общественного самоуправления — это партнерства жилищных товариществ, выросшее из структур МЖК и возглавляемое Сергеем Зубаткиным в Архангельске. Он сам, отвечая на вопросы автора, выразил мнение, что “наш опыт в данном направлении — свободное творчество. Основная проблема — проблема востребованности ТОСов. Несмотря на то, что попытки их создания предпринимаются постоянно, они все разбиваются о стену бюрократии. Кроме того, проблема еще в том, что Архангельск в силу суровости климата, находится постоянно на жестком управлении. Здесь почти все зависит от чиновника. Нет и законодательной базы, способствующей развитию ТОС. Нет федеральной целевой программы.”

По существу, ТОСы в области не признаются властями, формы их деятельности напоминают формы деятельности общественных организаций, работающих преимущественно на грантах. В выборных кампаниях участвуют неактивно. Данных о поддержке тех или иных кандидатов на местных выборах нет.

Участие общественных и избирательных объединений (блоков)
в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления
8 декабря 1996 года

В соответствии с областным законом “О выборах в органы местного самоуправления” право выдвижения кандидатов в органы местного самоуправления предоставлено избирательным объединениям, блокам и непосредственно избирателям.

Состоявшиеся в области 8 декабря 1996 года выборы в органы местного самоуправления впервые проводились на многопартийной основе, но проходили при низкой активности общественных объединений и блоков. На должность главы администрации муниципального образования кандидаты выдвигались исключительно группами избирателей и один выдвинул себя сам.

Только в трех городах — Архангельске, Северодвинске и Коряжме — в городские представительные органы выдвигались кандидаты от общественных объединений и блоков. Из 1572 зарегистрированных кандидатов в депутаты выдвинуто: 20 от одного избирательного блока, 49 от восьми избирательных объединений. Из 599 избранных депутатов только 34 выдвинуты избирательными объединениями и блоками.

В избирательные комиссии, проводившие выборы органов местного самоуправления, назначено 96 членов комиссий с правом совещательного голоса, в том числе кандидатами — 30, избирательными объединениями (блоками)- 66. В день голосования в участковые избирательные комиссии направлено всего 572 наблюдателя, из них 376 кандидатами в депутаты и 196 избирательными блоками и общественными объединениями.

Административных партий на территории области нет, однако на последних выборах наблюдались тактические альянсы между партиями (в первую очередь, местной ЛДПР и КПРФ) и непосредственно работниками администраций городов и районов. Характерным примером может служить создание ЛДПР движения “Уютный город”, получившим 1/3 голосов в горсовете областного центра. Из конфиденциальных источников известно, что некоторые представители мэрии Архангельска тайно способствовали их победе [].

 

Структура, организация, компетенция органов МСУ

Уровень, на котором осуществляется МСУ

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Архангельской области в городских, сельских поселениях и на иных территориях.

Местное самоуправление осуществляется населением в границах муниципальных образований — районов, городов, поселков, округов, сельсоветов в соответствии с административно-территориальным делением Архангельской области, устанавливаемом областными законами. Население городских и сельских поселений может на основании собственного добровольного волеизъявления и в соответствии с нормативными правовыми актами области о референдуме (сходе) образовывать новые территории местного самоуправления, избирать органы местного самоуправления. В этом случае областным представительным органом государственной власти утверждаются необходимые изменения в административно-территориальное деление области.

Структура и формы осуществления местного самоуправления

Структура и формы осуществления местного самоуправления определяются уставом данного муниципального образования.

Органы местного самоуправления в административно-территориальных образованиях в Архангельской области разделяются на коллегиальные представительные органы местного самоуправления, избираемые населением в установленном порядке и наделенными нормотворческими, представительными, контрольными и в случаях, предусмотренных соответствующими уставами о местном самоуправлении, распорядительными функциями, и исполнительные органы местного самоуправления, наделенные исполнительными и прочими функциями.

Выборный представительный орган местного самоуправления избирает на своем заседании руководителя представительного органа, который в соответствии с уставом данного муниципального образования может являться главой местного самоуправления, и других должностных лиц представительного органа местного самоуправления.

К компетенции представительного органа местного самоуправления относятся:

— решение квалифицированным большинством голосов не менее чем 2/3 от численности представительного органа об утверждении устава муниципального образования, о внесении изменений и дополнений к нему или о передаче утверждения устава муниципального образования на референдум;

— утверждение местного бюджета, положений о внебюджетных фондах и смет внебюджетных фондов, отчетов об исполнении бюджета и смет внебюджетных фондов;

— принятие планов и программ развития соответствующей территории, контроль за их исполнением;

— установление местных налогов и сборов в соответствии с действующим законодательством;

— осуществление функций собственника и владельца муниципальной собственности;

— принятие нормативно-правовых и нормативных актов, реализующих иные вопросы местного значения;

— решение вопросов договорных взаимоотношений с органами государственной власти Архангельской области и другими органами местного самоуправления;

— контроль за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления имеют статус юридического лица, права и обязанности субъекта гражданского оборота, делегированные им уставом муниципального образования и законодательством Архангельской области.

Исполнительный орган местного самоуправления

Исполнительный орган местного самоуправления действует на принципе единоначалия или коллегиальности в соответствии с уставом данного муниципального образования. Исполнительный орган местного самоуправления возглавляется высшим должностным лицом исполнительного округа, который может обладать статусом главы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Высшее должностное лицо исполнительного органа местного самоуправления избирается или населением административно-территориальной единицы в порядке, установленном областным законом, или представительным органом местного самоуправления из числа представителей (депутатов) в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава местного самоуправления в случае избрания его в представительный орган местного самоуправления может одновременно возглавлять и исполнительный, и представительный орган местного самоуправления.

Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Компетенция, структура исполнительного органа, порядок принятия решений в случае коллегиальной деятельности, взаимоподчиненность в исполнительном органе, взаимоотношения исполнительного и представительского органов местного самоуправления определяются действующими федеральным и областным законодательством и уставом муниципального образования.

К компетенции исполнительного органа местного самоуправления могут быть отнесены;

— формирование структурных подразделений органа исполнительной власти, назначение должностных лиц исполнительной власти;

— разработка проектов и исполнение местного бюджета, смет внебюджетных фондов, планов и программ развития территорий и поселений;

— решение земельных вопросов в установленном порядке;

— распоряжение муниципальной собственностью в установленном порядке;

— издание распорядительных актов местного самоуправления;

— установление договорных отношений с хозяйствующими субъектами по реализации функций жизнеобеспечения территорий и поселений.

Исполнительный орган местного самоуправления является юридическим лицом, обладает правами и обязанностями субъекта гражданского оборота в соответствии с действующим законодательством и уставом данного муниципального образования.

На территории областного центра существуют территориальные округа. Руководство ими осуществляется через представительства мэра в округах, с назначаемым мэром главой администрации территориального округа. Главаадминистрации, согласно документу мэрии “Распределение обязанностей по решению вопросов местного значения между мэром города, первым заместителем мэра, заместителем мэра города по управлению, руководителем аппарата мэра и руководителями структурных органов мэрии г.Архангельска” изданном в августе 1998 года, подчиняется первому заместителю мэра города (вице-мэру) Владимиру Котлову.

В функции главы администрации округа входят:

Глава местного самоуправления

Глава местного самоуправления избирается в соответствии с действующим федеральным и областным законодательством и уставом данного муниципального образования. Глава местного самоуправления является высшим должностным лицом местного самоуправления городского или сельского поселения, ассоциации поселений или иной струкгуры местного самоуправления.

Глава местного самоуправления:

Законодательно закреплены все возможные варианты структуры органов местного самоуправления, но на практике преобладает схема “сильный мэр — слабый совет” [].

 

Выборы должностных лиц и органов МСУ
8 декабря 1996 года

Организация выборов

Выборы в органы местного самоуправления в соответствии с областным законодательством назначаются представительными органами местного самоуправления не позднее чем за 3 месяца до дня выборов. Последние выборы на территории области в органы местного самоуправления повсеместно проводились 8 декабря 1996 года и были назначены областным Собранием депутатов.

Все главы муниципальных образований области избираются непосредственно населением. Должностные лица представительных органов местного самоуправления избирается депутатами на сессиях соответствующего выборного органа местного самоуправления.

Для проведения выборов было сформировано 26 территориальных и 1197 участковых избирательных комиссий в которых работало 8625 членов (230 и 8395 соответственно). В числе работников избирательных комиссий было 358 государственных и муниципальных служащих, представителей КПРФ – 82 человека(5 и 77), ЛДПР – 44 человека (1 и 43), ЯБЛОКО – 1 человек (в территориальной округа №2 г. Архангельска). Всего от партий – 127 человек. От других общественных объединений – 170 человек. С правом совещательного голоса в территориальных комиссиях от кандидатов работало 34 человека от избирательных объединений – 3 человека, а в участковых – от кандидатов 300 человек, от объединений – 129 человек.

Выборы в органы местного самоуправления проводились одновременно с выборами главы администрации области, поэтому на избирательные комиссии, которые создавались для проведения выборов главы администрации области были возложены полномочия по проведению выборов в муниципальные органы. Формирование территориальных избирательных комиссий проводилось избирательной комиссией Архангельской области, окружных и участковых избирательных комиссий — соответствующими территориальными избирательными комиссиями.

На постоянной и платной основе члены избирательных комиссий не работали, в период выборов производилась оплата работы членов избирательных комиссий, освобожденных на время проведения выборов от основной работы, за счет средств областного бюджета.

Для проведения выборов представительных органов образовывались одномандатные и многомандатные округа. В представительные органы муниципальных образований 349 депутатов избирались по одномандатным округам, 264 депутата по 87 многомандатным округам. Избирательные округа образовывались соответствующей избирательной комиссией муниципального образования на основе представленных местной администрацией сведений о численности избирателей, проживающих на данной территории. Границы избирательных округов и число избирателей в них утверждалось главой администрации местного самоуправления. Дата проведения выборов в органы местного самоуправления в 1996 году назначалась областным Собранием депутатов.

Так как выборы в муниципальных образованиях проводились 8 декабря 1996 года совместно с выборами главы администрации области, финансирование выборов осуществлялось за счет средств, выделяемых в основном из областного бюджета и незначительно из местного бюджета. Кандидаты в депутаты представительных органов в соответствии с областным законодательством имели право создавать собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации. Из-за недостаточного финансирования выборной компании на территориальные избирательные комиссии муниципальных образований, с целью экономии денежных средств, были возложены функции окружных избирательных комиссий. Не во всех муниципальных образованиях выделялись средства в избирательные фонды кандидатов, что ограничивало их возможности при проведении предвыборной агитации.

Особенностью выборов в Архангельской области являлось то, что для проведения голосования и подсчета голосов избирателей на судах морского и речного пароходства было образовано 150 избирательных участков и комиссий. В соответствии с областным законодательством территориальная избирательная комиссия вправе разрешить провести голосование досрочно, но не ранее чем за 15 дней до дня выборов, на судах находящихся в плавании и труднодоступных и отдаленных местах. Это положение закона применялось при проведении выборов в органы местного самоуправления.

 

 

Проведение предвыборной агитации

Средства массовой информации при проведении предвыборной агитации кандидатами использовались неактивно. Бесплатное эфирное время и печатную площадь использовали только 16,8% кандидатов в депутаты в органы местного самоуправления и 45,6% кандидатов в главы муниципальных образований. На платной договорной основе право на получение эфирного времени, печатной площади использовали 7,9% кандидатов в депутаты и 25,4% кандидатов в главы муниципальных образований. Выпуск агитационных печатных и других материалов организовали 27,5% кандидатов в представительные органы муниципальных образований и 37,7% кандидатов в главы муниципальных образований.

Наиболее активно кандидатами в предвыборной агитации использовались массовые мероприятия: собрания и встречи по месту жительства, работы и учебы избирателей, митинги, личные приемы кандидатами и их доверенными лицами избирателей. В отдельных муниципальных образованиях области, в городах Северодвинске, Котласе, Коряжме в предвыборной агитации кандидатами использовалось эфирное время для проведения совместных дискуссий и “круглых столов”.

На заседаниях избирательных комиссий рассмотрено 249 вопросов, связанных с проведением предвыборной агитации из них 117 связанных с проведением выборов в представительные органы и 132 выборов глав муниципальных образований, в том числе связанных с нарушением правил агитации соответственно 10 и 31. Жалоб в суды области о нарушении правил предвыборной агитации не поступало.

Итоги выборов глав муниципальных образований

На должность глав муниципальных образований было выдвинуто 118 кандидатов, подано документов на регистрацию — 116, зарегистрировано — 114 кандидатов, 7 кандидатов выбыли из борьбы после регистрации, избрано — 26. Окружными избирательными комиссиями признаны полномочия всех избранных депутатов и глав муниципальных образований. Отказов сложить обязанности не совместимые с полученным статусом от избранных лиц не было.

В итоге:

из 26 избранных глав администраций прежде являлись государственными и муниципальными служащими 14 человек, руководителей предприятий – 8 человек, иных – 4 человека.

Имеют высшее и н/высшее образование – 21 человек, в том числе юридическое – 3 человека.

Возраст от 30 до 50 лет – 20 человек, старше 50 лет – 6 человек.

Нет ни одной женщины.

Из 26 глав администраций сохранили свой прежний пост глав администраций районов — 12, из них 4 человека были назначены в 1991 году, 3 человека – в период с 1993 по 1995 годы, 5 человек в 1996 году, сменив прежних, отправленных в отставку.

 

Итоги выборов представительных органов

Из 1596 заявлений поданных на регистрацию кандидатами в депутаты в представительные органы муниципальных образований было зарегистрировано 1572. Выбыло после регистрации 20 кандидатов, основная причина — снятие своих кандидатур.

Во всех муниципальных образованиях выборы представительных органов признаны состоявшимися. (Выборы в органы местного самоуправления Архангельской области признаются несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25% зарегистрированных избирателей.) В представительные органы избрано необходимое для их формирования количество депутатов и признания их правомочными.

Активность избирателей во время выборов в местные органы самоуправления была самой низкой и составила 47,8% ; (Для сравнения: выборы президента РФ в 199бгоду — 66,9% ; выборы в Государственную Думу в1995 году — 65,3%, в1993 году — 54,5%: выборы президента РФ в 1991 году — 74,4%.)

В 26 муниципальных образованиях на 613 депутатских мест в представительные органы было выдвинуто 1603 кандидата в депутаты, подано документов на регистрацию — 1596, зарегистрировано — 1572 кандидата.

В состав представительных органов муниципальных образований избрано 599 депутатов(в их числе 47 государственные и муниципальные служащие) 215 руководители предприятий, учреждений и организаций; 207 женщин; 403 депутата имеют высшее или незаконченное высшее образование из них 9 юридическое; в возрасте до 30 лет избрано 34, от 30 до 50 лет 418 депутатов.

Выборы представительных органов МСУ в Архангельской области
(8 декабря 1996 года)

 

Территория

 

Ф.И.О. депутатов

(в разрезе по округам)

Место работы и должность.

Кол-во голосов за победителя ( и в %)

Явка (и в %)

Примечания:

Г.Архангельск

1 округ:

22 изб.участка;

30254 избирателей;

2179 (20,99%)-”Против всех”

______________

2 округ

40 изб.участков;

29859 избирателей;

2930 (22,3%) -”Против всех”

______________

3 округ

14 изб.участков;

28630 избирателей;

3138 (26,17%) -”Против всех”

______________

4 округ:

124 участка;

32479 избирателей;

3460 (22,9%) -”Против всех”

______________

5 округ

14 изб.участков;

27846 избирателей;

3348 (26,15%) -”Против всех”

6 округ

14 изб.участков;

29491 избирателей;

2801 (20,75%) -”Против всех”

______________

7 округ

10 изб.участков;

28955 избирателей;

2429 (18,2%) -”Против всех”

______________

8 округ

19 изб.участков;

30596 избирателей;

3190 (22,9%) — “Против всех”

 

______________

9 округ:

18 изб.участков;

24033 избирателей;

2036 (23,18%) “Против всех”

______________

10 округ

15 изб.участков;

29217 избирателей;

2631 (24,14)-”Против всех”

Губанова Жаннета Петровна.

Жигалов Сергей Николаевич

Тюриков Павел Юрьевич

______________

Данилов Юрий Федорович

Рудаков Александр Павлович

Кочанов Михаил Николаевич

____________

Гусаков Юрий Вячеславович

Кондратьев Владимир Юрьевич

Павлов Виктор Анатольевич

_____________

Антрушин Юрий Алексеевич

Заозерская Надежда Ивановна

Курдюков Игорь Иванович

_____________

Боговая Светлана Валентиновна

Горбунова Екатерина Валентиновна

Мошарев Виктор Федорович

Беднов Анатолий Вадимович

Дитятев Валентин Иванович

Морев Владимир Константинович

______________

Коноплев Олег Николаевич

Крехалев Алексей Витальевич

Лебедева Светлана Александровна

_____________

Ишеков Николай Сергеевич

Курицына Марина Владимировна

Насонов Яков Александрович

___________

Аюпова Екатерина Марклеевна

Макарова Валентина Васильевна

Сучек Виктор Филиппович

______________

Асютченко Юрий Владимирович

Гуров Владимир Иванович

Корепанов Александр Сергеевич

 

 

Главврач гор.больницы №7.

 

_________

 

 

 

 

 

 

_________

 

 

 

 

 

 

_________

 

 

 

 

 

 

_________

корреспондент газеты “Архангельск”

 

 

корреспондент газеты “Правда Севера”

 

__________

редактор газеты “Архангельск”

 

 

_________

 

 

 

 

 

 

 

_________

 

 

 

 

 

 

_________

 

2358 (22,7)

3042 (29,31)

2517 (24,25)

 

__________

3708 (28,2)

2457 (18,7)

1956 (14,89)

 

__________

3244 (27,05)

 

3879 (32,35)

3400 (28,35)

__________

3551 (23,5)

 

2661 (17,6)

2415 (16)

__________

3021 (23,6)

2762 (21,57)

 

2713 (21,19)

3726 (27,6)

3063 (22,69)

2460 (18,22)

__________

3386 (25,36)

2697 (20,2)

2652 (19,87)

 

__________

2834 (20,38)

3477 (25)

4155 (29,87)

 

__________

2437 (27,7)

1969 (22,4)

2066 (23,5)

 

__________

2113 (19,39)

2143 (19,66)

2193 (20,1)

10954

(36,21)

 

 

 

 

_______

13658

(45,7)

 

 

 

 

______

12419

(43,38)

 

 

 

______

15587

(47,99)

 

 

 

_______

13277

(47,7)

 

 

 

14245

(48,3)

 

 

 

______

13742

(47,46)

 

 

 

 

______

14317

(46,8)

 

 

 

 

______

9353

(38,9)

 

 

 

______

11631

(40)

 

 

 

ЛДПР “Уютный город”

________

 

 

 

ЛДПР “Уютный город”

_______

ЛДПР “Уютный город”

 

 

 

_______

ЛДПР “Уютный город”

 

 

 

_______

ЛДПР “Уютный город”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

________

 

 

 

КПРФ

 

________

 

 

 

 

 

 

 

_______

КПРФ

 

 

 

 

 

________

 

 

Представительный орган МСУ г.Северодвинска

сведения об округе *

Ф.И.О. депутата

Место работы и должность

кол-во голосов “за”

против всех

“за” 2-е место

Кем выдвинут (поддержан)

№1

1 — 6726

2 — 2848 (42,3)

3 — 2744

4 — 104

Лотышев Валерий Михайлович

ГМП “Звездочка”, зам.начальника цеха №9

1403

(51,1%)

641

276

“За спрапведливость” +

ГРЦАС

№2

1 — 6627

2 — 2917 (44,0)

3 — 2828

4 — 89

Дутов Владимир Иванович

ГМП “Звездочка”, ведущий технолог цеха №10

882

(31,2%)

437

702

ГРЦАС

№3

1 — 6582

2 — 2843 (43,2)

3 — 2784

4 — 59

Мелехин Владимир Александрович

ГМП “Звездочка”, начальник ОСКБУ

847

(30,4%)

576

515

ГРЦАС

№4

1 — 7183

2 — 2919 (40,6)

3 — 2828

4 — 91

Хватов Григорий Александрович

Школа №5, горсовет профсоюза работников образования и науки, учитель истории, председатель профсоюза

1463

(51,7%)

458

907

КС профсоюзов города.

№5

1 — 7455

2 — 3066 (41,1)

3 — 2962

4 — 104

Плащевский Анатолий Трофимович

Городская больница №1, врач-анестезиолог-реаниматолог

806

(27,2%)

434

618

избирателями

№6

1 —

2 — 3070 ()

3 — 2979

4 — 91

Веригин Владимир Алексеевич

Школа №1, директор

1261

(42,3%)

530

549

“здоровье нации”

№7

1 —

2 — 3034 ()

3 — 2909

4 — 125

Буторина Анна Петровна

ПО “Севмашпредприятие”, кладовщик

834

(28,6%)

597

343

ГРЦАС

№8

1 — 6955

2 — 2912 (41,8)

3 — 2824

4 — 88

Борский Сергей Николаевич

Городская больница №1, заведующий отделением

776

(27,5%)

 

654

“Здоровье нации”

№9

1 — 6730

2 — 2831 (42,1)

3 — 2710

4 — 121

Суров Олег Юрьевич

Городская детская больница, врач-ортопед-травматолог

1096

(40,4%)

 

805

“Здоровье нации”

№10

1 — 7499

2 — 3839 (51,2)

3 — 3710

4 — 129

Усов Александр Федорович

Отрасл. рег. совет профсоюза работников судостроения, председатель

1207

(32,5%)

508

664

ГРЦАС

№11

1 — 7805

2 — 3650 (46,8)

3 — 3517

4 — 133

Попов Владимир Павлович

ПО “Севмаш-предприятие”, КО, инженер-конструктор

928

(26,4%)

577

792

“За справедливость”

№12

1 — 7961

2 — 4039 (50,3)

3 — 3905

4 — 134

Шокин Борис Павлович

Школа-лицей №17, учитель физики

1782

(45,6%)

605

899

“здоровье нации”

№13

1 — 6945

2 — 3609 (51,9)

3 — 3377

4 — 232

Хлопина Людмила Львовна

Школа №21, учитель истории

673

(19,9%)

464

592

“здоровье нации”

№14

1 — 8139

2 — 3846 (47,2)

3 — 3762

4 — 84

Фофанова Наталья Александровна

Школа №23, учитель физики

1087

(28,9%)

622

824

“здоровье нации”

№15

1 — 7565

2 — 3760 (49,7)

3 — 3632

4 — 128

Савельева Наталья Вениаминовна

городская больница №2, отделение скорой помощи, старший врач

1323

(36,4%)

458

671

“здоровье нации”

№16

1 — 7557

2 — 3204 (42,4)

3 — 3107

4 — 97

Маурин Геннадий Николаевич

ПО “Севмашпредприятие”, председатель профсоюзного комитета цеха №55

1274

(41,0%)

471

609

КС ГРЦАС

№17

1 — 6407

2 — 2990 (46,6)

3 — 2906

4 — 84

Кулаков Владимир Павлович

ПО “Севмашпредприятие”, начальник цеха

777

(26,7%)

625

711

“За справедливость” +

КС ГРЦАС

№18

1 — 7003

2 — 3180 (45,4)

3 — 3101

4 — 79

Гришин Александр Михайлович

ПО “Севмашпредприятие”, КО, начальник бюро

807

(26,0%)

646

620

избирателями

№19

1 — 6805

2 — 3010 (44,2)

3 — 2926

4 — 84

Иванова Марина Григорьевна

Школа №32, директор учебного комплекса

921

(31,5%)

457

534

“здоровье нации”

№20

1 — 7100

2 — 3228 (45,5)

3 — 3115

4 — 113

Кривошеин Александр Степанович

ПО “Севмашпредприятие”, цех №5, старший мастер

1293

(41,5%)

763

673

“За справедливость” +

КС ГРЦАС

№21

1 — 7782

2 — 3638 (46,7)

3 — 3470

4 — 168

Микляев Александр Константинович

ПО “Севмашпредприятие”, начальник транспортного отдела

1281

(36,9%)

896

982

“За справедливость” +

КС ГРЦАС

№22

1 — 7336

2 — 3378 (46,0)

3 — 3303

4 — 75

Хоменко Вера Григорьевна

Школа №13

668

(20,2%)

511

617

“здоровье нации”

№23

1 — 6680

2 — 2722 (40,7)

3 — 2708

4 — 14

Колосов Павел Георгиевич

ЦМСЧ-58, начальник

649

(23,9%)

614

555

избирателями

№24

1 — 7...

2 — 3952 ( )

3 — 3872

4 — 80

Головченко Владимир Васильевич

ПО “Севмашпредприятие”, КО, начальник бюро

1062

(27,4%)

807

819

“За справедливость”

* 1. Число избирателей в списках; 2. Явка избирателей (человек и в %); 3. Число действительных бюллетеней; 4. число бюллетеней признанных недействительными.

 

Избирательные споры

В избирательные комиссии при подготовке и проведении выборов в представительные органы местного самоуправления поступило 35 жалоб и заявлений из них 25 в территориальные комиссии и 15 в участковые избирательные комиссии. Из общего числа поступивших заявлений 28% на нарушения в ходе предвыборной агитации, 20% при голосовании, 17% при составлении списков избирателей, по 9% при регистрации кандидатов и при установлении итогов голосования и определении результатов выборов,3% при сборе подписей, 14% прочие. По 19 заявлениям даны разъяснения, 12 удовлетворены. В суды поступило 5 заявлений из них 2 по вопросам регистрации кандидатов, 3 прочие. Все заявления судами рассмотрены, 3 из них удовлетворены.

При подготовке и проведении выборов глав муниципальных образований в избирательные комиссии поступило 50 жалоб и заявлений, из них 48 в избирательные комиссии муниципальных образований и 2 в участковые избирательные комиссии. Абсолютное большинство жалоб 62% о нарушениях связанных с предвыборной агитацией, 14% на нарушения при голосовании- По 34 жалобам и заявлениям даны разъяснения, 16 удовлетворены. В суды поступило 5 заявлений, из них 3 связаны с регистрацией кандидатов, 2 с установлением итогов голосования и определением результатов выборов. Все поступившие в суд заявления рассмотрены, два удовлетворены [].

 

Результаты выборов в областном центре

Законодательная основа выборов

Выборы прошли по подписанному мэром Герасимовым и разработанному правовым отделом мэрии Уставу города. Данный Устав, как оказалось, не только не был зарегистрирован, но даже и не рассматривался Управлением юстиции Архангельской области по причине того, что “...Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно” (из ответа мэру Герасимову В.Г. начальника Управления юстиции области Н.М.Портянко). Цитированное письмо было роздано уже избранным депутатам горсовета накануне 2-й сессии 22-го созыва (в январе 1997 года) , до этого же с 1 октября 1996 года (дата регистрации документа в мэрии) об отказе облюста регистрировать Устав в городе слышно не было и на его основании проводились выборы.

Избирательная система

Выборы проходили в десяти округах по многомандатной системе: по 3 депутата от округа, набравшие большее количество голосов, входили в состав Совета (каждый избиратель имел при этом три голоса, но, как показал подсчет голосов, большинство избирателей отметили в бюллетене лишь одну позицию). При этом городской избирательной комиссии неофициально, но вполне публично, было отдано распоряжение проигнорировать строчку “против всех” при подсчете голосов, отданных за кандидатов, что является нарушением областного закона о выборах органов местного самоуправления. В итоге горсовет наполовину состоит из людей, за которых голосов избирателей отдано на 30-40% меньше, чем “за никого”. Однако на первой сессии городского Совета депутатов 22 созыва (24-25 декабря 1996 года) председатель городской избирательной комиссии Тамара Орлова во время оглашения итогов выборов даже словом не обмолвилась на эту тему.

Состав горсовета

Архангельский городской Совет депутатов состоит из 30 депутатов: из них — 8 от ЛДПР (формально от общественного движения “Уютный город” — псевдонима ЛДПР на этих выборах); четверо от КПРФ/НПСР, двое от “ЯБЛОКО” (выдвинуты добровольным культурно-просветительным обществом “НОРД”).

По профессиональному признаку: учителя — 8 человек, врачи — 5 человек, корреспонденты газет — 4 человека, директора различных АО и ТОО — 6 человек, юристы и работники УВД — 4 человека, а также по одному — эколог, начальник окружного (районного) управления городского хозяйства, ответственный секретарь “Общества по защите прав налогоплательщиков” (ЛДПР).

В составе Совета 8 женщин [].

Краткий обзор начала деятельности горсовета

Первая сессия (24-25 декабря 1996 года) проходила в нервозной обстановке: в зале заседаний присутствовало несколько депутатов областного Собрания, пытавшихся иногда прямо с места корректировать ведение сессии... Депутатам практически навязывалась модель: мэр города является по должности руководителем горсовета. От подобной формулировки все же отказались.

Повестка дня 1-й сессии представительного органа городского самоуправления г.Архангельска (24-25 декабря 1996 года) в итоге борьбы первого дня заседания сформировалась следующим образом:

После нескольких часов напряженного борьбы депутатов с мэром было решено вплотную заняться разработкой нового варианта Устава г.Архангельска, а до принятия Устава согласиться с ролью мэра П.Н.Балакшина в качестве “председательствующего” во главе с двумя сопредседателями из числа депутатов, что и было отражено во “временном регламенте”, принятом на той же сессии.

Кроме того, совет решил провести ревизию финансово-хозяйственной деятельности мэрии города Архангельска за 1995-1996 гг. и просить КРУ Минфина РФ по Архангельской области провести комплексную проверку результатов финансово-хозяйственной деятельности мэрии города Архангельска за 1995-1996 годы.

Вторая сессия проходила 23-24 января 1997 года. На сессии были утверждены методики расчета арендной платы за нежилые помещения и правила пользования городским общественным транспортом, и утвержден состав всех постоянных комиссий горсовета (по административно-правовым вопросам, местному самоуправлению, этике и; по вопросам молодежной политики; по экономике, финансам, бюджету и муниципальной собственности; по гуманитарно-социальным вопросам; по вопросам городского хозяйства).

Затем депутаты приступили к работе над Уставом города. Мэром Балакшиным была выдвинута версия о том, что он является “главой местного самоуправления” и потому обязан председательствовать в горсовете; именно за это, по его словам, проголосовал народ на выборах мэра. Депутатам пришлось потратить немало сил на то, чтоб доказать мэру и друг другу, что население города избирало не главу “местного самоуправления города”, а “главу муниципального образования”. Представитель прокуратуры зачитал указ президента Ельцина от 1991 года, в котором отражен принцип руководства мэра в городском Совете; в ответ депутаты выставили заслон в виде Закона РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления”. Коллеги из областного Собрания депутатов были вовсе не поняты “горожанами” и покинули зал заседаний.

Ситуация получилась патовая: вроде бы депутатам не хочется ставить Балакшина своим председателем, но и противопоставить ему некого (такого, чтобы самим не опозориться).

Кроме того, камнем преткновения для депутатов явились статьи Устава, относящиеся к полномочиям мэра, Совета, мэрии.

Третья сессия проходила уже в течение трех дней — с 25 по 27 февраля. Ей предшествовала суматоха в политических организациях города. Каждая партия желала заработать некоторые политические дивиденды на принятии Устава. ЛДПР выпустила очередной номер своей нерегулярно появляющейся в свет газеты “Вечерний звон” с описанием всех своих достижений на протяжении пяти лет существования в Архангельской области, где особенно подробно отмечалось господство в горсовете и усиленная работа (как бы в одиночку) над Уставом города. КПРФ приняло и в виде листовок отпечатало целых два заявления, а “ЯБЛОКО” накануне сессии опубликовало в прессе интервью с зам.председателя комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления С.Митрохиным, в котором четко были обозначены возможные проблемы при совмещении мэром полномочий исполнителя и представителя. Интервью вызвало ощутимый резонанс: появились печатные отклики на него, оно было отксерокопировано и роздано депутатам.

Не менее интересным оказался и вопрос о структуре органов местного самоуправления г.Архангельска. После долгих и, как повелось, на повышенных тонах происходящих дебатов его решение было отдано на усмотрение мэра.

По существу, в областном центре Архангельской области за последние 5 лет происходит уже шестая реорганизация городского управления. Практически все нововедения экс-мэра В.Герасимова подверглись изменениям при Балакшине. В результате этой структурной перестройки восстанавливаются существовавшие ранее администрации 9 территориальных округов, на которые разделен Архангельск. Планируется сократить число работающих (служащих) приблизительно на 500 человек, из них около 30 — непосредственно в аппарате мэра. Вводится должность вице-мэра, которому поручается непосредственное руководство мэрией. Городской Совет депутатов решил, что должности вице-мэра, директоров департаментов мэрии и начальника городского УВД будут замещаться по согласованию с Советом.

Совет утвердил подготовленный мэрией бюджет Архангельска в первом чтении и создал согласительную комиссию (по пять человек от мэрии и совета) для его доработки. На нужды городского Совета депутатов на текущий год ассигновано 900 миллионов рублей.

На пятой сессии городского Совета депутатов, состоявшейся 24-25 апреля, были заслушаны итоги проверки финансово-хозяйственной деятельности мэрии за 1995-1996 годы, проведенной КРУ Минфина РФ по Архангельской области. Данный вопрос был рассмотрен первым в повестке дня и на него была затрачена вся первая половина первого дня сессии.

При рассмотрении вопроса возник очередной скандал между депутатами и “обслуживающим персоналом” мэрии. Суть конфликта проста: материалы проверки не были предоставлены депутатам, хотя решение о проведении ревизии принимал горсовет. Представитель КРУ объяснил, что материалы были отданы Балакшину П.Н., так как, по мнению КРУ, он является руководителем городского Совета. Данный ответ всколыхнул волну недовольства депутатов, несколько смягченную на предыдущей сессии. Тут же выяснилось, что документы поступили Балакшину еще в начале марта текущего года. Однако вопрос вынесен на апрельскую сессию, после того, как департамент финансов и экономики провел с КРУ некую согласительную процедуру, о которой депутатов даже не уведомили. Кроме того, депутатам розданы “справки по итогам проверки составления и исполнения бюджета г.Архангельска за 1995-1996 годы”, в которых вся вина за нерасторопное использование средств взвалена на бывшего мэра В.Герасимова (кстати, назначенного на должность с повышением в администрации области и получившего по распоряжению мэра Балакшина П.Н. благодарность за работу в виде вознаграждения и подарка стоимостью около 6 миллионов рублей из внебюджетного фонда) [].

Владимир АВДОНИН*

Рязанская область:
реформа местного самоуправления в условиях раскола элиты

Общие сведения о регионе

язанская область расположена в центре европейской части России. Территория области — 39,6 тыс. кв. км. Административный центр области — г. Рязань расположен в 200 км. к юго-востоку от Москвы. Территория Рязанской области принадлежит к древнейшим землям русского государства. Город Рязань основан в 1095 году (до 18 в. назв. Переяславль-Рязанский) как укрепленный пункт киевско-черниговской колонизации средней Оки. С середины 13 в. Рязанское княжество — одно из крупных русских средневековых государств, которое до середины 15 в. соперничало с Москвой за доминирование в Восточной Руси. В 1517 г. вошло с состав Московского государства. В 1778 г. создана Рязанская губерния, которая просуществовала до 1929 г., когда ее территория была включена в состав Московской области. Рязанская область была образована в 1937 году в результате выделения из состава Московской области.

Население области в 1997 г. составило 1 млн. 316 тыс. человек (1993 — 1 млн. 342 тыс.). Городское население составляет 67%. Самым крупным городским центром области является город Рязань с населением в 532 тыс. Другие города: Касимов — 38 тыс., Скопин — 38 тыс., Сасово — 34 тыс. Более 95% населения области — русские.

Область делится на 25 административных районов (в том числе 4 административных округа в городе Рязани) и 4 города областного подчинения(Рязань, Касимов, Сасово, Скопин). Количество муниципальных образований — 29 (25 районов и 4 города областного подчинения). Местное самоуправление осуществляется на уровне районов и городов областного подчинения. Местного государственного управления в области нет. Представительные органы местного самоуправления имеют названия: “Дума” — в 17 МО, “Совет” — в 10 МО, “Собрание депутатов” — в 2 МО. Высшие должностные лица МСУ именуются “главы администраций” районов или городов, реже — “главы местного самоуправления”.

Региональная власть представлена:

— администрацией области; главаадминистрации области — Вячеслав Николаевич Любимов (избран в декабре 1996, член КПРФ, депутат Верховного Совета РСФСР в 1990-1993 гг., член Совета Федерации в 1993-1995 гг.) ;

— областной Думой (списочный составе 36 депутатов, избраны и работают 26; Дума второго созыва избрана в марте 1997 г.; Дума первого созыва работала с марта 1994 по март 1997 гг; установленный состав первого созыва — 19 депутатов, избраны — 12); председатель Думы — Владимир Николаевич Федоткин (первый секретарь областного комитета КПРФ).

Полномочный представитель президента РФ в области — Геннадий Константинович Меркулов (назначен в марте 1997 г.; с 1994 по 1996 гг. Главаадминистрации области).

Таблица 1

Распределение муниципалитетов по численности населения

№ пп

Численность населения

Все-го

Город

Район

 

до 10 тыс.

1

-

Пителинский

 

10-15 тыс.

8

-

Ермишинский, Захаровский, Кадомский, Новодеревенский, Путятинский, Сапжковский, Ухоловский, Чучковский

 

15-20 тыс.

1

-

Старожиловский

 

20-25 тыс.

1

-

Милославский

 

25-30 тыс.

3

-

Кораблинский, Сараевский, Сасовский

 

30-35 тыс.

3

г.Сасово

Клепиковский, Шацкий

 

35-40 тыс.

8

г.Касимов

г. Скопин

Касимовский, Пронский, Рыбновский, Ряжский, Скопинский, Спасский

 

40-50 тыс.

2

-

Михайловский, Шиловский

 

свыше 50 тыс.

1

-

Рязанский

 

свыше 500 тыс.

1

г.Рязань

-

Федеральные выборы в 1993-1996 гг. в области дали следующие результаты:

Таблица 2

Выборы в Государственую Думу по спискам и выборы Президента РФ

Выборы в ГД

1993 (списки)

%

Выборы в ГД

1995 (списки)

%

Выборы президента РФ

%

ЛДПР

30,8

КПРФ

31,0

16 июня 1996

 

КПРФ

14,2

ЛДПР

10,8

Зюганов Г.А.

40,0

ВР

12,0

КРО

7,2

Ельцин Б.Н.

24,7

АПР

10,3

НДР

6,8

Лебедь А.И.

19,8

ЖР

7,4

АПР

5,3

Явлинский Г.А.

5,6

ДПР

7,3

Ком.СССР

5,1

Жириновский В.В.

5,0

ЯБЛОКО

5,7

ЯБЛОКО

4,1

3 июля 1996

 

ПРЕС

5,0

Женщины России

4,0

Зюганов Г.А.

51,6

РДДР

2,2

ДВР-ОД

2,5

Ельцин Б.Н.

42,5

Таблица 3

Выборы в Государственную Думу по одномандатным округам

1993 год

Округ 148 (город)

Лайкам К.

Гражданский Союз

17,5%

Округ 149 (область)

Еньков С.

АПР

21,2%

По списку КПРФ

Ионов А.

 

 

1995 год

Округ 149 (город)

Канаев Л.

КПРФ

30,2%

Округ 150 (область)

Еньков С.

АПР

27,3%

По списку КПРФ

Ионов С.

 

 

Членами Совета Федрации в 1993 году стали В.Любимов (КПРФ, 36,5%), Е.Строев (От изб., 30,3%)

В экономическом отношении область характеризуется как малоресурсный, дотационный регион с высокой топливно-сырьевой и инвестиционной зависимостью, неблагоприятными бюджетно-финансовыми, экономическими и демографическими показателями. По валовому региональному продукту область занимает 43-е место в России, по промышленному производству — 45-е, по капиталовложениям 57-е. Валовой региональный продукт области в 1997 г. составил около 11 трлн. неденоминированных рублей. В структуре промышленного производства по объему выпускаемой продукции на первом месте находилась топливная промышленность и электроэнергетика (ТЭК) — 58%, в том числе электроэнергетика 45%. Индекс промышленного производства (1990 г. — 100%): 1993 — 69; 1996 — 33.  В 1997 г. отмечен рост — 108% (по отношению к 1996).  Сельхозпродукции в 1997 произведено на 4,1 трлн. неденоминированных рублей. С 1990 года ее производство снизилось примерно в 6 раз.

Бюджетные показатели области весьма неблагоприятны. Бюджет на 1998 г. содержит 1,628 млрд. расходов и 1,077 млрд. доходов. Дефицит составляет более 550 млн. руб. или почти 34%. Объем трансфертов — 308 млн. — по-прежнему главная статья доходов . Бюджетная обеспеченность по расходам на душу населения составляет в области в среднем около 1200 руб.

Основные культурные и образовательные учреждения региона сосредоточены в Рязани. Здесь имеется более 10 крупных вузов, в том числе 4 высших военных учебных заведения, 3 театра, филармония, 2 телестудии, выходит несколько десятков периодических печатных изданий. В городе Рязани расположен историко-архитектурный музей-заповедник “Рязанский Кремль” (памятники архитектуры 15-19 вв.), в городе Касимове — памятники архитектуры 18-19 вв., в том числе памятники татарской архитектуры 17-18 вв. В области имеются два всероссийских НИИ (пчеловодства и коневодства), музей-заповедник поэта Сергея Есенина в с.Константиново.

 

Предистория реформы

Наиболее существенные изменения реформа системы Советов (1990-1993 гг.) повлекла за собой в городе Рязани. Избрание нового состава городского Совета весной 1990 г. привело в органы городской власти представителей “демократического движения” периода перестройки. Незначительным большинством голосов председателем городского Совета Рязани был избран активист “демократического движения” Валерий Рюмин. С этого момента до событий августа 1991 г. наблюдался постоянный конфликт Рязанского горсовета с областным руководством (областным советом и обкомом КПСС). Председатель горсовета Рюмин и сменивший его на этом посту (в конце1991 г.) Сергей Вобленко уделяли большое внимание вопросам реформы органов власти местного самоуправления. (Рюмин в 1990 был избран президентом Союза российских городов, Вобленко с 1993 года являлся экспертом Совета Федерации, членом Совета Общественной палаты при президенте РФ, где занимался вопросами реформы местного самоуправления. Он также был известен как автор проекта “Нооград”, в котором предлагалось реорганизация городского управления Рязани по модели французских и японских техноэкополисов.)

Уже в 1990 г. при поддержке Верховного Совета РСФСР Рязанский горсовет начал преобразования структур городской власти. Вместо горисполкома был образован “городской исполнительный орган”, который возглавил председатель горсовета. В конце 1991 г. этот орган получил название “мэрия”. Мэром Рязани стал Рюмин. Он был рекомендован на пост мэра горсоветом, а назначен (по представлению президента РФ) постановлением главы администрации области. В этот же период в городе ликвидируются районные Советы и райисполкомы. Вместо них в городе вводятся административные округа, которые возглавляют префекты, назначаемые мэром. Два районных Совета (из 4-х) не подчинились директиве о самороспуске и продолжали существовать в режиме постоянного конфликта с мэрией вплоть до 1993 г. Горсовет в этот период был несколько расширен за счет группы депутатов распущенных райсоветов. С декабря 1991 г. в его составе был образован постоянно действующий Малый совет, возглавлявшийся председателем Горсовета (с декабря 1991 г. — С.Вобленко).

В период после осеннего кризиса 1993 г. острых конфликтов между исполнительной властью и местными Советами в области не наблюдалось. В отличие от областного Совета, который выступил с осуждением указа президента РФ №1400, отказался от самороспуска и был распущен распоряжением главы администрации области, местные Советы прекратили работу в основном в режиме самороспуска или ввиду отсутствия кворума.

Наиболее острый конфликт в конце 1993 — начале 1994 гг. разгорелся между мэрией Рязани и главой администрации области Львом Башмаковым. Стороны по-разному интерпретировали указы президента РФ о реформе местного самоуправления. Башмаков, ссылаясь на указ, объявил о назначении весной 1994 г. (одновременно с выборами городского представительного органа) выборов мэра Рязани населением. Мэр Рязани Рюмин потребовал отмены этих выборов, ссылаясь на то, что сначала должен быть принят Устав города (на референдуме). Он обратился в суд с иском на незаконные действия главы областной администрации. Конфликт сопровождался многочисленными взаимными обвинениями и закулисной борьбой в центре. Он разрешился отставкой в январе 1994 г. главы областной администрации Башмакова и назначением новым главой администрации области близкого к мэру вице-мэра Рязани Геннадия Меркулова. Сразу после этого назначения выборы мэра Рязани были отменены. Вместо них было объявлено о проведении в марте 1994 г. референдума по Уставу города.

Таким образом, собственно нынешняя реформа МСУ началась в регионе с проведения выборов городского представительного органа местного самоуправления в Рязани и референдума по Уставу города. И то и другое мероприятия, проходившие 27 марта 1994 г., провалились. Из 14 депутатов городской Думы был избран только один (бывший председатель Совета Советского района Рязани, член КПРФ Павел Маматов). В 13 округах выборы не состоялись из-за низкой явки избирателей. Городской представительный орган так и не был сформирован. Референдум по Уставу города также не состоялся. Вместо необходимых 50% избирателей в нем приняло участие около 18%.

Система органов власти в городе не претерпела принципиальных изменений. Город продолжал управляться исключительно мэрией. В апреле 1994 г. новым мэром Рязани назначается вице-мэр Владимир Марков. Назначение осуществляется по представлению из Москвы (администрация президента РФ) главой администрации области. Рюмин уходит с поста мэра города “в бизнес”, оставаясь “на общественных началах” советником главы администрации области по многочисленным (экономическим, политическим финансовым и др.) вопросам.

Весной 1994 года прошли также выборы 24-х муниципальных комитетов в районах области. В 33-х округах выборы также не состоялись, 5 комитетов не получили кворума. Всего избрано было около 150 депутатов, в среднем по 5-7 депутатов на район. Сформированные в некоторых районах муниципальные комитеты фактически никакой существенной роли не играли. Не ясен был их статус, отсутствовала правовая основа. Большинство из них работали в случайном режиме.

Неудачное начало реформы МСУ в городе, предпринятое на основе указов президента РФ, привело к некоторой паузе в осуществлении дальнейших преобразований. Тем не менее, повышенная активность в регионе в деле реформы МСУ продолжала сохраняться. Вобленко был назначен советником главы администрации области по вопросам местного самоуправления. В сентябре 1994 г. при содействии администрации президента РФ между Миннацем РФ, администрацией области, областной Думой и мэрией Рязани заключается договор о проведении в Рязанской области эксперимента по организации местного самоуправления. (Предполагался даже выход по этому поводу специального указа президента РФ, но указ так и не появился.) Договором с Миннацем предусматривалось осуществление многочисленных мероприятий (излагались в 12 пунктах договора), направленных на формирование организационно-правовых условий создания в области местного самоуправления. Предполагались, в частности, разработка нормативно-правовых документов по организационным, структурным, финансовым, правовым, экономическим вопросам местного самоуправления, мероприятия по его практической организации, по научному, консультационному, учебному обеспечению, по обобщению отечественного и зарубежного опыта в этой сфере и многое другое. Кроме того, в договоре выделялись город Рязань, Скопинский район и город Скопин в качестве административно-территориальных образований, где мероприятия эксперимента должны были проводиться особенно широко и интенсивно. Было предусмотрено и финансовое обеспечение соответствующих мероприятий.

Работа по эксперименту протекала в основном в рабочей группе при администрации области, которой руководил Вобленко. Она предложила принять закон Рязанской области “Об устройстве органов власти местного самоуправления”, который основывался бы на 3 вариантах организации местного самоуправления — городском и двух сельских.

На городском уровне предполагалось избрание главы муниципального образования и представительных органов местного самоуправления всем населением. Главамуниципального образования фактически являлся главой исполнительной власти и обладал правом вето в отношении решений представительного органа. Предполагалось также введение поста городского директора, которого нанимает муниципальное образование и который занимается непосредственно хозяйственными вопросами, в то время как глава муниципального образования, мэр, осуществляет общее руководство, выполняет политические и представительские функции.

В небольших городах — от 10 до 100 тысяч глава местного самоуправления должен был избираться из состава представительного органа и председательствовать в нем. Представительный орган в этом случае образовывал развитую систему комитетов и комиссий и выполнял административные и представительные функции одновременно.

Для сельских территорий с развитой коммуникационной системой юго-восточной части области предполагалось, что глава муниципального образования будет избираться из состава представительного органа. Последний, так же, как в небольших городах, “обрастает” комитетами и комиссиями и нанимает административного работника — районного старшину.

Для сельских северных районов с плохо развитой коммуникационной сетью, где поселения находятся в лесах, предполагалось, что главой администрации области назначается районный комиссар или уполномоченный, который делит власть с представительными органами.

Эксперимент вызвал внимание к теме местного самоуправления, которая стала обсуждаться в СМИ, и общественный резонанс, часть наработок вошла в законодательство о местном самоуправлении, были востребованы идеи по типовому уставу. Видимо, большего ожидать было нельзя — средства под проведение эксперимента Миннацем выделены не были. Формально действие договора не было прекращено, но всякую актуальность с началом оформления системы местного самоуправления в регионе он утратил.

 

Правовые основы местного самоуправления

Региональные законы

Формирование правовых основ МСУ происходило в регионе в два этапа. На первом этапе, который охватывал период второй половины 1995 и первой половины 1996 гг. были разработаны и приняты основные областные законы по МСУ. В сентябре 1995 года вскоре после принятия федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” распоряжением главы администрации области и председателя областной Думы была создана совместная комиссия по разработке областных законов и других правовых актов по вопросам МСУ, состоящая из представителей областной и районных администрации, депутатов областной Думы, экспертов и специалистов; при комиссии была образована постоянная рабочая группа. Администрацией и Думой была принята и специальная “ Программа развития самоуправления в Рязанской области” . К концу 1995 года был подготовлен первый пакет из 7 областных законов по МСУ, которые были приняты областной Думой в течение декабря 1995 — января 1996 гг. Среди них :

Закон Рязанской области “О местном референдуме в Рязанской области” от 6.12. 95;

Закон Рязанской области “О местном самоуправлении в Рязанской области” от 10.01.96 (Изменения в закон вносились 2.10.96; 25.12. 96; 26.02.97;);

Закон Рязанской области “О выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления” от 25.01.96 (Изменения в закон вносились 6.02.96; 3.04.96; 28. 08. 96; 11. 11.96; 26.02.97);

Закон Рязанской области “Об административно-территориальном устройстве Рязанской области” от 25.01.96;

Закон Рязанской области “О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Рязанской области” от 25.01.96;

Закон Рязанской области “ О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области” от 25.01.96; (Изменения в закон вносились 28. 08. 96);

Закон Рязанской области “О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований в Рязанской области” от 25. 01. 96.

Несколько позднее областной Думой были приняты еще три закона, относящиеся к вопросам МСУ:

Закон Рязанской области “О разграничении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления Рязанской области в сфере регулирования отношений недропользования” от 13.03.96;

Закон Рязанской области “Об эксперименте по бюджетным взаимоотношениям с Клепиковским районом” от 30.04.96;

Закон Рязанской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования и выборных должностных лиц местного самоуправления Рязанской области” от 19.06.96 (изменения в закон вносились 24.07.96).

Второй этап охватывает период 1997-1998 гг. Работа над законами по МСУ была в это период заметно менее интенсивной. За весь период был принят лишь один новый закон (Закон Рязанской области “О муниципальной службе в Рязанской области” от 25.07.97). Процесс принятия ряда других законов приостановлен. Принятые в первом чтении Закон “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закон “О порядке отзыва главы муниципального образования и выборного должностного лица местного самоуправления” отправлены на согласительную комиссию с губернатором. В октябре 1998 Думой приняты также законы “О выборах глав муниципальных образований и выборных должностных лиц местного самоуправления”, “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления” и “О местном референдуме в Рязанской области”, но они, по существу, лишь обновляют уже существующее законодательство.

Ряд законов (“О собрании (сходе) граждан”, “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Рязанской области” и др.) находятся в стадии разработки.

При формировании областной законодательной базы МСУ можно отметить характерную позицию руководства областной Думы первого созыва, не раз выражавшуюся ее тогдашним председателем М.Косиковым, председателем комитета по законодательству и вопросам местного самоуправления Н.Пласкуновым, другими депутатами и в основном поддержанную представителями областной администрации. Она состояла в том, что реформа местного самоуправления — это “длительный процесс” (“в настоящее время для проведения реформы местного самоуправления потребуется, по-видимому, 10-15 лет”), “сознательного, целенаправленного формирования местной власти”, в ходе которого должна обеспечиваться “стабильность”, “комплексность”, “отсутствие конфликтов между ветвями власти”, учитываться “реальная готовность местных органов власти использовать новые законы”. “Местное самоуправление нельзя внедрять кавалерийскими наскоками. Экстренные меры по внедрению надуманных форм организации местного самоуправления могут привести к дискредитации самой этой идеи” .

В целом законодательная база местного самоуправления, сформированная к 1996 году, свидетельствовала о весьма слабом учете концептуальных наработок и материалов рабочей группы администрации, действовавшей в рамках эксперимента Миннаца. Ничего не говорилось о различных моделях и типах местного самоуправления в области, об особенностях городских и сельских типов, не упоминались и многие институты, структуры, термины, предлагавшиеся в концептуальных разработках. Не было и речи ни о каких “городских” и “районных управляющих”, “окружных старшинах”, “главных управляющих районов”, “городских директорах” и т.д. “Территориальное общественное самоуправление”, о котором много говорилось в концепции, также было прописано очень скупо. Не нашел реализации и проект “волостного” эксперимента в Скопинском районе.

Законодательная база избегала конкретизации многих вопросов, оставляя их решение на усмотрение вновь формируемых представительных органов. В ней просматривалось значительно большее тяготение к учету бытующей практики управления на местном уровне, сложившихся традиций и форм в управленческих и самоуправленческих процессах, чем к восприятию инновационных схем и моделей. Осторожность, выжидательность, уход от решительных конкретизаций явно перевешивали в ней тенденции обновленческого реформаторства.

Уставы муниципальных образований

Начало формированию уставной базы МСУ в области было положено на референдумах по основным положениям уставов МО, которые были проведены 7 апреля 1996 года одновременно с выборами представительных органов МСУ в 25 территориях (городах и районах) области . В четырех небольших районах незадолго до этого были проведены сходы граждан, где были приняты основные положения уставов. Основная подготовка и выборов и референдумов проводилась областной администрацией и администрациями районов. Процедуры широкого обсуждения выносимых на референдумы вопросов или сбора подписей не применялись.

В местные референдумы включались три типа вопросов:

1. Порядок избрания главы муниципального образования (два варианта: а) избирается из состава депутатов представительного органа; б) избирается непосредственно населением ).

2. Механизм принятия Устава муниципального образования (представительным органом или населением на референдуме).

3. Порядок назначения руководящих должностных лиц администрации.

Кроме этого, в Михайловском районе в связи с конфликтом глав администраций города Михайлова и Михайловского района в референдум был включен вопрос о Михайловском районе как едином муниципальном образовании.

В Рязани на общегородской референдум решением мэра были вынесены следующие положения Устава города:

1. Город Рязань — единое муниципальное образование с территорией в существующих границах города.

2. Самоуправление в Рязани предполагает наличие:

— выборного главы муниципального образования;

— выборного (представительного ) органа;

— администрации города (исполнительного органа).

3. Главамуниципального образования избирается гражданами непосредственно...

4. Главамуниципального образования входит в состав представительного органа и председательствует на его заседаниях.

5. Выборы главы муниципального образования назначаются не ранее 6 и не позднее 12 месяцев с момента начала работы представительного органа.

В четырех образованиях (г.Рязань, г.Сасово, г. Касимов, Пронский район ) референдумы не состоялись, так как в них приняло участие менее 50% избирателей.

Вопрос о принятии Устава муниципального образования представительным органом был положительно решен во всех 21 территории, где он выносился на референдум и где референдум состоялся.

Положительно был решен и вопрос об избрании главы муниципального образования непосредственно населением во всех 8-ми территориях, где он был вынесен на референдум.

В 20-ти территориях на референдум был вынесен вопрос о назначении руководящих должностных лиц администрации главой муниципального образования по согласованию с представительным органом. В 19-ти он был поддержан большинством.

В 13-ти территориях в референдум был включен вопрос о том, что глава муниципального образования также является и председателем представительного органа. В 12-ти из них он также был поддержан большинством.

По вопросу об избрании главы муниципального образования представительным органом из своего состава из 12-ти территориях, где этот вопрос был включен и референдум состоялся, положительный ответ был получен только в 8-ми. В 4-х районах большинство ответило на него отрицательно, также отрицательно на него ответило большинство и в 3-х территориях, где референдумы не состоялись.

Принятие самих Уставов проходило во всех МО на сессиях представительных органов в течение весны-лета 1996 г. В их основу был положен Примерный Устав МО, подготовленный обладминистрацией и одобренный областной Думой в мае 1996 .

Тем не менее регистрация уставов вызвала определенные трудности. Наиболее известен конфликт, связанный с отказом в регистрации Устава города в Рязани. Он продолжался почти полгода и вызывал повышенное политическое напряжение в обществе (см.ниже).

Хотя регистрация Уставов проходила в областном управлении юстиции после экспертизы и согласования с правовыми службами областной Думы и областной администрации, прокурорская проверка Уставов МО, проходившая в 1997 г., установила немало нарушений законодательства. Всего было внесено 14 протестов на нормы Уставов и 15 представлений об устранении нарушений. Один из протестов оспаривался Рязанским горсоветом в суде. В ходе проверки Уставов МО в 1998 г. было выявлено более 90 незаконных норм, закрепленных в Уставах, было внесено 16 протестов и 17 представлений. Основной причиной выявленных нарушений является, по мнению прокуратуры, несвоевременное реагирование на изменения в действующем законодательстве.

Cудебная практика и прокурорский надзор

Уставной суд Рязанской области принятым недавно Уставом области не предусмотрен.

Что касается судов общей юрисдикции, то их практика по делам МСУ сосредоточена в основном в Рязани и связана с рядом судебных исков на решения Рязанского горсовета, выставленных как гражданами, так и официальными органами. (Часть из них была связана с упоминавшимся уставным конфликтом.) Имело место и разбирательство в областном арбитражном суде, куда горадминистрация Рязани обратилась в связи с исключением ее из реестра акционеров АО “Центральный рынок”. За пределами Рязани наиболее известен случай судебного разбирательства в связи с отказом Пронской районной Думы зарегистрировать инициативную группу по проведению референдума о выделении города Новомичуринска из состава Пронского района в самостоятельное МО. Облсуд отклонил иск в августе 1998 г. Решение Верховного Суда было также отрицательным.

Практика прокурорского надзора по делам МСУ распространена гораздо шире. В 1997 г. прокуратурой в области зафиксировано 660 нарушений в реализации прав граждан на местное самоуправление, привнесено 190 протестов на незаконные акты органов МСУ (171 правовой акт отменен), привнесено 175 представлений об устранении нарушений, 11 человек привлечено к дисциплинарной ответственности. Вносились прокуратурой протесты и на ряд законов, принятых областной Думой по вопросам МСУ, в частности, на законы области “О местном самоуправлении” и “О выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления” . Прокуратурой также отмечался “всплеск” незаконных актов органов МСУ после принятия федерального Закона “О финансовых основах местного самоуправления” в части введения различных незаконных сборов и тарифов (сбор за ввоз алкогольной продуции в Сасовском районе, сбор за торговлю алкоголем в ночное время в Клепковском районе и др.), а также освобождения от местных налогов. В Клепиковском районе прокурор также отменил референдум по вопросу выделения рабочего поселка Тума в самостоятельное МО из состава района, решение о проведении которого принял районный Совет. Основание: инициативная группа не представила до референдума проект Устава и проект бюджета будущего МО.

Изменение границ. Создание новых МО

Всего за период 1996-1998 гг. в области было предпринято 5 инициатив по созданию новых муниципальных образований. И во всех случаях они не достигли цели. Сложившаяся система МО осталась неизменной. В случае с Тумой и Новомичуринском референдумы были заблокированы соответственно прокурором и судом. В Рязани (попытка создать самостоятельное муниципальное образование на базе бывшего Октябрьского района города) инициативной группе по сбору подписей за проведение референдума отказал в регистрации горсовет. В двух случаях (выделение города Михайлова из состава Михайловского района и объединение города Скопина и Скопинского района в единое МО) референдумы проводились. Но и в том, и в другом случаях изменить существующее деление не удалось.

 

Федеральныйцентр, региональные власти и МСУ

Взаимодействие между областью и федеральным центром на этапе работы над федеральным законом “Об общих принципах организации МСУ в РФ” протекало достаточно интенсивно. В основном оно шло по линии Миннаца, с которым область имела договор об эксперименте по МСУ. Рабочая группа администрации (“группа Вобленко”) поддерживала разработку президентско-правительственного варианта закона, ориентировалась на введение правовых и организационных инноваций. Руководство областной Думы в лице ее председателя, его зама и руководителя профильного комитета относилась к этой деятельности сдержанно, больше ориентируясь на осторожные подходы, представленные в альтернативном законопроекте (“проекте Муравьева”).

После принятия федерального закона положение изменилось. В Миннаце 14.09.95 г. прошло совещание, на котором радикальный вариант реформы был видоизменен. Руководство облдумы и работники администрации встретили это с одобрением. Проект областного закона “О местном самоуправлении в Рязанской области” дорабатывался Департаментом по проблемам МСУ Миннаца РФ. В целом он содержал значительно меньше инноваций, чем предложения группы Вобленко.

Региональные структуры, занимавшиеся проблемами МСУ, претерпели в ходе реформы существенные изменения. В период 1994-1996 в вопросах проведения реформы МСУ очень большую роль играла обладминистрация. Помимо группы Вобленко, вопросами МСУ занимался комитет по работе с территориями администрации области, отдел развития МСУ. С 1995 г. также работала совместная комиссия по вопросам МСУ, состоящая из представителей обладминистрации, облдумы, и районов области. В Думе этой проблематикой занимался комитет по законодательству, вопросам местного самоуправления и общественным связям. Позднее к нему были добавлены вопросы природопользования и природных ресурсов. Вопросам МСУ уделял заметное внимание председатель Думы (бывший до этого главой администрации района) и заместитель председателя, ранее занимавший пост председателя комитета Думы по МСУ.

С приходом новой администрации области и новой легислатуры положение изменилось. Внимание обладминистрации к проблематике МСУ ослабло. Ей занимается в основном Комитет по организационной и кадровой работе администрации. Кроме того, существует Совет по МСУ, возглавляемый губернатором, но являющийся скорее номинальной структурой. Новый Комитет Думы по вопросам государственного устройства, правовой политике, МСУ, делам военнослужащих и ветеранов возглавил предприниматель Н.Колесник, работающий на непостоянной основе. Делами МСУ в основном занимается его заместитель С.Антонов. У комитета часто возникают расхождения с руководством Думы, большинством депутатов, с обладминистрацией.

Выборы глав МСУ в 19 МО области проводились напрямую населением. Лишь в 10-ти в настоящее время главы МСУ избраны из состава депутатов представительного органа. Назначенных губернатором глав МСУ в области нет.

Делегирование полномочий органами государственной власти органам МСУ предусматривается осуществлять в соответствии областным законом на договорной основе с компенсацией соответствующих расходов. Обратное делегирование законом не предусматривается. Передача отдельных полномочий органам МСУ может оформляться также областным законом. В настоящее время готовится первый из таких законов — “ О делегировании органам МСУ Рязанской области полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией”. Контроль за деятельностью органов МСУ со стороны органов государственной власти в этом случае должен быть предусмотрен в законе. В случае нарушения органами МСУ законов области, Устава области, Конституции РФ, федеральных законов областная Дума может обращаться в областной суд за заключением о признании несоответствия деятельности органов МСУ закону .

Переходное состояние нынешней системы МСУ в определенной мере отражено в законе. В нем, в частности, предусматривается, что местное самоуправление возможно в регионе не только на уровне районов и городов областного значения (как оно существует сейчас), но и на уровне городов и поселений в составе районов. В законе прописан способ образования новых МО. Но в реальной практике тенденции к изменениям сложившегося муниципального деления сталкиваются с противодействием.

Муниципальных ассоциаций, за исключением Ассоциации глав МО, в области не существует.

Процесс создания ТОСов активизировался в 1997-1998 гг. Он идет в основном в Рязани, где создано уже 5 ТОСов. Образуются они обычно на территории сел и поселков, недавно включенных в городскую черту. Их функции — помощь представительствам городской администрации на местах, содействие благоустройству территории, поддержание и развитие городских коммуникаций. Объем финансирования ТОСов крайне скуден. Основными энтузиастами ТОСов являются горадминистрация и некоторые депутаты Горсовета. В избирательных кампаниях ТОСы пока не участвовали. Вместе с тем, показательно, что депутаты создают ТОСы в основном в своих избирательных округах.

Совмещение выборных должностей МСУ и мандатов региональной легислатуры законом не предусматривается. Но для текущей легислатуры сделано исключение. В составе нынешней Думы работает 3 главы МСУ (Клепиковского, Сараевского и Скопинского районов). В прошлой Думе их было 7. Запрет на двойное депутатство закон не оговаривает. Сегодня такая практика существует.

Представленность лидеров МСУ в российских организациях МСУ сегодня значительно скромнее, чем раньше. Руководители Рязани — рядовые члены СРГ, они принимали также участие в Совете при правительстве. Председатель Горсовета Н.Корнеева — вице-президент Ассоциации глав представительных органов городов России.

Область характеризуется четко выраженным наличием двух административных партий (областной и областного центра). После сложного периода взаимных конфликтов и конфронтаций, сейчас отношения между ними сходны с идеально-типической моделью “войны по правилам”.

В выборах МСУ наиболее активное участие принимали представители КПРФ, АПР, ЛДПР, регионального общественно-политического движения “Блок Малахова”. Победителями стали две первых (представленность в органах МСУ см. ниже). После избрания коммунисты показали себя значительно более активными политически (заявления, демарши, символические акции). Зато в вопросах бюджета, трансфертов и др. аграрии, как часть сельской административной партии, пока берут верх.

Отношения административных партий и общественно-политических организаций различаются в городе и на селе. Если на селе вторые (АПР, профсоюз работников АПК и др.) являются “филиалами” первых, то в городе их отношения ближе к модели тактических альянсов с элементами конкуренции.

Таблица 4

Этапы реформы МСУ в области

Период

Нормативно-правовая база

Организация реформы

Избирательные мероприятия реформы

Результаты

1993-1994

Указы президента РФ,

постановления администрации области

обладми-нистрация

мэрия

референдум по Уставу Рязани,

выборы депутатов гордумы Рязани,

выборы 24-х Муницип, К-тов

референдум не состоялся,

выборы в Рязани не состоялись

Статус Муницип. Комитетов не ясен

1995-1996

федеральн.закон “Об осн. Прин-ципах орг-ции МСУ”

Пакет обл. законов об МСУ

Пост. Облдумы и обладминистрации

облдума

обладми-нистрация

мэрия

Референдумсы в 21 террритории

Сходы в 4 террит.

Выборы предст. Орг. МСУ в29 террит.

Выборы глав МСУ в 19 МО

Принятие Уставов во всех 29 МО

Предст. Органы во всех 29 МО

Главы избраны в19 МО и избраны предст.орг. в10 МО

 

 

Структура, Организация, компетенция органов
Местного Самоуправления

Фактически в области сложилось два варианта структуры органов МСУ, свойственных городским и сельским МО. Для городов больше характерна система: сильный совет — слабый мэр, что отражают и Уставы городов, и реальное положение дел (конкуренция мэра и председателя совета). В сельских МО, за небольшим исключением, характерна модель: сильный (или очень сильный) мэр — слабый совет. Должность главы МСУ и председателя представительного органа там почти всегда совмещены. А кроме того, большая часть “мэров” там — это еще председатели райисполкомов советского периода с их традиционными практиками.

Контрактная система пока нигде не практикуется.

Существенных изменений и дополнений в областном законодательстве по предметам ведения и полномочиям по сравнению с федеральным законом о МСУ нет.

 

Муниципальные выборы

Выборы глав местного самоуправления (кроме г. Рязани)

Среди кандидатов на должности глав муниципальных образований в 8-ми районах из 9-ти были действующие главы администраций. Кроме них, в числе кандидатов были также руководители хозяйств, директора предприятий, руководящие работники райадминистраций, было выдвинуто также несколько представителей предпринимательских структур. Политическую принадлежность среди кандидатов обозначали лишь единицы (в основном как сторонники КПРФ и АПР ), в подавляющем большинстве они выступали как внепартийные.

Выборы глав муниципальных образований населением, которые прошли 7 апреля, показали явное доминирование действующих глав администраций. Они победили с высокими показателями в 7-ми районах. Только в Спасском районе действующий глава проиграл выборы, а победителем стал известный в районе председатель крупного хозяйства Воронцов. В Сапожковском районе главой был избран райвоенком В. Соколов, назначенный в канун выборов и.о. главы администрации района.

Партийно-политическую окраску имели двое из девяти избранных населением глав муниципальных образований: глава Сараевского района П.Забалуев (член АПР) и глава Сапожковского района В.Соколов, поддержанный КПРФ и организациями ветеранов.

 

Выборы представительных органов местного самоуправления
7 апреля 1996

 

Корпус кандидатов

Всего кандидатами в депутаты представительных органов было выдвинуто по области более 1 тыс. человек. Конкуренция в среднем составляла более 2-х кандидатов на одно место. В Рязани на 28 депутатских мест было выдвинуто 157 кандидатов.

Среди выдвинутых кандидатов больше всего (более 1/3 ) было работников АПК (в основном руководители и главные специалисты хозяйств), далее шли работники районных и сельских администраций, работники образования и здравоохранения.

Свою партийно-политическую принадлежность в целом обозначили около 1/3 всех кандидатов, а в Рязани больше половины. Остальные выступали как независимые. Среди связанных с партиями кандидатов самую большую группу составляли представители “народно-патриотических и левых сил” (главным образом КПРФ, а также РКРП, Союза ветеранов и др.)., которые были выдвинуты во всех округах Рязани, в крупных райцентрах и ряде районов. Другую, меньшую группу составляли представители ЛДПР (были выдвинуты в большей части округов в Рязани, в некоторых районах) и представители местного общественно-политического объединения “Блок Малахова” (были выдвинуты в половине округов в Рязани). В сельских районах в некоторых округах были выдвинуты представители Аграрной партии. В отдельных округах выдвигались также представители НДР, ДВР, “ЯБЛОКА”.

 

 

 

 

Выборы глав МСУ Рязанской области

Таблица 1.
Выборы глав МСУ населением 7 апреля 1996 г.

№ пп

Муниципалитет

Участие

Кол-во кандидатов

ФИО

Должность до избрания

 

 

Михайловский р-н

62,7

3

Сидоров В.К.,

гл. адм. с 1991

54,6

 

Новодеревенский р-н

75,1

4

Оводков В.Ф

гл. адм. с1991

64,5

 

Путятинский р-н

79,0

2

Фильков С.В.

гл. адм. с 1994

69,2

 

Сапжковский р-н

79,3

4

Соколов В.А.

райвоенком

61,7

 

Сараевский р-н

72,3

3

Забалуев П.П.

гл. адм. с 1995

67,3

 

Скопинский р-н

65,9

3

Алабин П.К.

гл. адм. с 1991

45,9

 

Спасский р-н

70,6

7

Воронцов С.А.

предс. колхоза

34,1

 

Ухоловский р-н

74,4

4

Пласкунов Н.А

гл. адм. с1991

51,9

 

Шацкий р-н

77,3

4

Курбатов Н.И.,

гл. адм. с 1991

60,0

Таблица 2.
Главы МСУ, избранные на сессиях представительных органов МСУ

№ пп

Муниципалитет

ФИО избранного главы МСУ

Должность до избрания

Должность до назначения главой администрации

 

Ермишинский р-н

Глазков А.Е.,

гл. адм. с 1991

Предс.райисполкома с 1988

 

Кадомский р-н

Поляков А.А.,

гл. адм. с 1995

директор райгаза

 

Касимовский р-н

ЛукашкинВ.Е.,

гл. адм. с 1994

с хозяйств. работы

 

Пителинский р-н

Мирошкин В.А.,

гл. адм. с 1991

Предс.райисполкома с 1989

 

Рыбновский р-н

Кулешов В.М.,

гл. адм. с 1991

Зам. предс. райисполкома

 

Ряжский р-н

Антипкин В.М.

гл. адм. с 1994

с хозяйств . работы

 

Сасовский р-н

Шмельков В.Д.,

гл. адм. с 1991

Предс.райисполкома с 1989

 

Старожиловский рн

Татарников В.И.,

гл. адм. с 1991

1 секр. РК КПСС

 

город Касимов

Епифанов В.И.,

гл. адм. с 1991

Предс.райисполкома с 1990

Таблица 3.
Выборы глав МСУ населением 8 декабря 1996

№ пп

Муниципалитет

Участие

Кол-во кандидатов

ФИО

должность до избрания

% голосов “за”

отрыв от 2 места (в %)

 

Захаровский р-н

62,7

4

Крюнчакин А.Д.

зам. гл. адм.

37,0

19,7

 

Клепиковский р-н

64,1

4

Оленьев В.В.

Предс. рай. Думы с 1996, КПРФ

69,0

48,2*

 

Кораблинский р-н

65,0

3

Браткин В.П.

гл. адм. с 1991

47,0

24,1

 

Милославский р-н

68,0

2

Кузнецов С.И.

гл, адм. с 1991

56,1

19,5

 

Пронский р-н

44,8

2

Савельев Е.И.

зам. гл. адм.

50,5

13,1

 

Рязанский р-н

48,7

3

Суздалев М.М.

гл. адм. с 1991

62,2

49,8

 

Чучковский р-н

67,4

2

Карпунин А.А.

гл. адм. с 1991

60,1

35,3

 

Шиловский р-н

56,6

3

Фомин В.К.

гл. адм. с 1991

73,4

 

 

город Сасово

42,6

5

Израйлит Н.С.

предприниматель

51,6

24,5**

 

город Скопин

50,8

7

Овчинников В.И.

КПРФ

45,5

26,4***

 

город Рязань

42,2

4

Мамтов П.Д.

Председатель Горсовета, КПРФ

45,2

13,8

* Бывший глава администрации Григорьев В.К. получил 20,8 %, второе место.

**Бывший глава администрации Апушкинский В. получил 27,1%, второе место.

***Бывший глава администрации Будяну М.Г. получил 19,1%, второе место.

Таблица 4

Выборы представительных органов местного самоуправления 7 апреля 1996

№ п.п.

Муниципальное

образование

Виды избирателных округов

(окр/мандаты)

Кол-во депутатов предст. органа

Название представительного органа

Председатель

 

Ермишинский р-н

5/3

15

Совет

Гл. адм.

 

Захаровский р-н

3 /5

15

Собрание

Гл. адм.

 

Кадомский р-н

4/5

20

Дума

Гл. адм.

 

Касимовский р-н

7/3

21

Дума

Гл. адм.

 

Клепиковский р-н

15/1

15

Совет

депутат

 

Кораблинский р-н

6/3

18

Совет

Гл. адм.

 

Милославский р-н

17/1

17

Совет

Гл. адм.

 

Михайловский р-н

10/2

20

Дума

Гл. адм.

 

Новодеревенский
р-н

3 /6.

18

Совет

Гл. адм.

 

Пителинский р-н

3/5

15

Совет

Гл. адм.

 

Пронский р-н

15/1

15

Дума

Гл. адм.

 

Путятинский р-н

3/5

15

Дума

Гл. адм.

 

Рыбновский р-н

4/4

16

Дума

Гл. адм.

 

Ряжский р-н

7/3

21

Дума

Гл. адм.

 

Рязанский р-н

5/3

15

Дума

Гл. адм.

 

Сапжковский р-н

15/1

15

Дума

Гл. адм.

 

Сараевский р-н

20/1

20

Совет

Гл. адм.

 

Сасовский р-н

3/5

15

Дума

Гл. адм.

 

Скопинский р-н

9/2

18

Дума

Гл. адм.

 

Спасский р-н

5/3

15

Дума

Гл. адм.

 

Старожиловский р-н

4/4

16

Собрание

Гл. адм.

 

Ухоловский р-н

5/3

15

Дума

Гл. адм.

 

Чучковский р-н

5/3

15

Дума

Гл. адм.

 

Шацкий р-н

19/1

19

Дума

Гл. адм.

 

Шиловский р-н

6/3

18

Совет

Гл. адм.

 

город Касимов

5/3

15

Дума

Гл. адм.

 

город Сасово

3/6

18

Дума

депутат

 

город Скопин

9/2

18

Совет

депутат

 

город Рязань

28/1

28
(избр. 23)

Совет

депутат

Таблица 5

 

Город

Село

Категории работников

зарегистри-ровано

кандидатами

стали депутатами

%

зарегистри-ровано

кандидатами

стали депутатами

%

Работники здравоохранения

27

7

30

63

43

68

Работники администраций

23

6

26

160

78

49

Работники образования и высшей школы

37

16

43

148

49

33

Работники АПК

-

-

-

337

137

41

В результате голосования 7 апреля в области были избраны 491 депутата представительных органов местного самоуправления. Не были избраны лишь депутаты в 5-ти округах Рязани, где явка избирателей была меньше 25%.

Самый низкий уровень участия в выборах был зафиксирован в Рязани (28,8%), далее шли крупные райцентры (в среднем участие около 40%) и крупные районы с повышенной урбанизацией (в среднем 50-55%). Средние районы давали показатели явки в 60-65%, а отдельные малые районы — более 70%.

По демографическому, социальному, партийно-политическому составу избранных в области депутатов представительных органов местного самоуправления можно сообщить следующее.

Около 20% депутатского корпуса составляют женщины. При этом в 7-ми муниципальных образованиях (в том числе в Рязани) женщины составляют более 1/3 всех депутатов. В Рязани и Клепиковском районе депутаты-женщины возглавляют представительный орган. В 6-ти МО женщины составляют менее 10% депутатов, а в 5-ти из них имеется только по одной женщине-депутату.

Почти половину депутатского корпуса (47%) составляют люди в возрасте от 40 до 50 лет, 27% — в возрасте от 30-40 лет, 23% — старше 50 лет. Депутатов в возрасте до 30 лет — менее 3%. В 19 районах такие депутаты вообще отсутствуют. В 8-ми — люди старше 40 лет составляют свыше 85% депутатов.

По уровню образования депутатский корпус местного самоуправления в области весьма однороден: 84% депутатов имеют высшее образование, 13% среднее специальное, 3% — общее среднее.

По должностному и отраслевому признакам в депутатском корпусе особенно выделяются работники АПК, прежде всего руководители и главные специалисты хозяйств (28%), а также руководители промышленных предприятий, организаций, учреждений (около20% ). 17% составляют работники различных (городских, сельских, районных) администраций, 13% — работники образования и высшей школы, 10% — медицинские работники.

Таким образом, 3/4 депутатского корпуса составляют руководящие и административные работники различных уровней и отраслей.

Следует отметить, что в городе и на селе избиратели по-разному реагировали на должностную и отраслевую принадлежность кандидатов. Например, если на селе был избран почти каждый второй из выдвинутых работников администрации, то в городе — лишь каждый четвертый, а в Рязани из 12 выдвинутых работников администрации ни один не был избран.

Членами политических партий и движений являются почти 20% депутатов представительных органов местного самоуправления. Всего в среди депутатов своих представителей имеют 6 общественно-политических организаций. Наибольшее число представителей — 66 депутатов имеет КПРФ, 22 депутата имеет АПР, 3 — НДР, 2 — РКРП и по одному ДВР и ДПР. В набольшем количестве партийные депутаты представлены в Рязани (70% всех депутатов), в Клепиковском (47%), Милославском (более 35%) и Сасовском (33%) районах. В трех районах представители партий среди депутатов отсутствуют.

Следует учесть, что фактически роль политических организаций в депутатском корпусе не ограничивается только депутатами- членами организаций. В той или иной мере с политическими партиями связана примерно 1/3 всех депутатов, в том числе и выдвигавшихся как независимые, но получавших поддержку партий и блоков. Например, в Рязани КПРФ поддерживала независимых кандидатов, ставших депутатами в трех избирательных округах, “Блок Малахова” — в двух и т.д. В сельских районах некоторые кандидаты от партий шли как независимые из-за отсутствия зарегистрированных местных организаций партий, имеющих право выдвигать своих кандидатов в органы местной власти.

Выборы в Рязани

Формирование нынешних органов местного самоуправления в областном центре — городе Рязани — прошло в два этапа. На муниципальных выборах 7 апреля 1996 г. были избраны депутаты городского представительного органа, который получил название “городской Совет”. 3 июня 1996 г. депутаты приняли Устав города, согласно которому глава исполнительной власти должен был избираться из состава депутатов Совета. 17 июля в газете “Приокская газета” текст Устава города был опубликован. В соответствии с решением горсовета после публикации в СМИ Устав должен был считаться вступившим в силу. Однако после этой публикации областное управление юстиции выступило с заявлением о недопустимости публикации Устава до его регистрации. Прокуратура также указала, что, несмотря на опубликование, Устав не может вступить в силу до регистрации.

Тем не менее, 19 августа на внеочередном заседании горсовет избрал главой исполнительной власти города председателя горсовета Павел Маматова. Мэрия Рязани, областные власти, управление юстиции не признали это решение горсовета и блокировали вступление Маматова в должность. 6 октября областная Дума приняла решение о назначении выборов глав местного самоуправления населением в городах и районах области, в том числе и в Рязани, на 8 декабря 1996 г. Маматов заявил о согласии подтвердить свое избрание горсоветом на прямых выборах. Уже в ходе избирательной кампании Устав города был признан вступившим в силу и областная администрация по представлению прокуратуры и Минюста санкционировала вступление Маматова в должность мэра Рязани. Но фактически его вступление в должность было отложено до выборов. 8 декабря на выборах мэра Рязани Маматов одержал победу. Согласно Уставу города должность мэра в Рязани упразднялась. Вместо нее вводилась должность главы городской администрации, которую и занял Павел Маматов.

Выборы городского представительного органа

В Рязани на 28 депутатских мест было выдвинуто 157 кандидатов.

Результаты см. Приложение...*

Социальный состав депутатов:

ИТР — 5

Работники образования — 9 (преподаватели образовательных учреждений — 7, директора школ -2)

Гл. врачи больниц — 3

Промышленный директорат — 3

Помощники депутатов ГД — 3 (2 — КПРФ, 1 — АПР)

Таблица 6. Выборы Рязанского городского Совета

N округа

участие %

Кол-во кандидатов

ФИО победителя

г. рожд.

должность, место работы

партийность

% гол осов “за”

отрыв от 2 места %

1

23,4

3

Выборы

не

состоялись

 

 

 

2

25,9

7

Яшина Е.В.

1939

инженер завода

КПРФ

43,2

25.2

3

27,8

5

Комогоркин В.А.

1948

доцент РГПУ

КПРФ

33,2

4.6

4.

29,9

3

Христофоров Ю.С.

1944

ИТР, завод

КПРФ

42,2

3.6

5.

27,9

4

Корнеева Н.А.

1958

пом. деп. ГД

КПРФ

59,9

40.7

6.

29,9

6

Фатеев В.В.

1948

ИТР, завод

КПРФ

44,0

26.5

7.

25,9

6

Гришин И.И.

1945

профессор РГСА

КПРФ

41,7

16.7

8.

22,4

 

Выборы

не

состоялись

 

 

 

9.

27,1

6

Назаров А.А.

1951

пом. деп. ГД

АПР

40,8

9,7

10

33,2

5

Авдеева Г.Г.

1947

воспитатель общежития

КПРФ

33.7

0.4

11.

28,0

4

Кутенцын В.И.

1945

директор ассоц. эк. сотр. предпр.

КПРФ

28.9

4.7

12

28,3

4

Дробышев М.М.

1928

пом. деп. ГД

КПРФ

37.2

2.2

13

26,2

5

Пискун Е.Е.

1944

директор АООТ

Партия “Соц. Прогресса”

36.2

8.0

14

25.3

5

Кириллов В.М.

1941

педагог

РКРП

47.2

6.1

15

24.2

 

выборы

не

состоялись

 

 

 

16

23.1

 

выборы

не

состоялись

 

 

 

17

46,4

10

Антонова В.А.

1950

препод. РВАИ

КПРФ

40,6

27.4

18

34,9

4

Овсянников Ю.Е.

1942

препод. мед. уч.

КПРФ

35,0

13.2

19

34,5

5

Михайлов А.И.

1946

ИТР, завод

КПРФ

36,0

9.2

20

27,4

7

Голова С.В.

1944

директор школы

 

32,4

14.4

21

28,1

2

Красников А.С.

1941

доцент РГПУ

КПРФ

56,3

26,6

22

26,9

5

Булычев Н.А.

1953

директор школы

 

44.0

19.1

23

27,1

3

Максимова Л.И.

1948

главвврач б-цы

 

46.9

8.8

24

19,7

5

выборы

не

состоялись

 

 

 

25

38,3

7

Маматов П.Д.

1948

зам. дир. страх. комп.

КПРФ

30,5

15.5

26

28,5

4

Малюгин В.Г.

1954

ИТР завода

КПРФ

52,1

15.7

27

33,5

5

Вологжанина Г.П.

1946

гл. врач б-цы

 

34,8

3.8

28

26,5

6

Петрова С.П.

1949

гл. врач СЭС

 

23,6

0.9

Первое свое заседание представительный орган местного самоуправления Рязани провел 17 апреля 1996 года. 16 членов КПРФ и трое коммунистов от других партий (КПСС, АПР, РКРП) составили абсолютное большинство в соотношении 19 : 4, что позволило им без труда провести решение о наименовании представительного органа местного самоуправления, который стал называться городским Советом. Председателем Совета 21 голосом против 2 был избран Павел Маматов — в прошлом первый секретарь Советского РК КПСС, председатель райсовета, единственный победитель на местных выборах 1994 года. В результате состоявшегося затем распределения постов председателей комитетов ни один “портфель” не достался независимым депутатам. В настоящее время 10 депутатов городского Совета работают на постоянной основе.

Выборы мэра Рязани 8 декабря 1996 года

Таблица 9

 

Должность

Тыс. чел.

%%

Участие

 

179,00

42,20

П.Маматов

Председатель Горсовета

78,60

45,24

В.Ампилогов

Вице-мэр Рязани

54,60

31,43

А.В.Тарасов

Бывш. зам. главы адм. области

7,82

14,00

А.А.Иванов

культпросветработник

2,94

5,10

Против всех

 

12,36

21,50

 

Национально-культурные особенности и реформа МСУ

Рязанская область является ярко выраженным моноэтничным регионом. Какой-либо характерной этнической или языковой проблематики в областном законодательстве о МСУ не обнаруживается. Каких-либо движений, организаций или политиков национальной направленности (за исключением русского национализма), существенно влияющих на политический или законодательный процесс, в регионе не существует. Компактно проживающие в области этнические меньшинства (татары в Касимовском районе, цыгане в Рязанском районе, мордва — в приграничных с Мордовией районах) претензий на особые формы МСУ не высказывают. Регионального законодательства о национально-культурных автономиях нет. Конфликты населения с региональными муниципальными властями на национальной почве не известны. Этноконфессиональные конфликты также не происходили. Открытие в Касимовском районе (г.Касимов, с.Подлипки) мечетей, армяно-грегорианского храма, лютеранской кирхи, строительство синагоги, костела в Рязани не встречало противодействия властей и населения.

Можно отметить попытки создания структур казачьего самоуправления. В области были зарегистрированы две региональных казачьих организации — Рязанский региональный союз казаков (РРСК) во главе с А.Дороговым и Рязанский областной отдел Центрального казачьего войска (ЦКВ) во главе с И.Костяным. Последнее объединение фактически распалось. Казаки не имеют своих непосредственных представителей в региональных или муниципальных органах власти, но действуют в тесном контакте с ними. С казаками ведет регулярную работу депутат областной Думы генерал-майор А. Веденеев. В ряде сел Шацкого района, где проживают большинство рязанских казаков, возрождаются традиции казачьего самоуправления, но правового оформления они пока не получили. Казакам выделялись сельскохозяйственные угодья в Рязанском и Рыбновском районах, обсуждался вопрос о создании областного реестра казаков и т.д. Но и эти начинания пока не получили отражения в законодательстве и не вошли в практику МСУ.

 

Финансы

Общая характеристика бюджета и межбюджетных отношений

В бюджете области за период реформы МСУ(с1994 г.) можно проследить некоторое снижение доли, перечисляемой в федеральный бюджет, и увеличение доли налогов и платежей, поступающих в собственный бюджет области. Снижается в бюджете и доля трансфертов, поступающих из центра. С приходом в 1997 г новой администрации Любимова, провозгласившей лозунг вывода Рязанской области из кризиса и переходу ее из дотационной в самодостаточную и экономически независимую от центра территорию, этот процесс усилился. Руководство области не раз солидаризировалось в Совете Федерации с теми, кто выступает за усиление бюджетов субъектов Федерации за счет снижения отчислений в центр.

В отношении бюджетов муниципальных образований губернатор также не раз высказывал намерение сделать их самодостаточными, постепенно сокращая дотации из областного бюджета и расширяя налоговую базу самих муниципалитетов. В бюджете области на 1998 год расходы на дотации районам и городам по сравнению с 1996 и 1997 гг. заметно сокращены. По данным за 9 месяцев 1998 г., доля этой статьи в расходах сократилась более, чем на 5%.

Рязань, Пронский и Скопинский районы — основные доноры областного бюджета. Кроме этих трех муниципалитетов, повышенной долей поступлений в областной бюджет отличаются также города Сасово, Касимов, Касимовский район. Всего эти 6 муниципальных образований дали в 1997 г. около 40% доходов в бюджет области .

В 1997-1998 гг. после принятия федерального закона о финансовых основах местного самоуправления активизировалась работа по расширению налоговой базы муниципальных образований. За ними в области на постоянной основе были закреплены доли следующих федеральных налогов и платежей: подоходного налога с физических лиц, НДС, налога на прибыль, акцизов на спирт и другие товары. Отчисления муниципалитетам от областных налогов пока никаких изменений не претерпели. В настоящее время в вопросы межбюджетных отношений в области актуализировались. Администрация готовит проект бюджета области на 1999 г. для обсуждения в комитете Думы по бюджету и налогам. Одновременно в Думе идет подготовка законопроекта “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Рязанской области”, который намечено рассматривать в декабре 1998 г.

Проблемы и противоречия, возникавшие в сфере межбюджетных отношений, касаются в основном претензий, выдвигавшихся руководителями муниципальных образований-доноров областного бюджета к руководству области по поводу несправедливого перераспределения бюджетных средств. Наиболее известен хронический конфликт органов городской власти Рязани с областной администрацией и областной Думой в связи с требованием компенсаций бюджету города из-за повышения тарифов на тепловую энергию региональной энергетической комиссией. В компенсациях было отказано. Также и все другие попытки Рязани получить помощь из облбюджета были неудачны. Были упреки и со стороны других муниципалитетов (Сасово, Пронский, Скопинский районы и др.) в том, что налоговые перераспределения мешают развивать производство. Пока, однако, и администрация, и большинство думских депутатов, где остаются вакантными 10 депутатских мест от Рязани, все эти претензии отвергали. Представители ряда дотационных районов аргументируют свою позицию почти двукратным разрывом в бюджетной обеспеченности жителей различных районов.

В целом можно отметить, что финансовая база муниципальных образований в области в 1997 — начале 1998 гг. по сравнению с предшествующим периодом несколько укрепилась. Капиталовложения из средств местных бюджетов по области возросли в 1997 г. почти в три раза (1996 — 74 млрд.; 1997 — 232 млрд.) и превысили капиталовложения из федерального бюджета (142 млрд.). Рост капиталовложений отмечен в 15 МО из 29. Ввод в действие основных фондов был также выше. При этом в 1997 г. значительно (почти на 80%) сократилась и задолженность по зарплате из-за отсутствия бюджетного финансирования. На конец 1997 г. она составляла 10 млрд. неденоминированных руб. (из них более 53% в отраслях социальной сферы). В отраслях ЖКХ задолженность по зарпалате стала отслеживаться лишь с 1.01.98. На эту дату она составила около 22 млрд. нед. руб. (из-за отсутствия бюджетного финансирования — около 18 млрд. руб.).

В производственных отраслях задолженность сократилась в 1997 г. незначительно (в промышленности — около 4%), а в сельском хозяйстве возросла на 35%. Всего она составила в области — около 230 млрд. нед. руб.

В 1998 г. картина изменилась. Задолженность по зарплате из-за отсутствия бюджетного финансирования резко возросла. На конец 1998 г. в образовании она составляет — 34 млн., в ЖКХ — 45 млн., в государственном и муниципальном управлении — 27 млн., в здравоохранении — 26 млн., в науке — 8,7 млн., в культуре — 7 млн. Это показывает, что ситуация в муниципальных бюджетах резко обострилась.

Андрей РОГОЖИН

Местное самоуправление в Волгоградской области:
опыт, проблемы, тенденции

Общие сведения о регионе

олгоградская (ранее — Сталинградская) область образована 5 декабря 1936 года. Расположена на юго-востоке европейской части Российской Федерации в Нижнем Поволжье. Граничит с областями Саратовской, Воронежской, Ростовской и Астраханской, республикой Калмыкия и Казахстаном.

В течение длительного периода область имела неустойчивую конфигурацию, что вплоть до 1950-х годов отражалось в неоднократном изменении ее границ и территории. После ликвидации в 1941 г. Автономной республики немцев Поволжья в состав Сталинградской области были включены 7 ее районов. Выделение ряда территорий было произведено в 1943 году в состав Астраханской области. В период кратковременного существования Балашовской области к ней с 1954 г. отходили некоторые районы северо-западной части Сталинградской области. Поэтому относительную территориальную устойчивость региона можно отметить лишь на протяжении нескольких последних десятилетий.

Административным центром области является г. Волгоград (основан в 1589 году, до 1925 г. — Царицын, затем до 1961 г. — Сталинград), с 1782 года являвшийся центром Царицынского уезда Саратовской губернии. До 1958 г. Сталинград в связи с особым историческим значением и необходимостью послевоенного восстановления являлся городом республиканского подчинения, что определило его особую в регионе роль, последствия которой косвенно обнаруживаются и в настоящее время.

В настоящее время территория Волгоградской области составляет 112,9 тыс. кв. км. (0,67% территории РФ) при физической плотности населения 23,9 чел./кв. км. В области насчитывается 19 городов, в том числе 6 — областного подчинения, 33 сельских района, 447 сельских администраций, 26 поселков городского типа и 1514 сельских населенных пунктов.

На территории области по состоянию на 01.01.98 г. проживают 2700,8 тыс. чел., при этом доля городского населения составляет 74,3%. Численность населения Волгограда составляет 1034,7 тыс. чел. С 1988 г. миграционный прирост населения стал превышать естественный, а с 1996 г. отмечается отрицательное сальдо в общем приросте населения.

В области проживают представители более 100 национальностей. Этнический состав населения области в основном соответствует и в последний период ранее сложившейся структуре, зафиксированной Всесоюзной переписью населения 1989 г.

Таблица 1. Этнический состав населения Волгоградской области, тыс. чел.

Национальность

Данные 1989 г.

+/- за 10 лет

% к 1979 г.

Русские

2309,5

+79,4

103,5

Украинцы

78,9

+0,5

100,5

Казахи

41,5

+6,6

119,0

Немцы

28,0

+1,3

104,7

Татары

26,0

+0,45

101,7

Беларусы

16,1

+0,45

102,9

Чеченцы

11,15

+6,2

227,8

Евреи

3,4

-1,1

75,9

Волгоградская область является индустриально-аграрным регионом. Основная часть промышленного потенциала сосредоточена в городах Волгограде и Волжском. Машиностроительные и металлургические предприятия в основном построены в первой половине текущего столетия, и в настоящий период экономических преобразований практически все без исключения находятся в состоянии глубокого кризиса, характеризующегося резким падением производства и неплатежеспособностью. Работоспособность сохраняют созданные в 1950-60-х годах предприятия химического и нефтехимического комплекса, сосредоточенные как в Волгограде, так и в Волжском, что обеспечивается большей частью экспортными возможностями.

Область бедна минеральными ресурсами. Из них едва ли не единственно-значимыми являются месторождения нефти, добыча которой после спада в предыдущем десятилетии в 1990-х годах возросла от 1,6-1,7 млн. тонн в год до 3,6-3,8 млн.тонн в последний период. Их основная часть принадлежит компании “ЛУКойл”. До 10-15% добычи нефти приходится на российско-немецкую компанию “Волгадеминойл”, а также контролируемую “Сиданко” компанию “Саратовнефтегаз”.

Сельское хозяйство традиционно является важнейшей отраслью экономики области. В текущем десятилетии оно находится в постоянно углубляющемся кризисе, имеющим перспективу полного коллапса отрасли. Уменьшаются посевные площади, падает урожайность в растениеводстве, поголовье скота резко сократилось. Помимо проблем реформирования сельского хозяйства, присущих стране в целом, постоянным негативным фактором в Волгоградской области является ее принадлежность к зоне рискованного земледелия. Частые засухи, крупнейшие из которых были в 1995 и 1998 г.г., подрывают потенциал растениеводства.

 

Таблица 2

Основные экономические показатели Волгоградской области

в фактически действовавших ценах, млрд. рублей

Показатели

1994

1995

1996

1997

ВВП

8590

19630

28856

30421

Продукция промышленности

5873

15277

21234

21212

Продукция с/х, в том числе:

растениеводство

животноводство

1766

907

859

4372

2261

2111

6699

3727

2971

7555

4146

3408

Доходы бюджета области

1380

3149

4449

4312

Расходы бюджета области

1298

3233

4695

4544

Администрацию Волгоградской области с осени 1991 г. возглавлял И.Шабунин. В результате победы на выборах с декабря 1996 г. администрацией области руководит Н.Максюта (член КПРФ). После самороспуска Волгоградского областного Совета с декабря 1993 г. законодательным органом является Волгоградская областная Дума. В процессе перехода от созывного к ротационному способу ее формирования в марте 1997 г. в состав Думы были доизбраны 16 депутатов, в результате чего на переходный период число мандатов составило 48. В декабре 1998 г. были проведены вторые ротационные выборы, после которых в ее составе осталось 32 депутата. Большинством в Думе располагает КПРФ. Председателем Волгоградской областной Думы в период 1993-98г. г. являлся Л.В.Семергей, в период 1997-98г. г. возглавлявший региональную организацию НДР. Новый председатель — ...*

По политической ориентации Волгоградская область тяготеет к поддержке оппозиционных режиму Б.Н.Ельцина сил. В 1993 г. население области не поддержало предложенную Конституцию, а победу на выборах в Государственную Думу по партийным спискам одержали оппозиционные политические структуры. На выборах 1995 г. эта ориентация углубилась. По общефедеральному округу победу вновь одержала оппозиция (КПРФ — 28,0%, ЛДПР — 14,6%, НДР — 9,1%, “ЯБЛОКО” — 6,7% голосов), дополнив ее на этот раз и полной победой в избирательных округах. В них 3 мандата депутатов Государственной Думы получили кандидаты КПРФ (А.Апарина, М.Таранцов, А.Куликов), а четвертый партия сознательно уступила своему союзнику — АПР (В.Плотников). Выборы президента РФ в 1996 г. вновь доказали политические приоритеты населения региона.

Таблица 3

Результаты голосования по выборам Президента РФ
в Волгоградской области (в %%)

Кандидат

Итоги 1-го тура

в целом

по области

Итоги 1-го тура

отдельно по

Волгограду

Итоги 2-го тура

в целом

по области

Итоги 2-го тура

отдельно по

Волгограду

Зюганов Г.А.

40,46

29,13

50,48

37,65

Ельцин Б.Н.

28,89

39,13

44,21

56,63

 

История реформы местного самоуправления в регионе

Политическая система региона, возникшая после выборов Советов всех уровней в 1990г., в значительной степени находилась вне организованного влияния КПСС. В большей степени это справедливо для областных органов власти, включая областной Совет и облисполком, а также Волгорадский горсовет и горисполком соответственно. Ни в президиуме Волгоградского областного Совета, первым председателем которого был В.Махарадзе, позже передавший свои полномочия А.Морозову, ни тем более в Малом Совете областного Совета в дальнейшем, не имели сколько-нибудь заметного влияния руководители ОК КПСС. Равным образом это относится к сформированному в качестве его председателя И.Шабуниным облисполкому. Анализ кадрового состава данных органов доказывает это абсолютно бесспорно. Со стороны первого секретаря ОК КПСС А.Анипкина в период выборов председателя областного Совета не было даже стремления баллотироваться на этот пост, что в тот период являлось распространенной практикой. Аналогичное положение сложилось и в органах власти Волгограда.

Причинами такого явления были глубокий кризис областной организации КПСС, наступивший после т.н. “февральской революции” 1990г., когда под давлением населения весь состав бюро обкома партии подал в отставку, после которой в течение нескольких месяцев в области существовал временный обком партии. Фактический распад областной организации КПСС предопределил утрату ее лидерами возможностей в борьбе за власть.

В местных Советах влияние партийных органов ощущалось в большей степени, но и там его нельзя считать определяющим.

Данные обстоятельства обусловили в дальнейшем в основном бесконфликтное формирование И.Шабуниным после его назначения на должность главы администрации области системы администраций всех уровней, главы которых в значительной части не принадлежали к руководителям ГК-РК КПСС.

В результате событий осени 1993 г. система Советов в области прекратила свое существование в основном без политической борьбы на основе самороспуска. В полной мере это относится и к Волгоградскому городскому Совету. Областной Совет под руководством А.Морозова после некоторого периода сопротивления также уступил давлению главы администрации области и принял решение о самороспуске.

С этого времени вплоть до проведенных за единственным исключением только в декабре 1996 г. выборов органов местного самоуправления на новой законодательной основе вся полнота данных полномочий была сосредоточена в органах исполнительной власти административно-территориальных образований региона.

Реформа местного самоуправления в современном варианте практически началась в регионе в 1995г., когда после длительных дебатов в обстановке острого противоречия между инициативной группой депутатов Волгоградской областной Думы во главе с первым заместителем ее председателя С.Рябовым, деятельно поддержанных занимавшим тогда пост представителя президента в области Е.Кузнецовым, и администрацией региона во главе с И.Шабуниным, законодательным органом был принят и в марте 1995 г. после подписания главой администрации и опубликования вступил в действие закон Волгоградской области “Об организации местного самоуправления в Волгоградской области”.

Его опережающее по сравнению с федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления принятие в области было обусловлено соображениями политической борьбы на региональном уровне. Личные амбиции главы администрации Волгограда Ю.Чехова, стремившегося использовать конституционно закрепленный принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти для завоевания независимого положения в регионе. Стремления представителя президента в Волгоградской области Е.Кузнецова найти рычаг влияния на главу администрации — позже он заявил, что органы местного самоуправления самим фактом своего существования являются таким ограничивающим фактором . Действия лоббистов и, наконец, распространившиеся среди части депутатского корпуса протестные по отношению к давлению на Думу со стороны главы администрации области настроения и опосредованное ими стремление доказать собственную самостоятельность обусловили в совокупности результат многомесячного спора и итогового голосования. Принятие данного закона в декабре 1994 г. было завершением наиболее содержательной части всей годичной деятельности региональной легислатуры.

Данный вариант закона о местном самоуправлении, впоследствии подвергнутый коренной ревизии в связи появлением федерального закона, являлся оригинальным документом, основным генератором идей которого были Е.Кузнецов и С.Рябов. Этот законопроект предусматривал поселенческий принцип организации местного самоуправления и широкие возможности создания новых его единиц, а также их ассоциаций, соответствие материальных и финансовых ресурсов местного сообщества (основная единица МСУ в данной терминологии. — А.Р.) имеющимся полномочиям, что предусматривало возможность добровольного от них отказа и неоспариваемой передачи органам государственной власти при отсутствии ресурсов, реализацию договорно передаваемых государственных полномочий только при условии соответствующего материального обеспечения. Финансовой основой местных сообществ должны были явиться в том числе, помимо закрепленных собственных доходных источников, средства, поступавшие от органов государственной власти на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и областных социальных стандартов, которые администрации области было поручено разработать в трехмесячный срок . И которые на самом деле не разработаны сколько-нибудь серьезно вплоть до настоящего времени.

Именно поселенческий принцип организации местного самоуправления, а также необходимость обеспечения его финансовой самостоятельности на основе указанных нормативов и были стержневыми проблемами, вызывавшими протест администрации области. Аргументы о том, что поселенческая организация МСУ невозможна, поскольку не увязана с существующей инфраструктурой на селе, полностью связанной с районным административным делением, администрацией области выдвигались постоянно. Задним числом представляется понятным, что мысль об организации местных органов государственной власти на районном уровне просто не была администрацией области воспринята. Известно, что в настоящее время и при уже существующей системе местного самоуправления, эта идея в органах исполнительной власти региона воспринимается с ностальгическим сожалением. Равным образом законодательное положение о необходимости разработки нормативов финансовой базы органов МСУ просто ушло, как вода в песок.

Данная первоначальная редакция закона о местном самоуправлении в области в настоящий момент представляет в большей степени исторический интерес. Тем не менее она предоставила соответствующие возможности и тем позволила главе администрации Волгограда Ю.Чехову добиться поставленной цели, став 1 октября 1995 г. избранным мэром города .

В дальнейшем положения регионального закона о местном самоуправлении подверглись принципиальной ревизии, поводом которой послужил федеральный закон об общих принципах его организации, но сутью стало принятие областной Думой основных предложений администрации области по данной тематике. Практически был принят новый закон .В результате формальных и существенных изменений была заложена иная основа местного самоуправления в регионе, которая практически реализовалась после проведения в декабре 1996 г. выборов органов местного самоуправления на территории области.

В настоящее время в регионе образованы 39 муниципальных образований, которые созданы на основе и в границах 33 сельских районов и 6 (включая Волгоград) городов областного подчинения. Иных муниципальных образований не существует, а инициированные снизу попытки их создания были ограничены. Органы местного государственного управления в области отсутствуют. В результате прямых выборов населением избраны как главы администраций муниципальных образований (должность именуется единообразно), так и представительные органы местного самоуправления, среди которых районных и городских Дум — 31, районных и городских Советов (в том числе г. г. Волгоград и Волжский) — 7, районное собрание народных депутатов — 1. Из числа избиравшихся в 1996 г. 38 глав администраций сохранили свои посты только 13. Корпус депутатов представительных органов местного самоуправления, избранных в декабре 1996 г. составляют 492 чел. В Волгограде ранее в октябре 1995 г. избраны 24 депутата. Срок полномочий органов местного самоуправления во всех случаях, будучи определен первоначально областной Думой, составляет 4 года.

 

Правовые основы местного самоуправления в регионе

К настоящему моменту в области наработан основной массив законодательных актов, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления и их взаимоотношения с органами государственной власти области. Этот сегмент регионального законодательства активно разрабатывался комитетом по местному самоуправлению, мандатному и вопросам этики областной Думы, существующим в ее составе непосредственно с момента избрания данного органа. Весь срок региональной легислатуры его возглавлял глава администрации одного из районов г. Волгограда И.Иванов, заместителем которого являлся потерявший в декабре 1996 г. данную должность глава администрации одного из районов области В.Ситников. В аппарате комитета работают квалифицированные юристы. Перечень региональных законов приведен в Приложении.

Знакомство с данным законодательным массивом, включающим кроме того принятый в текущем году закон о минимальных социальных стандартах, который по имеющемуся мнению далек от работающего вида, позволяет сделать ряд выводов.

Многочисленность редакций закона о выборах в органы местного самоуправления отражает период борьбы между областной Думой и администрацией области за выбор той или иной модели местного самоуправления, которая сопровождалась принятием все новых и новых решений о проведении данных выборов и последующими от них отказами регионального законодательного органа. В настоящий момент эта проблема исчерпана. Другая же изначально присущая взаимоотношениям органов государственной власти региона применительно к проблематике местного самоуправления тема финансового обеспечения деятельности органов МСУ не решена в области законодательно до сих пор, что и находит свое отражение в отсутствии законов о местных финансах, передачи объектов госсобственности в собственность муниципальных образований, о взаимоотношениях органов МСУ с предприятиями и организациями госсобственности, о компенсациях органам МСУ в результате решений органов государственной власти и ряда иных.

Еще одной проблемой является отсутствие законодательства о территориальном общественном самоуправлении, поскольку на принятый недавно областной Думой закон о ТОСах было наложено вето главы администрации области, из-за чего дальнейшие перспективы закона пока не определены.

Последняя тема не представляется актуальной, поскольку в реальности население области индифферентно относится к местному самоуправлению, не выделяя его органы из общей системы сформировавшейся в общественном сознании системы органов власти и не определяя на бытовом уровне различий между ними. Общественные и политические структуры области также не мобилизуют внимание населения к этой проблеме, в настоящий момент полностью от нее абстрагировавшись. То есть реформирование системы местного самоуправления идет в регионе исключительно “сверху”, оставаясь вне фокуса общественного внимания и интереса.

Напротив, проблема местных финансов является чрезвычайно острой во взаимоотношениях органов государственной власти региона и местного самоуправления, имея к тому же все шансы обостриться в непосредственном будущем еще более. Общее сокращение финансовых ресурсов регионе побуждает органы государственной власти, в первую очередь администрацию области, консолидировать их в собственно областном бюджете. Это с одной стороны приводит к давлению на доноров областного бюджета, которых в настоящий момент из числа всех муниципальных образований в области только три — г. Волгоград и два сельских нефтяных района. А также в сфере межбюджетных отношений опосредует уменьшение дотируемости и субсидируемости бюджетно-недостаточных муниципальных образований. При этом как те, так и другие не имеют в качестве опоры регионального законодательства о финансировании органов местного самоуправления. Эта тема является ведущей причиной в конфликтах администрации области с органами местного самоуправления региона. Конкретные отражения этого конфликта многообразны. Администрация области недовольна нецелевым использованием дотационных средств в муниципальных образованиях и их общей финансовой неконтролируемостью, а в целом и независимостью. Администрация Волгограда, которая перманентно оппонирует администрации области, возмущена ограничением своих финансовых возможностей.

И если ранее тема судебных разбирательств в целом была малозаметна в отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления, если не сказать, что законодательный массив по этой проблеме вообще не сопровождался как во время принятия, так и в дальнейшем никакими заметными юридическими спорами, то теперь она встает в повестку дня.

Юридических претензий со стороны органов МСУ следует ожидать в сфере требований материального обеспечения решений органов государственной власти по социальным льготам. Это в первую очередь финансирование выполнения на местном уровне законов “О ветеранах”, “О социальной защите инвалидов”, решений о льготах по оплате проезда, медикаментозному обеспечению, оплате услуг ЖКХ и др.

И если прецедент такого рода, имевший место в конце 1996 г. со стороны мэра Волгограда Ю.Чехова, был несерьезен по существу, ибо являлся элементом избирательной кампании по выборам на пост главы администрации области, то теперь финансовый кризис предвещает совершенно иной характер такого рода требований. В пионерном порядке требования такого рода последуют — и в настоящее время они подготавливаются по имеющимся сведениям, — от органов МСУ Волгограда, но и иные муниципальные образования могут их поддержать.

Равным образом объектом претензий может быть сфера исполнения органами МСУ государственных полномочий, переданных им преемственно без договорного и законодательного закрепления. Например, отделы ЗАГС, от которых органы МСУ не хотят отказываться, но требуют соответствующего финансирования.

Все муниципальные образования имеют в настоящее время принятые и зарегистрированные в управлении юстиции администрации области собственные Уставы. Их совокупность по принятию может быть разделена на две части. К первой следует отнести Уставы городов Волгограда и Волжского.

Проект Устава Волгограда разрабатывался в администрации города задолго до выборов органов местного самоуправления и был в дальнейшем представлен избранному представительному органу, ничего, кроме вежливого удивления, первоначально не вызвав. Тем не менее как глава администрации Волгограда, так и городской Совет обоюдно встали на путь поиска компромисса, происходившего в обстановке кабинетного согласования взаимных претензий. Итогом деятельности согласительной комиссии стал документ, степень взаимоприемлемости которого демонстрируется тем, что вся процедура его принятия в марте 1996 г. заняла только 1,5 часа вместо 3,5 часов предусмотренного повесткой дня заседания горсовета времени .Регистрация Устава Волгограда состоялась только спустя несколько месяцев в связи с возражениями управления юстиции администрации области, урегулированными в рабочем порядке. Принципиальным в этом случае видится отказ горсовета от прав на вмешательство в деятельность администрации города, включая и отказ от влияния на кадровые назначения, дополненный отказом мэра от участия в работе горсовета с правом решающего голоса.

Устав Волжского разрабатывался длительно и в обстановке острых споров с администрацией города, что было опосредовано глубоким социально-политическим кризисом в городе, резко усугубившемся в результате деятельности избранного главы администрации Волжского А.Ширяева. Тем не менее и эта проблема в дальнейшем была разрешена.

Уставы как Волгограда, так и Волжского были приняты затем соответствующими представительными органами.

Уставы остальных муниципальных образований во многом связаны с типовым проектом данного документа, разработанным отделом по работе с территориями администрации области и рекомендованным затем к принятию. В основном Уставы муниципальных образований отличаются от него по не принципиальным соображениям. Их принятие проходило вне общественного резонанса в области. Из них 10 приняты на референдумах в муниципальных образованиях (все — сельские МО), а остальные — представительными органами.

В последний период в ряде муниципальных образований отмечаются единообразные предложения по изменению Уставов, что позволяет говорить о тенденции и поставить вопрос и причинах ее возникновения. Эти предложения сводятся к изменению Уставов путем усиления роли представительного органа муниципальных образований. Данные органы выдвигают предложения по наделению себя правами по утверждению заместителей главы администрации и иных руководителей исполнительного органа МСУ, а также по оставлению за собой права назначения главы администрации МО в случае досрочного сложения им полномочий по какой-либо причине с отказом от ранее предусмотренных Уставом новых выборов.

Дальше всех в этом смысле пошел Волгоград, городской Совет которого уже принял решение 02.12.98 о таком именно порядке замещении должности мэра города в случае образования вакансии, а также обсуждает на рабочей группе проблему наделения представительного органа правами по утверждению заместителей мэра, глав районных в Волгограде администраций, руководителей основных структурных подразделений мэрии, а также начальника милиции общественной безопасности. Администрация города абсолютно негативно относится к такого рода планам, вырабатывая в настоящий момент меры по противодействию им. В связи с этим некоторые ответственные работники администрации города не исключают в крайнем случае вынесения этой проблематики на городской референдум.

Во всех случаях региональное законодательство предусматривает дальнейшую регистрацию Устава МО не только в части внесенных изменений, но целиком, как вновь принятого документа.

Выявившаяся тенденция в случае ее развития в дальнейшем позволит заявить об образовании нового узла противоречий в регионе: не только между органами государственной власти области и органами МСУ, но и между исполнительными и представительными органами местного самоуправления.

 

Федеральный центр, региональные власти
и местное самоуправление

Прямых связей региональных органов власти с Центром в сфере местного самоуправления в видимой степени не отмечается.

В косвенной форме именно так следует рассматривать активную деятельность представителя президента в Волгоградской области Е.Кузнецова, которая была особенно явно выражена в течение 1994 — начала 1996 гг.

В дальнейшем областная Дума поддерживала регулярные контакты с Государственной Думой и ее аппаратом, выражавшиеся как в участии представителей Волгоградской области в слушаниях по данной проблематике в федеральном законодательном органе, так и в направлении по поступавшим запросам своих предложений и замечаний о подготовленных к рассмотрению законопроектах. В аппарате областной Думы отмечают, что нередко такие запросы приходили с таким запозданием, которое исключало возможность подготовки своевременных квалифицированных предложений и замечаний.

Как отмечалось, в региональном законодательном органе данной проблематикой занимается профильный комитет, а в администрации области — соответствующее структурное подразделение в составе управления делами администрации области.

Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями стало только что юридически возможно по принятому региональному закону, правоприменительной практики по которому пока совершенно нет. Закон предусматривает, что наделение МО отдельными государственными полномочиями должно всякий раз закрепляться специальным региональным законом с указанием объема и срока их действия, будучи обязательно подкреплено выделением финансовых средств за счет изменения межбюджетных отношений, а также выделением при необходимости соответствующего имущества. Равным образом по отдельному закону эти полномочия в дальнейшем изымаются. Обратное делегирование полномочий настоящим законом не регулируется, и проблема в целом не разработана.

Региональным законом о МСУ в последней редакции предусматривается переходный двухлетний период с реформированной системе МСУ, но в практическом смысле его следует считать рудиментарной частью первоначального закона на эту тему, в котором данная глава имела весомый смысл и значительно иное содержание. В реальности особого переходного периода после имевших место в декабре 1996 г. выборов выделить невозможно, в связи с чем значение данного раздела закона оказалось бесспорным только для потерявших свою должность глав районных администраций, сохранивших по закону на годичный срок соответствующую зарплату за счет выплат при необходимости из местных бюджетов.

Как отмечалось, в регионе отсутствуют иные муниципальные образование, кроме названных. Они отсутствуют также и в г. Волгограде, несмотря на его численность, протяженность вдоль Волги более, чем на 70 км, и наличие 8 городских районов. Можно считать возникновение новых муниципальных образований в области маловероятным, исключив при этом и вариант их создания в отдельных поселениях. Ранее в 1996-97 г г. эта проблема поднималась на региональном уровне в связи с инициативой жителей нескольких населенных пунктов области, настаивавших на проведении выборов органов МСУ на их территории. Эти предложения были единственно поддержаны существовавшей тогда в видимой форме областной организацией ДВР, которая и обратилась по данному поводу в областной суд. Судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного Суда своим решением от 29.04.97 назначила в поселениях выборы органов местного самоуправления на сентябрь того же года, но это решение по кассационной жалобе областной Думы и администрации Волгоградской области было в дальнейшем отменено Верховным Судом РФ. Более инициатив населения в области местного самоуправления в регионе не отмечалось.

Ассоциаций МО, разрешенных региональным законом, в области в настоящий момент не существует, но действует в форме проведения периодических заседаний так называемая ассоциация местных властей, известная многие годы. Практически сейчас это собрания руководителей исполнительных и представительных органов местного самоуправления для обсуждения текущих вопросов, форма контактов внутри корпорации руководителей МСУ и этой корпорации с органами государственной власти региона и внутри себя самое. Постоянных органов ассоциация не имеет, и ее значение в регионе ограничено.

Состояние проблемы территориального общественного самоуправления в целом по области можно охарактеризовать как неопределенное. Системы КТОСов в собственно систематическом смысле не существует, и во всяком случае их существование после оформления в результате инициативы жителей носит исключительный характер. Органы исполнительной власти региона уделяют этому вопросу ограниченное внимание, тем не менее заявляя, что во всех районах и городах области работают органы т.о.с. в виде домовых, уличных комитетов, комитетов микрорайонов, поселков и сельских населенных пунктов” .Существующие КТОСы создаются главным образом попечением администраций соответствующих МО, причем наиболее распространены они в Волгограде. Тем более, чем больший интерес к этим структурам проявляет глава администрации городского района. Как правило, КТОСы находятся под сильным влиянием ветеранов и их организаций. В Волгограде утверждено горсоветом соответствующее положение о них . Региональный закон “Об организации территориального общественного самоуправления в Волгоградской области”, принятый Думой 30 июля 1998, возвращен главой администрации области без подписания для повторного рассмотрения по причине несогласия губернатора с тем, что данный закон предусматривает право органов МСУ “приостанавливать действия решений органов т.о.с. в случаях превышения ими своих полномочий”, что глава администрации посчитал противоречащим ГК РФ и федеральному закону “Об общих принципах организации МСУ в РФ” .

После избрания Волгоградской областной Думы в 1993 г. в ее составе из 28 реальных обладателей мандатов было 8 глав сельских и городских районных администраций, часть которых оставалась депутатами Думы до 1998 года. В соответствии с региональным законодательством с 1996 г. запрещено совмещение мандатов регионального законодательного органа с исполнением государственных или муниципальных обязанностей в иных структурах власти, в связи с чем должностные лица имеют право баллотироваться, но после избрания и в случае его обязаны сделать однозначный выбор, о чем они дают соответствующую подписку при регистрации в качестве кандидатов в депутаты областной Думы. В декабре 1998 года в состав Волгоградской областной Думы баллотировался только один глава администрации МО и малое число депутатов представительных органов МСУ.

В качестве члена разного рода всероссийских местносамоуправленческих организаций неизменно фигурирует глава администрации Волгограда Ю.Чехов, являющийся членом президентского совета по МСУ, двух советов по данной тематике при правительстве РФ, возникающего союза по МСУ при председателе Государственной Думы, Союза российских городов, Конгресса муниципальных образований и, возможно, еще и иных такого рода структур, где он неизменно отстаивает особую значимость Волгограда, его мэрии и ее руководства. Единственной структурой такого рода, где Ю.Чехов не готов участвовать, является некий союз городов Поволжья, в котором основную роль играет мэр Самары Лиманский.

В выборах органов МСУ участвовали представители разных общественных и политических организаций, но в основной своей массе они туда либо не были избраны, либо не афишировали (типично для НДР) свою политическую принадлежность. В результате выборов глав администраций сельских муниципальных образований по имеющимся сведениям их возглавили 19 членов КПРФ. Член КПРФ А.Ширяев был избран мэром Волжского, но позже исключен из партии. В составе корпуса депутатов представительных органов МСУ (без Волгограда) членов КПРФ — 13%, членов АПР — 1%. В Волгорадском горсовете КПРФ имеет сейчас 20 мандатов из 24. Такие федеральные организации, как “ЯБЛОКО” или ЛДПР в органах МСУ не представлены абсолютно. Большая часть мелких политических партий так называемого демократического направления тесно корреспондирует свою активность с главой администрации Волгограда Ю.Чеховым, тогда как радикальные левые организации безуспешно борются с маргинальных позиций с КПРФ, которая в настоящий момент де-факто является в регионе правящей партией и тесно связана с администрацией области. Националистические политические организации к моменту выборов органов МСУ еще не обладали достаточным потенциалом для серьезного участия в избирательной кампании.

 

Выборы глав администраций и представительных органов МО

Таблица 4. Результаты выборов глав администраций МО

 

Наименование МО

(р-он/гор.)

Число

избирателей

Явка

избирателей

Количество кандидатов

Число голосов

победителя

Число голосов

второго

Алексеевский

15080

11287

4

4887

3031

Быковский

19379

13110

5

7668

2562

Городищенский

38908

21653

4

5901

4835

Даниловский

16183

12803

3

9846

1953

Дубовский

22665

16415

5

8723

4861

Еланский

27950

19628

2

11158

5173

Жирновский

37316

25383

5

127333

7130

Иловлинский

24377

15973

4

9051

4321

Калачевский

46309

27129

3

13226

5829

Камышинский

27229

19825

2

12403

4295

г.Камышин

94391

50622

4

31126

9895

Киквидзенский

14033

10835

3

5787

3784

Клетский

14687

10163

4

7056

1417

Котельник-ский

28602

17204

4

7720

5985

Котовский

29021

19519

6

7731

4792

Кумылженский

18289

13142

3

6836

5114

Ленинский

22791

14212

3

5947

5862

Михайловский

19820

13132

4

6476

4574

г.Михайловка

47447

24400

3

8501

7005

Нехаевский

14815

11015

6

7616

1206

Николаевский

24737

15889

6

7416

4161

Н/Аннинский

34028

20611

3

14071

3750

Н/Николаев-ий

20633

12806

6

4996

3833

Октябрьский

18704

12505

4

8459

1626

Ольховский

14193

10089

7

3251

2690

Палласовский

32759

24486

4

18529

4236

Руднянский

15479

11313

7

3206

2292

Светлоярский

27976

15660

5

5816

3941

Серафимов-ий

20560

13742

11

3369

3109

Ср/Ахтубинский

36750

21066

6

10313

3159

Ст/Полтавский

17524

12772

5

5119

3012

Суровикинский

28377

17437

7

11872

2369

Урюпинский

25070

16738

3

7775

6203

г.Урюпинск

35457

19911

6

9073

4274

Фроловский

12256

8971

3

4291

3652

г.Фролово

32110

18303

3

10481

6003

Чернышковский

14398

10586

3

7537

2468

г.Волжский

213696

112027

5

45134

40740

 

 

 

Таблица 2. Социальный состав корпуса депутатов представительных органов МСУ по результатам выборов 22.12.96

 

 

%%

работают в сфере с/х

31,7

в том числе председателей коллективных хозяйств

15,7

глав фермерских хозяйств

4

работников н/образования и детских учреждений

23

медработников

13

работников промышленности, транспорта, связи

12,2

работников административных органов

4

освобожденных председателей представительных органов

0,6

пенсионеров

1,8

работников профсоюзных и общ. организаций

1,2

журналистов

1,2

военных

0,8

юристов

0,6

работников культуры

0,6

банковских служащих

0,6

безработных

0,4

 

 

Таблица 3. Состав корпуса депутатов представительных органов МСУ: образование, возраст, пол

 

высшее и незаконченное высшее

86%

Образование

среднее и среднее специальное

13,8%

 

неполное среднее

1 чел.

 

1-30 лет

6 чел (1,2%)

 

31-40 лет

113 чел. (23%)

Возраст

41-50 лет

247 чел. (50,2%)

 

51-60 лет

111 чел. (22,6%)

 

старше 60 лет

18, т.е. 3,7%.

Пол

доля женщин

118 чел., или 24%

 

Структура, организация и взаимоотношения
органов местного самоуправления

Вышеизложенные сведения позволяют заключить, что в регионе сложилась относительно устойчивая система МСУ, предусматривающая существование ограниченного числа муниципальных образований. Как главы исполнительных органов МО, так и их представительные органы были избраны равным образом в результате прямых выборов населением. В превалирующем большинстве случаев выборы проходили по системе относительного большинства в 1 тур, что во всяком случае полностью характерно для выборов депутатов представительных органов МСУ. Структура всех без заметных исключений органов МСУ может быть сведена к типу “сильный мэр — слабый совет”, а в ряде сельских муниципальных образований охарактеризована как “очень сильный мэр — слабый совет” Данная ситуация иллюстрируется данными о том, что главы администраций возглавляют 8 представительных органов МСУ, в случае председательствования имея право решающего голоса. Из всех МО региона только в 10 из них председатели работают на постоянной основе, а в 21 — на непостоянной. По имеющимся сведениям, всего на постоянной основе работают 37 депутатов представительных органов МСУ, основная часть которых таким образом сосредоточена в Волгограде и Волжском. Варианты типа “слабый мэр — сильный совет”, не говоря уж о нигде не зафиксированной в качестве даже идеи контрактной системы (управляющий, мэр-управляющий) в регионе не существуют. Хотя вышеназванные тенденции свидетельствуют о стремлении некоторых представительных органов изменить баланс сил в свою пользу, что не может и не будет простым и легким делом.

Выборы представительных органов и глав администраций исполнительных органов МСУ состоялись 22 декабря 1996, одновременно с первым туром выборов губернатора. (Данные о них см. в Приложение).

Территориальных претензий между МО вплоть до последнего времени не отмечалось, но недавние решения Волгоградского горсовета  о расширении городской черты путем включения в нее ряда территорий соседних муниципальных образований предполагают развитие такого конфликта в дальнейшем. В настоящее время Волгоград обратился за разрешением данного вопроса в областную Думу, но с юридической точки зрения эта ситуация представляется не до конца определенной, тем более, что ответная реакция “обиженных” соседей пока неизвестна.

 

Муниципальные услуги

Главным камнем преткновения в разрешении вопросов местного самоуправления во всех случаях является недостаток финансовых средств, который в большей или меньшей степени испытывают все без исключения МО. Из числа предметам, отнесенных к ведению органов МСУ в связи с этим в наиболее сложном положении находятся образование, здравоохранение, проблемы семьи и детства, благоустройство и озеленение территории, транспортное обслуживание, содействие учреждениям культуры. Относительно удовлетворительно обстоят дела в сфере содействия СМИ (поскольку очевидно важна их политическая значимость), охране общественного порядка, где наблюдается неформально-приоритетное финансирование, и дорожном строительстве благодаря наличию целевого дорожного фонда. Происходит бурное развитие организаций связи на основе широчайшего привлечения средств населения самими данными коммерческими структурами.

Образование фактически давно перестало быть бесплатным, особенно в Волгограде. Это касается как приобретения учебников, так и незавуалированных масштабных поборов с родителей на содержание, ремонт и оснащение школьных учреждений. Широкое распространение имеет практика подарков учителям. Общественное мнение относится к этой ситуации безразлично, в власти ее игнорируют. Наряду с этим отмечаются массовые забастовки учителей в связи с невыплатой заработной платы, что особенно характерно для сельских МО и г. Волжского.

Положение в области здравоохранения еще хуже. Отсутствие средств вынуждает муниципальные лечебные учреждения приобретать только ограниченный круг медикаментов (наркотики, средства для наркоза, спирт, простейшие препараты), а также иметь запас лекарств для экстренных случаев. Большая часть лекарств, рентгеновской пленки, средств кровезамещения и основного спектра дорогих импортных препаратов приобретается больными самостоятельно. Практика обеспечения лекарствами по льготным рецептам коллапсирует. Среди медиков также сильны забастовочные настроения.

Показатели состояния семьи и здоровья крайне неблагополучны. Смертность в области превысила рождаемость еще в 1992 г. Внебрачная рождаемость в 1997 г. составила 5143 ребенка (в 1989 г. — 4527), особенно сильно увеличившись относительно. Если в 1989 г. это было 12,4%, то в прошедшем — 23,2% от числа родившихся. В 1997 г. Официально произведено 40,6 тыс. абортов, что составило 59,3 случая на 1000 женщин от 15 до 49 лет. Туберкулез в регионе принимает характер эпидемии. Если в 1995г по всей РФ заболеваемость составила 191,4 случая на 100 тыс. населения, а в Поволжье в целом — 204,6, то в Волгоградской области эти цифры составляют 260,0 на 100 тысяч человек.

Общий жилищный фонд в области на 01 января 1998 составляет 48939 тыс. кв. м., в том числе 26% его относятся к муниципальному жилью. В Волгограде эти показатели составляют 18421 тыс. кв. м. и 41% соответственно (частное жилье составляет в городе 49%). Число общеобразовательных школ на начало 1997/98 учебного года в области составило 1399, в том числе в Волгограде — 177, Волжском — 47. Детских дошкольных учреждений на конец 1997 г. было по области 1008, в том числе в Волгограде — 286, в Волжском — 86. Соответственно детей в них (тыс. чел.) — 75,2; 31,2; 11,3. Число больничных коек на начало 1998 г. в целом по области составило 32099, в том числе в Волгограде — 13048, в том числе в Волжском — 3057.

Жилищно-коммунальная реформа проявляет себя в основном завершившимся процессом приватизации жилья желающими, чему стал сопутствовать процесс деприватизации, периодическим повышением стоимости жилищно-коммунальных услуг (газа, водо- элктро- и теплоснабжения) при сохранении на минимальном уровне основной ставки оплаты за жилье, что следует расценивать как политический шаг. Льготы по оплате жилья и коммунальных услуг предоставляются в том или ином объеме выборочно по МО. Как правило, удовлетворяются претензии ветеранов, хотя это не относится в последнее время к оплате за газ. Закон же о социальной защите инвалидов практически не реализуется. В Волгограде льготы по нему в части оплаты жилья и услуг не предоставлялись официально до 01 июля 1998, а в настоящем не предоставляются неофициально.

 

Национально-культурные особенности реформы
местного самоуправления

Парадоксальность ситуации, подтверждаемая в органах государственной власти, состоит в том, что местное самоуправление в Волгоградской области не имеет никаких практически заметных национально-культурных особенностей. Несмотря на наличие в составе региона 18 районов, ранее относившихся к местностям Области Войска Донского и 2-го отдела Астраханского казачьего войска, а также имевшие в первой половине 90-х годов широкий общественный резонанс требования казачьего самоуправления с введением атаманской формы правления. Имелся даже прецедент волнений на этой почве в 1993 г. в хуторе Большой Лычаг Фроловского района. В настоящее время эта тема не актуальна. В администрации области в связи с этим расформирован ранее созданный казачий отдел. Равным образом в МСУ нет никакого элемента, внесенного со стороны немецкой диаспоры. Идея, бытовавшая опять-таки в начале 90-х годов, о создании немецкого автономного района, полностью забыта.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Перечень региональных законов по тематике местного самоуправления

1. Об организации местного самоуправления в Волгоградской области. От 20.02.95 №21-ОД в редакции от 11.09.96 №82-ОД.

2. Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области. От 07.10.97 №139-ОД.

3. О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области от 08.06.95 №28-ОД в редакциях от 15.08.95 №31-ОД, от 10.01.96 №41-ОД, от 29.01.96 №43-ОД, от 28.03.96 №53-ОД, от 17.10.96 №86-ОД.

4. О референдумах на территории Волгоградской области. Часть 1 “О местных референдумах”. От 16.02.95 №17-ОД; заменен законом: О местном референдуме в Волгоградской области. От 16.11.98 №222-ОД.

5. О муниципальной службе в Волгоградской области. От 07.10.97 №138-ОД в редакции от 30.03.98 №161-ОД.

6. О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Волгоградской области. От 25.12.95 №39-ОД.

7. О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Волгоградской области. От 17.07.96 №75-Од.

8. О порядке наделения органов местного самоуправления Волгоградской области отдельными государственными полномочиями. От 16.11.98 №223-ОД.

9. О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области. От 14.08.97 №132-ОД в редакции от 30.03.98 №160-ОД.


Copyright МОНФ-2000г.
Hosted by uCoz