В 1780 году из части территории Казанской губернии было образовано Вятское наместничество — первая официально созданная самостоятельная административно-территориальная единица на территории Вятского края. Территория Вятского наместничества составляла 135,0 тыс. кв. верст (то есть 143,64 тыс. кв. км), где проживало 817 тысяч человек. Центром наместничества стал город Вятка (бывший Хлынов). Наместничество делилось на 13 уездов: Вятский, Глазовский, Елабужский, Кайгородский, Котельничский, Малмыжский, Нолинский, Орловский, Сарапульский, Слободской, Уржумский, Царевосанчурский, Яранский.

В 1796 году Вятское наместничество было преобразовано в губернию с той же территорией, разделенной на 10 уездов. Кай, Малмыж и Царевосанчурск оставлены заштатными городами, территория этих уездов вошла в соседние уезды. Город Малмыж был восстановлен уездным городом на основании в 1816 году, и с этого времени более ста лет Вятская губерния существовала в составе 11 уездов без изменений до установления Советской власти.

В 1858 году в Вятской губернии было 12 городов, 11 уездов, 315 волостей, 20104 сельских населенных пунктов.

После 1917 года произошли существенные изменения в административно-территориальном делении. В результате к 1929 году Вятская губерния состояла из 8 уездов: Вятского, Котельничского, Малмыжского, Нолинского, Омутнинского, Слободского, Халтуринского и Яранского. Затем, после упразднения прежнего административно-территориального деления, Вятская губерния вошла в Нижегородский край (с 1932 года — Горьковский край), и на 1 октября 1930 года на территории бывшей Вятской губернии было 42 района.

В 1934 году город Вятка был переименован в город Киров, а и из Горьковского края был выделен самостоятельный Кировский край, в который вошли также Воткинский и Сарапульский районы Свердловской области и Удмуртская автономная область (с 28 декабря 1934 года — Удмуртская АССР). По утвержденной 23 января 1935 года президиумом ВЦИК новой сети районов Кировского края в него входил 81 район, в том числе 27 районов Удмуртской АССР.

В декабре 1936 года в связи с принятием Конституции СССР Кировский край был преобразован в Кировскую область, Удмуртская АССР получила статус самостоятельной административной единицы. В Удмуртскую АССР переданы Вотский, Сарапульский и выделившийся из них в 1935 году Каракулинский и Киясовский районы.

В 1941 году к Кировской области присоединили Опаринский, Лальский и Подосиновский районы Архангельской области. В 1960 году Шарангский район Кировской области был передан в Горьковскую.

Внутри области также производились административно-территориальные преобразования: в 40-е годы было образовано 7 новых районов, в 50-е годы в результате укрупнения ликвидирован 31 район, в начале 60-х вместо 28 существующих образовано 18 сельских и 2 промышленных района, в конце 60-х годов число районов возросло до 39 .

В 1993 году валовый общественный продукт составил 1929,5 млрд. рублей; производственный национальный доход — 1038,6 млрд. рублей . Валовый региональный продукт в 1994 году в рыночных ценах составил 4361,2 млрд. рублей .

Областной центр Кировской области город Киров занимает центральное географическое положение в области и является крупным административным, промышленным, транспортным и научным центром. Он расположен в бассейне рек Вятки и Камы, между развитыми экономическими районами — Центром и Уралом. Через город проходят важнейшие железнодорожные магистрали, соединяющие Северо-Запад и Центр с Уралом, Сибирью и Дальним Востоком, а также северными районами страны.

На территории Кирова размещены 100 промышленных предприятия. Доминирующими являются машиностроение (58%), текстильная и легкая (14%), лесная и деревообрабатывающая (9%), нефтехимическая отрасль (5%), микробиология (1%). По некоторым видам продукции город занимает ведущее место в стране. Это железнодорожные краны, меховые изделия, художественные кисти, учебные пособия, лыжи.

Киров является крупным центром подготовки кадров — много научно-исследовательских, проектных и изыскательских институтов. Сельскохозяйственная академия, Вятский Государственный технический университет, Вятский Государственный педагогический университет, Кировский Государственный медицинский институт, Кировские филиалы Московской Государственной юридической академии и финансово-экономического института обладают солидным научным потенциалом.

На 1996 год сеть учреждений культуры была представлена 1,1 тыс. массовых библиотек, 28 музеями, 1,2 тыс. клубов и Домов культуры, тремя театрами, цирком и филармонией .

Численность населения Кировской области на 1 января 1993 года составила 1657,3 тысячи человек (из них городское население составило 1157,8 тысячи человек); а на 1 января 1996 года — 1634,5 тысячи человек (из них городское население — 1151,2 тысячи человек) .

По данным переписи населения 1989 года, в Кировской области проживает 1694,0 тыс. человек. Численность населения в областном центре — 499,7 тыс. человек. Всего на территории области насчитывается более 100 национальностей. Наиболее крупными национальными группами являются: русские — 90,4%, татары — 2,7%, марийцы — 2,6%, удмурты — 1,4%, украинцы — 1,1% .

На территории Кировской области компактно проживают:

русские — на всей территории области;

мари — в Пижанском, Уржумском, Яранском, Кикнурском и Санчурском районах;

татары — в Малмыжском, Вятскополянском, Кильмезском и частично в Уржумском, Кирово-Чепецком районах;

удмурты — в Унинском, Слободском районах и частично в Малмыжском;

коми-пермяки — в Афанасьевском районе;

армяне — в городе Кирове и Уржумском районе;

азербайджанцы — в городе Кирове и ряде районов.

Во времена Советского Союза заключались межправительственные договоры о привлечении иностранной рабочей силы. Так, например, на ряде предприятий работали граждане Вьетнама и Китая. В результате 31 гражданин Вьетнама проживают на территории Кировской области постоянно, так как вступили в брак с местными жителями. Вьетнамцы проживают компактно: в Нововятске и Коминтерне (г. Киров).

По данным начальника отдела контрразведывательных операций управления ФСБ по Кировской области Сергея Вашурина , на территории Кировской области образовались колонии вьетнамских, китайских и монгольских граждан. Самая многочисленная — вьетнамская, затем китайская и наименьшая — монгольская.

Особенностью колонии вьетнамцев в Кирове в отличии от китайской или монгольской является то, что большинство вьетнамцев, проживает здесь более 10 лет, и за этот период произошла их естественная ассимиляция. Приблизительно 50% проживающих изменили свой правовой статус и имеют вид на жительство в России, около 5% уже получили гражданство Российской Федерации. Это определило нишу, социальный статус, наличие работы и достаточно высокий финансовый доход на каждого вьетнамца, чего они не могут получить у себя на родине. Поэтому проживающие в Кирове вьетнамцы не только не стремятся выехать из России, но и приглашают сюда родственников, знакомых. Китайская колония сформировалась в Кирове с конца 1992 года и состоит преимущественно из выходцев провинции Цзилинь и Хейлунцзян, корейцев по национальности. К 1994 году определились лидеры, своя ниша и связи с представляющими для них интерес лицами в коммерческих и административных структурах. Аналогичная ситуация сложилась и в среде монгольских граждан, однако их экспансия менее заметна. У представителей Юго-Восточной Азии кировская милиция считается самой лояльной и мягкой среди близлежащих регионов, а режим проживания — благоприятным.

Идея создания “чайна-таунов”, то есть строительство и эксплуатация ресторанов, оздоровительных, спортивных, увеселительных и прочих заведений, составляющих инфрастуктуру китайского или вьетнамского квартала, которые должны управляться и обслуживаться только иностранными специалистами, пока не актуальна для Кировской области.

Национальный движений на территории Кировской области не существует, кроме казачества. Вятское казачество занято исключительно своими проблемами становления, поэтому у них нет времени на выяснения национальных вопросов.

На начало 1996 года в области было 18 городов (из них 5 областного подчинения), 58 поселков городского типа, 39 районов, 584 сельских округа (сельсовета), 5020 сельских населенных пунктов .

В соответствии с Законами “О местном самоуправлении в Кировской области” и “Об административно-территориальном устройстве Кировской области” на территории области создано 45 муниципальных образования: 39 сельских районов, 5 городов областного подчинения и закрытое административно-территориальное образование — поселок Первомайский (Юрья-2). Все муниципальные образования совпадают с территориями административно-территориальных единиц.

Порядок решения вопросов административно-территориального устройства области  устанавливает и регулирует Закон области “Об административно-территориальном устройстве Кировской области” . В Законе определено, что административно-территориальное устройство Кировской области представляет деление территории области на части (территориальные образования) с целью оптимальной организации государственного управления и местного самоуправления.

Согласно Уставам муниципальных образований в структуру местного самоуправления входят :

1. Глава муниципального образования — глава района, города (кроме г.Кирова, где Уставом предусмотрена должность главы администрации города).

2. Представительный орган муниципального образования — районная, городская Дума (в Вятскополянском, Малмыжском, Унинском районах — районное Собрание депутатов; Лузском, Нагорском районах, поселке Первомайский (Юрья-2) — Собрание представителей).

3. Организационно-распорядительный орган муниципального образования — администрация района, города.

4. Органы местного самоуправления в городах районного значения, поселках городского типа и сельских округов:

а) представительные органы (в г. Малмыже, Орлове, Уржуме, в поселках Свеча и Вахруши);

б) организационно-распорядительные органы — администрации.

5. Старосты сельских поселений.

На выборах депутатов в Госдуму по партийным спискам 12 декабря 1993 года 5-процентный барьер преодолели шесть партий: ЛДПР (24,47%), АПР (13,57%), Выбор России (11,09%), “Женщины России” (8,86%), КПРФ (7,77%), “ЯБЛОКО” (6,70%). Против всех проголосовало 3,96% избирателей. Явка – 57,89%.

На президентских выборах 16 июня 1996 года в первом туре голосовало 72,80% избирателей. Голоса распределились следующим образом: Ельцин — 31,24%, Зюганов — 28,96%, Лебедь -13,70%, Явлинский -12,15%, Жириновский — 8,26%, против всех -2,00. Во втором туре приняло участие 71,3% избирателей, Ельцин набрал 50,7% голосов, Зюганов — 41,6%, против всех проголосовало 6,8% избирателей.

Если сравнивать полученные результаты с российскими, то получится, что в Кировской области за Ельцина, Зюганова и Лебедя отдано несколько меньше голосов, а за Явлинского и Жириновского — значительно больше.

Жители разных районов голосовали по-разному. В городах, особенно в Кирове, Кирово-Чепецке и Слободском, а также в большинстве северных районов области избиратели отдали свои симпатии Ельцину. А жители южных районов предпочли кандидата-коммуниста Зюганова. Симпатии и антипатии избирателей по районам области распределились следующим образом:

Таблица 1

Стоит отметить, что в областном центре электорат значительно демократичнее. Горожане отдали предпочтение ныне действующему президенту Ельцину (39.36%) и лидеру “Яблока” Явлинскому (17.64%). Зюганов, вопреки прогнозам, оказался лишь на третьем месте (17.23%, 47136 голосов). Несколько больше, чем в целом по области, набрал голосов Александр Лебедь — 15.07%.

По мнению экс-депутата Кировского городского Совета Вячеслава Селезнева , реформа местного самоуправления в области началась с 1987 года, когда в некоторых территориях области были проведены эксперименты: выборы по многомандатным округам. Результат тогда оказался неожиданным: например, первый секретарь Советского райкома партии не был избран в состав районного Совета!

После проведенных альтернативных выборов в органы местного самоуправления в 1990 году начался процесс разделения властей: ушла в прошлое практика совмещения должностей председателя Совета и председателя Исполкома.

Многие наблюдатели с ностальгией вспоминают эффективность работы представительного органа в начале 90-х годов, поскольку благодаря качественной юридической проработки проектов правовых актов, выносимых на рассмотрение депутатов, неизвестно ни одного факта, когда бы принятое решение было оспорено.

Как вспоминает экс-председатель Кировского городского Совета Николай Липатников (ныне — президент Вятской Торгово-промышленной палаты) , в начале 90-х годов в Кировском городском Совете удалось создать такую атмосферу, при которой стало возможным открыто обсуждать предлагаемые идеи. С этой целью был создан консультативный орган при городском Совете — Городское собрание, которое стало связующим звеном между органами местного самоуправления и общественностью . Кроме того, чтобы разобраться во всех премудростях городского хозяйства и оценить законность и полезность предлагаемых проектов нормативных актов, была создана Группа научных консультантов при городском Совете. Ее работой руководил кандидат юридических наук, доцент Московского юридического института Самвел Кочои. В группу научных консультантов входили несколько юристов, экономист и психолог. Была выработана такая практика, что ни один документ не мог попасть в папку депутата, если он не был завизирован главным научным консультантом Самвелом Кочои. Также стоит обратить внимание на то, что консультанты были обязаны присутствовать на всех заседаниях городского и Малого Советов. Как правило, к каждому проекту правового акта готовилось заключение.

Одним из самых перспективных начинаний Кировского городского Совета по праву можно назвать создание Городского собрания. Положение о Городском собрании (ГС) было утверждено решением малого Совета 5 февраля 1992 года № 16/1. .

После известных событий осени 1993 года городской Совет был разогнан, а “общественный консультативный орган при городском Совете” продолжил свою деятельность. Выборы в Кировскую городскую Думу 20 марта 1994 года потерпели фиаско — из-за низкой явки избирателей удалось избрать только 7 депутатов из 16 “отмеренных” согласно Положению, утвержденному главой областной администрации. Мэр города Анжелий Михеев взял на себя функции по организации заседаний Городского собрания.

В ноябре 1994 года мэр г. Кирова Анжелий Михеев был переведен на работу в областную администрацию. Городское собрание и депутаты городской Думы обратились к главе областной администрации Василию Десятникову о целесообразности назначения выборов мэра города в соответствии с Указом Президента № 2093 от 21 ноября 1994 года “О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления” на 26 февраля 1995, одновременно с выборами депутатов городской Думы. Одновременные выборы депутатов и мэра должны были повысить бы общую политическую активность населения, однако администрация области проигнорировала эти обращения .

Назначенный в последних числах декабря 1994 года на пост мэра города Кирова Евгений Клевачкин, поначалу особого интереса к деятельности совещательного органа не проявлял. Первое заседание Городского собрания под председательством главы администрации города Кирова Евгения Клевачкина состоялось 2 апреля 1996 года. В повестке дня значилось два вопроса: о полномочиях глав администраций и о порядке управления муниципальной собственностью. Собрание прошло в конструктивном русле .

27 сентября 1995 года на очередном заседании городской Думы, в связи с избранием представительного органа, как и планировалось, было подготовлено новое Положение о Городском собрании (общественно-консультативного органе). Данное Положение было предварительно одобрено на заседании Городского собрания. К сожалению, вопрос оказался слабо проработанным: большинство депутатов даже не знало, как формируется это орган, какой опыт наработан и, наконец, что благодаря именно Городскому собранию стало возможным доизбрать представительную власть местного самоуправления. Принятие Положения о Городском Собрании было отложено, и Городское Собрание продолжило свое существование по “Временному положению”.

Однако утром 11 декабря 1996 года глава администрации г. Кирова Евгений Клевачкин сделал заявление для прессы, объявив, что подает в отставку. Отвечать на вопросы журналистов Клевачкин категорически отказался. Вечером того же дня губернатор Сергеенков принял отставку Клевачкина и буквально через несколько минут назначил на этот пост Василия Киселева. На первой своей пресс-конференции Киселев сказал, что переговоры по поводу его назначения на пост главы городской администрации велись в течение месяца .

Реформа местного самоуправления, которая вызревала с 80-х годов, была прервана осенью 1993 года, и началась новая реформа — другая. Для нее характерно резкое усиление исполнительной ветви власти, тенденция ее централизации и стремление принизить роль представительной власти, как естественного критика и контролера .

1994-1995 годы могут считаться периодом разрушения местного самоуправления. Некоторые муниципальные образования не имеют представительного органа. Областной центр — полумиллионный город — целый год жил без полномочного представительного органа. За это время статус Думы и собственно депутата был настолько понижен, что можно сказать, представительный орган приобрел черты чисто декоративной структуры. Разгон городского Совета создал все предпосылки для интенсивного развития коррупции. По мнению Вячеслава Селезнева , произошел возврат командной системы. Демократические основы местного самоуправления были принесены в жертву конкретным федеральным политическим интересам.

О том, что демократические механизмы к концу 90-х годов значительно разрушены, свидетельствуют следующие факты. Во-первых, Городское собрание оказалось невостребованным — около двух лет уже не проводятся его заседания. Предпринималось несколько попыток, в том числе и некоторыми депутатами Думы второго созыва, утвердить новое положение о Городском собрании, но эта идея встречала непонимание среди других народных избранников. Во-вторых, влияние на администрацию города даже Городского собрания в период его становления, а также в период отсутствия городского Совета, было гораздо выше, чем сейчас городской Думы. Практика простого игнорирования требований депутатских комиссий и в целом решений Думы прочно вошла в жизнь. В-третьих, отсутствие независимых консультантов в городской Думе нередко приводит к принятию недальновидных решений, которые приводят к ущемлению прав граждан и негативно влияют на развитие экономики в городе.

Закон Кировской области “О местного самоуправления в Кировской области” 09.04.96 №13-30. Изменения внесены 04.06.97 (№3-30). Изменения носят уточняющий характер. Руководитель рабочей группы — заместитель начальника Управления юстиции Кировской области Зыков Василий Михайлович; основной разработчик — заведующий сектором по взаимодействию с органами местного самоуправления организационного отдела Кировской области Помелов Геннадий Васильевич. При разработке данного проекта закона были разные подходы, разные концепции, но все обсуждались в рамках одной рабочей группы. Альтернативных проектов Закона “О местного самоуправления в Кировской области” не было.

Закон Кировской области “Об административно-территориальном устройстве Кировской области” 09.04.96 №14-30. Изменения внесены 26.12.97 (N 30-30). Руководитель рабочей группы депутат обласной Думы I созыва Сидельников Николай Николаевич; основной разработчик — заведующий сектором по взаимодействию с органами местного самоуправления организационного отдела Кировской области Помелов Геннадий Васильевич.

Закон Кировской области “О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Кировской области” 02.02.96 №8-30. Изменения внесены 14.10.96 (N 31-30), 09.12.96 (N 32-30), 20.01.97 (N 34-30). Руководитель рабочей группы — заместитель начальника Управления юстиции Кировской области Зыков Василий Михайлович; основной разработчик — заведующий сектором по взаимодействию с органами местного самоуправления организационного отдела Кировской области Помелов Геннадий Васильевич.

Закон Кировской области “О местном референдуме в Кировской области” 11.06.96 №19-30. Руководитель рабочей группы — депутат областной Думы I созыва Касаткин Виктор Дмитриевич; основной разработчик — заместитель начальника Управления юстиции Кировской области Зыков Василий Михайлович.

Закон Кировской области “О муниципальной службе Кировской области” 26.09.97 №19-30. Изменения внесены 06.05.98 (N 45-30). Руководитель рабочей группы — заведующий сектором по взаимодействию с органами местного самоуправления организационного отдела Кировской области Помелов Геннадий Васильевич; основной разработчик — заведующая сектором по воросам местного самоуправления по работе с территорими Суетина Ирина Прокофьевна и Помелов Геннадий Васильевич.

Закон Кировской области “О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Кировской области 24.04.96 №16-30. Руководитель рабочей группы и основной разработчик — руководитель аппарата областной Думы Мансуров Леонид Петрович.

Закон Кировской области “О передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления” 02.09.96 №22-30. Изменения внесены 06.05.97 (N 2-30). Руководитель рабочей группы — начальник управления по работе с территориями Перескоков Александр Викторович; основные разработчики — заведующий сектором по взаимодействию с органами местного самоуправления организационного отдела Кировской области Помелов Геннадий Васильевич и консультант правового управления администрации Смирнов Алексей Васильевич.

Закон Кировской области “О сходах граждан и старостах в Кировской области” 07.03.96 №11-30. Руководитель рабочей группы — заместитель начальника Управления юстиции Кировской области Зыков Василий Михайлович; основной разработчик — заведующий сектором по взаимодействию с органами местного самоуправления организационного отдела Кировской области Помелов Геннадий Васильевич.

Закон Кировской области “О статусе главы муниципального образования в Кировской области” 12.03.97 №42-30. Изменения внесены 26.09.97 (N 23-30). Изменения касались вопроса о неприкосновенности главы местного самоуправления. Руководитель рабочей группы — депутат областной Думы I созыва, прокурор Сунского района Кировской области Шихалеев Геннадий Поликарпович; основной разработчик — консультант аппарата областной Думы Пирогов Петр Васильевич.

Закон Кировской области “О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Кировской области” 12.03.97 №41-30. Изменения внесены 26.09.97 (N 22-30). Изменения касались вопроса о неприкосновенности депутата представительного органа местного самоуправления. Руководитель рабочей группы — депутат областной Думы I созыва, прокурор Сунского района Кировской области Шихалеев Геннадий Поликарпович; основной разработчик — консультант аппарата областной Думы Пирогов Петр Васильевич .

Уставной Суд Уставом Кировской области не предусмотрен.

Уставы муниципальных образований, находящихся на территории Кировской области, принимались исключительно представительными органами местного самоуправления; на местные референдумы, а также на собрания (сходы) граждан проекты Уставов не выносились. В городе Кирове одновременно с первым туром выборов губернатора области был проведен опрос населения, который определил, что глава администрации должен избираться всенародно.

Референдумы по изменению границ территориальных образований не проводились, поскольку таких изменений не было. Что касается изменений границ внутри муниципального образования, то проводились сходы граждан.

Альтернативные проекты уставов разрабатывались в городе Кирове и городе Кирово-Чепецке.

Все уставы были зарегистрированы, отказов в регистрации устава не было. Фактов оспаривания уставов в судебном порядке конфликтных ситуаций по поводу регистрации уставов не зафиксировано.

31 января 1996 года Кировская городская Дума рассмотрела в первом чтении проект Устава муниципального образования “город Киров”. Перед началом заседания депутаты имели два проекта Устава: первый — многовариантный, предложенный рабочей группой (фактически администрацией), и второй, подготовленный депутатской рабочей комиссией.

Бурную дискуссию вызвал вопрос о месте главы местного самоуправления в структуре власти. Депутатская рабочая комиссия предложила избирать главу местного самоуправления на заседании городской Думы из числа депутатов, а мэр города Евгений Клевачкин настаивал на избрании населением. Во время голосования вышел казус. Из 14 избранных депутатов на заседании присутствовало 13, из них 6 депутатов отдали свои голоса за вариант рабочей комиссии и столько же за поправку мэра, а один воздержался. Думцам пришлось отложить рассмотрение проекта Устава и внести изменения в Регламент (теперь для принятия какого-либо решения народным избранникам придется стабильно набирать не менее 8 голосов, независимо от числа присутствующих), после чего снова вернулись к этому же вопросу и проголосовали за вариант рабочей комиссии.

Депутатам удалось принять в первом чтении проект Устава, разработанный рабочей комиссией. Этот факт местные думцы расценили как победу над главой администрации, поскольку команда мэра города Евгения Клевачкина пыталась перенести обсуждение этого вопроса .

В конце февраля было проведено два значительных мероприятия по обсуждению Устава города Кирова: заседание Городского Собрания и Конференция. Но депутаты не смогли перебороть политическую апатию населения. На Конференцию собрались представители общественно-политических организаций и около двадцати любопытствующих пенсионеров, всего около 60-70 человек .

На очередном заседании городской Думы в мае 1996 году депутаты рассматривали проект Устава города во втором чтении. С момента принятия проекта Устава в первом чтении поступило 160 замечаний и поправок от 21 жителя, из них 36 отклонены. Введена новая глава о взаимоотношениях местных органов власти и предприятий всех форм собственности.

Еще до начала обсуждения поправок стало ясно, что оно пойдет тяжело, поскольку основные разногласия между мэром и депутатами касаются вопроса о власти. Масла в огонь подлил сам мэр Евгений Клевачкин, когда предложил свой вариант Устава, который, как он подчеркнул, отличается от депутатского на 8%. Но в конце концов отличия решили все-таки рассматривать как поправки к проекту Устава, принятому в первом чтении. Депутат Владимир Семенов, руководитель комиссии по разработке Устава, предложил сразу создать согласительную комиссию и не тратить попусту время, но безуспешно. В результате на второй день заседания депутаты были вынуждены признать, что зашли в тупик, и создали согласительную комиссию. Принятие проекта Устава во втором чтении было отложено до июня.

Итак, во втором чтении термин “глава города” был исключен, а статусы главы администрации и председателя городской Думы признаны равноправными должностными лицами. Однако и это решение оказалось промежуточным.

5 сентября 1996 года депутаты рассмотрели проект Устава города Кирова в III чтении. Бурные дебаты развернулись вокруг вопроса, как быть с главой исполнительной ветви власти: избирать всем населением или назначать по решению Думы. В итоге депутаты сначала приняли тайным голосованием решение о назначении главы администрации городской Думой, а потом при обсуждении следующих статей Устава снова зашли в тупик, единственным выходом из которого явилось назначение опроса общественного мнения (провести референдум не успевали по времени) параллельно с выборами губернатора области. (На внеочередном заседании Думы в начале октября, собранном специально для утверждения текста опросного листа, все же прозвучало предложение вернуться к обсуждению проекта Устава, так как совершенно очевидно, что население выскажется за всенародные выборы главы городской администрации. Но данное предложение не прошло.) 

77 процентов от числа проголосовавших высказались за всенародное избрание главы администрации города и только 17 — за назначение по решению городской думы. 5 процентов опросных листов оказались недействительными. Разрешив главный вопрос, 9 октября депутаты со спокойной душой приняли Устав муниципального образования “Город Киров” .

Примеры:

1) В нарушение ст. 41 ФЗ “Об общих принципах местного самоуправления в РФ” распоряжением главы администрации от 13.01.98 № 59 было утверждено Положение о фонде развития рекламного пространства в городе Кирове (проект подготовлен Управлением по делам муниципальной собственности), в то время как образование муниципальных внебюджетных фондов, утверждение положений о них является компетенцией представительных органов.

2) Превышение полномочий главой администрации усмотрено при выделении МП УКС из городского бюджета до его утверждения беспроцентной ссуды в размере 1 млн. рублей (распоряжение от 17.02.98 № 395) и АООТ “Садаки” — 50 тысяч рублей (распоряжение от 20.02.98 №431), поскольку в силу ст. 5 ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” право самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов относится к компетенции представительного органа (проекты распоряжений подготовлены Финансовым управлением).

3) Незаконными являются распоряжения от 20.02.98 №432 и от 24.02.98 №461 о погашении недоимки по платежам в городской бюджет натуральным покрытием. В соответствии с действующим федеральным законодательством, юридическое лицо обязано платить налоги, которые являются составной частью местного бюджета, представляющего собой форму образования и расходования денежных средств. Замена платежей в бюджет определенными видами продукции, материалами, выполнением работ по согласованию с предприятиями не может быть реализована, поскольку соответствующих норм в бюджетное и налоговое законодательство не внесено.

29 декабря 1997 года Кировская городская Дума подала исковое заявление в отношении администрации города в целях защиты прав местного самоуправления. В исковом заявлении говорится о признании недействительными распоряжения администрации г. Кирова от 17.10.95 № 1916 “О преобразовании Комитета по управлению имуществом г. Кирова” и распоряжения администрации от 12.04.96 № 597 “О внесении изменений в “Положение об управлении по делам муниципальной собственности г. Кирова”. Суть: Комитет по управлению имуществом и Фонд имущества реорганизованы путем слияния в Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Кирова с 11.08.95. Результат: 28.01.98 в удовлетворении исковых требований отказать, так как, во-первых, интересы истца ничем не нарушены; во-вторых, утвердив структуру администрации в том виде, как она была определена, истец таким образом признал действия распоряжений администрации. Право истца утвердить структуру администрации в другой форме никто не оспаривает, поскольку такие полномочия ему предоставлены Уставом города.

Аналогичная ситуация складывается в Кирово-Чепецке, но там удается находить компромисс, поскольку подавляющая часть встроенно-пристроенных объектов находится на балансе градообразующего Химического комбината. В иных муниципальных образованиях данная проблема не является актуальной, поскольку сами по себе нежилые помещения не приносят существенной прибыли, а муниципальные образования являются дотационными .

В период, когда разрабатывались проекты федеральных законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, взаимодействие представителей различных общественно-политических организаций с Центром осуществлялось, к сожалению, в одностороннем порядке: поправки и замечания отправлялись в Москву, но учтены не были. При этом в области обсуждался только “официальный” законопроект, то есть тот, который впоследствии был принят.

В администрации Кировской области существует Управление по работе с территориями. Управление состоит из трех отделов: отдел по взаимодействию с органами местного самоуправления — Суетина Ирина Прокофьевна; организационный отдел — Игумнов Александр Вениаминович; аналитический отдел — Назаров Владимир Михайлович.

В региональной и районных легислатурах должностных лиц местного самоуправления нет, поскольку имеется прямой запрет в областном законодательстве. Во время выборов имел место один случай, когда лицо оказалось выбранным в два представительных органа. Проблема была разрешена проведением дополнительных выборов.

Делегирование полномочий органам МСУ осуществляется на основе областного Закона “О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Кировской области” от 26.12.97 №28-30 . Данный Закон устанавливает общий порядок наделения органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Кировской области и изъятия у них таких полномочий, формы взаимоотношений органов государственной власти области и органов местного самоуправления муниципальных образований, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий (статья 1 Закона).

Наделение органов местного самоуправления муниципальных образований Кировской области основывается на таких принципах (часть 1 статьи 3 Закона), как: законность; целесообразность; эффективность; создания гражданам возможности для участия в государственном управлении; сочетание областных и местных интересов; содействие органов государственной власти органам местного самоуправления муниципальных образований в реализации ими государственных полномочий; подконтрольность органа государственной власти области реализации переданных государственных полномочий; гарантированность обеспечения передаваемых полномочий материальными и финансовыми средствами; ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований перед государством в реализации переданных ими государственных полномочий. При этом Закон (часть 2 статьи 3 Закона) указывает исчерпывающий перечень оснований для изъятия у органов местного самоуправления муниципальных образований государственных полномочий Кировской области: во-первых, решения представительных органов местного самоуправления об отказе исполнения переданных органом местного самоуправления государственных полномочий Кировской области; во-вторых, невозможность обеспечения ранее переданных отдельных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами; в-третьих, решение суда о ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.

Закон “О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Кировской области” наделяет органы местного самоуправления следующими государственными полномочиями :

во-первых, в области совершения нотариальных действий — совершение нотариальных действий в соответствии с Порядком совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, утвержденным Министерством юстиции Российской Федерации 16.03.96г (статья 1 Закона);

во-вторых, в области регистрации актов гражданского состояния — регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования (статья 2 Закона).

В целях реализации данного Закона Администрация области выпустила Постановление 04.02.98 №39, где прописаны поручения управлениям Администрации области для реализации Закона .

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления при делегировании полномочий осуществляется посредством издания нормативных актов, проведения семинаров и совещаний, ежегодных информаций о деятельности, контроль за материально-финансовыми ресурсами, при этом, как правило, заключаются договоры о механизме делегирования полномочий.

Местные органы государственной власти на территории Кировской области отсутствуют. Муниципальные “матрешки”, то есть самостоятельные муниципальные образования на территории других муниципальных образований, на территории Кировской области также отсутствуют.

Переход от старой к новой системе местного самоуправления протекал с 1996 по 1997 годы, то есть с момента избрания органов и должностных лиц местного самоуправления переходный период закончился.

На территории области существуют следующие муниципальные ассоциации.

1. Ассоциация малых вятских городов — зарегистрирована 19.06.96, регистрационный номер 490. Председатель — Иконников Владимир Васильевич, глава администрации г. Омутнинска, член Совета Союза малых городов России, член Совета по местному самоуправлению Российской Федерации, член делегации России в конгрессе местных и региональных властей Европы.

2. Союз местных властей Кировской области — зарегистрирован 09.02.96, регистрационный номер 425. Председатель-координатор — Якимов Александр Михайлович, глава Богородского района.

3. Союз местного самоуправления Кировской области — зарегистрирован 24.11.93, регистрационный номер 274. Сопредседатели — Семенов Владимир Георгиевич, Пименов Александр Михайлович, Селезнев Вячеслав Михайлович.

4. Совет глав администраций районов и городов областного значения при Губернаторе — создан распоряжением губернатора Кировской области 05.08.97 №273. Председатель — Сергеенков Владимир Нилович, губернатор Кировской области; сопредседатели — Киселев Василий Алексеевич, глава администрации города Кирова и Полянцев Петр Михайлович, глава Унинского района .

Глава администрации г. Омутнинска Иконников Владимир Васильевич является членом Совета Союза малых городов России, членом Совета по местному самоуправлению Российской Федерации и членом делегации России в конгрессе местных и региональных властей Европы.

Как указывалось выше, на территории Кировской области 45 муниципальных образований, при этом все муниципальные образования совпадают с территориями административно-территориальных единиц.

Согласно Уставам муниципальных образований главы районов и городов возглавляют администрации, то есть являются одновременно и главами администраций . В г. Кирове населением избирается глава городской администрации, не являющийся по Уставу главой местного самоуправления.

В Афанасьевском, Верхошижемском, Кильмезском, Малмыжском, Нагорском, Нолинском, Пижанском, Свечинском, Шабалинском, Яранском районах, а также в городах Орлове и Уржуме в соответствии с Уставами проводятся выборы глав администраций субмуниципального уровня (городов районного значения, поселков городского типа, сельских округов).

В остальных районах главы администраций субмуниципального уровня назначаются главами администраций муниципальных образований – по контракту, либо по контракту по согласованию с Думой, либо по контракту с учетом мнения сходов граждан, либо по конкурсу в соответствии с Уставом муниципального образования. По Уставу города Кирова главы администраций районов, входящих в состав города, назначаются главой администрации города.

В сельских поселениях области существует институт старост, выборных должностных лиц местного самоуправления, избираесых сходом граждан для решения неотложных задач и проблем повседневной жизни населения сельского поселения.

Распределение полномочий между ветвями местной власти обычно соответствует схеме “сильный глава местного самоуправления — слабая Дума, Собрание”.

Таблица 2

Выдвижение и регистрация кандидатов
на должность действующих глав муниципальных образований

Таблица 3

Характеристика состава действующих глав муниципальных образований
(сведения даются по состоянию на дату избрания)

Таблица 4

Главами администраций районов и городов Кировской области
избраны

Согласно Уставам в сельских поселениях области на сходах (собраниях) граждан открытым голосованием избрано свыше 3600 старост. Староста — выборное должностное лицо местного самоуправления, избранное сходом граждан для решения неотложных задач и проблем повседневной жизни населения сельского поселения.

На пост главы администрации города Кирова всего было зарегистрировано пять кандидатов:

Андрей Алпатов — 1963 г.р., первый заместитель председателя Комитета по управлению имуществом Кировской области;

Сергей Бачинин — 1956 г.р., главный редактор газеты “Вятский наблюдатель”;

Василий Киселев — 1945 г.р., глава администрации города Кирова;

Вячеслав Никитин — 1968 г.р., временно неработающий, лидер Кировской областной организации ЛДПР;

Александр Пименов — 1955 г.р., председатель Кировской городской Думы.

В результате суммирования данных протоколов всех 227 участковых избирательных комиссий Кировская городская избирательная комиссия установила:

1. Число избирателей, внесенных в списки – 384683.

2. Число избирателей, принявших участие в голосовании – 160356.

3. Число действительных избирательных бюллетеней – 157308.

4. Число голосов избирателей, поданных за каждого кандидата на должность главы администрации

Алпатов Андрей Алексеевич – 11964 голосов.

Бачинин Сергей Игоревич – 36230 голосов.

Киселев Василий Алексеевич – 88644 голосов.

Никитин Вячеслав Константинович – 3413 голосов.

Пименов Алесандр Михайлович – 7120 голосов.

Таким образом, уже в первом туре подтвердил свои полномочия прежний глава администрации города Кирова Василий Киселев, ставленник губернатора.

Во всех 45 муниципальных образованиях избираются представительные органы местного самоуправления. Выборы в представительные органы местного самоуправления проходят по мажоритарной системе. Число депутатских мандатов — 982. Всего создан 441 округ, из них 182 округа многомандатные, где избирается 723 депутата. По итогам основных выборов 23 марта 1997 года представительные органы местного самоуправления сформированы в полном составе. Сроки полномочий у представительных органов местного самоуправления истекают в 2001 году.

Таблица 5. Характеристика депутатского корпуса (сведения даются по состоянию на дату избрания депутатов)

Таблица 6. Выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты
действующих представительных органов местного самоуправления

Таблица 7. Социальный состав депутатского корпуса по итогам выборов 23 марта 1997 года

Сфера муниципальных услуг объединяет преимущественно отрасли нематериального производства: бытовое обслуживание, здравоохранение, просвещение, науку, культуру, искусство, жилищно-коммунальное хозяйство и отдельные отрасли материального производства (торговлю и общественное питание). Финансирование сферы услуг многие десятилетия осуществлялось по остаточному принципу, поэтому обеспеченность кировчан многими видами услуг низкая .

В 1996 году в области действовало 1068 общеобразовательных школ, где с 243,2 тысячами учащихся проводили занятия 20,6 тысяч учителей. В 90-е годы появились школы нового типа: лицеи, гимназии, колледжи; ряд педагогов работают по авторским программам .

Жилищный фонд по городу Кирову: 8612 тыс. кв. м. — общая площадь, из них муниципальной на 15.10.98 — 4004 тыс. кв. м.

Жилищная реформа в областном центре началась с распоряжения мэра города от 04.07.94 № 1182 “О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам жилищных субсидий” .

Таблица 7

Ведомственная жилплощадь, переданная в муниципальную
собственность

В-седьмых, оплата жилья и коммунальных услуг для населения, имеющих сверхнормативную площадь жилья. Нормативная площадь состоит из социальной площади жилья на семью плюс фиксированный размер общей площади на семью, определяемый исходя из нормативных условий проживания, при которых семья должна иметь общую комнату для отдыха. Оплата жилья за сверхнормативную площадь осуществляется в полном объеме.

в-восьмых, социальная защита населения: будет сохранен механизм предоставления субсидий. Максимально допустимая доля расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы не должна превышать 18%, иначе — производится перерасчет.

В ноябре 1998 года вопрос об оплате жилья и коммунальных услуг в областном центре широко обсуждался в различных органах местного самоуправления. Цель администрации заставить платить за жилье и коммунальные услуги тех кто может платить, в частности, за сверхнормативную жилую площадь. Однако следует учитывать и моральную сторону проблемы: если 30 лет человек зарабатывал квартиру и в конце жизни остался один в 3-х комнатной квартире, и ему сейчас предложат переехать в 1-комнатную, то это может вызвать самый настоящий бунт.

Начальник Экономического отдела администрации города Кирова Валерий Чистяков убеждал депутатов городской Думы в том, что 8 из 10 кв. м или 80% всех коммунальных услуг город оплачивать не в состоянии. Таким образом, существует два пути: уменьшение расходов или увеличение доходов посредством повышения тарифов. Однако депутаты усмотрели в этом нарушение прав человека и после продолжительных бурных дебатов направили проект на доработку.

В области нет национально-культурных автономий и национальных округов, поэтому предложений или проектов, касающихся этнических аспектов законодательства о местном самоуправлении, в областную Думу не поступало. Советник губернатора по национальным вопросам Владимир Решетников предполагает , что в перспективе возможно появление Закона о местном самоуправлении казачьих станиц.

С сентября 1995 года во исполнение Указа Президента РФ N835 от 09.08.95 года “О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации” и приложении к нему “Временного положения о государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации” в Кировской области развернуты работы по созданию хуторских, станичных и городских казачьих обществ и внесению их в государственный реестр. Эта работа ведется в местах компактного проживания казаков, а именно:

• Киров — станица Вятская;
• Лянгасово — хутор Лянгасово;
• р-н Нововятский — хутор Нововятский;
• Коминтерн — хутор Долгушино;
• Московский тракт — хутор Московский;
• Утмановский сельсовет (Подосиновский район) — станица Северюковская.

Для развития традиций проживающих на территории Кировской области национальных меньшинств создано шесть центров национальной культуры (мари, коми, удмуртские, татарские).

Между администрацией области и администрациями пограничных районов с Республикой Коми, Республикой Марий Эл, Республикой Мордовия, Республикой Татарстан и Удмуртской Республикой заключены договоры по развитию добрососедских отношений, предусматривающих в том числе и вопросы, касающиеся возрождения национальных традиций в местах их компактного проживания.

Администрация Кировской области совместно с администрациями Вятскополянского, Малмыжского и Кильмезского районов выпускают газету “Дуслык” на татарском языке, что в переводе на русский язык означает “дружба”.

Прием на службу в органы местного самоуправления производится на конкурсной основе, по деловым качествам без учета национальности.

“Низовые” межэтнические конфликты, выражаемые в погромах или иных массовых незаконных акциях, по крайней мере, с момента установления советской власти на территории Вятской губернии, не зарегистрированы.

В период с начала перестройки до 1996 года в дни празднования пограничных войск и ВДВ, как правило, закрывались рынки в городе Кирове, так как несколько лет тому назад имел место случай, когда разгоряченные экс-пограничники отобрали у торговцев-кавказцев цветы на Центральном рынке и одаривали ими проходивших мимо девушек и женщин.

Попыток провозглашения альтернативных административно-территориальных органов и муниципальных образований на территории Кировской области не зафиксировано.

Национально-культурных автономий на территории Кировской области пока не зарегистрировано, возможно появится немецкая, но она будет отделением общероссийской национально-культурной автономией немцев.

На территории Кировской области зарегистрировано четыре общественные организации, созданные по национальному признаку: Кировская областная ассоциация азербайджано-тюркских народов, армянская община Кировской области, Кировское областное общество дружбы и сотрудничества с республикой Грузия “Аквани” и Кировский областной клуб еврейской культуры “Шалом”. Данные организации создаются с целью развития и укрепления дружбы между народами, участия в благотворительной и культурно-просветительской деятельности, ознакомление жителей Кировской области с историей, традициями, культурой и жизнью национального меньшинства.

Название города изменялось: с 1914 по 1924 г. – Петроград; с 1924 по 1991 г. – Ленинград. В 1991 г. на основании итогов местного референдума постановлением Верховного Совета РФ возвращено историческое название Санкт-Петербург.

В 1931 году Ленинград был выделен из состава Ленинградской области как город республиканского подчинения и с этого времени входил в состав РСФСР непосредственно. В 1992 году при подписании Федеративного договора и внесении соответствующих изменений в Конституцию был закреплен статус Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации.

Площадь города составляет 606 кв. км, с ближайшими пригородами (административно подчиненными Санкт-Петербургу) – 1439 кв. км.

Санкт-Петербург является признанным историческим, культурным и образовательным центром мирового значения. В городе имеются 42 государственных и около 50 негосударственных высших учебных заведений, всемирно известные музеи, театры, библиотеки.

Численность населения по состоянию на 1 января 1997 года – 4778,9 тыс. человек, из них 562,8 тыс. человек проживает в пригородах. С 1993 года численность населения уменьшилась на 173,4 тыс. человек, или на 3,5%.

Согласно данным переписи 1989 года, наиболее многочисленные национальные группы – русские (89,1%), украинцы (3,0%), евреи (2,1%), белорусы (1,9%) и татары (0,9%).

Трудоспособное население по состоянию на 1 января 1997 года составляло 59,1%.

Региональная государственная власть представлена губернатором Санкт-Петербурга и Законодательным собранием (ЗС) Санкт-Петербурга.

Высшее должностное лицо исполнительной власти — губернатор Санкт-Петербурга (до 1996 года – мэр Санкт-Петербурга). Губернатор Санкт-Петербурга Яковлев Владимир Анатольевич избран в результате выборов, состоявшихся 19 мая — 2 июня 1996 года. На выборах В.Яковлев (В октябре 1993 г. был назначен первым заместителем мэра. С 1994 г. — первый заместитель председателя правительства Санкт-Петербурга, председатель комитета по управлению городским хозяйством) победил мэра Анатолия Собчака, который, в свою очередь, был избран населением 12 июня 1991 года.

Законодательное собрание Санкт-Петербурга в составе 50 депутатов избрано в результате двух этапов выборов, состоявшихся марте – ноябре 1994 года. Срок первой легислатуры заканчивается в декабре 1998 года.

На выборах в Государственную Думу 12 декабря 1993 года по партийным спискам в Санкт-Петербурге наибольшее количество голосов набрали “Выбор России” (26,25%), блок “Явлинский-Болдырев-Лукин” (20,34%), ЛДПР (17,43%), РДДР (8,66%) и КПРФ (7,43%). Из 8 одномандатных округов в 5-ти победили кандидаты, выдвинутые либо поддержанные блоком “Выбор России”; 3 независимых кандидата (центрист, предприниматель либерального направления и оппозиционный кандидат).

На выборах в Государственную Думу 17 декабря 1995 года по партийным спискам в Санкт-Петербурге наибольшее количество голосов набрали “ЯБЛОКО” (16,0%), КПРФ (13,2%), НДР (12,8%), ДВР – ОД (12,4%), ПСТ (6,5%), КРО (5,1%). Из 8 одномандатных округов в пяти победили кандидаты, выдвинутые Санкт-Петербургской Региональной партией центра – “ЯБЛОКО”, еще в одном округе победил член фракции “ЯБЛОКО” Государственной Думы 1-го созыва, баллотировавшийся как независимый кандидат. Кроме того, избраны один представитель ДВР-ОД и лидер “Демократической России” Г.Старовойтова, баллотировавшаяся как независимый кандидат.

На президентских выборах в 1996 году в первом туре наибольшее количество голосов получили Б.Ельцин (49,6%), Г.Явлинский (15,16%), Г.Зюганов (14,96%) и А.Лебедь (14,04%). Во втором туре Б.Ельцин набрал 73,86% голосов, Г.Зюганов – 21,09%.

Местная власть в Санкт-Петербурге функционировала на уровне районов. Представительными органами были районные Советы, избираемые населением. Численность районных Советов 1990-93 гг. – 120-150 депутатов.

В октябре 1993 года на основании указа Президента РФ от 9.10.93 прекращены полномочия районных Советов. Полномочия МСУ переданы главам администраций районов.

Проследим основные этапы этого процесса.

Вступивший в силу 1 сентября 1995 года закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” создал определенные сложности для Санкт-Петербурга и Москвы, которые одновременно являются и городами (субъектами МСУ), и субъектами РФ, имеющими органы государственной власти. Согласно букве закона, требовалось формирование МСУ общегородского уровня. Это грозило возникновением дублирующих друг друга параллельных структур – муниципальных и государственных, между которыми неизбежно возникнет конкуренция. С другой стороны, сразу же обозначилось противодействие со стороны исполнительной власти созданию МСУ на уровне районов (аргумент: город превратится в конфедерацию независимых районов и потеряет управляемость). ЗС оказалось неготовым к решению этой проблемы — к разработке подходов к ней депутаты практически не приступали. Мэр А.Собчак, напротив, проявил оперативность — уже 6 сентября он внес в ЗС законопроект “Об отдельных вопросах формирования системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге”. Проект содержал два ключевых момента. Во-первых, предлагалось на переходный период 6 месяцев возложить функции органов МСУ на ЗС и мэрию. (Понимая, что это положение расходится с требованиями закона, А.Собчак заявил, что собирается добиваться перед президентом права для Санкт-Петербурга самостоятельно определять порядок формирования системы МСУ). Во-вторых, предлагалось изменить административно-территориальное устройство Санкт-Петербурга, в результате чего территории компактного проживания, административно подчиненные Санкт-Петербургу, — города Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Пушкин, Петродворец и некоторые поселки — утрачивали свой статус и становились районами Санкт-Петербурга (что лишало их возможности формирования полноценного МСУ).

Законопроект мэра вызвал скандал и внес раскол в депутатский корпус. Многие депутаты и эксперты отмечали, что предлагаемый подход противоречит Конституции — органы государственной власти не могут брать на себя полномочия органов МСУ.

Еще больший скандал вызвала инициатива изменения статуса пригородов. Мэр был обвинен в попытке нарушить ст. 131 Конституции РФ (определяющей, что изменение границ территорий, на которых осуществляется МСУ, допускается с учетом мнения населения этих территорий), а также в стремлении на корню зарубить идею МСУ на этих территориях. В числе самых жестких противников изменения статуса пригородов был председатель постоянной комиссии ЗС по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству А.Кривенченко. По его и ряда других депутатов инициативе прошли переговоры с руководителями исполнительной власти этих городов и поселков. Большинство руководителей высказалось против включения этих территорий в состав Санкт-Петербурга, ссылаясь на необходимость проведения местных референдумов.

13 сентября закон, предусматривающий изменение статуса городов пригородной зоны, все же был принят за основу. Тогда ряд депутатов во главе с А.Кривенченко заявили, что в случае принятия закона в целом обжалуют его в Конституционном суде РФ. Через неделю ЗС вернулось к обсуждению законопроекта и приняло поправки, суть которых заключалась в возвращении городам и поселкам пригородной зоны статуса муниципальных образований. Тем самым концепция закона в варианте, ранее принятом за основу, была перечеркнута. Были внесены и другие поправки, в результате проект перестал устраивать всех. При голосовании его провалили [].

К этому времени произошли изменения в позиции мэра – он взял курс на создание органов МСУ на общегородском уровне, причем идея состояла в том, чтобы провести выборы только представительного органа МСУ — Городской Думы из 25 депутатов, а исполнительную власть местного и государственного уровня объединить в лице мэра.

Понимая, что через ЗС провести эту модель не удастся, мэр сделал попытку решить вопрос посредством городского референдума, совместив его с выборами в Государственную Думу (17.12.97.). Было издано распоряжение мэра “О мерах по подготовке и проведению общегородского референдума”, главам районных администраций было предписано организовать сбор подписей граждан Санкт-Петербурга за проведение референдума.

В ЗС не сомневались, что в условиях недостаточной информированности населения никто не сможет толком разобраться в сути проблемы и большинство просто автоматически выскажется за предложенный мэром вариант. Такое развитие событий не устраивало большинство в ЗС, многие депутаты опасались, что формирование параллельных органов на деле обернется продлением полномочий мэра на неопределенный срок.

Воспользовавшись отсутствием на тот момент закона Санкт-Петербурга о референдуме, депутаты оперативно приняли закон “О некоторых вопросах реализации Федерального Закона “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”, согласно которому выборы органов МСУ назначаются ЗС; их численный состав, а также территории муниципальных образований определяются ЗС; органы государственной власти Санкт-Петербурга не вправе выносить на городской референдум вопросы местного значения. Таким образом, проблема референдума была решена. Между тем срок, отпущенный федеральным законом на принятие региональных законодательных актов о МСУ (3 месяца), истекал [].

Мэр наложил вето на упомянутый выше закон, однако вето было преодолено.

Далее председателю ЗС Ю.Кравцову удалось договориться с мэром о дальнейшем согласовании позиций по вопросам организации МСУ. Мэр подписал принятый в октябре закон, вопрос о референдуме перестал быть актуальным.

ЗС приступило к обсуждению проекта закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”. Предметом обсуждения стали 2 инициативных законопроекта. Один был подготовлен рабочей группой с участием комиссии законодательных инициатив Санкт-Петербургской Региональной партии центра – “ЯБЛОКО” (партия была представлена в ЗС двумя депутатами), другой — комиссией ЗС по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству. За основу был принят согласованный законопроект со следующими основными положениями:

• МСУ осуществляется исполнительными и представительными органами;
• местная администрация подотчетна и подконтрольна представительному органу МСУ;
• на уровне города не предусмотрено создания системы органов МСУ, параллельных имеющимся органам государственной власти;
• МСУ вводится на уровне районов и городов-спутников, где избираются муниципальные представительные органы численностью 10-25 человек, которые принимают устав МСУ, и формируют муниципальные исполнительные органы.
• глава администрации МО избирается населением.

Закон вводил переходный период – 4 года, когда органы МСУ имеют усеченные полномочия, в частности, лишаются права принимать собственные нормативные акты и устанавливать местные налоги [,].

Как только закон о МСУ был принят, он подвергся сокрушительной критике с разных сторон. Мэр заявил, что реализация закона приведет к разрушению города как единого хозяйственного субъекта. Он также заявил, что недопустима предусмотренная законом передача в исключительную компетенцию органов МСУ таких функций, как регулирование планировки и застройки территорий МО, организация транспортных потоков, системы связи, энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения.

К позиции мэра присоединились многие депутаты ЗС, в том числе представители ДВР, а также политсовет регионального отделения ДВР. Полномочный представитель президента РФ в Санкт-Петербурге С.Цыпляев выступил с критикой закона с других позиций: закон противоречит Конституции и федеральному закону “Об общих принципах…” и нарушает права граждан, так как лишает их возможности участвовать в принятии устава МСУ посредством референдума. Таким же нарушением он назвал и запрет в течение переходного периода на установление местных налогов органами МСУ. Он заявил, что если ЗС не внесет в закон соответствующие изменения, он обратится в суд как частное лицо с иском о нарушении его гражданских прав.

Мэр наложил вето на закон.

Далее в истории создания закона о МСУ наступила большая пауза. Во-первых, решили дождаться решения Государственной Думы по законодательной инициативе, внесенной депутатом из Санкт-Петербурга А.Шишловым (“ЯБЛОКО”) совместно с мэром Москвы Ю.Лужковым. Предлагалась поправка в федеральный закон “Об общих принципах…”, согласно которой с целью обеспечения единства городского хозяйства органы государственной власти городов федерального значения могут решать и ряд вопросов местного значения, что позволяет избежать фактического разделения города на систему полностью самостоятельных муниципалитетов. Проект был разработан при участии экспертов местного отделения “ЯБЛОКА” — Региональной партии центра.

Во-вторых, приближались выборы губернатора Санкт-Петербурга. ЗС было занято созданием законов о системе органов власти в Санкт-Петербурге и о выборах губернатора.

2 июня 1996 года состоялись выборы. Губернатором Санкт-Петербурга стал В.Яковлев. Орган исполнительной власти Санкт-Петербурга стал называться Администрацией Санкт-Петербурга. Борьба вокруг закона о МСУ вошла в новую фазу [].

Тем временем в данном вопросе произошла подвижка — 23 октября Государственная Дума приняла в первом чтении закон РФ “О внесении дополнений в федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (“поправку Лужкова — Шишлова”) [].

Немедленно после вступления закона в силу представитель Президента РФ в Санкт-Петербурге Сергей Цыпляев заявил, что теперь назначение выборов в Санкт-Петербурге становится исключительной прерогативой городского суда.

Но депутаты не согласились с этой точкой зрения и сочли, что ЗС успевает принять все необходимые документы, обеспечивающие законодательную базу МСУ. В день публикации федерального закона, 4 декабря, был принят закон Санкт-Петербурга “О проведении выборов депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге”, устанавливающий дату выборов — 6 апреля 1997 г.

25 декабря принят закон “О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге”. (Несколько позже был принят закон “О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге”; выборы глав МО были назначены также на 6.04.97.).

Вокруг закона о выборах депутатов муниципальных советов (МС) тоже шли ожесточенные дискуссии. Представители “ЯБЛОКА” и фракция “Коммунисты Ленинграда” настаивали на формировании советов по смешанной системе — мажоритарно-пропорциональной. Против выступили представители ДВР, прогубернаторские фракции, многие “независимые” депутаты. В окончательной редакции закона эта поправка не прошла. Не прошла также поправка лидера фракции “Коммунисты Ленинграда” Ю.Терентьева, предусматривавшая право выдвижения кандидатов трудовыми коллективами. После долгих дебатов была устранена возможность назначения главы местной администрации муниципальным советом, сохранился принцип выборности главы МО населением.

Согласно данному закону, муниципальные советы должны быть избраны в каждом административном районе Санкт-Петербурга и в каждом городе-спутнике. Срок полномочий муниципальных советов — 4 года. Выборы проводятся в одномандатных округах по мажоритарной системе относительного большинства. Закон устанавливает, что выборы в органы МСУ не могут проводиться одновременно с выборами депутатов ЗС.

Для обеспечения системы МСУ был принят закон “Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга”, где определена единая территория Санкт-Петербурга как субъекта РФ с территориальными единицами — районами (без различия между пригородными и внутригородскими). Внутригородские районы и города-спутники являются МО. Закон был подписан губернатором В.Яковлевым и вступил в силу.

Однако вскоре в городской суд поступило сразу несколько исков с требованиями признать два принятых закона (о назначении даты выборов и об административно-территориальном устройстве) не соответствующими федеральному законодательству и нарушающими права граждан на МСУ. Истцы потребовали назначить выборы МСУ на общегородском уровне [].

В январе произошло очередное обострение ситуации вокруг проблемы МСУ.

ЗС продолжило и завершило формирование законодательства о МСУ. Наконец был принят в целом закон “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” (с некоторыми поправками, но при сохранении прежней концепции).

Против принятых законов резко выступил полномочный представитель Президента РФ С.Цыпляев. Он указал, что закон о МСУ не соответствует федеральному законодательству и не может служить основанием для объявления и проведения выборов. Поскольку выборы не прошли в прошлом году (как это было установлено федеральным законом “Об общих принципах…”), процедура запуска выборов, в соответствии с законом “Об обеспечении конституционных прав граждан...” переходит в руки граждан и судов. В случае же, если город все-таки проведет выборы по принятым законам, их результаты, по мнению Цыпляева, будут опротестованы в судебном порядке.

В то же время решением суда было приостановлено действие двух ранее оспоренных законов (о выборах депутатов муниципальных советов и об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга).

Определилась и фигура, продвигаемая на пост мэра Санкт-Петербурга — Анатолий Собчак. О его поддержке заявили региональное отделение партии ДВР и Коалиция либеральных и правоцентристских сил (которые всегда поддерживали создание общегородских органов МСУ) [].

12 февраля Государственная Дума приняла в целом “поправку Лужкова-Шишлова”. Казалось бы, правовая неопределенность была устранена. Однако сторонники общегородского МСУ не сложили оружия — слушания дела по закону Санкт-Петербурга “Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга” продолжались.

В марте – апреле состоялись судебные решения, от которых зависела судьба МСУ.

Суд отказал в удовлетворении требования о назначении выборов органа МСУ общегородского уровня. Одновременно суд удовлетворил иск о несоответствии федеральному законодательству закона Санкт-Петербурга о назначении даты выборов в органы МСУ. Руководствуясь законом РФ “Об обеспечении конституционных прав граждан…...”, суд назначил выборы МСУ на 28 сентября 1997 года [,].

Что касается многострадального закона о МСУ, то принятие Государственной Думой “поправки Лужкова-Шишлова”, казалось бы, устранило правовые препятствия для его окончательного принятия. Однако вскоре ситуация неожиданно вновь резко обострилась.

Администрация предприняла неожиданный шаг: в ее недрах был разработан альтернативный законопроект, предусматривающий создание органов МСУ в рамках муниципальных округов — внутрирайонных территорий, фактически — микрорайонов, по 5-7 в каждом районе. При этом управление районами должно осуществляться действующими (назначенными) районными администрациями.

Законопроект был внесен губернатором в ЗС в качестве альтернативы закону, ранее возвращенному без подписания. Проект вначале был неформально обсужден с рядом депутатов ЗС, при этом представителям администрации удалось склонить депутатов на свою сторону. Идея была поддержана, в частности, заместителем председателя ЗС В.Новоселовым (лидером прогубернаторской фракции “Патриоты Петербурга”) и председателем координационной группы ЗС по законодательству А.Ливеровским. Аргументы в пользу предлагаемой схемы сводились к нескольким основным тезисам:

• население не готово к восприятию идеи МСУ;
• формирование МСУ на уровне районов приведет к параличу городского хозяйства, налоговым, тарифным и “пограничным” межрайонным войнам, развалу системы здравоохранения и народного образования, криминализации муниципальных органов;
• МСУ должно быть приближено к населению (по образцу европейских стран).

Все противники новации сошлись в том, что причина появления идеи опустить МСУ на уровень, лишающий его реального влияния, — это нежелание исполнительной власти упускать из своих рук рычаги управления собственностью. Идея показалась выгодной и части депутатов, которым легче оказывать влияние на актив своего избирательного округа, то есть на совет “малого” муниципального округа.

28 мая на заседании ЗС по настоянию меньшинства, не согласного с идеей губернатора, рассматривались два законопроекта: внесенный губернатором и внесенный группой депутатов (сохранявший старую концепцию). По итогам голосования за основу был принят проект губернатора.

18 июня, несмотря на отчаянное сопротивление меньшинства, ЗС приняло в целом новую редакцию закона о МСУ, а также закон “О внесении изменений в Законы Санкт-Петербурга “Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга” и “О структуре администрации Санкт-Петербурга”. В своей совокупности эти законы устанавливают систему МСУ, предложенную администрацией. Губернатор немедленно подписал эти законы. 25 июня законы были опубликованы и вступили в силу.

Таким образом, назначенные судом на 28 сентября выборы должны пройти в 82-х микрорайонах Санкт-Петербурга и 29-ти городах-спутниках и поселках пригородной зоны (всего 111 МО).

Местное отделение ДВР, как и его представители в ЗС, поддержало новые законы.

В городской суд был подан ряд исков от частных лиц и общественных организаций о признании новых законов противоречащими федеральному законодательству. Выдвигались следующие основания:

• нарушена статья Конституции РФ о невмешательстве законодательной и исполнительной властей в решения судебной власти (судебным решением от 13 марта назначена дата выборов МСУ по территориальным образованиям, то есть в районах);
• нарушена статья Конституции РФ, согласно которой территориальное деление должно проводиться по историческим традициям и с учетом мнения жителей.

Факт принятия такого закона свидетельствовал, что депутаты не оставляли надежды на то, что удастся провести выборы по городскому законодательству (судебные разбирательства по оспоренным законам еще не были завершены).

Вскоре городской суд отклонил иски, оспаривающие новые законы о МСУ и об административно-территориальном устройстве, и оставил в силе дату выборов — 28 сентября. Верховный Суд РФ оставил в силе решения городского суда [,].

В части предметов ведения МСУ в законе Санкт-Петербурга по сравнению с федеральным законом “Об общих принципах...…” имеется как уменьшение объема полномочий, так и добавление определенных полномочий. Отсутствуют предметы ведения, определенные пп. 9–13, 15, 17, 18 статьи 6 Федерального закона; из предметов ведения, определенных п. 20 статьи 6 Федерального закона, отсутствует обеспечение населения услугами связи. Добавлены такие предметы ведения, как “выдача разрешений на вступление в брак”; “организация и осуществление опеки и попечительства, в том числе над детьми, оставшимися без попечения родителей”; “учреждение муниципальных организаций, в том числе унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения”; “организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан РФ”; “организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”.

Устав МО принимается представительным органом МСУ или населением МО путем референдума. Уставы МО регистрирует ЗС Санкт-Петербурга.

Законодательство о МСУ создавалось в период, когда еще отсутствовал Устав Санкт-Петербурга. В принятом в январе 1998 года Уставе Санкт-Петербурга имеется глава IX “Основы местного самоуправления”, где прописаны формы осуществления МСУ, взаимодействие органов МСУ и органов государственной власти, территориальное общественное самоуправление [].

В крайне сложном положении оказались политические партии. Все они готовились к выборам по принятому в июне закону Санкт-Петербурга, однако в связи с судебным назначением выборов они проводились по Временному положению (приложению к федеральному закону “Об обеспечении конституционных прав граждан...”), из-за формулировок которого партии лишились возможности официально выдвигать кандидатов. Требование кворума для явки избирателей (25%) породило понятные сомнения в том, что выборы вообще состоятся. В такой обстановке политики, участвующие в выборах, негласно исходили из того, что данная кампания — не более, чем подготовка к последующим повторным выборам, которые должны пройти по гораздо более благоприятному городскому закону.

К выборам 8 февраля было выдвинуто 3458 кандидатов.

1735 кандидатов (50,2%) выдвинуты избирателями, 991 (28,7%) — избирательными блоками, 732 (21,2%) — путем самовыдвижения.

Явка избирателей в среднем составила чуть больше 16%. Избраны 1230 депутатов. С учетом избранных в сентябре число депутатов составляет 1526.

Следует констатировать, что оба этапа выборов продемонстрировали неготовность населения воспринимать МСУ (в отличие от государственной власти) как необходимый и эффективный институт защиты общих местных интересов. Сами по себе местные интересы не вполне сформировались в том виде, в каком они существуют в странах с устойчивыми институтами МСУ. Например, процесс дифференциации Санкт-Петербурга на районы с более или менее компактным проживанием представителей разных социальных слоев находится в самой начальной стадии (причем воспринимается большинством населения негативно). Что касается более приземленных местных интересов типа благоустройства, вывоза мусора и т.п., то здесь, видимо, сыграл роль фактор недоверия к потенциальной эффективности нового института общественных представителей с непонятными и заведомо ограниченными полномочиями на фоне явной неспособности справиться с этими проблемами органов власти более высокого уровня с полномочиями гораздо большими.

На муниципальных выборах 28 сентября 1997 года и 8 февраля 1998 года изврано 1526 депутатов, из них мужчин – 64%, женщин – 36%. Депутатов от 20 до 29 лет – 4,63%, от 30до 39 лет – 20,16%, от 40 до 49 лет – 38,21%, старше 50 лет – 36,99%.

Социальный состав депутатов весьма неоднороден. Служащих — 34,63%, руководителей промышленных предприятий и организаций различных форм собственности — 9,92%, врачей — 9,92%, ИТР — 8,05%, учителей школ-6,67%, пенсионеров — 6,59%, директоров школ — 4,15%, рабочих — 3,41%.

Депутатов, занятых в народном образовании — 19,61%, в здравоохранении — 13,40%, в науке — 10,20%,

в коммерции — 7,36%, в правоохранительных органах — 7,19%, в промышленности — 5,94%, в жилищно-коммунальном хозяйстве — 5,41%, в третьем секторе — 3,99%, юристов — 4,79%.

Среди избранных депутатов преобладают выдвинутые избирателями округов (47,80%) и самовыдвинувшиеся (23,82%). Среди партийных кандидатов лучший результат — у представителей РПЦ-”ЯБЛОКА”, они провели 250 депутатов (15,61%). В 11-ти МС представители “ЯБЛОКА” имеют большинство.

КПРФ выступала как в альянсе с НПСР, так и с отдельными списками кандидатов. Всего блок провел более 10 своих выдвиженцев. 5 мандатов получили представители РКРП.

Представители ДВР получили лишь 1 мандат, хотя из числа поддержанных ДВР кандидатов прошли более 50 человек. Партии “Демократическая Россия” и ЛДПР не провели ни одного из выдвинутых кандидатов.

Таблица 1. Характеристика корпуса депутатов муниципальных советов г. Санкт-Петербурга по способу выдвижения

Таблица 2

Социальный состав корпуса депутатов муниципальных советов г. Санкт-Петербурга

Таблица 3

Характеристика корпуса депутатов муниципальных советов
г. Санкт-Петербурга по сфере деятельности

Столь очевидная “нерасторопность” может быть объяснена тем обстоятельством, что ни депутаты МС, ни регистрирующие уставы органы (ЗС и его юридическое управление), ни специалисты профильного комитета Администрации Санкт-Петербурга не имели соответствующего опыта. Отягчающим фактором стала большая численность МО, одновременно передавших в ЗС свои уставы, и низкая “пропускная способность” регистрирующего органа.

Здесь можно отметить и еще один фактор — Закон Санкт-Петербурга “О МСУ в Санкт-Петербурге” оставляет большой простор для творчества в вопросах определения структуры органов МСУ, механизмов их формирования, распределения полномочий между ними, их наименования, что также затрудняет нормотворчество.

Результатом указанных обстоятельств стало наличие таких “недоработок”, как, например, следующие положения отдельных уставов:

— в ст. 20 устава пос. Репино говорится, что Председатель МС “является высшим должностным лицом МО Репино и возглавляет администрацию МО Репино”. Однако этим же уставом не предусмотрено наличие Администрации МО, а предусмотрен только аппарат МС, который обеспечивает деятельность МС и его постоянных комиссий. Руководство аппаратом МС и осуществляет Председатель МС;

— в уставах целого ряда МО (пос. Понтонный, пос. Тярлево, МО №44 и др.) в качестве юридического лица указан только МС. Выбрав при этом схему “разделение властей” при определении полномочий представительной и исполнительной властей, все эти МО попали в “юридическую ловушку”. Например, в пос. Тярлево председатель МС является распорядителем бюджетных средств, а полномочиями по исполнению бюджета наделен управляющий администрацией МО. В связи с тем, что по итогам года бюджет пос. Тярлево оказался дефицитным, в Комитет финансов Администрации Санкт-Петербурга была передана соответствующая финансовая документация на компенсацию минимально необходимых расходов местного бюджета из бюджета Санкт-Петербурга в соответствии с законом. Однако, ссылаясь на указанное выше несоответствие устава другим нормативным актам, Комитет финансов не принимает документы и не осуществляет компенсацию бюджету пос. Тярлево. В результате МС не сможет полностью оплатить коммунальные услуги и расходы на обеспечение своей деятельности. Депутатам, избранным на должности в МС, и сотрудникам аппарата МС зарплата за последние несколько месяцев не выплачена []. По этой же причине в МО №44 проблемой стало оформление финансовых документов при оплате выполненных ремонтных работ в школах и дошкольных учреждениях [];

— в уставе пос. Тярлево к полномочиям Председателя МС отнесено руководство Администрацией поселка. В то же время в соответствии с этим же уставом предусмотрена должность управляющего Администрацией поселка, который осуществляет управление этом органом на принципах единоначалия.

Есть и другие примеры подобных недоработок в уставах МО. В результате в настоящее время в ЗС находится большое количество обращений от муниципальных советов с просьбой зарегистрировать изменения в уставах.

Для разработки проекта устава в МС, как правило, создавались комиссии, которые аккумулировали все предложения, а затем представляли на обсуждение депутатского корпуса итоговый документ. Однако отдельные МС, приняв за основу один из указанных выше примерных уставов, обсуждали замечания и предложения депутатов прямо на заседаниях, не создавая специальной комиссии. Пример такого подхода, давшего не самый лучший результат, — работа над уставом в МС МО №16. Здесь столкнулись с необходимостью срочной корректировки недоработанного устава. Так, правом распоряжения кредитами при исполнении местного бюджета в уставе этого МО наделены одновременно председатель МС и глава исполнительного органа МО — руководитель Администрации МО. Кроме того, в этом МС обсуждается вопрос об изменении порядка назначения на должность руководителя Администрации МО: если в настоящее время в уставе записано, что он избирается депутатами МС (без указания, из своих рядов или нет), то принято решение ввести норму, предусматривающую принятие этого должностного лица на конкурсной основе. []

Противоположный подход демонстрирует опыт подготовки устава МО г.Пушкина. Здесь был принят временный регламент принятия устава, в соответствии с которым создавались рабочая группа по разработке устава и временная комиссия. При разработке собственного проекта устава рабочая группа рассматривала 4 варианта устава:

• типовой устав, разработанный администрацией Санкт-Петербурга;
• типовой устав, разработанный “Яблоком”;
• проект устава г. Ломоносова;
• проект устава г. Кронштадта;

В Санкт-Петербурге “ходили” несколько альтернативных уставов, разработанных различными авторами, которые в той или иной мере принимались во внимание депутатами. Это проекты, которые носили условные названия: проект Администрации Санкт-Петербурга, проект РПЦ — “ЯБЛОКА”, проект ДВР, проект С.Ю.Андреева (депутата ЗС).

Наиболее часто упоминались первые два документа. Нормотворчество депутатов также процветало, поэтому некоторым МС приходилось рассматривать несколько инициативных проектов (уровень большинства из них был невысок).

Ключевым вопросом при разработке уставов стало распределение полномочий между исполнительным и представительным органами МСУ. Выборочный анализ уставов показывает, что большинство поселковых МО выбрали за основу проект устава, предложенный администрацией Санкт-Петербурга, который позволяет либо концентрировать в одних руках полномочия исполнительного и представительного органов (путем избрания главы МО, являющегося одновременно председателем МС), либо создавать администрацию МСУ с сильными полномочиями (путем избрания главы МО населением поселка). То, что вариант “сильный глава — слабый совет” оказался наиболее предпочтительным для МО поселков и части пригородов, объясняется в значительной мере тем обстоятельством, что там практически не действуют структуры политических партий.

• выборы должны быть проведены не позднее, чем через месяц после формирования МС (норма, встречающаяся в подавляющем большинстве случаев);
• сроки выборов не оговорены;
• выборы должны быть проведены на первом заседании МС.

По оценкам специалистов, выборы председателей МС (Глав МО) во всех МС прошли без особых осложнений и в уставные сроки. Можно отметить, что среди избранных председателей МС 11 женщин, из них одна – член РПЦ – “ЯБЛОКО”.

Разнообразие вариантов распределения полномочий, а иногда и полное отсутствие описания полномочий председателя МС или главы МО, разнообразие вариантов выборов или способов назначения на должность руководителя исполнительного органа МСУ не позволяет свести все к какой-то единой схеме. Однако на основании выборочного анализа уставов МО можно выделить следующие обобщенные схемы организации ОМСУ и распределения между ними властных полномочий.

1. Концентрация полномочий в одних руках. К этому варианту относятся следующие схемы:

а) главой МО является председатель МС, который руководит аппаратом МС и местной администрацией (как вариант этой схемы: вводится должность руководителя местной администрации, наделенного только исполнительскими полномочиями, который принимается на контрактной основе или избирается из числа депутатов МС. В ряде случаев он называется управляющим администрацией МО или аппарата МС);

б) глава МО избирается населением и возглавляет как муниципальный совет, так и местную администрацию, имеющую большие полномочия.

2. Разделение властей.

Муниципальный совет — представительный (и чаще всего единственный выборный) орган МСУ. Председатель МС выполняет в большей степени представительские функции и организует работу (руководит аппаратом) МС.

Исполнительный орган (местная Администрация, Управа, Мэрия) действует на основании Устава или Положения и имеет достаточно широкие полномочия.

Глава исполнительного органа МО (глава местной администрации, управляющий, мэр) — в различных уставах, принявших эту схему, встречаются следующие варианты:

а) глава местной администрации (в данном варианте он обязательно называется главой МО) избирается всем населением, подотчетен ему и муниципальному совету. Он присутствует на заседаниях МС с правом решающего голоса. Его полномочия определяются Уставом МО и Положением о местной администрации и о главе МО. На время полномочий МС первого созыва допускаются выборы главы МО из состава депутатского корпуса, что и было сделано во всех случаях. Такая схема принята всего в нескольких МО, в частности, в МО пос. Левашево.

в) глава администрации утверждается в должности решением МС или избирается МС из своего состава.. Одни из вариантов — главой администрации является по должности заместитель председателя МС.

Подавляющее большинство муниципальных советов отдало предпочтение варианту концентрации полномочий в руках председателя МС [].

Сатистическая справка “Сведения о ходе реформы МСУ на 05.10.98”, предоставленная Комитетом по взаимодействию с органами МСУ, содержит следующие данные о статусе высшего должностного лица по различным МО Санкт-Петербурга []:

Таблица 4

В июле 1998 года создан Совет по МСУ при губернаторе. Председатель Совета – губернатор В.Яковлев, заместитель председателя – вице-губернатор – руководитель канцелярии губернатора В.Яцуба.

В ЗС вопросами МСУ занимается постоянная комиссия по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству. Председатель – Кривенченко Анатолий Николаевич (речь идет о ЗС 1-го созыва, полномочия которого истекли в декабре 1998 г.)

В настоящее время действуют 2 ассоциации МО: “Союз муниципальных образований” и “Некоммерческое партнерство – Муниципальная палата”, объединяющие разные МО.

Общественная организация “Некоммерческое партнерство – Муниципальная палата” создана на базе учрежденного в декабре 1997 года Центрального Координационного Совет (ЦКС) муниципальных образований Санкт-Петербурга. В настоящее время документы на регистрацию Муниципальной палаты находятся в Регистрационной палате Санкт-Петербурга.

Среди целей создания Муниципальной палаты, изложенных в Меморандуме Муниципальной палаты [], содержатся как те же, что и у СМО, так и более фундаментальные цели – такие, как защита конституционных прав граждан на МСУ, судебная защита прав на МСУ. В настоящий момент членами Муниципальной палаты являются 29 МО и еще 8 МО подали заявления о вхождении в эту ассоциацию. Преимущественно это – МО городов-спутников и поселков пригородной зоны. Председатель Муниципальной палаты — Еремеев П.М., председатель МС поселка Тярлево.

На счету Муниципальной палаты ряд осуществленных законодательных инициатив (внесенных в ЗС от имени конкретных МС). В частности, удалось добиться корректировки проекта бюджета на 1999 год, в котором объемы финансирования местных бюджетов были “урезаны” в 2-3 раза по сравнению с предыдущим годом. Другой пример – ЗС приняло закон “О порядке реализации муниципальными советами Санкт-Петербурга права законодательной инициативы в ЗС Санкт-Петербурга”, проект которого внес МС города Ломоносов. Членами Муниципальной палаты разработан и внесен на рассмотрение ЗС перечень, содержащий 62 закона Санкт-Петербурга, которые, по мнению авторов, необходимо разработать и принять для обеспечения правовой базы МСУ [].

Председатель МС г. Пушкин Озеров Геннадий Викторович является членом президиума Конгресса малых городов РФ.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) в Санкт-Петербурге в настоящее время отсутствует, хотя со стороны ряда муниципальных советов исходят инициативы по его созданию.

В связи с тем, что в Санкт-Петербурге утвердилась система МСУ, не имеющая ничего общего с действовавшей до осени 1993 г., информация о муниципальных бюджетах и межбюджетных отношениях в период 1993 – 1997 гг. не приводится, так как она не содержит материала для сравнения. Что касается субъектов МСУ, действовавших до осени 1993 года (районов), то они не имели собственных бюджетов, финансирование осуществлялось по сметному принципу.

Напомним, что на первом этапе выборов органов МСУ (28.09.97) депутатский корпус был избран только в 32-х из 111 МО. С момента избрания и до 01.01.98 избранными представительными органами муниципальной власти Санкт-Петербурга не были реализованы полномочия по приобретению статуса юридических лиц. К началу 1998 года имели бюджет, утвержденный на заседаниях муниципальных советов, всего 6 из 32 МО []. Поэтому, несмотря на принятый ЗС закон “О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга “О бюджете Санкт-Петербурга на 1997 год” от 22.10.97, в соответствии с которым в расходы бюджета была включена целевая статья “Функционирование органов МСУ” с объемом 2 500 700 руб. на текущее содержание органов МСУ, финансирование расходов осуществлялось через районные администрации.

Был установлен норматив расходов на содержание органа МСУ в расчете на три месяца четвертого квартала 1997 года в следующих размерах в зависимости от численности депутатского корпуса []:

— до 7 депутатов включительно — 28,7 млн. руб.

— от 8 до 10 депутатов — 115,0 млн. руб.

— 20 депутатов — 258,0 млн. руб.

Процедура финансирования расходов этих МО (как и для МО, избранных в феврале 1998 года) осуществлялась следующим образом: до момента получения статуса юридического лица доходы местного бюджета МО зачислялись на отдельный счет, открытый территориальным финансовым управлением (ТФУ) Администрации Санкт-Петербурга для зачисления доходов местных бюджетов МО, расположенных в границах соответствующего административного района Санкт-Петербурга. После формирования муниципального совета ТФУ на основании соглашения открывало отдельный (“накопительный”) счет для зачисления доходов и перечисления средств на финансирование расходов местного бюджета МО. Как следует из бесед с депутатами МС, районная администрация не всегда объявляла сумму, которая находится на “накопительном” счете, и сама определяла, на что ее израсходовать [].

В 1998 году регулирование отношений между бюджетом Санкт-Петербурга и местными бюджетами осуществлялось на основе Закона Санкт-Петербурга “О бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год” от 30.12.97, в котором определены 9 источников доходов местных бюджетов МО в 1998 году, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов МО Санкт-Петербурга и минимально необходимые расходы местных бюджетов МО Санкт-Петербурга. Бюджет Санкт-Петербурга на 1998 год предусматривал только минимально необходимые расходы, которые рассчитывались, исходя из нормативов минимальной обеспеченности содержания органов управления МО и тех учреждений, которые предполагалось передать в собственность МО. В основном это типовые дошкольные образовательные учреждения и подростковые клубы. Следует отметить, что в связи с отсутствием закона “О пообъектном составе собственности муниципальных образований Санкт-Петербурга”, при формировании бюджета Санкт-Петербурга на 1999 год был вновь применен тот же принцип планирования бюджетов МО.

На 1998 год законом о бюджете Санкт-Петербурга были определены следующие источники доходов:

1. Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками и пивом;

2. Сбор за право торговли;

3. Единый налог на совокупный доход для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

4. Налоги на имущество физических лиц;

5. Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения;

6. Поступления от приватизации организаций, подлежащие зачислению в местные бюджеты по нормативам, установленным законодательством Российской Федерации;

7. Доходы от продажи земли и нематериальных активов;

8. Штрафные санкции за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин;

9. Земельный налог в части сумм, зачисляемых в местные бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Необходимо отметить, что ни в Комитете финансов, ни в Комитете по взаимодействию с органами МСУ Администрации Санкт-Петербурга не располагают постатейной информацией о состоянии местных бюджетов по доходным и расходным их частям. В настоящее время только отрабатывается система сдачи отчетности. Тем не менее, общие цифры по МО Санкт-Петербурга в качестве статистической отчетности в эти комитеты поступают, поэтому на сегодняшний день можно говорить лишь об общей картине бюджетного процесса.

Сумма минимально необходимых расходов утверждена в объеме 218 080 тыс. руб., что составляет 1,5% расходов бюджета Санкт-Петербурга на 1998 год.

Таблица 5

Расходы муниципальных образований Санкт-Петербурга по закону
“О бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год”

При этом расходы на содержание социально-культурной сферы составили 188 356 тыс. руб. или 86% в общем объеме минимально необходимых расходов местных бюджетов.

МО могли безвозмездно получать средства из фонда финансовой поддержки бюджетов МО в размере разницы между утвержденными законом о бюджете минимально необходимыми расходами и полученными за отчетный период собственными доходами, в порядке, установленном Комитетом финансов. Средства из фонда финансовой поддержки бюджетов МО выделяются при предоставлении органами МСУ необходимой финансовой документации. Также разработан порядок предоставления беспроцентных бюджетных ссуд.

По результатам финансовой деятельности за 1998 год многие МО выполнили расходную часть своих бюджетов в основном по статье “Содержание органов управления МО” (были отремонтированы помещения МС, приобретена оргтехника, был определен фонд зарплаты органов управления МО).

Здесь следует отметить, что Санкт-Петербург оказался в непростой ситуации: в соответствии с законом о бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год средства на содержание объектов, планировавшихся к передаче в муниципальную собственность, скапливались на счетах местных бюджетов в течение всего года. Поскольку МО так и не стали собственниками этих объектов, их финансирование производилось из городского бюджета, и одновременно МС заключали договоры на частичный ремонт дошкольных учреждений, школ, поликлиник, приобретали для них оборудование, осуществляли выборочный ремонт внутридворовых территорий и подъездов, осуществляли финансовую поддержку культурных мероприятий. Таким образом, на бюджет Санкт-Петербурга легла дополнительная нагрузка. Комитет финансов администрации Санкт-Петербурга постарался исправить ситуацию, добившись внесения изменений в закон “О бюджете Санкт-Петербурга на 1998 год”, в соответствии с которыми часть бюджета, запланированная на содержание объектов муниципальной собственности, должна быть возвращена в бюджет Санкт-Петербурга. Эта сумма (сумма компенсации бюджету Санкт-Петербурга) составляет примерно 111 млн. руб., однако в настоящее время компенсировано лишь 77 млн. руб. Из бесед с депутатами МС можно сделать вывод, что многие МС считают этот акт незаконным, поэтому постараются достичь компромисса с Комитетом финансов с тем, чтобы сохранить значительную часть неизрасходованных средств на своих счетах.

Как следует из заключения Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на проект Закона Санкт-Петербурга “О бюджете Санкт-Петербурга на 1999 год”, по состоянию на 01.10.98 из поступивших в местные бюджеты доходов в сумме 209,2 млн. руб. 142,8 млн. руб. (68,2%) не нашли применения в деятельности органов МСУ и остались на счетах местных бюджетов.

Значительный остаток неизрасходованных средств местных бюджетов объясняется несколькими причинами.

Во-первых, в МС затянулся процесс формирования органов управления, оформления статуса юридического лица, принятия бюджета. Так, на 05.10.98 уставы были приняты в 104, а местные бюджеты — в 93 из 111 МО Санкт-Петербурга [].

Во-вторых, не решен вопрос муниципальной собственности. На 05.10.98 в собственность МО были переданы только 4 муниципальных предприятия [].

Последнее, в свою очередь, также имеет несколько причин. Одну из них указывают все опрошенные депутаты МС и специалисты – это нежелание исполнительной власти Санкт-Петербурга делиться полномочиями. Вторая причина – отсутствие нормативной базы. До сих пор не приняты законы Санкт-Петербурга “О порядке передачи объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципальных образований” (принят в январе 1998 г., но отклонен губернатором) и “О пообъектном составе собственности муниципальных образований Санкт-Петербурга”. Есть и еще одна причина – Санкт-Петербург попал в “юридическую ловушку”, так как нет твердых оснований считать, что юридически оформлен раздел объектов собственности, находящихся на территории города, на собственность субъекта Федерации и федеральную собственность. КУГИ Санкт-Петербурга и юридический комитет администрации Санкт-Петербурга имеют на этот счет противоположные точки зрения. Зыбкость юридической основы для передачи МО объектов собственности демонстрирует и заключение Юридического управления ЗС на проект закона Санкт-Петербурга “О пообъектном составе собственности...”, в котором сообщается, что проект Закона не противоречит действующему законодательству при условии, что предлагаемые к передаче объекты находятся в собственности Санкт-Петербурга. Таким образом, есть основания опасаться, что решение о передаче в собственность МО какого-либо объекта при желании может быть обжаловано в судебном порядке. Слабой стороной этого закона является и то, что в нем не установлен порядок расчета по долговым обязательствам учреждений и организаций, передаваемых в муниципальную собственность, что отмечено в решении координационной группы по вопросам собственности ЗС.

Для иллюстрации вопроса о формировании муниципальной собственности в Санкт-Петербурге следует подробнее остановиться на проектах законов по этому вопросу.

В настоящее время губернатором Санкт-Петербурга внесены в ЗС:

1. Проект Закона Санкт-Петербурга “О пообъектном составе муниципальной собственности”, в соответствии с которым планируется передача в собственность 29-ти МО (пригороды и поселки) 134-х объектов собственности.

Среди них:

дошкольные образовательные учреждения — 48

школы — 9

дома культуры — 10

кинотеатр — 1

ГП “Газета “Кронштадтский вестник” — 1

подростковые клубы — 20

аптека — 1

детская поликлиника — 1

магазины, дома быта — 4

банно-прачечные предприятия — 12

нежилые помещения — 27

2. Проект Закона Санкт-Петербурга “О пообъектном составе собственности отдельных муниципальных образований Санкт-Петербурга”, в соответствии с которым планируется передача в собственность 39-ти (внутригородским) МО 296-х объектов собственности.

Среди них:

дошкольные образовательные учреждения — 159

дом культуры — 1

кинотеатр — 1

подростковые клубы — 90

банно-прачечные предприятия — 1

Таким образом, проекты законов, находящиеся в ЗС, касаются передачи собственности только 68 муниципальным образованиям из 111. Однако муниципальные советы, вошедшие в число “передовых”, направляют в ЗС поправки к проектам указанных законов, заявляя свои претензии на дополнительные объекты. Так, муниципальный совет МО №14 внес проект закона Санкт-Петербурга “О пообъектном составе собственности отдельных МО Санкт-Петербурга”, которым предусмотрена передача муниципальному совету нежилого помещения для организации комплексного детско-юношеского центра “Универсал”.

Среди проблем, связанных с бюджетной самостоятельностью МО в Санкт-Петербурге можно назвать следующие:

1. Отсутствие должной законодательной и нормативной базы, регулирующей административно-правовые и бюджетные взаимоотношения органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов МСУ, что не позволяет сделать вывод о достаточности закрепленных доходных источников для исполнения ими задач местного самоуправления и переданных им государственных полномочий (из заключения Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на проект Закона Санкт-Петербурга “О бюджете Санкт-Петербурга на 1999 год”).

2. В условиях отсутствия устойчивого бюджетного и муниципального законодательства РФ и Санкт-Петербурга все бюджетное планирование имеет условный характер. Нет информационной и правовой основ для долгосрочного планирования [].

3. Бюджетное планирование должно строиться на базе опыта 2 предшествующих лет (как минимум). Таковой опыт в работе над бюджетами органов МСУ в Санкт-Петербурга отсутствует [].

5. Отсутствие опыта и недостаточная профессиональная подготовка глав МО и финансовых органов администраций МО для работы по управлению бюджетными средствами ].

6. Отсутствие четкой концепции при проведении реформы МСУ в Санкт-Петербурге [].

В заключение несколько слов о проекте бюджета Санкт-Петербурга на 1999 год.

Минимально необходимые расходы местных бюджетов муниципальных образований в проекте бюджета Санкт-Петербурга определены в объеме 100 695 тыс. руб. Из них:

— по предметам ведения — 49340 тыс. руб.

— резерв — 10414 тыс. руб.

— расходы на благоустройство — 40159 тыс. руб.

В нем предусмотрены следующие источники доходов местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга:

• Налоги на имущество физических лиц
• Административные штрафы за нарушение правил благоустройства и правил торговли
• Налог с продаж в части сумм, подлежащих зачислению в местные бюджеты по ставке 0,15%
• Единый налог на совокупный доход для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица
• Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения
• Земельный налог в части сумм, зачисляемых в местные бюджеты в соответствии с законодательством РФ
• Лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками и пивом
• Сбор за право торговли.

Уже сегодня можно говорить о новых проблемах, которые возникнут во взаимоотношениях местных советов с Комитетом финансов в связи с предполагаемой заменой двух сборов, приносивших наибольшие поступления в местные бюджеты (лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками и пивом и сбор за право торговли), налогом с продаж при увеличении его ставки. Споры по этому поводу уже идут.

В заключение для характеристики общей ситуации с МСУ в Санкт-Петербурге можно привести оценки, сделанные в заявлении политсовета РПЦ – “ЯБЛОКО” в июле 1998 года (то есть через полгода с момента окончательного формирования системы МСУ). Отмечается, что навязанная администрацией схема МСУ удовлетворяет интересам обеих ветвей государственной власти Санкт-Петербурга, не желающих делиться какой-либо реальной властью с органами МСУ. Информация о деятельности муниципалитетов показывает, что нынешние органы МСУ не могут оправдать ожиданий избирателей по следующим причинам:

• предметы их ведения “отфильтрованы” законами Санкт-Петербурга, а под предлогом “обеспечения единства городского хозяйства” органы МСУ лишены даже тех полномочий, которые никак не связаны с этим обеспечением;
• недостаточна правовая база для деятельности органов МСУ, при этом имеющиеся законы Санкт-Петербурга не обеспечивают бесконфликтного экономического и финансового развития МО;
• суммарная доля доходов бюджетов всех 111-ти МО определена в минимальном размере, что не позволяет муниципалитетам реально влиять на решение важных для жителей вопросов;
• предлагаемые органам МСУ объекты муниципальной собственности заведомо не могут составить экономической основы для МСУ.

По мнению многих депутатов МС, сегодня работа органов МСУ, по сути, идет на будущее. Главная задача – создание организационной и правовой базы для следующих созывов .

роведенное исследование дает основание сформулировать (весьма предварительно), по крайней мере, две взаимосвязанных гипотезы, основанные на теоретических представлениях о заимствовании формальных институтов тем или иным обществом и о зависимости направления политических изменений от характера взаимодействия элитных групп, с помощью которых можно попытаться объяснить противоречивость хода реформы местного самоуправления в современной России. Разумеется, речь идет о таких гипотезах, которые можно в дальнейшем подтвердить или опровергнуть эмпирически.

Первая гипотеза опирается на (1) одно из фундаментальных положений нового институционализма и (2) транзитологическую редакцию одного из общих мест ортодоксального подхода к local government.

1. Анализ экономической, социальной и политической истории, выполненный Д.Нортом, дает возможность рассмотреть проблему заимствования формальных институтов двух взаимосвязанных перспективах:

• “... Общность заимствованных правил игры в странах с различными институциональными системами ведет к существенно различным последствиям”;
• “... Формальные правила меняются, а неформальные ограничения — нет... Хотя полная смена формальных правил действительно возможна, многие неформальные ограничения окажутся очень живучими, потому что они будут по-прежнему помогать общественным, политическим и экономическим игрокам в решении фундаментальных проблем обмена.”

1. Сравнение развитых систем местного самоуправления с различными вариантами переходных реформ в Восточной и Центральной Европы, дало основание А.Нортону сформулировать проблему ограниченности чмсто инструментального понимания реформирования национальных систем местного самоуправления:

Конфликт между формальными нововведениями и неформальными правилами в плоскости модельного заимствования уже обсуждался в научной литературе. К.Мацузато в результате анализа реализации положений Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” пришел к выводу, что лежащий в основе Закона американский вариант англосаксонской модели (в плане отделенности местного самоуправления от государства) на практике был подменен континентальной моделью, которая более органична для России, наследовавшей советскую модель, то есть радикальный вариант континентальной модели.

Проблема “революционного” разрыва с советской и позднесоветской традициями обсуждается и в статье С.Митрохина, помещенной в настоящем издании.

Вторая гипотеза связана с элитологической перспективой изучения местного самоуправления в аспекте рассмотрения возможностей и последствий консолидации элиты (как общенациональной, так и региональной). Особенно важен в этом отношении аргументированный и эмпирически подтвержденный вывод В.Гельмана и Г.Голосова о несоответствии представлений о консолидации элиты как факторе, ведущем к развитию демократических начал (на материале партстроительства в Свердловской области).

На столь ранней стадии развития новой системы местного самоуправления вряд ли корректно ставить в том или ином виде вопрос об эффективности и компетентности органов местного самоуправления и искать причины большей или меньшей эффективности и компетентности тех или иных типов либо отдельных муниципальных образований. До сих пор не разрешен, как это отчетливо показано в работе О.Алексеева, С.Трунова и П.Лапшева, вопрос о финансах и бюджете местного самоуправления. Очевидно, что, во-первых, критерии эффективности в этой ситуации должны специально разрабатываться (кто успешнее справляется со своими обязанностями в наихудших условиях?), и, во-вторых, эффективность, столь же очевидно, более зависит от внешних по отношению к реформе местного самоуправления обстоятельств (у кого больше экономических ресурсов — тот и эффективнее).

Однако, в соответствии с целью настоящего исследования, следует так или иначе установить факторы, способствующие или препятствующие развитию нового института, то есть произвести оценку институциональной эффективности.

Последняя может быть определена через возможности и ограничения выбора различными акторами основных правил, которые эти акторы считают выгодными для себя.

Для этапа регионализации реформы местного самоуправления и соответственно утверждения в ходе принятия законов о местном самоуправлении, создания муниципальных образований и выборов органов местного самоуправления тех или иных основных норм и правил, ведущих к уменьшению неопределенности, можно выделить два основных типа институционального выбора, включающих, в свою очередь, два подтипа.

1а. Доминирование глава исполнительной власти, полностью контролирующего ход реформы.

1б. Доминирование главы исполнительной власти, контролирущего ход реформы на основе соглашения с “младшими партнерами”.

Индикатароми этого типа являются: (1) внутрирегиональное единообразие процедур создания муниципальных образований и органов местного самоуправления (принятие уставов и формирование органов местного самоуправления) и (2) наличие одноуровневости или соподчиненности органов местного самоуправления. Возможно косвенным признаком этого типа является культивация ТОСов.

Подтипы различаются по характеру выборов глав местного самоуправления. В первом случае имеет место формальный или неформальный контроль над выборами. Во втором случае — прямые выборы. Кроме того, первый подтип связан с прямыми нарушениями федерального законодательства о местном самоуправлении (выполнение полномочий местных органов власти местными государственными органами, назначение — прямое или косвенное — глав районов и/или городов). Второй подтип, напротив, содержит минимум отклонений от действующего законодательства и характризуется обязательностью прямых выборов глав исполнительной власти.

В нашей выборке с уверенностью можно говорить о принадлежности к первому подтипу Республик Татарстан и Бурятия, Курской и Саратовской областей; ко второму подтипу — Ростовской, Белгородской, Архангельской (и Самарской в период 1994-97 годов) областей.

2а. Автономия главы исполнительной власти региональной столицы

2б. Автономия групп муниципальных образований

Индикатароми этого типа являются: (1) внутрирегиональное разнообразие процедур создания муниципальных образований и органов местного самоуправления и (2) наличие (по преимуществу) разноуровневости органов местного самоуправления. Возможно косвенным признаком этого типа является слабость или отсутствие ТОСов либо при их наличии — слабость или отсутствие их поддержки со стороны органов государственной власти.

И в первом, и во втором случаях возможности формального или неформального контроля над выборами со стороны органов исполнительной власти ограничены, выборы большей частью — прямые. Как правило, оба подтипа характеризуются судебной борьбой с нарушениями федерального законодательства о местном самоуправлении со стороны муниципальных лидеров и групп их поддержки и/или их публицистической борьбой с господством неформальных правил.

Этот тип в целом может быть охарактеризован как связанный с минимизацией неформальных правил за счет развития правил формальных, поиска их равновесия.

В нашей выборке с уверенностью можно говорить о принадлежности к первому подтипу второго типа Рязанской, Волгоградской, Псковской и Тверской (и Самарской после 1997 года) областей, Республики Удмуртии (с 1997 года); ко второму — Московской и Челябинской областей.

Таким образом институциональная эффективность на этапе регионализации реформы местного самоуправления может быть охарактеризована через результаты закрепления соотношения сил акторов, влияющих на ход реформы. Второй тип, предполагающий минимизацию неформальных правил за счет развития правил формальных в этом отношении более соответствует теоретико-нормативным представлениям об ожидаемых результатах переходов. Парадокс заключается в том, что он не связан с консолидацией элиты (решение этого парадокса на материале становления многопартийной системы в Свердловской области было предложено в упоминаемой выше статье В.Гельмана и Г.Голосова). Однако очевидно, что дальнейшее развитие реформы будет связано с конкуренцией предложенных типов, а также будет зависеть от внешних обстоятельств (вмешательства Центра, ресурсной динамики, ситуативных изменений в составе элиты). В выборке представлены два очевидных случая перехода региона из одного типа в другой. В случае Самарской области фасадная стройность системы местного самоуправления оказалось недостаточной как только мэром города стало лицо, не участвовавшее в неформальном соглашении о внутриэлитном партнерстве и разделе сфер влияния. В Бурятии, напротив, региональная власть, создавшая правила, с помощью которых смог победить на выборах и вести самостоятельную политику мэр Улан-Удэ, сумев в силовой борьбе устранить челенджера, сразу же изменила правила игры с целью недопущения подобной ситуации впредь.

Очевидно, что коррекция этой типологической модели может быть связана с введением и рассмотрением дополнительных характеристик, таких как очередность выборов в регионе, переизбрание действовавших глав администраций, их участие в деятельности легислатур, деятельность региональных муниципальных ассоциаций, выбор избирательной системы и структуры органов местного самоуправления.

К сожалению, эта модель основана на представлении о минимальной устойчивости того или иного типа, даже можно сказать, что все сказанное относится лишь к учредительным типам организации местного самоуправления.

Шкала демократичности, участия граждан в формировании муниципальной политики, также нуждается в спецификации. Применительно к этапу регионализации реформы местного самоуправления определить степень демократичности можно только через ее минималистское определение, а именно через наличие процедуры выборов, представительного органа местного самоуправления, многопартийной системы.

В странах Восточной и Центральной Европы, эти три составляющих локальных политических процессов в их взаимосвязанности, входят в число основных принципов организации новых систем местного самоуправления наряду с другими, отраженными в отличие от этих принципов в из взаимосвязи, в российском законодательстве о местном самоуправлении.

В России не только на формальном уровне нигде не зафиксирована возможность выборов в муниципальные органы власти по партийным спискам, но и на практике выборы проходят, за отдельными исключениями, как беспартийные, о чем подробно пишут Б.Овчинников и Г.Люхтерхандт, а также касается автор этих строк в статьях, помещенных в настоящем издании.

Очевидно, что откладывание появления нового актора на политической региональной и муниципальной сцене имеет веские причины. Во-первых, региональная исполнительная власть не желает получить несколько оппозиционных муниципальных “политических режимов”, так как это в нынешних условиях может привести к нарастанию конфликтов и “потреи управляемости”. Во-вторых, муниципальные лидеры, способные оказывать влияние на изменение избирательных правил, также не заинтересованы в развитии партий, поскольку в случае такового неизбежна необходимость адаптации к новым правилам политического взаимодействия. В то же время для федерального Центра многопартийные выборы на муниципальном уровне ставили бы проблему формализации и неизбежного изменения неформальных институтов лоббизма и оппозиции, являющихся внеконституционным стержнем современного конституционного устройства, а также пересмотра бюджетного процесса и правил функционирования органов государственной власти субъектов РФ (в противном случае конфликт между требованиями Конституции РФ и текущей практикой манипулирования местным самоуправлением сверху развивался бы по непредсказуемому сценарию).

Однако можно предположить, что помимо сохранения существующего положения дел, возможны варианты развития многопартийной системы на муниципальном уровне как через расширение практики смешанных выборов и, следовательно, возрастания роли политических партий, на региональном уровне, так и развитие ситуации по пути, аналогичному развитию протопартий на базе земского движения в прошлом веке.

В любом случае понятно, что неизбежный вопрос о эффективности и компетентности органов местного самоуправления и демократичности системы местного самоуправления рано или поздно встанет в повестку дня. Его решение будет находиться в пределах альтернатив, описанных в настоящем издании, и будет зависеть от соотношения сил и того, какие правила утвердятся и тенденции возобладают в отношении реформы местного самоуправления в ближайшие несколько лет.

Явка избирателей — 54,18%.

Таблица 2. Победители выборов в горсовет Улан-Удэ
(17 декабря 1995 г.)

Таблица 3. Социальный состав депутатского корпуса горсовета Улан-Удэ

Таблица 4. Количество кандидатов от избирательных блоков и объединений

Членов партий и политических движений среди депутатов горсовета: НПСР – 4, НДР – 1.

Таблица 5. Возрастной состав горсовета

Женщин-депутатов в горсовете 57%.

Таблица 6. Выборы главы городской администрации 15 марта 1998 года

Из 276 274 избирателей в голосовании приняли участие 101 699. 439 бюллетеней были признаны недействительными.