сковская область расположена на северо-западе европейской части России, граничит с Латвией и Эстонией, республикой Беларусь, со Смоленской, Тверской, Новгородской и Ленинградской областями. Расстояние от Пскова до Москвы — 689 км. Площадь области — 55,3 тыс. кв. км. (0,3% территории Российской Федерации), административный центр области — г. Псков.

Территория Псковской области принадлежит к древнейшим землям русского государства. Псков впервые упомянут в Новгородской летописи в 903 г. С XIII в. по начало XVI в. Псковская земля существовала как самостоятельная феодальная республика, которая вошла в состав единого Русского государства одной из последних — в 1510 г.

В 1708 г. Псковская земля входит в состав Петербургской губернии России. С 1777 г. Псков стал центром Псковского наместничества, переименованного в 1796 г. в губернию. При Советской власти территория губернии включалась в состав Ленинградской области; одно время существовала Великолукская область. Псковская область образована Указом Президиума Верховного Совета СССР 23 августа 1944 года.

Современное внутреннее деление Псковской области: 24 административных района, три города областного подчинения (Псков, Великие Луки, Остров), 11 городов районного подчинения, 13 поселков городского типа, 249 волостей. Количество муниципальных образований — 28 (города Псков и Великие Луки, 24 района, Круппская и Кулейская волости Печорского района).

Органы государственной власти области: представительный орган — псковское областное Собрание депутатов, исполнительный — администрация области. Глава администрации области — Михайлов Евгений Эдуардович (избран в ноябре 1996 г.; в 1993-1996 — депутат Государственной Думы РФ, фракция ЛДПР). Выборы депутатов областного Собрания первого созыва состоялись 29 января 1994 г. Из списочного состава в 21 депутат были избраны 13 (выборы проводились в одномандатных округах). Выборы депутатов второго созыва проходили 29 марта 1998 г. В 20 избирательных округах (18 одномандатных и 2 двухмандатных) избраны 22 депутата (весь установленный состав). Председатель Псковского областного Собрания депутатов — Шматов Юрий Анисимович (бывший директор Стругокрасненского завода силикатного кирпича, с 1991 по 1994 г. — заместитель главы администрации области по социальной политике). Полномочный представитель Президента РФ в Псковской области — Хритоненков Дмитрий Константинович (назначен в 1991 г.)

Основные культурные и образовательные учреждения области сосредоточены в г. Пскове. В городе функционирует 52 учреждения образования, 5 из них — высшие учебные заведения.

На территории Пскова расположены областные и ведомственные учреждения культуры: областной академический театр им. А. С. Пушкина; областная филармония с концертным залом на 900 посадочных мест; театр кукол; централизованная библиотечная система, состоящая из 11 филиалов; 6 муниципальных школ дополнительного образования; два музея; псковское областное отделение Всероссийского фонда культуры; псковское областное отделение Союза художников России, псковское областное отделение Союза писателей России; планетарий и др.

На территории области — множество исторических и архитектурных памятников: Государственный Пушкинский заповедник; музей-заповедник Н.А.Римского-Корсакова; народный музей М.П.Мусорского. В области находится несколько действующих монастырей, в том числе знаменитый Псково-Печорский монастырь. Область является одним из центров современного иконописного искусства.

Псковская область — дотационный регион с неблагоприятными бюджетно-финансовыми, экономическими и демографическими показателями.

Основные природные ресурсы области: лес (общие запасы — 310 млн. куб. м.), торф, песок, бутовый камень. Доминирующие отрасли промышленности: машиностроение, пищевая, легкая. Две трети производства промышленной продукции сосредоточено в крупных городах области: Пскове, Великих Луках, Острове. В областном центре работает 47 крупных предприятий, 347 предприятий малого бизнеса различных форм собственности. Всего предприятий и организаций в области — 12121, из них в муниципальной собственности — 1112.

Индекс промышленного производства (1990 г. = 100%): 1993 г — 74%, 1994 г. — 44%, 1995 г. — 35%.

В 1997 году на территории области было реализовано чуть более половины отгруженной продукции, в том числе: вся мука, весь кирпич, 59% электродвигателей переменного тока, 25% чулочно-носочных изделий, 97% колбасных изделий, 82% масла животного. Остальное реализовано за пределами области.

За девять месяцев 1998 г. промышленными предприятиями произведено продукции на 2298 млн. рублей. Прибыль предприятий и организаций (в фактически действующих ценах, млн. руб.) в 1997 г. составила — 77 266. В январе — августе 1998 г. получено 118, 8 млн. руб. прибыли (в 1,4 р. больше уровня августа 1997 г.), кроме предприятий сельского хозяйства. Удельный вес убыточных предприятий (от общего числа предприятий) составил в промышленности — 45%, в сельском хозяйстве — 95%, в строительстве — 41%.

Область имеет в своей доходной части бюджета очень низкий показатель собственных доходов. За последние годы их доля снизилась до 36, 8% в 1997 г. против более 80% в 1990 г.

Таблица 1

Результаты федеральных выборов в 1993-1996 гг.
в Псковской области

Таблица 2

Выборы в Государственную Думу по одномандатным округам

Таблица 3

Выборы членов Совета Федерации в 1993 г.

Таблица 4

Избраны по партийным спискам от региона в 1995 г.

В марте 1990 г. была проведена реорганизация Советов народных депутатов. В соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 9.02.90 в областном, районных, городских Советах народных депутатов избирались председатели Советов и образовывались Президиумы, а в городских (районного подчинения), поселковых и сельских советах избирались председатели Советов. Председатель Совета народных депутатов избирался на сессии из числа депутатов. Президиум Совета являлся подотчетным Совету органом. В 1990 г. состоялись выборы Советов народных депутатов. Председателем областного Совета был избран А.Ильин, председателем облисполкома — В.Пушкарев. Облисполкому было поручено осуществить перевод территорий к самоуправлению на принципах хозрасчета и самофинансирования.

После августовских событий 1991 г. в области произошла “кадровая революция”. Главой администрации области был назначен А.Добряков (директор предприятия “Псковнефтепродукт”, незадолго до этого переехавший в Псков из Нижнего Тагила), кардинально обновивший состав областного руководства. Председателем областного Совета народных депутатов стал В.Пушкарев. Несколько месяцев спустя Добряков был уличен в злоупотреблении служебным положением. “Демократы” в областном Совете вместе с представителем Президента РФ в Псковской области Хритоненковым, а также депутатами Верховного Совета РСФСР добились отстранения Добрякова от власти и обеспечили согласование для назначения на должность Президентом РФ кандидатуры В.Туманова.

С 1992 г. по 1996 г. областную администрацию возглавлял В.Н.Туманов. С приходом к власти Туманова в руководстве областью прошла “вторая волна” назначений и перемещений.

Советы перестали действовать в Псковской области после событий сентября-октября 1993 г. Это событие прошло достаточно мирно, и затем на протяжении двух лет общественность мало беспокоило отсутствие городских и районных депутатов.

Областная администрация предпринимала попытки инициировать появление органов местного самоуправления на волостном (низовое звено самоуправления) уровне. Был создан Совет глав волостей при главе администрации области. По инициативе Министерства по делам национальностей в двух районах области (Пыталовском и Печорском) был начат эксперимент по ускоренному внедрению системы местного самоуправления.

Собственно реформа МСУ началась в регионе с принятия областным Собранием депутатов закона “О местном самоуправлении в Псковской области” и постановления о проведении выборов в представительные органы местного самоуправления 18 февраля 1996 г.

Глава областной администрации Туманов и глава города Пскова А.Прокофьев были назначены Президентом РФ в 1992 году. Главы администраций районов и городов назначались главой администрации области. Между тем, за “годы реформ” в области сформировалось новое поколение политиков. О своих политических интересах активно заявили как “старые” руководители экономики (директора промышленных предприятий и сельских хозяйств), так и “новые” (предприниматели). Все они были заинтересованы в проведении выборов в органы власти региона и МСУ. Наиболее последовательно напоминала о необходимости выборов глав администраций и местных органов представительной власти организация КПРФ.

В 1993 году депутатом Государственной Думы от Псковской области стал кандидат от ЛДПР Е.Михайлов, в 1995 году — беспартийный патриот А.Г.Невзоров. Это показало, что “партия власти” региона не в силах обеспечить избрание своего кандидата в округе, охватывающем всю область. Анализируя результаты этих выборных кампаний, можно отметить, что кроме региональной “партии власти” (костяк ее — администрации разных уровней, аппарат федеральных органов на местах и т. д.), в области сложились еще две организованные силы, целенаправленно стремящиеся к участию в федеральной власти. Реальными “акторами федеральной политики” от Псковской области являлись: руководство администрации области (через членство в Совете Федерации, выход на лоббистов в Госдуме, выход на администрацию Президента РФ и правительство), руководство областной организации КПРФ (через фракцию в Госдуме, контакты с бывшими соратниками во властных институтах), руководство областной организации ЛДПР (через фракцию в Госдуме).

На протяжении 1994-1995 гг. нарастала и в конце 1995 г. стала очевидной конфронтация между областным Собранием и администрацией области. Большинство депутатов к тому времени давали негативную оценку деятельности Туманова. Основная заслуга в определении такого курса областного Собрания принадлежала заместителям председателя Собрания Г.Бубнову и В.Шлюнько (оба — сторонники КПРФ). Одновременно обострялись отношения между губернатором и мэром Пскова, к 1995 году также дошедшие до практически открытого конфликта.

В этой ситуации областная администрация согласилась на проведение выборов глав и представительных органов МСУ в феврале 1996 года. В качестве кандидатов на посты глав МО выдвинулись все главы районных администраций. Выборы главы администрации не проходили лишь в одном районе — Пыталовском, что вызвано проведением российского эксперимента по МСУ в этом районе. Две трети действующих глав сохранили свои посты.

Выборы же губернатора Псковской области постоянно откладывались. Аргументы администрация приводила самые разные: отсутствие необходимой правовой базы, опасность нарушения последовательного исполнения федеральной программы социально-экономического развития Псковской области на 1996-1998 гг., уборка урожая и т. д. В конце концов выборы были назначены на 20 октября 1996 г.

Сокрушительное поражение В.Н.Пушкарева в первом туре выборов губернатора окончательно подорвали возможности традиционной (“советской”) элиты вернуть себе в области власть. Голосование во втором туре выборов было, как и на федеральных выборах, протестным — “против власти”. Победу одержал депутат Государственной Думы (ЛДПР) Е.Михайлов.

Представляется небеспочвенным данное В.Вагиным определение описанных событий как “политической аномалии”, черты которой исследователь усматривает в слабости традиционной (“советской”) региональной политической элиты; победах на федеральных выборах в регионе политиков-”чужаков”; в специфике поведения избирателей, их ориентации на радикально-националистические воззрения.

С 1994 года в Псковской области проводится государственно-правовой эксперимент по местному самоуправлению. По программе эксперимента, утвержденной совместным решением Министерства по делам национальностей, областного Собрания депутатов, администрации Псковской области и администрации Печорского района, район — единое муниципальное образование, но внутри него есть еще два муниципальных образования — Кулейская и Круппская волости, самостоятельные в решении экономических, финансовых и других вопросов. Однако жить всем трем образованиям (первое — это район в целом) необходимо в соответствии с Уставом района. В другом районе области — Пыталовском — представлявшем по условиям эксперимента единое МО, отрабатывались взаимоотношения главы администрации и представительного органа района при условии назначения руководителей волостей.

11 октября 1996 г. было принято постановление Правительства РФ “Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области”, содержащее. Согласно этому постановлению план мероприятий второго этапа Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления строится, в том числе, на основе обобщения опыта работы органов власти Псковской области по организации МСУ.

В ходе эксперимента основным стал вопрос о ничтожных доходах от использования муниципальной собственности и земли: в результате приватизации значительно уменьшился размер муниципальной собственности, а стоимость земли в регионе очень мала. Например, по оценкам экспертов, Кулейская волость из-за отсутствия необходимой экономической базы объективно не может обойтись без дотаций. В марте 1998 г. был принят Закон Псковской области “О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов между муниципальным образованием “Печорский район” и муниципальным образованием “Кулейская волость”. Этот закон призван установить соразмерность между финансовыми ресурсами и властными полномочиями органов МСУ волости и района.

Во время выборов глав и представительных органов местного самоуправления в Печорском районе избираются: глава Печорского района (входит в состав представительного органа — Собрания депутатов района и председательствует на сессиях), 19 депутатов в районное Собрание, главы Кулейской и Круппской волостей и по 5 депутатов в волостные Собрания. Данная схема действует на территории Печорского района и в настоящее время.

Эксперимент по местному самоуправлению, проводившийся на территории Пыталовского района Псковской области, в настоящее время считается завершенным.

Этапы реформы МСУ в Псковской области

На протяжении всего 1995 г. депутаты областного Собрания неоднократно пытались инициировать принятие Закона Псковской области о местном самоуправлении, но усилия депутатов сдерживались администрацией (со ссылками на отсутствие федерального законодательства). После подписания Президентом РФ Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” 28 августа 1995 г. областное Собрание депутатов приняло Закон Псковской области “О местном самоуправлении в Псковской области”. Впоследствии к нему неоднократно принимались поправки. По утверждению сотрудников аппарата областного Собрания, принципиальных расхождений с федеральным Законом нет.

В течение 1995 — мая 1996 гг. областным Собранием депутатов были приняты 5 законов по МСУ, в 1996 — начале 1998 гг. еще 5. Закон Псковской области “О местном самоуправлении в Псковской области” был принят 14 сентября 1995 года (изменения в Закон внесены 27 июня 1996 года).

Устав города Пскова был принят 6 марта 1997 года на 14-й сессии Псковской городской Думы первого созыва.

Основные положения Устава:

1. Город Псков — муниципальное образование с территорией в существующих границах города
2. Систему городского самоуправления составляют:

• Псковская городская Дума — представительный орган городского самоуправления
• Администрация г. Пскова — исполнительный орган городского самоуправления
• Органы территориального общественного самоуправления

1. Глава муниципального образования избирается гражданами непосредственно — на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года
2. Председатель городской Думы избирается из числа депутатов тайным голосованием и исполняет свои обязанности до избрания председателя городской Думы нового созыва

Уставы муниципальных образований на территории Псковской области принимались представительными органами МСУ. Они, в том числе, решают и вопрос о взаимоотношениях между главами местного самоуправления и представительными органами МСУ. Мэры городов Пскова и Великих Лук принимают участие в работе представительных органов местного самоуправления, но не являются членами городских Дум. По уставам всех районов, глава района входит в состав Собрания депутатов, организует его работу и председательствует на сессиях. В Уставах некоторых муниципальных образований предусмотрено создание органов территориального общественного самоуправления, но на практике эти положения остались нереализованными из-за от отсутствия целевой финансовой поддержки ТОС.

Регистрация Уставов проходила в порядке, установленном указанным специальным законом (см. Приложение).

29 декабря 1997 года коллегия прокуратуры Псковской области рассмотрела выявленные нарушения и приняла решение “О состоянии прокурорского надзора за реализацией конституционного права граждан на местное самоуправление”. Согласно ему меры прокурорского надзора ужесточались. В конце 1998 года неудовлетворительное положение с соблюдением требований действующего законодательства в муниципальных образованиях области послужило основанием для нового рассмотрения данного вопроса на коллегии прокуратуры области.

Коллегией было отмечено, что прокурорским надзором в течение 1998 года выявлено 154 незаконных правовых акта органов местного самоуправления, большинство из которых (83%) представляют собой распоряжения и постановления глав муниципальных образований. Прокурорами в 1998 г. принесено 133 протеста, внесено 114 представлений и направлено 10 исковых заявлений в суды.

Основную часть нарушающих права граждан и противоречащих законодательству актов органов местного самоуправления составляют акты:

• устанавливающие местные налоги и сборы,
• регламентирующие порядок их взимания,
• освобождающие от их уплаты в местные бюджеты,
• по вопросам использования муниципального жилищного фонда,
• определяющие режим движения продовольственных товаров,
• регулирующие применение контрольно-кассовых машин.

Коллегия прокуратуры Псковской области констатировала, что по сравнению с 1997 годом общее количество незаконных правовых актов местного самоуправления снизилось, причем особенно резко уменьшилось количество противоречащих законодательству актов по вопросам местного налогообложения. Этот факт коллегия оценила как свидетельство действенности прокурорского надзора. В то же время коллегия вновь была вынуждена отметить, что акты, устанавливающие местные налоги и сборы, равно как регламентирующие порядок их взимания, продолжают иметь наибольший удельный вес в общем количестве незаконных правовых актов, выявленных в 1997-1998 гг.

Коллегия прокуратуры отметила, что в 1998 году сохранилась тенденция органов местного самоуправления (прежде всего назывались Красногородский, Куньинский, Пыталовский и Себежский районы) вводить местные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством, что является нарушением требований Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и Закона РФ “Об основах налоговой системы в РФ”. Например, решением Собрания депутатов Красногородского района от 16.01.98 в районе установлен сбор в размере 3 минимальных размеров месячной оплаты труда (МРОТ) в день за право торговли для иногородних юридических лиц. Решениями Собрания депутатов Печорского, Пыталовского, Себежского, Усвятского районов вводился так называемый экологический сбор (взимаемый с владельцев транспортных средств, въезжающих на территорию данных районов из-за государственной границы РФ) и т.д.

В то же время в ряде муниципальных образований области выявлены факты незаконного освобождения юридических лиц от уплаты налогов и сборов. В частности, решениями Собраний депутатов Новооскольнического, Островского, Печорского, Пыталовского районов области в нарушение требований статья 10 Закона РФ “Об основах налоговой системы в РФ” различные организации и коммерческие структуры освобождались от уплаты налогов и сборов в местные бюджеты.

Главы 12 муниципальных образований области (Великолукский, Бежаницкий, Невельский, Плюсский, Порховский и др. районы) издавали распоряжения и постановления, запрещающие или ограничивающие вывоз продовольственных товаров за пределы территории данных муниципальных образований. Установленный этими актами режим движения продовольственных товаров нарушал ч. 1 ст. 8 Конституции РФ и п. 3 ст.1 ГК РФ.

В ряде муниципальных образований области (Дновский, Новоржевский, Островский, Порховский и др. районы) принимались незаконные правовые акты, регулирующие применение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением.

Прокурорами Бежаницкого, Локнянского, Островского, Печорского и Усвятского районов проверялась правотворческая и правоприменительная деятельность волостных администраций. Проверка выявила противоречащие законодательству правовые акты по вопросам самообложения населения, отвода земельных участков, привлечения к административной ответственности и др.

В 1998 году проверками выявлены и приняты меры (внесено 5 представлений) по фактам ненадлежащего содержания и использования органами местного самоуправления Новоржевского, Новососкольнического, Плюсского районов области муниципального жилого фонда, нежилых помещений учреждений образования и здравоохранения. В Красногородском, Островском, Пустошкинском районах области установлены случаи нарушения положений Закона РФ “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”.

В сфере прокурорского надзора находилась деятельность органов местного самоуправления по приватизации муниципальной собственности, целевому использованию средств местного бюджета, предназначенных для выплаты заработной платы, пенсий и пособий, а также по иным предметам ведения местного самоуправления, предусмотренным ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”.

Взаимодействие между областью и федеральным Центром на этапе работы над федеральным Законом “Об общих принципах организации МСУ в РФ” в основном было связано с организацией эксперимента по МСУ в Печорском и Пыталовском районах Псковской области.

После принятия областных законов “О местном самоуправлении в Псковской области”, “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления”, “О выборах глав местного самоуправления”, дальнейшее становление системы МСУ нуждалось в государственной поддержке правовой основы ее деятельности. Этим занимаются государственно-правовой комитет администрации области, комитет по законодательству и местному самоуправлению областного Собрания депутатов.

Выборы глав МСУ в 28 муниципальных образованиях области проводились напрямую населением. Назначения губернатором глав МСУ в области нет.

К основным функциям государственной власти региона в сфере МСУ относятся: принятие и изменение законов области по МСУ, законодательное регулирование и контроль МСУ, регулирование межбюджетных и имущественных отношений, принятие региональных программ развития МСУ, регулирование отношений и компенсация затрат, порядок образования и преобразования муниципальных образований, установление порядка регистрации Уставов МО и др. Законом предусмотрено делегирование отдельных полномочий органов государственной власти области органам местного самоуправления, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за реализацией. Действует Закон Псковской области “О наделение прав органов МСУ отдельными государственными полномочиями” от 18.12. 97. Органы МСУ наделены полномочиями на решение вопросов местного значения, а также вопросов, не входящих в полномочия органов государственной власти.

В городе Пскове представительный орган МСУ — городская Дума избирается по 17 одномандатными избирательным округам в один тур сроком на 4 года. Мэр города избирается населением сроком на 4 года и сохраняет свои полномочия до вступления в должность вновь избранного мэра. В исключительном ведении Псковской городской Думы находятся: утверждение бюджета города, установление местных налогов и сборов, принятие планов и программ развития муниципального образования, контроль за деятельностью органов МСУ.

Взаимоотношения между главами местного самоуправления и представительными органами МСУ строятся по разному в разных муниципальных образованиях. В двух МО (города Псков и Великие Луки) мэры не являются членами Думы. В районных и волостных МО глава района и глава волости входят в состав Собраний депутатов и председательствуют на сессиях.

Как уже было сказано выше, в регионе есть “муниципальная матрешка” — Круппская и Кулейская волости как самостоятельные МО на территории МО Печорского района. 19 марта 1998 года принят Закон Псковской области “О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов между муниципальным образованием “Печорский район” и муниципальным образованием “Кулейская волость”. Согласно этому Закону, к предметам ведения муниципального образования “Печорский район” в границах территории муниципального образования “Кулейская Волость” относятся:

1. Организация, содержание и развитие муниципальных энергоснабжения и газоснабжения;
2. Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
3. Организация утилизации и переработки бытовых отходов;
4. Организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений;
5. Обеспечение населения услугами связи;
6. Обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
7. Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений профессионального образования;
8. Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
9. Установление местных налогов.

К предметам ведения муниципального образования “Кулейская волость” в границах его территории относятся:

1. Принятие и изменение Устава муниципального образования, контроль за его соблюдением;
2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
3. Местные финансы, формирование, утверждение и исполнение бюджета, решение других финансовых вопросов местного значения;
4. Установление местных налогов и сборов;
5. Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений и др.

В области работает Ассоциация глав муниципальных образований, возглавляет которую глава Порховского района Л.Кастрица. Действуют также Совет глав администраций и Ассоциация приграничного сотрудничества.

В выборах МСУ наиболее активную роль среди областных отделений различных федеральных партий играли: Псковская областная организация ЛДПР, областное отделение НДР, областная организация КПРФ, псковское региональное отделение общественного объединения “ЯБЛОКО”. Однако особо следует отметить областное избирательное объединение “Народовластие”. Оно было зарегистрировано 26 мая 1995 года; учредителями выступили областные организации КПРФ, РКРП, СПТ, Русской партии, Ассоциации товаропроизводителей и КРО. Председатель объединения — Г.Бубнов.

Местное самоуправление в регионе осуществляется на уровне волостей, сельских районов, городов.

Избрание мэров городов Псков и Великие Луки и глав районов осуществляется непосредственно гражданами города. Мэры и главы самостоятельно решают текущие вопросы, на принципах единоначалия осуществляют руководство деятельностью администраций. Мэры городов участвуют в заседаниях представительных органов с совещательным голосом и вправе обжаловать нормативные акты городской Думы. Главы районов одновременно являются председателями Собраний депутатов.

На территории Псковской области не применяется контрактная система.

Депутаты областного Собрания первого созыва подготовили законодательную базу для формирования органов местного самоуправления. В соответствии с Законом от 14.11.95. “О выборах глав местного самоуправления”, выборы глав местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Девяти главам администраций не удалось сохранить свои посты (во многом потому, что они не смогли перешагнуть через чиновничье пренебрежение к публичной политике). В Печорском районе одновременно с выборами главы администрации проходили выборы глав волостных администраций, участвующих в эксперименте по ускоренному внедрению местного самоуправления.

В выборах мэров городов Псков и Великие Луки руководители крупнейших промышленных предприятий выступили против действующих мэров.

В 1996 году на 27 мандатов глав местного самоуправления избирательными комиссиями было зарегистрировано 99 кандидатов, из них самостоятельно выдвинули свою кандидатуру 12 кандидатов, 3 кандидатов выдвинул избирательный блок “Народовластие”, 1 — КПРФ, 2 — ЛДПР, остальные были выдвинуты группами избирателей. Баллотировались 93 кандидата (шестеро сняли свои кандидатуры). Наибольшее количество претендентов: 6 — в Пскове, по 5 — в Дновском, Опочецком, Пустошкинском, Пушкиногорском, Усвятском районах. Наименьшее: — по 2 кандидата — в Великолукском, Дедовичском, Невельском, Порховском, Стругокрасненском районах, Кулейской волости Печорского района.

Из 9 вновь избранных глав местного самоуправления одна женщина — глава Новоржевского района Федорова Т. А.

Таблица 6.
Выборы глав местного самоуправления (кроме г. Пскова)

Лишь 5,9% из общего числа депутатов составили люди в возрасте до 30 лет. Больше всего депутатов принадлежало к возрастным группам от 36 до 40 лет — 23,6%; 46-50 лет — 23,6%.

35,3% депутатов — женщины.

Сразу после выборов депутатов городской Думы вскрылись два весьма любопытных факта. В коллективном письме избирателей микрорайона № 9 (Завеличье), избирательный округ № 11 в городскую газету, в частности, говорилось: “Избиратели из числа гражданского населения обратили внимание, что в этот день пункты голосования были буквально переполнены солдатами. Оказывается, именно к этому округу без всякого объявления в печати или по радио были приписаны воинские части. Мальчишки в военной форме во многом и решили судьбу кандидатов”. И далее, “наш депутат В.Козлов (офицер-десантник. — В.О., И.А.), может, даже временный человек в городе. Последует завтра команда сверху — и он окажется на другом месте”.

Аналогичная ситуация произошла еще в одном округе Пскова, но недовольство при этом выразил проигравший кандидат в депутаты: “Затраты и хлопоты одиннадцати (из 12-ти) кандидатов (3-й избирательный округ) были совершенно напрасны, так как финал этого “водевиля” был заведомо решен математическим путем в кабинете заместителя командира в/ч 2294 Бобряшова И.И. Он на 12-й избирательный участок целый день возил на автомашинах со всей границы с Эстонией пограничников”. Автора письма в редакцию, приехавшего в воинскую часть для агитации, “не пустили дальше проходной”.

Первая организационная сессия Псковской Городской Думы состоялась 22 марта 1996 года. Сессия рассмотрела вопросы о реализации полномочий Псковской городской Думы на период принятия Устава города; о структуре Псковской Городской Думы; об избрании Председателя Думы и т. д. Тайным голосованием на должность Председателя Псковской городской Думы был избран директор предприятия “Псков-Лада” Виктор Сергеевич Асадчий (1954 г. рождения), он набрал 11 голосов из 17 (5 — против, 1 — воздержался).

Новый состав городской Думы был избран 29 марта 1998 г. (Сведения о депутатах Псковской городской Думы второго созыва представлены в Приложении, таблица ...*). В депутатском корпусе присутствует значительная доля женщин — 47%. Все депутаты имеют высшее образование, социальный состав следующий: работники здравоохранения — 35%, сотрудники сферы образования — 29%, работники ЖКХ — 12%, военнослужащие — 12%, депутаты городской Думы — 12%.

По возрасту среди депутатов преобладает категория (47%) от 41 до 48 лет; 35% составили люди от 51 до 58 лет; в возрасте до 35 лет — 12%.

Председателем Думы второго созыва стал Леонид Николаевич Трифонов (1942 г. рождения, директор Псковского педагогического комплекса). В городской Думе первого созыва он был председателем комитета по проблемам образования, культуры и здравоохранения. По словам Трифонова, основной задачей Думы он считает разработку и утверждение бюджета Пскова и принятие программы социально-экономического развития города.

Таблица 7.
Сведения о депутатах Псковской городской Думы второго созыва

Несмотря на стремление оппонентов мэра “пролить свет” на его недостойные действия, действительно компрометирующих Прокофьева материалов было удивительно мало. В качестве примера можно назвать статью, опубликованную по поручению Псковского отделения ЛДПР на правах рекламы В.Алексеевым. В ней речь идет о созданной при непосредственном участии Прокофьева АОЗТ ”Псковская торговая корпорация”. В ноябре 1994 года его возглавил бывший заместитель главы администрации города по торговле Ю.Пасько. Через некоторое время контрольный пакет акций оказался уже не у городского комитета по управлению имуществом, а у генерального директора корпорации Ю.Пасько, которому принадлежит 53 процента акций. Автор пишет о случаях получения корпорацией кредитов на весьма льготных основаниях и иных свидетельствах протекционизма со стороны мэра города. Опровержения на статью не последовало. Глава администрации Пскова выработал достаточно эффективную систему противодействия подобным нападкам. Он не вступает в полемику, обеспечивая себе при этом достаточно очков положительными материалами на другую тему, рассуждая, видимо, так: “чужих голосов мне не нужно, а свои к гадостям против меня и так привыкли”.

Первой была зарегистрирована кандидатом на пост мэра областного центра З.Кравченко — начальник управления социальной защиты города Пскова, затем В.Вьюнов — главный инженер АО ПМО “Псковмебель”, А.Горбань — директор предприятия “АВВЕ”, Ю.Носов — директор ТОО “Фавор”, В.Гуленко — исполнительный директор ООО СМБ (Сбербанк), В.Иванов — заместитель главы администрации города. Таким образом, городская администрация оказалась расколотой. В открытое противоборство с мэром вступили, кроме уже упоминавшегося в качестве постоянного оппонента Прокофьева Носова и оппозиционных “по определению” “Народовластия” и ЛДПР, часть членов действующей команды Прокофьева.

Самым неожиданным в этом ряду явился отход от мэра его бессменного заместителя (по коммунальному хозяйству и экологии) В.Иванова. На этом посту он работал около десяти лет. Большинство успехов городской администрации (реорганизация микрорайонов, создание МУ УМР, строительство очистных сооружений, строительство завода по переработке гальваношламмов) можно считать заслугами этого опытного хозяйственника и администратора. Иванов никогда не выступал в роли публичного политика и всегда подчеркивал свое единомыслие с мэром. Решающим поводом для отхода Иванова в стан противников мэра послужило уклонение мэра от обещаний коммунальщикам исправить катастрофическое положение с финансированием их отрасли.

Уход Иванова в оппозицию носил корректный характер. Он не сопровождался скандальными откровениями и разоблачениями, хотя со стороны команды Прокофьева раздавались довольно воинственные призывы в отношении “отступника”. На сторону Иванова встали представители крупного бизнеса, директора крупнейших промышленных предприятий. Хотя в сферу непосредственной компетенции последнего, как заместителя, и не входит промышленность, большинство директоров помнят его заводское прошлое (начальник цеха на заводе аппаратуры дальней связи).

Как и в случае с Ивановым, защита отраслевых интересов лежат и в основе поведения З.Кравченко. Она более известна в регионе в качестве депутата областного Собрания депутатов.

Еще один кандидат в мэры — бывший член “команды” Прокофьева Ю.Носов (теплоэнергетик, то есть член довольно мощной лоббистской группы), ушедший из мэрии еще ранее в результате принципиальных разногласий.

Таким образом, четыре кандидата в мэры (Прокофьев, Иванов, Кравченко, Носов) были связаны в своей деятельности с нынешней городской администрацией.

Два кандидата были поддержаны партиями: В.Вьюнов — ЛДПР, В.Гуленко — “Народовластием”. Однако ни тот, ни другой активистами этих партий не являлись.

А.Горбань — ставленник немногочисленной группы предпринимателей, по некоторым сведениям, связанных с криминальными структурами. Его кампания была наиболее профессиональной. Организацией кампании занимались привлеченные консультанты из Москвы, использовавшие рассылку открыток, профессионально выверенные тексты листовок, психологическую коррекцию поведения кандидата.

Между Ивановым, Носовым и Гуленко велись переговоры об объединении усилий. Однако они остались безуспешными. Основа их разъединения носит преимущественно личностный характер. Все они в разное время работали в городской администрации, все они хорошо знают городское хозяйство, каждый считал себя способным возглавить город, все они имели длинный список личных обид друг на друга.

Любопытным выглядит поведение в избирательной компании Ю.Носова, сначала добившегося снятия кандидатуры Вьюнова, поддержанного ЛДПР, а затем сумевшего заручиться поддержкой А.Невзорова (незадолго до этого избранного депутатом от Псковской области в Государственную Думу). Руководителем его избирательного штаба был его отец Г.Носов (руководитель псковского отделения ПСТ).

Еще один инцидент произошел накануне голосования и связан с именем А.Горбаня. В городе появилась анонимная листовка, в которой кандидат в мэры изобличался в связях с одной из криминальных группировок. Виновные в расклейке и рассылке не найдены.

Таблица 8

Результаты выборов мэра г. Пскова 18 февраля 1996 года
(явка избирателей — 34,2%)

Кандидатами были выдвинуты около 1300 человек (на 360 мандатов).

Депутатский корпус первого созыва в районах области на 22,4% состоял из работников АПК; 20,8% глав волостных администраций; 12,4% работников образования и культуры; 10,6% работников производственно-промышленной сферы; 9,3% работников здравоохранения. В городских Думах преобладали работники образования и культуры.

Обращал на себя внимание возрастной состав депутатов: лишь около 10% депутатов представительных органов МСУ первого созыва были в возрасте до 35 лет. Больше всего депутатов принадлежало к возрастной группе 46-50 лет — 28,8%.

Около 1/3 депутатов низового звена местного самоуправления области — женщины (30,8%).

На депутатов представительных органов муниципальных образований первого созыва легла задача организации процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. Именно они разработали и приняли уставы муниципальных образований.

Всего по области 998 человек были выдвинуты кандидатами в депутаты представительных органов МСУ. Из 986 зарегистрированных 654 имели высшее образование, 14 — незаконченное высшее, 232 — среднее специальное, 80 кандидатов имели среднее образование и 4 — неполное среднее.

Зарегистрировано 696 мужчин, женщин — 290. Среди зарегистрированных кандидатов преобладала возрастная категории от 38 до 47 лет (403 кандидата), и от 48 до 57 лет (294 кандидата).

Свою принадлежность к избирательным и общественным объединениям указали 146 зарегистрированных кандидатов, выдвинутых избирателями. Самую большую группу среди них составили представители КПРФ (60), ЛДПР (56). 181 зарегистрированный кандидат был выдвинут избирательными объединениями: КПРФ — 32, ЛДПР — 48, НДР — 1, Народовластие — 27, НПСР — 5. В порядке самовыдвижения были номинированы 68 кандидатов.

Среди зарегистрированных кандидатов были представители следующих социально-профессиональных групп: работники народного образования, здравоохранения, руководители и главные специалисты сельхозпредприятий, главы районов, руководители и специалисты предприятий перерабатывающей промышленности, дорожно-ремонтно-строительных организаций, сотрудники правоохранительных органов, работники лесного хозяйства, руководители и специалисты муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства, главы крестьянских хозяйств, журналисты, работники центров социального обеспечения, автотранспортных предприятий, председатели районных потребительских обществ, пенсионеры, безработные.

По результатам голосования 29 марта 1998 г. депутатами представительных органов местного самоуправления избрано 357 человек (выборы признаны несостоявшимися в двух избирательных округах, где были назначены повторные выборы).

В результате голосования 29 марта депутатами избрано 249 мужчин и 108 женщин. Возраст избранных депутатов составил:

58-68 лет — 40 депутатов (11%)

48-57 лет — 123 депутата (34%)

28-37 лет — 50 депутатов (15%)

По сравнению с 1996 г. увеличилась доля депутатов средней возрастной группы (38-47 лет) — примерно на 16% и доля депутатов старше 60 лет — на 8%.

По уровню образования депутатский корпус местного самоуправления в области весьма однороден: 253 депутата — высшее образование, 2 — незаконченное высшее, 80 — среднее специальное, 20 — среднее, 2 — неполное среднее.

Среди избранных депутатов в данных о себе, представленных в территориальные комиссии, принадлежность к избирательным объединениям указали 35 депутатов, выдвинутых избирателями, среди которых членами КПРФ являлись 24, НПСР — 5, АПР — 2, “Народовластие” — 1, РНПР — 1, НДР — 2.

Среди избранных депутатов 40 было выдвинуто избирательными объединениями: КПРФ — 15, “Народовластие” — 16, НПСР — 8, НДР — 1.

10 депутатов — самовыдвиженцы.

Таблица 9.
Представительные органы местного самоуправления второго созыва
после 29 марта 1998 года

На начало 1998 г. 86% населения Псковской области составляли русские, 14% — представители других национальностей. На территории Псковской области живут представители следующих этнических групп: украинцы (Пыталовский район), цыгане (Псковский, Островский районы), эстонцы и латыши (северо-запад и юго-запад Псковской области), евреи (Куньинский и Невельский районы). В результате миграционных процессов после распада СССР Псковской областью принято 458 чеченцев.

Этнические группы не имеют своих представителей в региональных органах власти.

В организации МСУ этнические интересы не учитываются.

Внимания заслуживает компактно-этническая группа коренного населения сету (этнографическая группа, говорящая на вырусском диалекте эстонского языка), проживающая на территории Печорского района Псковской области. В настоящее время численность печорских сету сократилась настолько, что уже можно говорить о потере сету как самостоятельного этноса. В 1993 г. было зарегистрировано культурное общество народа сету — “Экос”, но лишь в 1995 г. состоялся его первый съезд, который определил следующие проблемы: трудность общения по ту сторону границы с Эстонией, острая нужда в телефонизации компактного проживания сету. “Экос” планирует выпуск собственной газеты, издание учебников и даже создание сетуских школ.

На территории области можно отметить создание структур казачьего самоуправления (общественного). Современное казачество состоит из потомков казаков различных казачьих войск и рассматривает себя как особую этническую группу. 29 августа 1992 г. образовано Землячество казаков Псковщины — общественная казачья организация Псковской области. В 1998 г. в Псковской области насчитывалось уже 7 общественных казачьих организаций с общей численностью около 1500 человек. В августе 1995 г. создан Псковский казачий округ и зарегистрирован Устав Псковского областного казачьего округа.

Таблица 14

Доходы Псковской области в динамике

Область традиционно относится к дотационным территориям, однако сумма финансовой помощи области из ФФПР ежегодно снижается. Доля трансферта Псковской области снизилась в 1998 году почти в два раза по сравнению с 1994 г. Фактическое поступление трансферта еще ниже, чем планировалось, и в 1997 г. составило 64% от запланированного (в 1996 — 79%, в 1995 — 78%).

Таблица 15

Бюджетные показатели, млрд. руб.

Таблица 16

Исполнение бюджета, млрд. руб.

Распределение финансовых ресурсов между МСУ и областью всегда составляет главный пункт дискуссий при утверждении бюджета области, которое является основной функцией Псковского областного Собрания депутатов.

В 1993 году Псковская область жила без утвержденного бюджета.

Закон “Об областном бюджете на 1994 г.” был принят 12 августа 1994 г.

На 1995 г. областной бюджет был утвержден по прошествии первого квартала. Затем разгорелись споры между областной администрацией и администрацией г. Пскова по поводу невыполнения Закона Псковской области “Об областном бюджете на 1995 г.”.

Бюджет на 1996 год был принят в законный срок.

18 сентября 1997 г. вступил в действие Закон Псковской области “О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами Псковской области”, согласно которому “каждое муниципальное образование имеет местный бюджет и право на получение средств в порядке бюджетного регулирования за счет областного бюджета”.

Этот проект вызвал критику со стороны глав местного самоуправления, присутствующих на сессии. Особенно резким было выступление мэра Пскова А.Прокофьева. Он отметил, что до сих пор не видел ничего более “безответственного и бездарного”, чем проект бюджета, представленный обладминистрацией: Пскову, который составляет четверть области по численности населения и еще большую часть по экономике, выделить всего 207 миллионов рублей. “Такая политика администрации направлена на развал экономики области” — заявил Прокофьев.

Комитет по бюджету, финансам и налоговой политике областного Собрания депутатов подготовил проект постановления, в котором был соблюден принцип, закрепленный в существующих местных законах: максимум налоговых поступлений оставлять на местах. Было предложено принять закон о бюджете в первом чтении. Это постановление принято единогласно. Для доработки закона была создана согласительная комиссия, которая реальных результатов не достигла, и областной бюджет на 1998 год в Псковской области принят не был.

Муниципальные образования, отстаивая свои интересы, заявляют о нарушении законодательства о местном самоуправлении. Однако юристы сходятся во мнении, что право решать, какую долю налогов отдать в управление местных органов, принадлежит органам государственной власти субъекта РФ, и формально предложения администрации Псковской области не расходятся с федеральным законодательством. Похоже, что этот спор получит продолжение при обсуждении Закона “Об областном бюджете” и в 1999 году.

Уже в январе 1999 года на сессии областного Собрания депутатов мэр города Пскова и председатель псковской городской Думы выступили с инициативой по межбюджетным отношениям между администрацией области и муниципальными образованиями.

Председатель комитета по экономической политике областного Собрания Б.Полозов считает, что поскольку в Псковской области есть три условные группы муниципалитетов (города-доноры — Псков и Великие Луки, районы, где собственная доходная база составляет около 50%, районы с минимальными собственными доходами), то и в соответствии с уровнем собственной бюджетной базы и должны быть рассчитаны три различные формулы регулирования межбюджетных отношений в области.

Таблица 17

Удельный вес доходов и расходов бюджетов МО в бюджете
и доля МО в Фонде поддержки муниципальных образований (ФПМО)

* Бюджет на 1998 г. в Псковской области принят не был.

В бюджеты районов и городов зачисляются:

— 100 процентов налога на прибыль предприятий и организаций, районов и городов Пскова и Великие Луки от установленных ставок;

— 100 процентов отчислений от подоходного налога с физических лиц;

— 12,5 процента доходов от контингента налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), поступающего на территории городов Пскова и Великие Луки;

— 25 процентов доходов от контингента налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), поступающего на территории Куньинского, Локнянского, Новоржевского, Палкинского, Усвятского, Бежаницкого, Плюсского, Пушкиногорского, Пустошкинского, Пыталовского и Красногородского районов;

— 12,5 процента дохода от контингента налога на добавленную стоимость, поступающего на территории остальных районов;

— лесной налог в размере 100 процентов;

— плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем;

— 5 процентов от акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, производимые на территори области;

— 10 процентов от акцизов на вино, пиво, производимых на территории области;

— налог на имущество предприятий в размере 50 процентов по дифференцированным ставкам от налогооблагаемой базы;

— налог на имущество с физических лиц в размере 100 процентов;

— 100 процентов подоходного налога с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

В 1996 — начале 1998 гг. были разработаны и приняты следующие законы по МСУ:

В 1998 г. Собранием депутатов Псковской области второго созыва приняты 6 законов:

Широкое использование природных богатств региона позволяет поддерживать экономический потенциал области на достаточно высоком уровне. Основными полезными ископаемыми являются нефть и попутный газ. Большую экономическую ценность имеют также горючий сланец, силикатная глина, самородная сера, поваренная соль, строительный камень и ряд других веществ и минералов.

Кризисные явления в экономике последних лет не могли не затронуть область. Произошли значительные изменения в структуре валового регионального продукта, сократилась доля производства товаров и увеличилась доля рыночных услуг. Так, с 49% в 1994 году до 34% в 1997 году уменьшился удельный вес в ВРП одной из ведущих отраслей промышленности — машиностроения.

Вклад области в формирование валового внутреннего продукта России в 1994, 1995 годах составил 3,2%, а по величине ВРП на душу населения в 1994, 1995 годах область занимала 8 место.

Таблица 1

Счет производства, в текущих ценах; миллиардов рублей

Таблица 2

Динамика промышленного производства Самарской области
к 1990 году

К концу 1997 года обозначились признаки стабилизации в промышленности области. Во всех отраслях (за исключением машиностроения и нефтеперерабатывающей) отмечалось незначительное снижение объемов производства .

В результате приватизации к 1998 году 75,4% всех предприятий находились в частной собственности, 6,4% в муниципальной, и только 3,5% в государственной. Общественным объединениям принадлежало 4,2% предприятий, к прочим формам собственности относилось 10,2% предприятий.

Самарская область известна не только как центр промышленного производства. Имеется развитая сеть учреждений культуры и искусства. В областной собственности 4 театра, 3 концертные организации, 2 музея, 4 областные библиотеки. Муниципальной собственностью являются 788 клубов и Домов культуры, 834 библиотеки, 4 музея, 4 театра и др.

В области 1086 дневных общеобразовательных школ, 64 средних специальных учебных заведения. На начало 1997/98 учебного года в Самарской области действовало 14 государственных и 13 негосударственных вузов.

Самые крупные вузы области — Самарский государственный педагогический университет и Самарский государственный технический университет. Численность студентов составляет 2% населения области. Из негосударственных самая старейшая — Самарская гуманитарная академия .

По данным на 01.01.97 г. в области постоянно проживало 3310 тыс. человек, из которых 2666 тыс. — в городах, а 644 тыс. в сельской местности. На 01.01.93 г. численность населения равнялась 3272 тыс. чел, в том числе 2634 тыс. горожан и 638 тыс. сельских жителей.

Этнический состав населения области: русские — 83,4%. Татары — 3,6%, мордва — 3,6%, чуваши — 3,6%, украинцы — 2,5%, белорусы — 0,6%, казахи -0,4%, евреи — 0,4%, немцы — 0,3%, башкиры — 0,2%, марийцы — 0,1%, представители других национальностей — 1,3% .

Муниципальные образования были созданы на основе прежних административно-территориальных единиц. В настоящее время существует 37 муниципальных образования: 10 городских, 27 в сельских районах .

Согласно Уставу Самарской области, в городах и районах области избирается глава местного самоуправления (мэр, глава администрации), руководящий деятельностью местной администрации. В муниципальных образованиях создаются представительные органы — городские Думы и собрания представителей сельских районов.

Согласно закону “О Самарской Губернской Думе”, Дума является постоянно действующим представительным и законодательным органом государственной власти Самарской области. В июне 1994 года был избран первый состав губернской Думы (25 человек). В декабре 1997 года состоялись очередные выборы депутатов.

Из депутатов предыдущего состава свои места сохранили 10 человек. В законодательном органе велик удельный вес представителей администраций городов и районов области. Немалая часть депутатского корпуса — руководители или сотрудники крупных производственных коллективов и финансовых структур. Социальное “лобби” в новой Думе представлено четырьмя депутатами — врачами и социальными работниками. Политический окрас Думы близок к нейтральному: среди депутатов лишь два коммуниста.

Результаты практически всех выборов последних лет по Самарской области были аналогичны средним по России. В 1993 году наибольшее количество голосов по партийным спискам получили ЛДПР (18,8%), КПРФ (15,6%), “Выбор России” (15,4%). От 5 до 10% -”Женщины России”, “Яблоко”, Демократическая партия России, АПР, ПРЕС. Остальные собрали менее 5%.

В одномандатных и двухмандатных округах победу одержали двое независимых кандидатов, четверо представителей самарского блока Объединения в поддержку реформ, и одна кандидатка левой ориентации.

В декабре 1995 года на выборах в Государственную Думу большинство самарцев отдали свои голоса за КПРФ — 22,27%, (22,31% в среднем по России), ЛДПР набрала 12,26% (11,06%), “Наш дом — Россия” — 11,94 (9,89%), “Яблоко” — 5,05% (6,93%). Среди победителей по одномандатным округам двое кандидатов от КПРФ, один представитель Аграрной партии России, два депутата от НДР.

В первом туре президентских выборов 16 июня 1996 года в нашей области за Ельцина проголосовали 36,56%, за Зюганова — 35,59%. Во втором туре победа президента была более убедительной : 51,95% — за Ельцина, 42,69% — за лидера КПРФ.

В начале 90-х в области существовала традиционная для того времени система местных Советов и исполнительных органов власти.

В начале 1993 года все более очевидным становился конфликт между областным Советом и обладминистрацией. В Самаре при поддержке администрации прошли манифестации местных отделений демократических партий и движений, в ходе которых выражалось недоверие и требование отставки Самарского областного Совета народных депутатов .

Роспуск местных Советов после октябрьских событий положил начало очередному этапу реформы местного самоуправления. Первыми в области были восстановлены представительные органы городов. В январе 1994 года обладминистрация приняла Положение “Об основах организации местного самоуправления в Самарской области”, 27 марта 1994 года были избраны городские Думы в Сызрани, Новокуйбышевске, Октябрьске, Кинеле, Отрадном, Похвистнево, Чапаевске. В то же время прошли выборы старост поселений в сельских районах. Всего было избрано 933 старосты поселения и 553 руководителя организаций территориального общественного самоуправления (квартальные, уличные комитеты и т.п.) .

Из-за низкой явки избирателей в крупнейших городах области в июне 1994 года состоялось повторное голосование. В результате были сформированы городские Думы в Самаре и Тольятти, а также в Жигулевске, одновременно впервые в России путем всенародного голосования были избраны мэры городов Самары и Тольятти.

27 февраля 1996 г. был принят закон “О выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц местного самоуправления Самарской области”. Разработка перечисленных выше законопроектов проходила бесконфликтно, если не считать возражений юриста обладминистрации Т.Вечкановой, высказанного в июне 1995 года по поводу недопустимости публикации проекта закона “О местном самоуправлении” до появления в печати аналогичного федерального закона .

Позднее была устранена возможность подобных противоречий. 22 сентября 1998 года губернской Думой был принят Закон “О внесении изменений и дополнений в Устав Самарской области”, согласно которого “до принятия федеральных законов касающихся местного самоуправления, органы государственной власти Самарской области вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование” .

20 октября 1998 года опубликован областной закон “О местном референдуме в Самарской области”. Согласно этому закону, районный референдум может проводиться по требованию жителей или общественных организаций без согласования с областными организациями.

Обсуждение и принятие большинства перечисленных региональных законов проходило без конфликтов. Но были и исключения из этого правила.

Летом 1997 г. Разгорелась дискуссия по поводу законности участия в выборах в губернскую Думу глав городов и районов.

Областная прокуратура, отстаивая верховенство федеральных законов, предъявила иск о признании недействительными пунктов “в” и “г” ст.12 областного закона “О муниципальный службе в Самарской области”.

Пункт “в” разрешал муниципальным служащим быть депутатами законодательного органа области, если они не будут работать в ней на постоянной основе. Пункт “г”, в котором идет речь о главах волостей (им разрешено входить в состав собрания представителей сельского района), противоречил федеральному закону.

Ленинский районный суд г. Самары опроверг протест областной прокуратуры. В результате выборов кресла депутатов СГД занял ряд глав местного самоуправления. Конфликт между Думой и облпрокуратурой был разрешен только летом 1998 года, когда были внесены поправки и дополнения в Устав Самарской области и в областные законы “О Самарской губернской Думе”, “О муниципальной службе в Самарской области” и “О статусе депутатов Самарской области”. Все эти правовые акты по требованию прокурора были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Депутаты нашли компромиссный вариант — текст статей областного закона составили согласно федеральным нормам, но в конце сделали дополнение, что данные статьи вступают в силу с момента новых выборов в Думу .

В ноябре 1998 года на первом заседании Совета глав местного самоуправления, проходившего под председательством губернатора, обсуждался законопроект “О наделении органов местного самоуправления Самарской области частичными полномочиями”. Его принятие может существенно изменить сложившуюся в регионе систему выборов глав местного самоуправления. Предметом дискуссии стала проблема замещения досрочно покидающего свой пост мэра, до сих пор не нашедшая отражения в областном законодательстве. С одной стороны, ее можно решить введя пост вице-мэра, который избирается одновременно с мэром и парламентом. Возможен и другой вариант. В частности, недавно в г. Отрадном депутаты внесли изменения в Устав города, согласно которым всенародно избранным депутатам городской Думы из своего состава предстоит избрать высшее должностное лицо — главу местного самоуправления. (Мэр города А.И.Роккель досрочно сложил свои полномочия, так как он был назначен председателем областного Пенсионного фонда).

Это новшество было воспринято главами местного самоуправления неоднозначно. По мнению мэра Тольятти Сергея Жилкина, подобная практика неприемлема для крупных городов. За прямые выборы высказался и мэр г.Похвистнева Виктор Филипенко .

Закон Самарской области “О порядке регистрации Уставов муниципальных образований в Самарской области” был утвержден 27 февраля 1996 г.

Никаких серьезных конфликтов и разногласий в ходе этого процесса замечено не было. Обсуждение проходило довольно вяло. Уставы местного самоуправления, принятые в 1996 году содержат много общих черт. Они предусматривают систему “чрезвычайно сильного мэра” (т.н. украинскую модель, которая состоит из двух элементов: прямые выборы мэров и совмещение ими должностей мэра и главы представительного органа). А также не допускают выборности должностных лиц внутрирайонных образований .

На уровне области проблемами МСУ занимается комитет по местному самоуправлению в губернской Думе. Его возглавляет Александр Белоусов, имеющий опыт руководства одним из районов Самары. В обладминистрации не существует специального профильного отдела. Недавно создан Совет глав местного самоуправления, в работе которого участвует губернатор. Совет призван решать важнейшие вопросы реформы местного самоуправления в регионе.

Как было отмечено выше, в регионе не существует муниципальных “матрешек”, то есть самостоятельных муниципальных образований на территории других муниципальных образований. Попытка оспорить в суде сложившуюся практику имела место в августе 1998 года. Житель Самары адвокат Сергей Киринский обратился в областной суд с требованием проведения выборов в представительный орган власти Ленинского района Самары, то есть по существу возрождения районного Совета. Он подал жалобу на ограничение своих конституционных прав как гражданин России избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Суть заявления сводилась к тому, что в соответствии с Законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” выборы в муниципальном образовании, каковым, по мнению адвоката является Ленинский район города Самары, должны были состояться еще до начала 1997 года. Поэтому г-н Киринский просил суд “назначить дату проведения выборов депутатов представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании — Ленинском районе города” .

Доводы истца были отвергнуты, так как ни в одном из действующих нормативных актов внутригородской район не квалифицируется как самостоятельное муниципальное образование. Кроме того, территория муниципального образования — Самары — была закреплена в Уставе города.

Процесс создания ТОСов в области в последнее время шел достаточно интенсивно, особенно в Самаре, Тольятти и Сызрани.

В права и обязанности органов ТОС входят созыв собраний, создание товарищеских судов, дружин, организация культурных, спортивных и др. мероприятий, работы по благоустройству территории, заключение трудовых или иных договоров на выполнение работ, осуществление общественного контроля за соблюдением плана социально-экономического развития территории, подведомственной ТОС, а также контроль за эксплуатацией и ремонтом жилого фонда, участие в составлении плана работ ДЕЗ (дирекция единого заказчика). ТОСы имеют право участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе. Финансовые ресурсы органов ТОС складываются из собственных (которые образуются путем экономической деятельности), заемных и передаваемых городской, районной администрациями, а также городской Думой средств .

Не всегда деятельность ТОСов ограничивается решением хозяйственно-бытовых проблем. Есть примеры участия органов территориального самоуправления в выдвижении кандидатов на региональных и местных выборах. Особенно это характерно для Тольятти.

Местное самоуправление в Самарской области осуществляется на уровне сельских районов и в городах. По объему полномочий характерной является схема “сильный мэр — слабый представительный орган”. Мэр Самары Г.С.Лиманский одновременно является председателем городской Думы.

В самарской городской Думе 18 депутатов. Из них восемь работают на постоянной основе. С 1996 года удвоилось — с одного до двух — количество оплачиваемых помощников депутатов. Народные избранники, работающие на общественных началах, могут иметь по пять помощников.

Действуют думские комитеты по экономике, контрольный, по социальной политике, по строительству и коммунальному хозяйству, по местному самоуправлению и защите прав граждан, по здравоохранению и защите окружающей среды. Заседания Думы проходят в здании мэрии.

25 из 37 глав администраций городов и районов подтвердили свое право на руководство. В целом итоги выборов представлены в Приложении...*

Действующие главы администраций сохранили свои полномочия во всех городах области за исключением г. Октябрьска, где социально — экономическая ситуация была наиболее сложной.

В сельских районах наиболее критично к местной власти отнеслось население пригородных районов области, расположенных в непосредственной близости от крупнейших городов — Самары, Тольятти, Сызрани, Новокуйбышевска. Причиной этого, очевидно, стал разрыв в уровне доходов, уровне жизни между сельским и городским населением, который более отчетливо проявился именно в этих районах.

Таблица 4

Результаты выборов глав местного самоуправления
Самарской области (1996 г.)

Эти выборы носили преимущественно неполитический характер — из 103 депутатов городских дум и 317 членов представительных органов местного самоуправления в селах 370 баллотировались не от партий, а были выдвинуты инициативными группами избирателей. Причем если в городах большинство из так называемых “политических” кандидатов представляли КПРФ, то в селах большинство из них состояли в общественно-политическом движении “Наш дом — Россия”.

В составе представительных органов местного самоуправления в городах 41,7% составляют хозяйственные руководители и 39,8% — представители различных категорий интеллигенции, а на селе это соотношение 47% и 31,9% соответственно.

Таблица 5

Качественный состав городских дум

Таблица 6

Таблица 7

Качественный состав собраний представителей сельских районов

Места работы представителей сельских районов:

— главы С/У волостей (округов) — 49

— хоз. руководители — 149

— ИТР — 22

— работники науки, культуры, образования, здравоохранения — 75

— работники правоохранительных органов — 2

— работники СМИ — 4

— предприниматели — 4

— банкиры — 1

— руководители общественных организаций — 2

— руководители органов государственного управления — 2

— рабочие и крестьяне — 6

— безработные — 1

Всего в Самарской области в местные представительные органы избрано 420 депутатов. Их средний возраст — 43,5 года.

Закончившиеся осенью 1996 г. избирательные процессы сформировали новые основы легитимности государственной власти и местного самоуправления и определили основной состав участников политического процесса в области на ближайшие четыре года.

Первые выборы депутатов и главы Самары состоялись в 1994 году. Тогда первоначально планировалось провести лишь выборы в городскую Думу, но 27 февраля на избирательные участки пришли 22,45% горожан, после чего по инициативе мэра Олега Сысуева было принято решение совместить выборы мэра и Думы, что и было сделано 5 июня 1994 года.

Кампания по вторым выборам в самарскую городскую Думу, состоявшимся 1 сентября 1996 года, была очень короткой, а фора действующих депутатов за счет их относительной известности — весьма значительной. Из 13 бывших депутатов, принимавших участие в новых выборах, выиграли 9. Таким образом, депутатский состав сменился лишь наполовину. Особо можно отметить успех Николая Скобеева и Людмилы Шакутиной, выигравших третьи выборы подряд.

Наибольшее количество соперников было в двух из восемнадцати округов, где выставлялись по 7 кандидатов. Среди победителей было поровну женщин и мужчин. Каждый избранник — с высшим образованием, трое — имеют ученые степени. Средний возраст депутатов — сорок два года.

Политическая ориентация кандидатов в депутаты городской Думы практически роли не сыграла. Слабо выступила региональная КПРФ — от нее прошел только один из семи выдвигавшихся кандидатов, а объединение “За социальную справедливость”, выступающее вместе с коммунистами, выставило четверых, из которых прошла лишь Людмила Шакутина .

Последние выборы мэра Самары состоялись в июне 1997 года. В первом туре стартовали 12 кандидатов.

Симпатии жителей города распределились следующим образом :

Таблица...*

Лишь первые четверо кандидатов реально вели предвыборную агитацию и имели шансы на успех. Кампания остальных претендентов проходила вяло и малозаметно. По всей видимости, сказалось отсутствие средств и политического опыта у подавляющего большинства из них.

При повторном голосовании за Г.С. Лиманского отдали свои голоса 54,64% избирателей, за А.М.Афанасьева — 38,01%, против всех — 6,02%.

Лиманский также активно сотрудничал со многими самарскими отделениями существующих партий. В его предвыборном штабе можно было встретить представителей “Яблока”, “Вперед, России!”, РНПР, ДПР .

Другим важным направлением деятельности органов местного самоуправления является реализация территориальных программ социальной поддержки. За счет средств местных бюджетов оказывается дополнительная социальная помощь малообеспеченным гражданам в виде денежной компенсации оплаты услуг, обеспечение продуктами питания, промышленными товарами.

На каждого жителя области приходилось 19 кв. метров общей площади.

Таблица 9

Структура жилищного фонда Самарской области, %

На 1.01.1997 года в области действовали 1147 детских дошкольных образовательных учреждений, из которых 682 — в городской и 465 — в сельской местности. ДОУ посещали 112,2 тыс. детей.

По формам собственности ДОУ распределяются на муниципальные — 76%, частные — 6%, смешанной Российской собственности — 12%, государственной — 6% и Российская собственность в составе смешанной собственности с иностранным участием — менее 1%.

Сеть ДОУ ежегодно сокращается. Уменьшение сети происходило за счет ведомственных учреждений, состоящих на балансе предприятий, организаций и учреждений. Часть ДОУ сменили владельца — переданы на баланс районных, городских, сельских администраций. Этим объясняется увеличение количество детских образовательных учреждений в Главном управлении образования Администрации области — 909.

По состоянию на 1.01.97 г. В области действовало 1086 дневных и 29 вечерних общеобразовательных школ, в которых занимались около 473 тыс. учащихся. Ведомственная принадлежность дневных школ следующая: 1077 школ — 99% Главного управления образования администрации Самарской области (Минобразование РФ), 7 школ — у Куйбышевской железной дороги (МПС РФ), и 2 школы — санаторные — Главного управления здравоохранения Администрации области (Минздрав РФ). Все вечерние школы в подчинении Главного управления образования обладминистрации.

На начало 1997/98 учебного года в области действовало 64 средних специальных учебных заведения. Из них 8 находились в муниципальной собственности. Действует в Самаре и единственный в области муниципальный вуз. Это университет Наяновой, реализующий концепцию непрерывного образования и получивший статус муниципального в 1997 году .

Самарская область одной из первых в России приступила к реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Особенно быстрыми темпами в этом направлении удалось продвинуться мэрии областного центра.

Уже с января 1997 года квартиросъемщики стали платить примерно в два раза больше чем в предыдущем году, что по расчетам специалистов составило 60% реальных затрат ЖКХ. Нововведение вызвало возмущение малоимущих граждан, вынужденных собирать огромное количество справок для получения субсидий по оплате. Правом на их получение пользовались семьи, в которых квартплата составила более 10% от совокупного дохода. Квартплата в Самаре с начала 1997 года стала значительно более высокой, чем в других городах России.

В марте 1997 года Указом Президента РФ автор реформы мэр Самары О.Н.Сысуев был назначен заместителем Председателя Правительства России. Новый Глава города Г.С. Лиманский, выполняя свое предвыборное обещание, снизил квартирную плату. В Самаре с 1 сентября соотношение расходов граждан и муниципалитета по оплате жилья и коммунальных услуг вместо 60% к 40% возвратилось к уровню 1996 года — 40% к 60% .

В настоящее время в областной администрации разрабатывается “Программа реформирования ЖКХ Самарской области на 1998—2000 годы”. Согласно проекту доля оплаты жилья и коммунальных услуг населением может достичь 65% уже в 1998-99 гг. Параллельно областная администрация предполагает вводить индивидуальные и коллективные счетчики воды и газа, внедрять в структуру ЖКХ новые технологии.

В ходе обсуждения документа самым активным противником повышения квартплаты выступил мэр Самары Георгий Лиманский, заявивший, что областная администрация при разработке программы нарушила президентскую концепцию реформирования ЖКХ, согласно которой доля оплаты населением коммунальных услуг в 1998 году не должна превышать 50%. Это обстоятельство стало решающим и для депутатов губернской Думы которые многократно отправляли документ на доработку .

В то же время в области существует общественное движение возрождения национальных культур и этнического самосознания, представленное более чем 40 общественными объединениями: национально-культурными центрами (районными, городскими, областными) и городскими и региональными национально-культурными автономиями.

Подавляющее большинство НКЦ зарегистрированы в Самаре. В сельских районах они возникают там, где преобладает инонациональное население. Например, на северо-востоке области есть места компактного проживания татар. Камышлинский район недавно был возрожден именно как татарский, так как около 80% его населения составляют поволжские татары.

Национально-культурные автономии в настоящее время сложились только у еврейского населения (городские и региональная) и российских немцев (от поселковых до Всероссийской). Их деятельность опирается на закон Российской Федерации “О национально-культурной автономии в РФ”. (Региональный вариант закона отсутствует.)

Финансовые проблемы национально-культурных объединений решаются в основном за счет средств из областного бюджета — по программе национально-культурного возрождения народов области “Возрождение” и другим статьям, а также из бюджетов территорий компактного проживания этносов и за счет спонсорской помощи.

Особое место среди национально-культурных сообществ Самарской области занимают российские немцы. Во исполнение Закона РФ “О реабилитации репрессированных народов” разработана и осуществляется Федеральная целевая программа развития социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997- 2006 годы. Объем финансирования по области составляет 541,5 млрд. рублей, в том числе из областного бюджета 125,0 млрд. рублей. По этой программе запланировано развитие жилищного строительства и социальной инфраструктуры в семи районах области для переселения в них более двух тысяч российских немцев — мигрантов из ближнего зарубежья .

За период с 1995 года были разработаны нормативные правовые акты, определяющие основы реформы местного самоуправления в Самарской области. При этом представителям законодательной и исполнительной власти удалось достигнуть взаимопонимания и избежать конфликтов.

В 1994 году состоялись выборы представительных органов власти городов области. В декабре 1996 года было завершено формирование депутатского корпуса, а также проведены выборы мэров и глав администраций сельских районов. Начали действовать ТОСы и поселковые комитеты.

Тем не менее говорить о полном завершении реформы местного самоуправления еще рано. В стадии разработки находится ряд законопроектов, регламентирующих важнейшие стороны работы МСУ.