НазадСодержаниеДалее

Вера ОХОТА,
Ирина АЛЕКСАНДРОВА

Организация местного самоуправления
в Псковской области:
политические и финансовые противоречи
я

Общие сведения о регионе

сковская область расположена на северо-западе европейской части России, граничит с Латвией и Эстонией, республикой Беларусь, со Смоленской, Тверской, Новгородской и Ленинградской областями. Расстояние от Пскова до Москвы — 689 км. Площадь области — 55,3 тыс. кв. км. (0,3% территории Российской Федерации), административный центр области — г. Псков.

Территория Псковской области принадлежит к древнейшим землям русского государства. Псков впервые упомянут в Новгородской летописи в 903 г. С XIII в. по начало XVI в. Псковская земля существовала как самостоятельная феодальная республика, которая вошла в состав единого Русского государства одной из последних — в 1510 г.

В 1708 г. Псковская земля входит в состав Петербургской губернии России. С 1777 г. Псков стал центром Псковского наместничества, переименованного в 1796 г. в губернию. При Советской власти территория губернии включалась в состав Ленинградской области; одно время существовала Великолукская область. Псковская область образована Указом Президиума Верховного Совета СССР 23 августа 1944 года.

Население области на 1 января 1998 г. — 820 тыс. чел. 86% населения — русские. В городах и городских поселениях проживает 540,7 тыс. человек (66%), в сельской местности — 279,5 тыс. чел. (43%). Всего в области 14 городов, наиболее крупные из них: областной центр — г. Псков (204,2 тыс. чел) и Великие Луки (117,6 тыс. чел.). Средняя плотность населения — 15,4 человека на кв. км. (г. Псков — 2146,3 человека на кв. км.). Возрастной состав (в процентах от общей численности населения): население моложе трудоспособного возраста — 19,8%, население в трудоспособном возрасте — 55,1%, выше трудоспособного возраста — 25,1%.

Современное внутреннее деление Псковской области: 24 административных района, три города областного подчинения (Псков, Великие Луки, Остров), 11 городов районного подчинения, 13 поселков городского типа, 249 волостей. Количество муниципальных образований — 28 (города Псков и Великие Луки, 24 района, Круппская и Кулейская волости Печорского района).

Местное самоуправление осуществляется на уровне волостей, районов и городов областного подчинения. Представительные органы местного самоуправления имеют названия: в городах Псков, Великие Луки — “городская Дума”, в иных муниципальных образованиях — “Собрание депутатов”. Высшие должностные лица МСУ именуются: для городов Псков, Великие Луки — “мэр”, для других муниципальных образований, кроме сельских поселений, — “глава” (района, города, волости), для сельских поселений — уполномоченный представитель (староста).

Органы государственной власти области: представительный орган — псковское областное Собрание депутатов, исполнительный — администрация области. Глава администрации области — Михайлов Евгений Эдуардович (избран в ноябре 1996 г.; в 1993-1996 — депутат Государственной Думы РФ, фракция ЛДПР). Выборы депутатов областного Собрания первого созыва состоялись 29 января 1994 г. Из списочного состава в 21 депутат были избраны 13 (выборы проводились в одномандатных округах). Выборы депутатов второго созыва проходили 29 марта 1998 г. В 20 избирательных округах (18 одномандатных и 2 двухмандатных) избраны 22 депутата (весь установленный состав). Председатель Псковского областного Собрания депутатов — Шматов Юрий Анисимович (бывший директор Стругокрасненского завода силикатного кирпича, с 1991 по 1994 г. — заместитель главы администрации области по социальной политике). Полномочный представитель Президента РФ в Псковской области — Хритоненков Дмитрий Константинович (назначен в 1991 г.)

Основные культурные и образовательные учреждения области сосредоточены в г. Пскове. В городе функционирует 52 учреждения образования, 5 из них — высшие учебные заведения.

На территории Пскова расположены областные и ведомственные учреждения культуры: областной академический театр им. А. С. Пушкина; областная филармония с концертным залом на 900 посадочных мест; театр кукол; централизованная библиотечная система, состоящая из 11 филиалов; 6 муниципальных школ дополнительного образования; два музея; псковское областное отделение Всероссийского фонда культуры; псковское областное отделение Союза художников России, псковское областное отделение Союза писателей России; планетарий и др.

На территории области — множество исторических и архитектурных памятников: Государственный Пушкинский заповедник; музей-заповедник Н.А.Римского-Корсакова; народный музей М.П.Мусорского. В области находится несколько действующих монастырей, в том числе знаменитый Псково-Печорский монастырь. Область является одним из центров современного иконописного искусства.

Псковская область — дотационный регион с неблагоприятными бюджетно-финансовыми, экономическими и демографическими показателями.

Основные природные ресурсы области: лес (общие запасы — 310 млн. куб. м.), торф, песок, бутовый камень. Доминирующие отрасли промышленности: машиностроение, пищевая, легкая. Две трети производства промышленной продукции сосредоточено в крупных городах области: Пскове, Великих Луках, Острове. В областном центре работает 47 крупных предприятий, 347 предприятий малого бизнеса различных форм собственности. Всего предприятий и организаций в области — 12121, из них в муниципальной собственности — 1112.

Индекс промышленного производства (1990 г. = 100%): 1993 г — 74%, 1994 г. — 44%, 1995 г. — 35%.

В 1997 году на территории области было реализовано чуть более половины отгруженной продукции, в том числе: вся мука, весь кирпич, 59% электродвигателей переменного тока, 25% чулочно-носочных изделий, 97% колбасных изделий, 82% масла животного. Остальное реализовано за пределами области.

За девять месяцев 1998 г. промышленными предприятиями произведено продукции на 2298 млн. рублей. Прибыль предприятий и организаций (в фактически действующих ценах, млн. руб.) в 1997 г. составила — 77 266. В январе — августе 1998 г. получено 118, 8 млн. руб. прибыли (в 1,4 р. больше уровня августа 1997 г.), кроме предприятий сельского хозяйства. Удельный вес убыточных предприятий (от общего числа предприятий) составил в промышленности — 45%, в сельском хозяйстве — 95%, в строительстве — 41%.

Область имеет в своей доходной части бюджета очень низкий показатель собственных доходов. За последние годы их доля снизилась до 36, 8% в 1997 г. против более 80% в 1990 г.

Таблица 1

Результаты федеральных выборов в 1993-1996 гг.
в Псковской области

Выборы в ГД

1993 г. (списки)

%

Выборы в ГД

1995 г. (списки)

%

Выборы Президента РФ

%

ЛДПР

43,0

КПРФ

22,5

16 июня 1996 г.

 

ДВР

10,1

ЛДПР

20,7

Зюганов Г. А.

30,4

КПРФ

9,5

НДР

6,0

Ельцин Б. Н.

24,8

АПР

8,9

“ЯБЛОКО”

4,8

Лебедь А. И.

23,6

“Женщины России”

8,2

“Женщины России”

4,7

Жириновский В. В.

10,2

“ЯБЛОКО”

5,6

Коммунисты -Трудовая Россия — за Сов. Союз

4,6

Явлинский Г. А.

7,0

ПРЕС

4,9

АПР

3,9

3 июля 1996 г.

 

ДПР

4,1

КРО

3,6

Зюганов Г. А.

48,1

 

 

ДВР — ОД

2,4

Ельцин Б. Н.

45,2

 

Таблица 2

Выборы в Государственную Думу по одномандатным округам

1993 год

Округ

Ф. И. О.

%

Партия

Фракция в ГД

№141 (область)

Михайлов Е. Э.

29,9

ЛДПР

ЛДПР

1995 год

№141 (область)

Невзоров А. Г.

27,9

Независим.

Вне фракций

 

Таблица 3

Выборы членов Совета Федерации в 1993 г.

Ф. И. О.

Должность

% голосов

Сидоренко В. Р.

Президент агрофирмы “Черская”

56,2

Туманов В. Н.

Глава администрации области

44,5

Таблица 4

Избраны по партийным спискам от региона в 1995 г.

Ф. И. О.

Партия (блок)

Никитин В. С.

КПРФ

Яшин В. А.

ЛДПР

 

Предистория реформы

В марте 1990 г. была проведена реорганизация Советов народных депутатов. В соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 9.02.90 в областном, районных, городских Советах народных депутатов избирались председатели Советов и образовывались Президиумы, а в городских (районного подчинения), поселковых и сельских советах избирались председатели Советов. Председатель Совета народных депутатов избирался на сессии из числа депутатов. Президиум Совета являлся подотчетным Совету органом. В 1990 г. состоялись выборы Советов народных депутатов. Председателем областного Совета был избран А.Ильин, председателем облисполкома — В.Пушкарев. Облисполкому было поручено осуществить перевод территорий к самоуправлению на принципах хозрасчета и самофинансирования.

После августовских событий 1991 г. в области произошла “кадровая революция”. Главой администрации области был назначен А.Добряков (директор предприятия “Псковнефтепродукт”, незадолго до этого переехавший в Псков из Нижнего Тагила), кардинально обновивший состав областного руководства. Председателем областного Совета народных депутатов стал В.Пушкарев. Несколько месяцев спустя Добряков был уличен в злоупотреблении служебным положением. “Демократы” в областном Совете вместе с представителем Президента РФ в Псковской области Хритоненковым, а также депутатами Верховного Совета РСФСР добились отстранения Добрякова от власти и обеспечили согласование для назначения на должность Президентом РФ кандидатуры В.Туманова.

С 1992 г. по 1996 г. областную администрацию возглавлял В.Н.Туманов. С приходом к власти Туманова в руководстве областью прошла “вторая волна” назначений и перемещений.

Советы перестали действовать в Псковской области после событий сентября-октября 1993 г. Это событие прошло достаточно мирно, и затем на протяжении двух лет общественность мало беспокоило отсутствие городских и районных депутатов.

Областная администрация предпринимала попытки инициировать появление органов местного самоуправления на волостном (низовое звено самоуправления) уровне. Был создан Совет глав волостей при главе администрации области. По инициативе Министерства по делам национальностей в двух районах области (Пыталовском и Печорском) был начат эксперимент по ускоренному внедрению системы местного самоуправления.

Собственно реформа МСУ началась в регионе с принятия областным Собранием депутатов закона “О местном самоуправлении в Псковской области” и постановления о проведении выборов в представительные органы местного самоуправления 18 февраля 1996 г.

Политический контекст реформы МСУ в регионе

Глава областной администрации Туманов и глава города Пскова А.Прокофьев были назначены Президентом РФ в 1992 году. Главы администраций районов и городов назначались главой администрации области. Между тем, за “годы реформ” в области сформировалось новое поколение политиков. О своих политических интересах активно заявили как “старые” руководители экономики (директора промышленных предприятий и сельских хозяйств), так и “новые” (предприниматели). Все они были заинтересованы в проведении выборов в органы власти региона и МСУ. Наиболее последовательно напоминала о необходимости выборов глав администраций и местных органов представительной власти организация КПРФ.

В 1993 году депутатом Государственной Думы от Псковской области стал кандидат от ЛДПР Е.Михайлов, в 1995 году — беспартийный патриот А.Г.Невзоров. Это показало, что “партия власти” региона не в силах обеспечить избрание своего кандидата в округе, охватывающем всю область. Анализируя результаты этих выборных кампаний, можно отметить, что кроме региональной “партии власти” (костяк ее — администрации разных уровней, аппарат федеральных органов на местах и т. д.), в области сложились еще две организованные силы, целенаправленно стремящиеся к участию в федеральной власти. Реальными “акторами федеральной политики” от Псковской области являлись: руководство администрации области (через членство в Совете Федерации, выход на лоббистов в Госдуме, выход на администрацию Президента РФ и правительство), руководство областной организации КПРФ (через фракцию в Госдуме, контакты с бывшими соратниками во властных институтах), руководство областной организации ЛДПР (через фракцию в Госдуме).

На протяжении 1994-1995 гг. нарастала и в конце 1995 г. стала очевидной конфронтация между областным Собранием и администрацией области. Большинство депутатов к тому времени давали негативную оценку деятельности Туманова. Основная заслуга в определении такого курса областного Собрания принадлежала заместителям председателя Собрания Г.Бубнову и В.Шлюнько (оба — сторонники КПРФ). Одновременно обострялись отношения между губернатором и мэром Пскова, к 1995 году также дошедшие до практически открытого конфликта.

В этой ситуации областная администрация согласилась на проведение выборов глав и представительных органов МСУ в феврале 1996 года. В качестве кандидатов на посты глав МО выдвинулись все главы районных администраций. Выборы главы администрации не проходили лишь в одном районе — Пыталовском, что вызвано проведением российского эксперимента по МСУ в этом районе. Две трети действующих глав сохранили свои посты.

Выборы же губернатора Псковской области постоянно откладывались. Аргументы администрация приводила самые разные: отсутствие необходимой правовой базы, опасность нарушения последовательного исполнения федеральной программы социально-экономического развития Псковской области на 1996-1998 гг., уборка урожая и т. д. В конце концов выборы были назначены на 20 октября 1996 г.

Сокрушительное поражение В.Н.Пушкарева в первом туре выборов губернатора окончательно подорвали возможности традиционной (“советской”) элиты вернуть себе в области власть. Голосование во втором туре выборов было, как и на федеральных выборах, протестным — “против власти”. Победу одержал депутат Государственной Думы (ЛДПР) Е.Михайлов.

Представляется небеспочвенным данное В.Вагиным определение описанных событий как “политической аномалии”, черты которой исследователь усматривает в слабости традиционной (“советской”) региональной политической элиты; победах на федеральных выборах в регионе политиков-”чужаков”; в специфике поведения избирателей, их ориентации на радикально-националистические воззрения.

Российский эксперимент по местному самоуправлению
в Псковской области

С 1994 года в Псковской области проводится государственно-правовой эксперимент по местному самоуправлению. По программе эксперимента, утвержденной совместным решением Министерства по делам национальностей, областного Собрания депутатов, администрации Псковской области и администрации Печорского района, район — единое муниципальное образование, но внутри него есть еще два муниципальных образования — Кулейская и Круппская волости, самостоятельные в решении экономических, финансовых и других вопросов. Однако жить всем трем образованиям (первое — это район в целом) необходимо в соответствии с Уставом района. В другом районе области — Пыталовском — представлявшем по условиям эксперимента единое МО, отрабатывались взаимоотношения главы администрации и представительного органа района при условии назначения руководителей волостей.

11 октября 1996 г. было принято постановление Правительства РФ “Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области”, содержащее. Согласно этому постановлению план мероприятий второго этапа Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления строится, в том числе, на основе обобщения опыта работы органов власти Псковской области по организации МСУ.

В ходе эксперимента основным стал вопрос о ничтожных доходах от использования муниципальной собственности и земли: в результате приватизации значительно уменьшился размер муниципальной собственности, а стоимость земли в регионе очень мала. Например, по оценкам экспертов, Кулейская волость из-за отсутствия необходимой экономической базы объективно не может обойтись без дотаций. В марте 1998 г. был принят Закон Псковской области “О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов между муниципальным образованием “Печорский район” и муниципальным образованием “Кулейская волость”. Этот закон призван установить соразмерность между финансовыми ресурсами и властными полномочиями органов МСУ волости и района.

Во время выборов глав и представительных органов местного самоуправления в Печорском районе избираются: глава Печорского района (входит в состав представительного органа — Собрания депутатов района и председательствует на сессиях), 19 депутатов в районное Собрание, главы Кулейской и Круппской волостей и по 5 депутатов в волостные Собрания. Данная схема действует на территории Печорского района и в настоящее время.

Эксперимент по местному самоуправлению, проводившийся на территории Пыталовского района Псковской области, в настоящее время считается завершенным.

 

Хронология реформы МСУ

Таблица 5

Этапы реформы МСУ в Псковской области

Период

Нормативно-правовая база

Практические шаги

1994

Указы Президента РФ, Постановления Администрации области.

1994 г. — начало государственного эксперимента в Печорском и Пыталовском районах

1995-1996

ФЗ “Об основных принципах организации МСУ”; Закон Псковской области “О местном самоуправлении в Псковской области”;

законов Псковской области о МСУ.

1996 — выборы мэров и глав районов

с 1997

Те же акты; совершенствование и расширение областной законодательной базы по МСУ

1998 — выборы депутатов представительных органов МСУ, выборы глав Палкинского и Пыталовского районов

 

Правовые основы местного самоуправления

Региональные законы

Формирование правовых основ МСУ в регионе происходило в два этапа. На первом этапе, который охватывал период второй половины 1994 — первой половины 1996 гг. были разработаны и приняты основные областные законы по МСУ. Второй этап охватывает период с второй половины 1996 по настоящее время. В этот период законодатели конкретизировали решения вопросов, ранее лишь затронутых в базовых законах по МСУ.

На протяжении всего 1995 г. депутаты областного Собрания неоднократно пытались инициировать принятие Закона Псковской области о местном самоуправлении, но усилия депутатов сдерживались администрацией (со ссылками на отсутствие федерального законодательства). После подписания Президентом РФ Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” 28 августа 1995 г. областное Собрание депутатов приняло Закон Псковской области “О местном самоуправлении в Псковской области”. Впоследствии к нему неоднократно принимались поправки. По утверждению сотрудников аппарата областного Собрания, принципиальных расхождений с федеральным Законом нет.

В течение 1995 — мая 1996 гг. областным Собранием депутатов были приняты 5 законов по МСУ, в 1996 — начале 1998 гг. еще 5. Закон Псковской области “О местном самоуправлении в Псковской области” был принят 14 сентября 1995 года (изменения в Закон внесены 27 июня 1996 года).

В целях обеспечения становления и развития местного самоуправления в Псковской области в октябре 1997 г. утверждена Программа государственной поддержки МСУ в Псковской области, разработанная в соответствии с аналогичной Федеральной программой. Возникла необходимость разработки и принятия областным Собранием депутатов законодательных и иных правовых актов, закрепляющих: порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную; социальные нормы и финансовые нормативы; регулирование отношений между областным бюджетом и местными бюджетами; защиту прав граждан на осуществление МСУ. Для реализации данных мероприятий выделено на 1998-1999 гг. 33 млн. рублей. (См. Приложение)

 

Уставы муниципальных образований

В ноябре 1995 г. сессия областного Собрания приняла Закон Псковской области “О регистрации уставов муниципальных образований в Псковской области”, на основании которого регистрация Уставов муниципальных образований в Псковской области осуществляется управлением юстиции Псковской области. Закон вступил в силу 31 января 1996 года.

Принятие Устава г. Пскова имеет наиболее длительную в области историю. К ноябрю 1995 года Устав был практически разработан (в состав комиссии входили мэр города А.Прокофьев и председатель Псковской городской Думы В.Асадчий). В январе 1996 г. мэр Пскова издал постановление о проведении городского референдума по ключевым позициям Устава г. Пскова. В противостоянии городскому референдуму объединилась практически вся оппозиция, включая и псковских демократов. В частности, псковское отделение Партии самоуправления трудящихся (Г.Носов), Русской партии (В.Гузинин) и “Демократической России” высказали мнение, что, так как “за три с лишним года господин Прокофьев не нашел своего места на работе, то ему не поможет в этом и референдум. Запланированные на проведение референдума средства налогоплательщиков необходимо немедленно направить на выплату задолженности по заработной плате в здравоохранении, образовании, жилищно-коммунальном хозяйстве”. Протест на это решение принесла прокуратура, усмотревшая нарушения в процедуре принятия. В начале февраля 1996 г. на основании указа Президента РФ, устанавливающего необходимость воздержаться от проведения местных референдумов, мэр Пскова отменил референдум. Это решение также было язвительно прокомментировано оппозицией: “Господам из администрации г. Пскова явно не хватило мужества признать неправомерность своих действий. Ими был найден предлог в форме указа Президента России “О выборах мэра Москвы”. Почему же при отмене Постановления о проведении референдума было честно не сослаться на протест прокурора, на федеральный и региональный Законы? Почему сначала не почитать закон, а потом писать постановление?.. Почему такие люди руководят нами?”

Устав города Пскова был принят 6 марта 1997 года на 14-й сессии Псковской городской Думы первого созыва.

Основные положения Устава:

    1. Город Псков — муниципальное образование с территорией в существующих границах города
    2. Систему городского самоуправления составляют:
    1. Глава муниципального образования избирается гражданами непосредственно — на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года
    2. Председатель городской Думы избирается из числа депутатов тайным голосованием и исполняет свои обязанности до избрания председателя городской Думы нового созыва

Уставы муниципальных образований на территории Псковской области принимались представительными органами МСУ. Они, в том числе, решают и вопрос о взаимоотношениях между главами местного самоуправления и представительными органами МСУ. Мэры городов Пскова и Великих Лук принимают участие в работе представительных органов местного самоуправления, но не являются членами городских Дум. По уставам всех районов, глава района входит в состав Собрания депутатов, организует его работу и председательствует на сессиях. В Уставах некоторых муниципальных образований предусмотрено создание органов территориального общественного самоуправления, но на практике эти положения остались нереализованными из-за от отсутствия целевой финансовой поддержки ТОС.

Регистрация Уставов проходила в порядке, установленном указанным специальным законом (см. Приложение).

Прокурорский надзор

В 1997 году в ходе прокурорских проверок были вскрыты нарушения Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и Закона Псковской области “О местном самоуправлении в Псковской области” в 171 акте органов местного самоуправления. Большинство из них составляют распоряжения и постановления глав МСУ — 135 актов. 36 противоречащих закону решений приняли Думы и Собрания депутатов. Большая часть этих актов касалась установления местных налогов и сборов. Прокуратура на основе анализа этих актов констатировала тенденцию органов МСУ к введению налогов и сборов, не предусмотренных Законом РФ “Об основах налоговой системы РФ”. В течение 1997 года прокурорами городов и районов внесено 103 протеста, 106 представлений, отправлено в суды 13 заявлений на незаконные акты органов МСУ.

29 декабря 1997 года коллегия прокуратуры Псковской области рассмотрела выявленные нарушения и приняла решение “О состоянии прокурорского надзора за реализацией конституционного права граждан на местное самоуправление”. Согласно ему меры прокурорского надзора ужесточались. В конце 1998 года неудовлетворительное положение с соблюдением требований действующего законодательства в муниципальных образованиях области послужило основанием для нового рассмотрения данного вопроса на коллегии прокуратуры области.

Коллегией было отмечено, что прокурорским надзором в течение 1998 года выявлено 154 незаконных правовых акта органов местного самоуправления, большинство из которых (83%) представляют собой распоряжения и постановления глав муниципальных образований. Прокурорами в 1998 г. принесено 133 протеста, внесено 114 представлений и направлено 10 исковых заявлений в суды.

Основную часть нарушающих права граждан и противоречащих законодательству актов органов местного самоуправления составляют акты:

Коллегия прокуратуры Псковской области констатировала, что по сравнению с 1997 годом общее количество незаконных правовых актов местного самоуправления снизилось, причем особенно резко уменьшилось количество противоречащих законодательству актов по вопросам местного налогообложения. Этот факт коллегия оценила как свидетельство действенности прокурорского надзора. В то же время коллегия вновь была вынуждена отметить, что акты, устанавливающие местные налоги и сборы, равно как регламентирующие порядок их взимания, продолжают иметь наибольший удельный вес в общем количестве незаконных правовых актов, выявленных в 1997-1998 гг.

Коллегия прокуратуры отметила, что в 1998 году сохранилась тенденция органов местного самоуправления (прежде всего назывались Красногородский, Куньинский, Пыталовский и Себежский районы) вводить местные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством, что является нарушением требований Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и Закона РФ “Об основах налоговой системы в РФ”. Например, решением Собрания депутатов Красногородского района от 16.01.98 в районе установлен сбор в размере 3 минимальных размеров месячной оплаты труда (МРОТ) в день за право торговли для иногородних юридических лиц. Решениями Собрания депутатов Печорского, Пыталовского, Себежского, Усвятского районов вводился так называемый экологический сбор (взимаемый с владельцев транспортных средств, въезжающих на территорию данных районов из-за государственной границы РФ) и т.д.

В то же время в ряде муниципальных образований области выявлены факты незаконного освобождения юридических лиц от уплаты налогов и сборов. В частности, решениями Собраний депутатов Новооскольнического, Островского, Печорского, Пыталовского районов области в нарушение требований статья 10 Закона РФ “Об основах налоговой системы в РФ” различные организации и коммерческие структуры освобождались от уплаты налогов и сборов в местные бюджеты.

Главы 12 муниципальных образований области (Великолукский, Бежаницкий, Невельский, Плюсский, Порховский и др. районы) издавали распоряжения и постановления, запрещающие или ограничивающие вывоз продовольственных товаров за пределы территории данных муниципальных образований. Установленный этими актами режим движения продовольственных товаров нарушал ч. 1 ст. 8 Конституции РФ и п. 3 ст.1 ГК РФ.

Среди правовых актов, имеющих отношение к использованию муниципального жилищного фонда, выявлены акты администраций Печорского и Красногородского районов, в соответствии с которыми жилью отдельных специалистов придавался статус “служебного”, хотя они не были предусмотрены в установленных законодательством РФ и Правительством РФ перечне категории работников, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения. Администрациями Дедовического и Плюсского районов допускались нарушения очередности при выделении жилья и незаконная постановка на учет по обеспечению жильем.

В ряде муниципальных образований области (Дновский, Новоржевский, Островский, Порховский и др. районы) принимались незаконные правовые акты, регулирующие применение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением.

Прокурорами Бежаницкого, Локнянского, Островского, Печорского и Усвятского районов проверялась правотворческая и правоприменительная деятельность волостных администраций. Проверка выявила противоречащие законодательству правовые акты по вопросам самообложения населения, отвода земельных участков, привлечения к административной ответственности и др.

В 1998 году проверками выявлены и приняты меры (внесено 5 представлений) по фактам ненадлежащего содержания и использования органами местного самоуправления Новоржевского, Новососкольнического, Плюсского районов области муниципального жилого фонда, нежилых помещений учреждений образования и здравоохранения. В Красногородском, Островском, Пустошкинском районах области установлены случаи нарушения положений Закона РФ “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”.

В сфере прокурорского надзора находилась деятельность органов местного самоуправления по приватизации муниципальной собственности, целевому использованию средств местного бюджета, предназначенных для выплаты заработной платы, пенсий и пособий, а также по иным предметам ведения местного самоуправления, предусмотренным ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”.

Обобщение практики прокурорского надзора, по мнению коллегии прокуратуры Псковской области, свидетельствует о том, что правотворческая деятельность представительных и исполнительных органов местного самоуправления в 1998 г. была в целом поставлена под прокурорский контроль. Прокуроры Пскова и Великих Лук, Новосокольнического, Островского, Псковского районов постоянно участвуют в работе сессий представительных органов местного самоуправления и заседаний у глав муниципальных образований, что позволяет им оперативно вносить свои замечания и предложения по проектам правовых актов и рассматриваемым вопросам.

 

Федеральный центр, региональные власти
и местное самоуправление

Взаимодействие между областью и федеральным Центром на этапе работы над федеральным Законом “Об общих принципах организации МСУ в РФ” в основном было связано с организацией эксперимента по МСУ в Печорском и Пыталовском районах Псковской области.

После принятия областных законов “О местном самоуправлении в Псковской области”, “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления”, “О выборах глав местного самоуправления”, дальнейшее становление системы МСУ нуждалось в государственной поддержке правовой основы ее деятельности. Этим занимаются государственно-правовой комитет администрации области, комитет по законодательству и местному самоуправлению областного Собрания депутатов.

Выборы глав МСУ в 28 муниципальных образованиях области проводились напрямую населением. Назначения губернатором глав МСУ в области нет.

К основным функциям государственной власти региона в сфере МСУ относятся: принятие и изменение законов области по МСУ, законодательное регулирование и контроль МСУ, регулирование межбюджетных и имущественных отношений, принятие региональных программ развития МСУ, регулирование отношений и компенсация затрат, порядок образования и преобразования муниципальных образований, установление порядка регистрации Уставов МО и др. Законом предусмотрено делегирование отдельных полномочий органов государственной власти области органам местного самоуправления, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за реализацией. Действует Закон Псковской области “О наделение прав органов МСУ отдельными государственными полномочиями” от 18.12. 97. Органы МСУ наделены полномочиями на решение вопросов местного значения, а также вопросов, не входящих в полномочия органов государственной власти.

В городе Пскове представительный орган МСУ — городская Дума избирается по 17 одномандатными избирательным округам в один тур сроком на 4 года. Мэр города избирается населением сроком на 4 года и сохраняет свои полномочия до вступления в должность вновь избранного мэра. В исключительном ведении Псковской городской Думы находятся: утверждение бюджета города, установление местных налогов и сборов, принятие планов и программ развития муниципального образования, контроль за деятельностью органов МСУ.

Взаимоотношения между главами местного самоуправления и представительными органами МСУ строятся по разному в разных муниципальных образованиях. В двух МО (города Псков и Великие Луки) мэры не являются членами Думы. В районных и волостных МО глава района и глава волости входят в состав Собраний депутатов и председательствуют на сессиях.

Как уже было сказано выше, в регионе есть “муниципальная матрешка” — Круппская и Кулейская волости как самостоятельные МО на территории МО Печорского района. 19 марта 1998 года принят Закон Псковской области “О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов между муниципальным образованием “Печорский район” и муниципальным образованием “Кулейская волость”. Согласно этому Закону, к предметам ведения муниципального образования “Печорский район” в границах территории муниципального образования “Кулейская Волость” относятся:

    1. Организация, содержание и развитие муниципальных энергоснабжения и газоснабжения;
    2. Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
    3. Организация утилизации и переработки бытовых отходов;
    4. Организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений;
    5. Обеспечение населения услугами связи;
    6. Обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
    7. Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений профессионального образования;
    8. Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
    9. Установление местных налогов.

К предметам ведения муниципального образования “Кулейская волость” в границах его территории относятся:

    1. Принятие и изменение Устава муниципального образования, контроль за его соблюдением;
    2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
    3. Местные финансы, формирование, утверждение и исполнение бюджета, решение других финансовых вопросов местного значения;
    4. Установление местных налогов и сборов;
    5. Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений и др.

В области работает Ассоциация глав муниципальных образований, возглавляет которую глава Порховского района Л.Кастрица. Действуют также Совет глав администраций и Ассоциация приграничного сотрудничества.

Глава Круппской волости Печорского района А.Первова входит в состав Совета по МСУ при Президенте РФ. Мэр города Пскова Прокофьев является членом правления.

Что касается территориального общественного самоуправления, то по инициативе мэра Пскова Прокофьева в городе создана сеть так называемых “микромэров” — муниципальных учреждений “Управление микрорайоном” (МУ УМР, или, на городском арго, “мумрики”). Управляющие микрорайонов города получили дополнительные полномочия при управлении и ведении хозяйства на территории своих микрорайонов. В каждом микрорайоне создавались домовые, уличные комитеты, а при них и добровольные домовые народные дружины. Эта схема относительно успешно работает, однако территориальным самоуправлением в чистом виде не является, поскольку управляющие назначаются мэром, а микрорайоны не являются юридическими лицами. В Уставах некоторых микрорайонов предусмотрено создание органов территориального самоуправления, но это дело упирается в финансы, а целевой поддержки на ТОСы как не было, так и нет.

В выборах МСУ наиболее активную роль среди областных отделений различных федеральных партий играли: Псковская областная организация ЛДПР, областное отделение НДР, областная организация КПРФ, псковское региональное отделение общественного объединения “ЯБЛОКО”. Однако особо следует отметить областное избирательное объединение “Народовластие”. Оно было зарегистрировано 26 мая 1995 года; учредителями выступили областные организации КПРФ, РКРП, СПТ, Русской партии, Ассоциации товаропроизводителей и КРО. Председатель объединения — Г.Бубнов.

 

Структура, организация, компетенция органов
местного самоуправления

Местное самоуправление в регионе осуществляется на уровне волостей, сельских районов, городов.

Избрание мэров городов Псков и Великие Луки и глав районов осуществляется непосредственно гражданами города. Мэры и главы самостоятельно решают текущие вопросы, на принципах единоначалия осуществляют руководство деятельностью администраций. Мэры городов участвуют в заседаниях представительных органов с совещательным голосом и вправе обжаловать нормативные акты городской Думы. Главы районов одновременно являются председателями Собраний депутатов.

На территории Псковской области не применяется контрактная система.

 

Выборы должностных лиц и органов местного самоуправления

Депутаты областного Собрания первого созыва подготовили законодательную базу для формирования органов местного самоуправления. В соответствии с Законом от 14.11.95. “О выборах глав местного самоуправления”, выборы глав местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

18 февраля 1996 г. прошли первые всеобщие и прямые выборы мэров городов и глав районов Псковской области. Одновременно прошли выборы депутатов МСУ.

Девяти главам администраций не удалось сохранить свои посты (во многом потому, что они не смогли перешагнуть через чиновничье пренебрежение к публичной политике). В Печорском районе одновременно с выборами главы администрации проходили выборы глав волостных администраций, участвующих в эксперименте по ускоренному внедрению местного самоуправления.

В выборах мэров городов Псков и Великие Луки руководители крупнейших промышленных предприятий выступили против действующих мэров.

В 1996 году на 27 мандатов глав местного самоуправления избирательными комиссиями было зарегистрировано 99 кандидатов, из них самостоятельно выдвинули свою кандидатуру 12 кандидатов, 3 кандидатов выдвинул избирательный блок “Народовластие”, 1 — КПРФ, 2 — ЛДПР, остальные были выдвинуты группами избирателей. Баллотировались 93 кандидата (шестеро сняли свои кандидатуры). Наибольшее количество претендентов: 6 — в Пскове, по 5 — в Дновском, Опочецком, Пустошкинском, Пушкиногорском, Усвятском районах. Наименьшее: — по 2 кандидата — в Великолукском, Дедовичском, Невельском, Порховском, Стругокрасненском районах, Кулейской волости Печорского района.

Из 9 вновь избранных глав местного самоуправления одна женщина — глава Новоржевского района Федорова Т. А.

29 марта 1998 г. состоялись выборы депутатов представительных органов МСУ (см. ниже) и глав Палкинского и Пыталовского района. На должность главы муниципального образования Палкинского района было выдвинуто 7 кандидатов, из которых было зарегистрировано 4. Все зарегистрированные кандидаты были выдвинуты избирателями. На должность главы муниципального образования Пыталовского района было выдвинуто 4 кандидата, зарегистрированы 3. 3 кандидата были выдвинуты избирателями, один — районным отделением объединения “Народовластие”.

Таблица 6.
Выборы глав местного самоуправления (кроме г. Пскова)

Муниципальное

образование

Явка, %

Число кадидатов

Победитель

% голосов “за”

% отрыва от второго места

1. г. Великие Луки

46,5

4

Мигров А. А.

79,5

67,6

2. Бежаницкий р-н

74,3

4

Трофимов А. Я.

50,9

25,6

3. Великолукский р-н

65,2

2

Синицын В. Р.

66,2

40,0

4. Гдовский р-н

59,1

3

Антипов В. Л.

76,7

68,1

5. Дедовический р-н

59,1

2

Гуйдо Д. Д.

78,3

64,4

6. Дновский р-н

58,0

5

Груздов Н. А.

57,3

47,3

7. Краногородский р-н

68,8

3

Брилев И. И.

60,7

40,0

8. Куньинский р-н

82,7

3

Сбойнов В. В.

67,5

42,6

9. Локнянский р-н

80,1

3

Тулькин А. А.

83,5

76,4

10. Невельский р-н

55,8

2

Юшкевич В. Т.

46,3

6,3

11. Новоржевский р-н

75,6

3

Федорова Т. А.

44,3

10,8

12. Новосокольнический

76,2

3

Никитенко Н. В.

57,2

29,5

13. Опочецкий р-н

61,3

5

Ефимов О. А.

40,6

12,5

14. Островский р-н

64,1

4

Афанасьев А. И.

62,5

54,4

15. Палкинский р-н

60,6

4

Васильев Г. Н.

60,3

37,6

16. Печорский р-н

57,1

4

Монтаровский А.

61,3

45,9

17. Крупская волость

73,4

3

Первова А. Н.

54,9

35,0

18. Кулейская волость

72,3

2

Пилюкова Л. М.

77,2

60,5

19. Плюсский р-н

68,3

4

Аршинов В. В.

63,0

53,0

20. Порховский р-н

57,3

2

Кастрица Л. Е.

65,9

43,2

21. Псковский р-н

58,5

3

Иванов Е. К.

48,3

20,0

22. Пустошкинский р-н

78,9

5

Зенков М. А.

40,7

11,3

23. Пушкиногорский р-н

67,4

5

Жуков А. В.

34,5

7,4

24. Пыталовский р-н

61,7

3

Андреев Д. Г.

81,0

72,0

25. Себежский р-н

67,0

3

Штылун П. И.

63,7

52,1

26. Стругокрасненский

65,5

2

Котов А. А.

59,9

30,1

27. Усвятский р-н

87,8

5

Иващенко В. В.

72,6

62,6

 

Выборы в Пскове

Выборы городской Думы

Первые выборы в Псковскую городскую Думу состоялись 18 февраля 1996 г., в голосовании приняло участие 43,2% избирателей. Депутатский корпус Псковской городской Думы первого созыва состоял на 29,5% (5 человек) из работников образования и культуры; на 17,7% (3 депутата) из работников производственно-коммерческой сферы; 11,8% (2 человека) — функционеры общественных и политических организаций.

Лишь 5,9% из общего числа депутатов составили люди в возрасте до 30 лет. Больше всего депутатов принадлежало к возрастным группам от 36 до 40 лет — 23,6%; 46-50 лет — 23,6%.

35,3% депутатов — женщины.

Сразу после выборов депутатов городской Думы вскрылись два весьма любопытных факта. В коллективном письме избирателей микрорайона № 9 (Завеличье), избирательный округ № 11 в городскую газету, в частности, говорилось: “Избиратели из числа гражданского населения обратили внимание, что в этот день пункты голосования были буквально переполнены солдатами. Оказывается, именно к этому округу без всякого объявления в печати или по радио были приписаны воинские части. Мальчишки в военной форме во многом и решили судьбу кандидатов”. И далее, “наш депутат В.Козлов (офицер-десантник. — В.О., И.А.), может, даже временный человек в городе. Последует завтра команда сверху — и он окажется на другом месте”.

Аналогичная ситуация произошла еще в одном округе Пскова, но недовольство при этом выразил проигравший кандидат в депутаты: “Затраты и хлопоты одиннадцати (из 12-ти) кандидатов (3-й избирательный округ) были совершенно напрасны, так как финал этого “водевиля” был заведомо решен математическим путем в кабинете заместителя командира в/ч 2294 Бобряшова И.И. Он на 12-й избирательный участок целый день возил на автомашинах со всей границы с Эстонией пограничников”. Автора письма в редакцию, приехавшего в воинскую часть для агитации, “не пустили дальше проходной”.

Первая организационная сессия Псковской Городской Думы состоялась 22 марта 1996 года. Сессия рассмотрела вопросы о реализации полномочий Псковской городской Думы на период принятия Устава города; о структуре Псковской Городской Думы; об избрании Председателя Думы и т. д. Тайным голосованием на должность Председателя Псковской городской Думы был избран директор предприятия “Псков-Лада” Виктор Сергеевич Асадчий (1954 г. рождения), он набрал 11 голосов из 17 (5 — против, 1 — воздержался).

Новый состав городской Думы был избран 29 марта 1998 г. (Сведения о депутатах Псковской городской Думы второго созыва представлены в Приложении, таблица ...*). В депутатском корпусе присутствует значительная доля женщин — 47%. Все депутаты имеют высшее образование, социальный состав следующий: работники здравоохранения — 35%, сотрудники сферы образования — 29%, работники ЖКХ — 12%, военнослужащие — 12%, депутаты городской Думы — 12%.

По возрасту среди депутатов преобладает категория (47%) от 41 до 48 лет; 35% составили люди от 51 до 58 лет; в возрасте до 35 лет — 12%.

Председателем Думы второго созыва стал Леонид Николаевич Трифонов (1942 г. рождения, директор Псковского педагогического комплекса). В городской Думе первого созыва он был председателем комитета по проблемам образования, культуры и здравоохранения. По словам Трифонова, основной задачей Думы он считает разработку и утверждение бюджета Пскова и принятие программы социально-экономического развития города.

 

 

 

Таблица 7.
Сведения о депутатах Псковской городской Думы второго созыва

№ изб. округа

Фамилия, имя, отчество

Дата рождения

Образование

Должность на момент избрания депутатом

1.

Емельянова Елена Леонтьевна

27.05.64

высш. педагог.

помощник депутата Государственной Думы

2.

Гвоздева Анна Григорьевна

23.11.39

высш.

медиц.

гл. врач городской поликлиники №1

3.

Гоголев Сергей Тихонович

13.10.43

высш. технич.

зав. кафедрой политехнич. Института

4.

Коновалов Владимир Геннадьевич

20.01.56

высш. политич.

зам. командира

полка

5.

Михайлова Любовь Юлиановна

19.01.49

высш. педагог.

учитель

школы №16

6.

Цецерский Иван Николаевич

14.02.67

высш. политич.

начальник гарнизонного Дома офицеров

7.

Лобахин Сергей Егорович

18.10.56

высш. медиц.

зав. отделением городской больницы

8.

Никифорова Лилия Анатольевна

07.08.51

высш. медиц.

зав. отделением городской больницы

9.

Соболь Николай Иванович

27.10.57

высш. медиц.

врач госпиталя ветеранов войн

10.

Трифонов Леонид Николаевич

03.05.42

высш. педагог.

директор педагогического комплекса

11.

Деричева Вера Ивановна

24.02.52

высш. педагог.

директор средней школы №8

12.

Левченко Владислав Федорович

14.04.43

высш. педагог.

зам. председателя городской Думы

13.

Рамазанова Райхан Укутаевна

06.04.59

высш. технич.

начальник управления микрорайоном №15

14.

Степанов Виктор Михайлович

02.03.58

высш. технич.

начальник управления микрорайоном №16

15.

Роднева Тамара Александровна

08.07.43

высш. медиц.

гл. врач детской поликлиники №1

16.

Аксенов Виктор Федорович

12.02.55

высш. педагог.

директор средней школы №12

17.

Гитина Инна Борисовна

30.09.41

высш. медиц.

врач городской поликлиники №3

 

Выборы мэра Пскова

Победу на выборах 18 февраля 1996 г. с более чем двойным отрывом одержал действующий глава администрации Прокофьев. Ему сопутствовал успех на 74 из 76 избирательных участков.

Прокофьев Александр Васильевич, 1951 г. рождения. Образование — высшее, закончил радиотехнический факультет Одесского политехнического института. С 1992 по 1995 гг. обучался в Российской Академии государственной службы. В 1990 г. избран депутатом Псковского областного Совета, был председателем комиссии по промышленности, энергетике, транспорту и связи. В январе 1992 г. назначен главой администрации г. Пскова.

В ходе выборов ярко проявилась характерная на тот момента черта всего политического процесса в регионе — размежевание двух крупнейших газет области. “Псковская правда” (финансируется за счет областного бюджета) выступила открыто против Прокофьева, в то время как “Новости Пскова” (городская газета) безоговорочно его поддержала. В одной газете публиковались исключительно сторонники, в другой — только противники мэра. “Новости Пскова” — самая популярная газета в области — в этой борьбе выиграла, а мэр укрепил свой образ публичного политика.

Пропаганда достижений мэра сопровождалась не менее напористой контрпропагандой. В этой борьбе использовались как уже традиционные для региона приемы — письма сторонников в поддержку и опровержения иных публикаций, так и новаторские, в числе которых особо выделяются статьи “внешних авторитетов” в поддержку мэра. В числе последних фигурировали: бывший однокашник Прокофьева начальник Московско-Рижской дистанции пути Московской железной дороги А.Иванов, президент Союза российских городов В.Кирпичников, начальник Департамента по проблемам местного самоуправления Министерства по делам национальностей РФ А.Воронин. С этими людьми Прокофьева связывают тесные деловые отношения. В статьях говорилось много лестного об успехах мэра в деле построения эффективной модели управления городом, создании системы подготовки и переподготовки муниципальных кадров.

Несмотря на стремление оппонентов мэра “пролить свет” на его недостойные действия, действительно компрометирующих Прокофьева материалов было удивительно мало. В качестве примера можно назвать статью, опубликованную по поручению Псковского отделения ЛДПР на правах рекламы В.Алексеевым. В ней речь идет о созданной при непосредственном участии Прокофьева АОЗТ ”Псковская торговая корпорация”. В ноябре 1994 года его возглавил бывший заместитель главы администрации города по торговле Ю.Пасько. Через некоторое время контрольный пакет акций оказался уже не у городского комитета по управлению имуществом, а у генерального директора корпорации Ю.Пасько, которому принадлежит 53 процента акций. Автор пишет о случаях получения корпорацией кредитов на весьма льготных основаниях и иных свидетельствах протекционизма со стороны мэра города. Опровержения на статью не последовало. Глава администрации Пскова выработал достаточно эффективную систему противодействия подобным нападкам. Он не вступает в полемику, обеспечивая себе при этом достаточно очков положительными материалами на другую тему, рассуждая, видимо, так: “чужих голосов мне не нужно, а свои к гадостям против меня и так привыкли”.

Первой была зарегистрирована кандидатом на пост мэра областного центра З.Кравченко — начальник управления социальной защиты города Пскова, затем В.Вьюнов — главный инженер АО ПМО “Псковмебель”, А.Горбань — директор предприятия “АВВЕ”, Ю.Носов — директор ТОО “Фавор”, В.Гуленко — исполнительный директор ООО СМБ (Сбербанк), В.Иванов — заместитель главы администрации города. Таким образом, городская администрация оказалась расколотой. В открытое противоборство с мэром вступили, кроме уже упоминавшегося в качестве постоянного оппонента Прокофьева Носова и оппозиционных “по определению” “Народовластия” и ЛДПР, часть членов действующей команды Прокофьева.

Самым неожиданным в этом ряду явился отход от мэра его бессменного заместителя (по коммунальному хозяйству и экологии) В.Иванова. На этом посту он работал около десяти лет. Большинство успехов городской администрации (реорганизация микрорайонов, создание МУ УМР, строительство очистных сооружений, строительство завода по переработке гальваношламмов) можно считать заслугами этого опытного хозяйственника и администратора. Иванов никогда не выступал в роли публичного политика и всегда подчеркивал свое единомыслие с мэром. Решающим поводом для отхода Иванова в стан противников мэра послужило уклонение мэра от обещаний коммунальщикам исправить катастрофическое положение с финансированием их отрасли.

Уход Иванова в оппозицию носил корректный характер. Он не сопровождался скандальными откровениями и разоблачениями, хотя со стороны команды Прокофьева раздавались довольно воинственные призывы в отношении “отступника”. На сторону Иванова встали представители крупного бизнеса, директора крупнейших промышленных предприятий. Хотя в сферу непосредственной компетенции последнего, как заместителя, и не входит промышленность, большинство директоров помнят его заводское прошлое (начальник цеха на заводе аппаратуры дальней связи).

Как и в случае с Ивановым, защита отраслевых интересов лежат и в основе поведения З.Кравченко. Она более известна в регионе в качестве депутата областного Собрания депутатов.

Еще один кандидат в мэры — бывший член “команды” Прокофьева Ю.Носов (теплоэнергетик, то есть член довольно мощной лоббистской группы), ушедший из мэрии еще ранее в результате принципиальных разногласий.

Таким образом, четыре кандидата в мэры (Прокофьев, Иванов, Кравченко, Носов) были связаны в своей деятельности с нынешней городской администрацией.

Два кандидата были поддержаны партиями: В.Вьюнов — ЛДПР, В.Гуленко — “Народовластием”. Однако ни тот, ни другой активистами этих партий не являлись.

А.Горбань — ставленник немногочисленной группы предпринимателей, по некоторым сведениям, связанных с криминальными структурами. Его кампания была наиболее профессиональной. Организацией кампании занимались привлеченные консультанты из Москвы, использовавшие рассылку открыток, профессионально выверенные тексты листовок, психологическую коррекцию поведения кандидата.

Между Ивановым, Носовым и Гуленко велись переговоры об объединении усилий. Однако они остались безуспешными. Основа их разъединения носит преимущественно личностный характер. Все они в разное время работали в городской администрации, все они хорошо знают городское хозяйство, каждый считал себя способным возглавить город, все они имели длинный список личных обид друг на друга.

Любопытным выглядит поведение в избирательной компании Ю.Носова, сначала добившегося снятия кандидатуры Вьюнова, поддержанного ЛДПР, а затем сумевшего заручиться поддержкой А.Невзорова (незадолго до этого избранного депутатом от Псковской области в Государственную Думу). Руководителем его избирательного штаба был его отец Г.Носов (руководитель псковского отделения ПСТ).

Еще один инцидент произошел накануне голосования и связан с именем А.Горбаня. В городе появилась анонимная листовка, в которой кандидат в мэры изобличался в связях с одной из криминальных группировок. Виновные в расклейке и рассылке не найдены.

Основным предвыборным посылом компании Кравченко послужил мотив социальной незащищенности и ссылка на предсказание астролога П.Глобы, согласно которому звезды желают избрания мэром именно ее. Ни то, ни другое не сработало. Сторонники Кравченко использовали достаточно любопытный ход, создав на базе городского стачкома Псковский комитет рабочего контроля, куда вошли рабочие ТЭСО, АДС, радиозавода, автоэлектроарматуры, строители, профсоюзные активисты, студенты и преподаватели политехнического института, строительного колледжа, безработные и пенсионеры. Было решено “устроить проверку кандидатам по следующим нравственным принципам: 1. Насколько кандидат порядочен в жизни по отношению к людям и делу? 2. Готов ли он работать вместе с общественностью? 3. Кто стоит за его спиной?” Сито рабочей проверки достойно выдержала только Кравченко. Как сообщалось, “Зинаида Васильевна готовит уже сейчас, независимо от того, будет избрана мэром или нет, предложение о внесении в Устав города положения о Совете представителей трудовых коллективов и общественных организаций и предоставлении ему необходимых полномочий”.

Еще одним компонентом избирательной интриги стали постоянно просачивающиеся в прессу слухи о противодействии губернатора избранию мэром Прокофьева. Эти слухи не были лишены оснований. В то же время говорить об открытом противостоянии, об организованном противодействии нельзя: ведь сам губернатор публично не высказывался, каких-либо действий против мэра обладминистрация не предпринимала. Дело было лишь в скверных личных взаимоотношениях Туманова и Прокофьева.

Таблица 8

Результаты выборов мэра г. Пскова 18 февраля 1996 года
(явка избирателей — 34,2%)

Число избирателей

Кандидат

Должность на момент выборов

“За”

%

157698

Горбань А. В.

Директор многотраслевого производствен. предприятия “АВВЕ”

8736

12,8

 

Гуленко В. Ф.

Инженер-строитель; 1991-1994 — зам. главы администрации области

6941

10,2

 

Иванов В. Н.

Зам. главы администрации г.Пскова по жилью и коммунальному хозяйству

10074

14,8

 

Кравченко З. В.

Юрист; депутат областного Собрания

9142

13,4

 

Носов Ю. Г.

Директор ТОО “Фавор”, бывший директор “Псковводоканала”; бывший зам. главы администрации г.Пскова

6948

10,2

 

Прокофьев А. В.

Инженер, в 1992 назначен главой администрации г.Пскова

21434

31,4

 

Выборы депутатов представительных органов МСУ городов и районов

Выборы 18 февраля 1996 года

Представительные органы муниципальных образований первого созыва (городские Думы, районные Собрания депутатов, волостные Советы) были избраны 18 февраля 1996 г.

Кандидатами были выдвинуты около 1300 человек (на 360 мандатов).

Депутатский корпус первого созыва в районах области на 22,4% состоял из работников АПК; 20,8% глав волостных администраций; 12,4% работников образования и культуры; 10,6% работников производственно-промышленной сферы; 9,3% работников здравоохранения. В городских Думах преобладали работники образования и культуры.

Обращал на себя внимание возрастной состав депутатов: лишь около 10% депутатов представительных органов МСУ первого созыва были в возрасте до 35 лет. Больше всего депутатов принадлежало к возрастной группе 46-50 лет — 28,8%.

Около 1/3 депутатов низового звена местного самоуправления области — женщины (30,8%).

На депутатов представительных органов муниципальных образований первого созыва легла задача организации процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. Именно они разработали и приняли уставы муниципальных образований.

 

Выборы 29 марта 1998 года

29 марта 1998 г. состоялись выборы депутатов представительных органов в 28 муниципальных образованиях.

Всего по области 998 человек были выдвинуты кандидатами в депутаты представительных органов МСУ. Из 986 зарегистрированных 654 имели высшее образование, 14 — незаконченное высшее, 232 — среднее специальное, 80 кандидатов имели среднее образование и 4 — неполное среднее.

Зарегистрировано 696 мужчин, женщин — 290. Среди зарегистрированных кандидатов преобладала возрастная категории от 38 до 47 лет (403 кандидата), и от 48 до 57 лет (294 кандидата).

Свою принадлежность к избирательным и общественным объединениям указали 146 зарегистрированных кандидатов, выдвинутых избирателями. Самую большую группу среди них составили представители КПРФ (60), ЛДПР (56). 181 зарегистрированный кандидат был выдвинут избирательными объединениями: КПРФ — 32, ЛДПР — 48, НДР — 1, Народовластие — 27, НПСР — 5. В порядке самовыдвижения были номинированы 68 кандидатов.

Среди зарегистрированных кандидатов были представители следующих социально-профессиональных групп: работники народного образования, здравоохранения, руководители и главные специалисты сельхозпредприятий, главы районов, руководители и специалисты предприятий перерабатывающей промышленности, дорожно-ремонтно-строительных организаций, сотрудники правоохранительных органов, работники лесного хозяйства, руководители и специалисты муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства, главы крестьянских хозяйств, журналисты, работники центров социального обеспечения, автотранспортных предприятий, председатели районных потребительских обществ, пенсионеры, безработные.

По результатам голосования 29 марта 1998 г. депутатами представительных органов местного самоуправления избрано 357 человек (выборы признаны несостоявшимися в двух избирательных округах, где были назначены повторные выборы).

В результате голосования 29 марта депутатами избрано 249 мужчин и 108 женщин. Возраст избранных депутатов составил:

58-68 лет — 40 депутатов (11%)

48-57 лет — 123 депутата (34%)

38-47 лет — 144 депутата (40%)

28-37 лет — 50 депутатов (15%)

По сравнению с 1996 г. увеличилась доля депутатов средней возрастной группы (38-47 лет) — примерно на 16% и доля депутатов старше 60 лет — на 8%.

По уровню образования депутатский корпус местного самоуправления в области весьма однороден: 253 депутата — высшее образование, 2 — незаконченное высшее, 80 — среднее специальное, 20 — среднее, 2 — неполное среднее.

Среди избранных депутатов в данных о себе, представленных в территориальные комиссии, принадлежность к избирательным объединениям указали 35 депутатов, выдвинутых избирателями, среди которых членами КПРФ являлись 24, НПСР — 5, АПР — 2, “Народовластие” — 1, РНПР — 1, НДР — 2.

Среди избранных депутатов 40 было выдвинуто избирательными объединениями: КПРФ — 15, “Народовластие” — 16, НПСР — 8, НДР — 1.

10 депутатов — самовыдвиженцы.

 

 

Таблица 9.
Представительные органы местного самоуправления второго созыва
после 29 марта 1998 года

№ п/п

Муниципальные образования

(все округа одномандатные)

Кол-во деп-тов предст. органа

Название представительного

органа

1.

Бежаницкий район

11

Районное Собрание депутатов

2.

Великолукский район

15 (избр. 14)

Районное Собрание депутатов

3.

Гдовский район

11

Районное Собрание депутатов

4.

Дедовический район

12

Районное Собрание депутатов

5.

Дновский район

13

Районное Собрание депутатов

6.

Красногородский район

9

Районное Собрание депутатов

7.

Куньинский район

11

Районное Собрание депутатов

8.

Локнянский район

11

Районное Собрание депутатов

9.

Невельский район

17

Районное Собрание депутатов

10.

Новоржевский район

13

Районное Собрание депутатов

11.

Новосокольнический район

13

Районное Собрание депутатов

12.

Опочецкий район

15

Районное Собрание депутатов

13.

Островский район

15

Районное Собрание депутатов

14.

Палкинский район

11

Районное Собрание депутатов

15.

Печорский район

15

Районное Собрание депутатов

16.

Плюсский район

15

Районное Собрание депутатов

17.

Порховский район

14

Районное Собрание депутатов

18.

Псковский район

19

Районное Собрание депутатов

19.

Пустошкинский район

11

Районное Собрание депутатов

20.

Пушкиногорский район

13

Районное Собрание депутатов

21.

Пыталовский район

14

Районное Собрание депутатов

22.

Себежский район

15

Районное Собрание депутатов

23.

Стругокрасненский район

13

Районное Собрание депутатов

24.

Усвятский район

11

Районное Собрание депутатов

25.

г. Великие Луки

15

(избр. 14)

Городская Дума

26.

г. Псков

17

Городская Дума

27.

Круппская волость Печорского района

5

Волостной Совет депутатов

28.

Кулейская волость Печорского района

5

Волостной Совет депутатов

 

Национально-культурные особенности и реформа МСУ

На начало 1998 г. 86% населения Псковской области составляли русские, 14% — представители других национальностей. На территории Псковской области живут представители следующих этнических групп: украинцы (Пыталовский район), цыгане (Псковский, Островский районы), эстонцы и латыши (северо-запад и юго-запад Псковской области), евреи (Куньинский и Невельский районы). В результате миграционных процессов после распада СССР Псковской областью принято 458 чеченцев.

Этнические группы не имеют своих представителей в региональных органах власти.

В организации МСУ этнические интересы не учитываются.

Внимания заслуживает компактно-этническая группа коренного населения сету (этнографическая группа, говорящая на вырусском диалекте эстонского языка), проживающая на территории Печорского района Псковской области. В настоящее время численность печорских сету сократилась настолько, что уже можно говорить о потере сету как самостоятельного этноса. В 1993 г. было зарегистрировано культурное общество народа сету — “Экос”, но лишь в 1995 г. состоялся его первый съезд, который определил следующие проблемы: трудность общения по ту сторону границы с Эстонией, острая нужда в телефонизации компактного проживания сету. “Экос” планирует выпуск собственной газеты, издание учебников и даже создание сетуских школ.

На территории области можно отметить создание структур казачьего самоуправления (общественного). Современное казачество состоит из потомков казаков различных казачьих войск и рассматривает себя как особую этническую группу. 29 августа 1992 г. образовано Землячество казаков Псковщины — общественная казачья организация Псковской области. В 1998 г. в Псковской области насчитывалось уже 7 общественных казачьих организаций с общей численностью около 1500 человек. В августе 1995 г. создан Псковский казачий округ и зарегистрирован Устав Псковского областного казачьего округа.

 

Финансы

Псковская область входит в число малодотационных реципиентов, у которых доля поступлений из федерального бюджета в доходах региона в разные годы колеблется от 40 до 45 процентов, доля трансферта в условно-чистых доходах региона (без учета взаимных расчетов с федеральным бюджетом) составляет 15-25 процентов. Другими словами, область имеет в своей доходной части бюджета очень низкий показатель собственных доходов. За последние годы их доля снизилась до 36,8% в 1997 году против более 80% в 1990 г. Данные, показывающие соотношение собственных доходов и всего доходов области в динамике с 1985 по 1997 гг. представлены в таблице 14.

Таблица 14

Доходы Псковской области в динамике

 

1985 г.

1990 г.

1992 г.

1994 г.

1995 г.

1996 г.

1997 г.

Всего доходов,

млн. рублей

251

421

12850

407304

955104

1804410

2160000

в том числе собственных, млн. рублей

223

351

7467

289890

557363

672928

795678

%%

88,84

83,37

58,11

71,17

58,36

37,29

36,83

 

Область традиционно относится к дотационным территориям, однако сумма финансовой помощи области из ФФПР ежегодно снижается. Доля трансферта Псковской области снизилась в 1998 году почти в два раза по сравнению с 1994 г. Фактическое поступление трансферта еще ниже, чем планировалось, и в 1997 г. составило 64% от запланированного (в 1996 — 79%, в 1995 — 78%).

Таблица 15

Бюджетные показатели, млрд. руб.

Поступление налогов и платежей в бюджеты, млрд. руб.

1995 г.

1996 г.

1997 г.

Перечислено в федеральный бюджет

134,7

262,4

220,1

Поступило в бюджет области

63,8

14,6

36,9

Поступило в местные бюджеты

153,8

226,9

239,3

Всего

352,3

563,5

557,4

 

Таблица 16

Исполнение бюджета, млрд. руб.

 

1995 г. (млн.руб.)

1996 г. (млн.руб.)

10 месяцев 1998 г. (тыс.руб.)

 

Доходы

Расходы

Доходы

Расходы

Доходы

Расходы

Областной

бюджет

724000

727000

913622

912510

801680

859877

Распределение финансовых ресурсов между МСУ и областью всегда составляет главный пункт дискуссий при утверждении бюджета области, которое является основной функцией Псковского областного Собрания депутатов.

В 1993 году Псковская область жила без утвержденного бюджета.

Закон “Об областном бюджете на 1994 г.” был принят 12 августа 1994 г.

На 1995 г. областной бюджет был утвержден по прошествии первого квартала. Затем разгорелись споры между областной администрацией и администрацией г. Пскова по поводу невыполнения Закона Псковской области “Об областном бюджете на 1995 г.”.

Бюджет на 1996 год был принят в законный срок.

18 сентября 1997 г. вступил в действие Закон Псковской области “О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами Псковской области”, согласно которому “каждое муниципальное образование имеет местный бюджет и право на получение средств в порядке бюджетного регулирования за счет областного бюджета”.

В 1998 г. бюджет области так и не был принят. Резкое неприятие территорий области вызвала концепция областного бюджета на 1998 год, предложенная областной администрацией на утверждение Псковским областным Собранием депутатов. Суть конфликта такова. В июне 1998 г. на внеочередной сессии областного Собрания депутатов основным был вопрос о проекте Закона Псковской области “Об областном бюджете на 1998 год”. Администрация области предложила проект бюджета, предусматривающий сокращение средств, остающихся в городах и районах. Так, было предусмотрено, что 50 процентов отчислений от подоходного налога на физических лиц города Пскова с 1 июля будут поступать в областной бюджет. Туда же пойдет и налог на прибыль от крупнейших предприятий, среди которых “Электросвязь”, “Псковэнерго”, “Межрайгаз”, “Псковская ГТС”. Всего за счет сокращения средств, поступающих в распоряжение областного центра, Псков потерял бы около 50 миллионов рублей. Значительные потери были бы и у других городов и районов области.

Этот проект вызвал критику со стороны глав местного самоуправления, присутствующих на сессии. Особенно резким было выступление мэра Пскова А.Прокофьева. Он отметил, что до сих пор не видел ничего более “безответственного и бездарного”, чем проект бюджета, представленный обладминистрацией: Пскову, который составляет четверть области по численности населения и еще большую часть по экономике, выделить всего 207 миллионов рублей. “Такая политика администрации направлена на развал экономики области” — заявил Прокофьев.

Комитет по бюджету, финансам и налоговой политике областного Собрания депутатов подготовил проект постановления, в котором был соблюден принцип, закрепленный в существующих местных законах: максимум налоговых поступлений оставлять на местах. Было предложено принять закон о бюджете в первом чтении. Это постановление принято единогласно. Для доработки закона была создана согласительная комиссия, которая реальных результатов не достигла, и областной бюджет на 1998 год в Псковской области принят не был.

Муниципальные образования, отстаивая свои интересы, заявляют о нарушении законодательства о местном самоуправлении. Однако юристы сходятся во мнении, что право решать, какую долю налогов отдать в управление местных органов, принадлежит органам государственной власти субъекта РФ, и формально предложения администрации Псковской области не расходятся с федеральным законодательством. Похоже, что этот спор получит продолжение при обсуждении Закона “Об областном бюджете” и в 1999 году.

Уже в январе 1999 года на сессии областного Собрания депутатов мэр города Пскова и председатель псковской городской Думы выступили с инициативой по межбюджетным отношениям между администрацией области и муниципальными образованиями.

Председатель комитета по экономической политике областного Собрания Б.Полозов считает, что поскольку в Псковской области есть три условные группы муниципалитетов (города-доноры — Псков и Великие Луки, районы, где собственная доходная база составляет около 50%, районы с минимальными собственными доходами), то и в соответствии с уровнем собственной бюджетной базы и должны быть рассчитаны три различные формулы регулирования межбюджетных отношений в области.

Таблица 17

Удельный вес доходов и расходов бюджетов МО в бюджете
и доля МО в Фонде поддержки муниципальных образований (ФПМО)

Муниципальное образование

Удельный вес в доходах области,%

Удельный вес в расходах области,%

Доля в МО в ФПМО,%

(по обл. бюджету за 1997 год)*

1. Всего область

100

100

100

2. Бежаницкий район

1,87

1,51

4,92

3. Великолукский район

2,79

2,37

3,40

4. Гдовский район

1,62

1,53

3,62

5. Дедовичский район

4,03

3,95

2,18

6. Дновский район

1,69

1,82

3,43

7. Красногородский район

1,04

0,82

2,67

8. Куньинский район

1,59

1,19

3,91

9. Локнянский район

1,71

1,30

3,67

10. Невельский район

3,52

2,73

3,29

11. Новоржевский район

0,86

1,18

3,74

12. Новосокольнический район

1,86

1,54

3,25

13. Опочецкий район

2,53

2,11

5,16

14. Островский район

3,69

3,01

8,46

15. Палкинский район

1,53

0,94

3,49

16. Печорский район

2,16

2,29

5,01

17. Плюсский район

2,02

1,51

4,13

18. Порховский район

2,37

2,35

5,40

19. Псковский район

2,80

3,28

6,64

20. Пустошкинский район

1,36

1,07

2,22

21. Пушкиногорский район

1,46

1,39

3,19

22. Пыталовский район

1,74

2,39

4,43

23. Себежский район

1,99

3,46

3,42

24. Стругокрасненский район

2,26

1,94

2,74

25. Усвятский район

0,44

0,75

2,04

26. г. Великие Луки

17,28

18,08

4,90

27. г. Псков

33,79

35,49

0,69

* Бюджет на 1998 г. в Псковской области принят не был.

В бюджеты районов и городов зачисляются:

— 100 процентов налога на прибыль предприятий и организаций, районов и городов Пскова и Великие Луки от установленных ставок;

— 100 процентов отчислений от подоходного налога с физических лиц;

— 12,5 процента доходов от контингента налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), поступающего на территории городов Пскова и Великие Луки;

— 25 процентов доходов от контингента налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), поступающего на территории Куньинского, Локнянского, Новоржевского, Палкинского, Усвятского, Бежаницкого, Плюсского, Пушкиногорского, Пустошкинского, Пыталовского и Красногородского районов;

— 12,5 процента дохода от контингента налога на добавленную стоимость, поступающего на территории остальных районов;

— лесной налог в размере 100 процентов;

— плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем;

— 5 процентов от акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, производимые на территори области;

— 10 процентов от акцизов на вино, пиво, производимых на территории области;

— налог на имущество предприятий в размере 50 процентов по дифференцированным ставкам от налогооблагаемой базы;

— налог на имущество с физических лиц в размере 100 процентов;

— 100 процентов подоходного налога с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

 

 

 

 

Источники

Вагин В. В. Високосный политический год в Псковской области. — Псков, 1998.

Весненко В. География Псковской области: природа, население, хозяйство. — Псков, 1996.

Монаков А. Г. Расселение и динамика численности сету в ХХ в. // Псков. — Псков, 1995. — №3.

Псковский статистический ежегодник. Статистический сборник в 2 т. — Псков, 1993.

Районы Псковской области. Статистический сборник. — Псков, 1998.

Николаев П. А. Псковская область в истории СССР. — Ленинград, 1984.

Псковская область в цифрах. Краткий статистический сборник. — Псков, 1996.

Глушко С. И. Законность — гарантия местного самоуправления // Псковская правда. — Псков, 1999. — 29-30 января. — С.5.

Романенков А. Бюджетный федерализм на Псковщине // Псковская правда. — Псков, 1998. — 28-29 августа. — С. 4.

Итоги десяти месяцев // Псковская правда. — Псков, 1998. — 27-28 ноября. — С. 3.

 

 

Приложение

Закон Псковской области “О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления” от 30.08.95 (Изменения в Закон внесены 14.11.95; 21.12.95; 31.02.96; 25.04.96)

Закон Псковской области “О местном самоуправлении в Псковской области” от 14.09.95 (Изменения в Закон внесены 27.06.96)

Закон Псковской области “О выборах глав местного самоуправления” от 14.11.95 (Изменения в Закон вносились 21.12.95; 31.01.96; 25.04.96)

Закон Псковской области “О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Псковской области” от 31.01.96

Закон Псковской области “О местном референдуме в Псковской области” от 30.05.96 (Изменения в Закон внесены 31.10.96; 27.02.97)

В 1996 — начале 1998 гг. были разработаны и приняты следующие законы по МСУ:

Закон Псковской области “О муниципальной службе в Псковской области” от 27.12.96

Закон Псковской области “О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами Псковской области” от 18.09.98

Закон Псковской области “О выборах глав муниципальных образований в Псковской области” от 29.11.97 (Изменения в Закон вносились 29.12.97)

Закон Псковской области “О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями” от 18.12.97

Закон Псковской области “О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов между муниципальным образованием “Печорский район” и муниципальным образованием “Кулейская волость” от 12.03.98.

В 1998 г. Собранием депутатов Псковской области второго созыва приняты 6 законов:

Закон Псковской области “Об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления”

Закон Псковской области “О статусе главы муниципального образования”

Закон Псковской области “Об отзыве главы местного самоуправления”

Закон Псковской области “О порядке созыва и проведения собрания (схода) граждан”

Закон Псковской области “О порядке организации и осуществления территориального общественного самоуправления”

Закон Псковской области “О порядке передачи собственности Псковской области в муниципальную собственность”

Елена ЛАПШОВА

Самарская область:
от согласия к конфликту?

Общие сведения о регионе

Краткая история региона, природные ресурсы.
Валовой региональный продукт

амара была основана в 1586 году. Выделенная в 1851 году в самостоятельную административную единицу , Самарская губерния до революции славилась по всей России как центр сельскохозяйственного производства. В годы второй мировой войны в результате эвакуации сюда ряда машиностроительных и авиационных предприятий Самарская область стала одним из крупнейших индустриальных центров страны.

Широкое использование природных богатств региона позволяет поддерживать экономический потенциал области на достаточно высоком уровне. Основными полезными ископаемыми являются нефть и попутный газ. Большую экономическую ценность имеют также горючий сланец, силикатная глина, самородная сера, поваренная соль, строительный камень и ряд других веществ и минералов.

Кризисные явления в экономике последних лет не могли не затронуть область. Произошли значительные изменения в структуре валового регионального продукта, сократилась доля производства товаров и увеличилась доля рыночных услуг. Так, с 49% в 1994 году до 34% в 1997 году уменьшился удельный вес в ВРП одной из ведущих отраслей промышленности — машиностроения.

Вклад области в формирование валового внутреннего продукта России в 1994, 1995 годах составил 3,2%, а по величине ВРП на душу населения в 1994, 1995 годах область занимала 8 место.

Таблица 1

Счет производства, в текущих ценах; миллиардов рублей

 

1994

1995

1996

1997

Ресурсы

Выпуск в основных ценах

28440,2

83029,2

100235,6

114920,1

Налоги на продукты

2270,3

5769,0

9236,7

6614,7

Субсидии на продукты

398,9

437,0

1249,0

893,0

Всего

30311,6

88361,2

108223,3

120641,8

Использование

Промежуточное потребление

13404,6

43329,6

55112,8

62711,2

ВРП в рыночных ценах

16907,0

45031,6

53110,5

57930,6

Всего

30311,6

88361,2

108223,3

120641,8

Таблица 2

Динамика промышленного производства Самарской области
к 1990 году

 

1991 г.

1992 г.

1993 г.

1994 г

1995 г

1996 г.

Самарская

область

93,8%

86,2%

79,1%

60,7%

60,1%

58,3%

Россия

92%

75%

65%

51%

48%

45%

К концу 1997 года обозначились признаки стабилизации в промышленности области. Во всех отраслях (за исключением машиностроения и нефтеперерабатывающей) отмечалось незначительное снижение объемов производства .

В результате приватизации к 1998 году 75,4% всех предприятий находились в частной собственности, 6,4% в муниципальной, и только 3,5% в государственной. Общественным объединениям принадлежало 4,2% предприятий, к прочим формам собственности относилось 10,2% предприятий.

Основные культурные и образовательные учреждения

Самарская область известна не только как центр промышленного производства. Имеется развитая сеть учреждений культуры и искусства. В областной собственности 4 театра, 3 концертные организации, 2 музея, 4 областные библиотеки. Муниципальной собственностью являются 788 клубов и Домов культуры, 834 библиотеки, 4 музея, 4 театра и др.

В области 1086 дневных общеобразовательных школ, 64 средних специальных учебных заведения. На начало 1997/98 учебного года в Самарской области действовало 14 государственных и 13 негосударственных вузов.

Самые крупные вузы области — Самарский государственный педагогический университет и Самарский государственный технический университет. Численность студентов составляет 2% населения области. Из негосударственных самая старейшая — Самарская гуманитарная академия .

Население

По данным на 01.01.97 г. в области постоянно проживало 3310 тыс. человек, из которых 2666 тыс. — в городах, а 644 тыс. в сельской местности. На 01.01.93 г. численность населения равнялась 3272 тыс. чел, в том числе 2634 тыс. горожан и 638 тыс. сельских жителей.

Этнический состав населения области: русские — 83,4%. Татары — 3,6%, мордва — 3,6%, чуваши — 3,6%, украинцы — 2,5%, белорусы — 0,6%, казахи -0,4%, евреи — 0,4%, немцы — 0,3%, башкиры — 0,2%, марийцы — 0,1%, представители других национальностей — 1,3% .

Муниципальные образования

Муниципальные образования были созданы на основе прежних административно-территориальных единиц. В настоящее время существует 37 муниципальных образования: 10 городских, 27 в сельских районах .

Согласно Уставу Самарской области, в городах и районах области избирается глава местного самоуправления (мэр, глава администрации), руководящий деятельностью местной администрации. В муниципальных образованиях создаются представительные органы — городские Думы и собрания представителей сельских районов.

Региональная власть

Губернатор Константин Алексеевич Титов вошел во власть на волне перестройки. В августе 1991 года, будучи председателем городского Совета народных депутатов Указом Президента РФ, он был назначен главой администрации Самарской области. На выборах губернатора в декабре 1996 году К.А.Титов одержал убедительную победу.

Согласно закону “О Самарской Губернской Думе”, Дума является постоянно действующим представительным и законодательным органом государственной власти Самарской области. В июне 1994 года был избран первый состав губернской Думы (25 человек). В декабре 1997 года состоялись очередные выборы депутатов.

Из депутатов предыдущего состава свои места сохранили 10 человек. В законодательном органе велик удельный вес представителей администраций городов и районов области. Немалая часть депутатского корпуса — руководители или сотрудники крупных производственных коллективов и финансовых структур. Социальное “лобби” в новой Думе представлено четырьмя депутатами — врачами и социальными работниками. Политический окрас Думы близок к нейтральному: среди депутатов лишь два коммуниста.

Голосование на федеральных выборах

Результаты практически всех выборов последних лет по Самарской области были аналогичны средним по России. В 1993 году наибольшее количество голосов по партийным спискам получили ЛДПР (18,8%), КПРФ (15,6%), “Выбор России” (15,4%). От 5 до 10% -”Женщины России”, “Яблоко”, Демократическая партия России, АПР, ПРЕС. Остальные собрали менее 5%.

В одномандатных и двухмандатных округах победу одержали двое независимых кандидатов, четверо представителей самарского блока Объединения в поддержку реформ, и одна кандидатка левой ориентации.

В декабре 1995 года на выборах в Государственную Думу большинство самарцев отдали свои голоса за КПРФ — 22,27%, (22,31% в среднем по России), ЛДПР набрала 12,26% (11,06%), “Наш дом — Россия” — 11,94 (9,89%), “Яблоко” — 5,05% (6,93%). Среди победителей по одномандатным округам двое кандидатов от КПРФ, один представитель Аграрной партии России, два депутата от НДР.

В первом туре президентских выборов 16 июня 1996 года в нашей области за Ельцина проголосовали 36,56%, за Зюганова — 35,59%. Во втором туре победа президента была более убедительной : 51,95% — за Ельцина, 42,69% — за лидера КПРФ.

 

Предыстория реформы

В начале 90-х в области существовала традиционная для того времени система местных Советов и исполнительных органов власти.

В начале 1993 года все более очевидным становился конфликт между областным Советом и обладминистрацией. В Самаре при поддержке администрации прошли манифестации местных отделений демократических партий и движений, в ходе которых выражалось недоверие и требование отставки Самарского областного Совета народных депутатов .

Роспуск местных Советов после октябрьских событий положил начало очередному этапу реформы местного самоуправления. Первыми в области были восстановлены представительные органы городов. В январе 1994 года обладминистрация приняла Положение “Об основах организации местного самоуправления в Самарской области”, 27 марта 1994 года были избраны городские Думы в Сызрани, Новокуйбышевске, Октябрьске, Кинеле, Отрадном, Похвистнево, Чапаевске. В то же время прошли выборы старост поселений в сельских районах. Всего было избрано 933 старосты поселения и 553 руководителя организаций территориального общественного самоуправления (квартальные, уличные комитеты и т.п.) .

Из-за низкой явки избирателей в крупнейших городах области в июне 1994 года состоялось повторное голосование. В результате были сформированы городские Думы в Самаре и Тольятти, а также в Жигулевске, одновременно впервые в России путем всенародного голосования были избраны мэры городов Самары и Тольятти.

 

Правовые основы местного самоуправления.
Уставы муниципальных образований

Региональные законы о местном самоуправлении

За последние четыре года в области был разработан ряд нормативных правовых актов, определяющих основы местного самоуправления. В Уставе Самарской области местному самоуправлению посвящено несколько разделов. Работа над проектом главного областного закона началась еще в сентябре 1994 года при отсутствии российского законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. В первом чтении Устав был принят летом 1995 года. Параллельно шло обсуждение Закона “О местном самоуправлении в Самарской области”, который был принят в первом чтении 26 сентября 1995 года и опубликован 2 февраля 1996 г.

27 февраля 1996 г. был принят закон “О выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц местного самоуправления Самарской области”. Разработка перечисленных выше законопроектов проходила бесконфликтно, если не считать возражений юриста обладминистрации Т.Вечкановой, высказанного в июне 1995 года по поводу недопустимости публикации проекта закона “О местном самоуправлении” до появления в печати аналогичного федерального закона .

Позднее была устранена возможность подобных противоречий. 22 сентября 1998 года губернской Думой был принят Закон “О внесении изменений и дополнений в Устав Самарской области”, согласно которого “до принятия федеральных законов касающихся местного самоуправления, органы государственной власти Самарской области вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование” .

В ноябре 1996 года по представлению прокурора области существенные поправки были внесены в Закон “О местном самоуправлении в Самарской области”. В частности, они касались вопросов, которые можно выносить на референдум и о невозможности совмещения административной деятельности с коммерческой.

8 апреля 1997 г. был принят Закон “О муниципальной службе в Самарской области”, регулирующий правовой статус служащих и Закон “О делегировании органам местного самоуправления права утверждения нормативов затрат на содержание объектов социально-культурной сферы” .

Закон “Об административно-территориальном устройстве Самарской области” был принят 27 мая 1997 года. Тогда же решением самарской губернской Думы принят “Единый реестр муниципальных должностей в Самарской области”.

20 октября 1998 года опубликован областной закон “О местном референдуме в Самарской области”. Согласно этому закону, районный референдум может проводиться по требованию жителей или общественных организаций без согласования с областными организациями.

Обсуждение и принятие большинства перечисленных региональных законов проходило без конфликтов. Но были и исключения из этого правила.

Летом 1997 г. Разгорелась дискуссия по поводу законности участия в выборах в губернскую Думу глав городов и районов.

Областная прокуратура, отстаивая верховенство федеральных законов, предъявила иск о признании недействительными пунктов “в” и “г” ст.12 областного закона “О муниципальный службе в Самарской области”.

Пункт “в” разрешал муниципальным служащим быть депутатами законодательного органа области, если они не будут работать в ней на постоянной основе. Пункт “г”, в котором идет речь о главах волостей (им разрешено входить в состав собрания представителей сельского района), противоречил федеральному закону.

Ленинский районный суд г. Самары опроверг протест областной прокуратуры. В результате выборов кресла депутатов СГД занял ряд глав местного самоуправления. Конфликт между Думой и облпрокуратурой был разрешен только летом 1998 года, когда были внесены поправки и дополнения в Устав Самарской области и в областные законы “О Самарской губернской Думе”, “О муниципальной службе в Самарской области” и “О статусе депутатов Самарской области”. Все эти правовые акты по требованию прокурора были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Депутаты нашли компромиссный вариант — текст статей областного закона составили согласно федеральным нормам, но в конце сделали дополнение, что данные статьи вступают в силу с момента новых выборов в Думу .

В ноябре 1998 года на первом заседании Совета глав местного самоуправления, проходившего под председательством губернатора, обсуждался законопроект “О наделении органов местного самоуправления Самарской области частичными полномочиями”. Его принятие может существенно изменить сложившуюся в регионе систему выборов глав местного самоуправления. Предметом дискуссии стала проблема замещения досрочно покидающего свой пост мэра, до сих пор не нашедшая отражения в областном законодательстве. С одной стороны, ее можно решить введя пост вице-мэра, который избирается одновременно с мэром и парламентом. Возможен и другой вариант. В частности, недавно в г. Отрадном депутаты внесли изменения в Устав города, согласно которым всенародно избранным депутатам городской Думы из своего состава предстоит избрать высшее должностное лицо — главу местного самоуправления. (Мэр города А.И.Роккель досрочно сложил свои полномочия, так как он был назначен председателем областного Пенсионного фонда).

Это новшество было воспринято главами местного самоуправления неоднозначно. По мнению мэра Тольятти Сергея Жилкина, подобная практика неприемлема для крупных городов. За прямые выборы высказался и мэр г.Похвистнева Виктор Филипенко .

Как принимались Уставы муниципальных образований

Закон Самарской области “О порядке регистрации Уставов муниципальных образований в Самарской области” был утвержден 27 февраля 1996 г.

Уставы местного самоуправления городов и районов области были приняты городскими думами и районными собраниями представителей весной — летом 1996 г. Они заложили правовую основу деятельности новых муниципальных органов, организационно оформившуюся после проведения муниципальных выборов. Механизм принятия этих законов был во всех городах и районах примерно одинаков — законопроекты, разработанные представительными органами публиковались в местной прессе для всенародного обсуждения, (референдумов по этому вопросу не проводилось). Затем принятые Уставы были представлены на регистрацию в самарскую губернскую Думу. Так, Устав Самары был зарегистрирован 9 июля 1996 года..

Никаких серьезных конфликтов и разногласий в ходе этого процесса замечено не было. Обсуждение проходило довольно вяло. Уставы местного самоуправления, принятые в 1996 году содержат много общих черт. Они предусматривают систему “чрезвычайно сильного мэра” (т.н. украинскую модель, которая состоит из двух элементов: прямые выборы мэров и совмещение ими должностей мэра и главы представительного органа). А также не допускают выборности должностных лиц внутрирайонных образований .

 

Местное самоуправление

На уровне области проблемами МСУ занимается комитет по местному самоуправлению в губернской Думе. Его возглавляет Александр Белоусов, имеющий опыт руководства одним из районов Самары. В обладминистрации не существует специального профильного отдела. Недавно создан Совет глав местного самоуправления, в работе которого участвует губернатор. Совет призван решать важнейшие вопросы реформы местного самоуправления в регионе.

Как было отмечено выше, в регионе не существует муниципальных “матрешек”, то есть самостоятельных муниципальных образований на территории других муниципальных образований. Попытка оспорить в суде сложившуюся практику имела место в августе 1998 года. Житель Самары адвокат Сергей Киринский обратился в областной суд с требованием проведения выборов в представительный орган власти Ленинского района Самары, то есть по существу возрождения районного Совета. Он подал жалобу на ограничение своих конституционных прав как гражданин России избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Суть заявления сводилась к тому, что в соответствии с Законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” выборы в муниципальном образовании, каковым, по мнению адвоката является Ленинский район города Самары, должны были состояться еще до начала 1997 года. Поэтому г-н Киринский просил суд “назначить дату проведения выборов депутатов представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании — Ленинском районе города” .

Доводы истца были отвергнуты, так как ни в одном из действующих нормативных актов внутригородской район не квалифицируется как самостоятельное муниципальное образование. Кроме того, территория муниципального образования — Самары — была закреплена в Уставе города.

Процесс создания ТОСов в области в последнее время шел достаточно интенсивно, особенно в Самаре, Тольятти и Сызрани.

В 1995 году самарская городская Дума утвердила Временное положение “О территориальном общественном самоуправлении в г. Самаре”. Администрации районов провели выборы и регистрацию ТОСов. Созданные таким образом по инициативе “сверху” территориальные объединения не всегда бывают удачными: так, из 8 ТОСов Промышленного района Самары 5 было распущено из-за организационной несостоятельности. Встречаются и противоположные примеры, когда инициативная группа общественности, объединяется в ТОС для решения наиболее острых проблем микрорайона.

В права и обязанности органов ТОС входят созыв собраний, создание товарищеских судов, дружин, организация культурных, спортивных и др. мероприятий, работы по благоустройству территории, заключение трудовых или иных договоров на выполнение работ, осуществление общественного контроля за соблюдением плана социально-экономического развития территории, подведомственной ТОС, а также контроль за эксплуатацией и ремонтом жилого фонда, участие в составлении плана работ ДЕЗ (дирекция единого заказчика). ТОСы имеют право участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе. Финансовые ресурсы органов ТОС складываются из собственных (которые образуются путем экономической деятельности), заемных и передаваемых городской, районной администрациями, а также городской Думой средств .

Не всегда деятельность ТОСов ограничивается решением хозяйственно-бытовых проблем. Есть примеры участия органов территориального самоуправления в выдвижении кандидатов на региональных и местных выборах. Особенно это характерно для Тольятти.

Структура, организация, компетенция
органов местного самоуправления

Местное самоуправление в Самарской области осуществляется на уровне сельских районов и в городах. По объему полномочий характерной является схема “сильный мэр — слабый представительный орган”. Мэр Самары Г.С.Лиманский одновременно является председателем городской Думы.

В самарской городской Думе 18 депутатов. Из них восемь работают на постоянной основе. С 1996 года удвоилось — с одного до двух — количество оплачиваемых помощников депутатов. Народные избранники, работающие на общественных началах, могут иметь по пять помощников.

Действуют думские комитеты по экономике, контрольный, по социальной политике, по строительству и коммунальному хозяйству, по местному самоуправлению и защите прав граждан, по здравоохранению и защите окружающей среды. Заседания Думы проходят в здании мэрии.

 

Выборы должностных лиц и органов местного самоуправления

Выборы глав местного самоуправления

Выборы в органы местного самоуправления Самарской области в большинстве муниципальных образований состоялись 1 декабря 1996 года одновременно с первыми всенародными выборами губернатора.

Соперничество в каждом городе, в каждом районе области имело свою специфику, и порой эта борьба носила острый, бескомпромиссный характер. В среднем конкурс составил 3,5 человека на место. Выборы носили непартийный характер. Лишь 11 кандидатов баллотировались от политических партий и общественных движений (только один из них одержал победу), а остальные были выдвинуты инициативными группами избирателей.

25 из 37 глав администраций городов и районов подтвердили свое право на руководство. В целом итоги выборов представлены в Приложении...*

Действующие главы администраций сохранили свои полномочия во всех городах области за исключением г. Октябрьска, где социально — экономическая ситуация была наиболее сложной.

В сельских районах наиболее критично к местной власти отнеслось население пригородных районов области, расположенных в непосредственной близости от крупнейших городов — Самары, Тольятти, Сызрани, Новокуйбышевска. Причиной этого, очевидно, стал разрыв в уровне доходов, уровне жизни между сельским и городским населением, который более отчетливо проявился именно в этих районах.

Таблица 4

Результаты выборов глав местного самоуправления
Самарской области (1996 г.)

Город (район)

Избранный глава

I тур

II тур

Кем работал до избрания

Кем выдвинут

ГОРОДА

Самара

Сысуев О.Н.

73,2

 

глава города

Группа избирателей

Жигулевск

Балахонов С.Г.

56,5

 

глава администрации

Группа избирателей

Кинель

Тарасов В.П.

67,1

 

глава администрации

Группа избирателей

Новокуйбышевск

Нефедов А.П.

80,8

 

глава администрации

Группа избирателей

Октябрьск

Николаев А.В.

55,7

 

Директор совместного предприятия

Группа избирателей

Отрадный

Роккель А.В.

57,5

 

глава администрации

Группа избирателей

Похвистнево

Филипенко В.М.

87,4

 

 

 

Сызрань

Янин В.Г.

72,7

 

глава администрации

Группа избирателей

Тольятти

Жилкин С.Ф.

51,6

 

Мэр города

Группа избирателей

Чапаевск

Липченко Ю.Н.

38,4

50,8

глава администрации

Группа избирателей

РАЙОНЫ

 

 

 

 

 

Алексеевский

Щанькин В.В.

62,6

 

глава администрации

Группа избирателей

Безенчукский

Кузьмин А.К.

29,6

66,1

Директор АО

Группа избирателей

Богатовский

Домке Н.П.

24,2

54,5

Начальник цеха завода “Прогресс”

Группа избирателей

Больше-Глушицкий

Бугров В.И.

56,3

 

глава администрации

Группа избирателей

Больше-Черниговский

Брагин А.А.

64,7

 

Председатель колхоза

КПРФ

Борский

Веревкин А.А.

73,4

 

глава администрации

Группа избирателей

Волжский

Брызгалов В.М..

39,2

50,8

Директор кооператива

Группа избирателей

Елховский

Дементьев В.Н.

52,7

 

глава администрации

Группа избирателей

Исаклинский

Потякин В.В.

84,3

 

глава администрации

Группа избирателей

Камышленский

Галлимулин С.З.

48,4

61,1

глава администрации

Группа избирателей

Кинельский

Зезин Ю.Н.

75,5

 

глава администрации

Группа избирателей

Кинель -Черкасский

Гараев В.М.

41,8

50,2

глава администрации

Группа избирателей

Клявлинский

Соловьев И.Н.

61,0

 

глава администрации

Группа избирателей

Кошкинский

Инкин Г.В.

47,3

59,7

Председатель колхоза

Группа избирателей

Красноармейский

Будорин В.Ф.

32,7

48,9

глава администрации

Группа избирателей

Красноярский

Демченко Г.Л.

48,8

61,1

Директор совхоза

Группа избирателей

Нефтегорский

Анисимов А.А.

68,3

 

глава администрации

Группа избирателей

Пестравский

Любаев А.П.

57,6

 

глава администрации

Группа избирателей

Похвистневский

Ларионов А.И.

42,4

57,8

Заместитель главы администрации

Группа избирателей

Приволжский

Трофимов С.Н.

55,0

 

Нач. производства АО

Группа избирателей

Сергиевский

Трубаков С.И.

85,2

 

глава администрации

Группа избирателей

Ставропольский

Пучков А.С.

59,7

 

 

Группа избирателей

Сызранский

Подобулин В.Н.

71,1

 

глава администрации

Группа избирателей

Хворостянский

Махов В.А.

75,9

 

глава администрации

Группа избирателей

Челно-Вершинский

Евдокимов И.М.

54,9

 

глава администрации

Группа избирателей

Шенталинский

Петров В.Д.

87,5

 

глава администрации

Группа избирателей

Шигонский

Лысихин А.Н.

40,3

67,1

Управляющий филиалом банка

Группа избирателей

 

 

 

Выборы представительных органов

Социальный состав

Выборы в представительные органы местного самоуправления, также состоявшиеся 1 декабря 1996 года, организационно оформили структуру, через которую население области получило реальную возможность самостоятельно решать вопросы местного значения и контролировать деятельность исполнительных органов власти. Если раньше избранные представительные органы местного самоуправления действовали только в городах, то теперь жители сельских районов также получили возможность избирать в них своих представителей.

Эти выборы носили преимущественно неполитический характер — из 103 депутатов городских дум и 317 членов представительных органов местного самоуправления в селах 370 баллотировались не от партий, а были выдвинуты инициативными группами избирателей. Причем если в городах большинство из так называемых “политических” кандидатов представляли КПРФ, то в селах большинство из них состояли в общественно-политическом движении “Наш дом — Россия”.

В составе представительных органов местного самоуправления в городах 41,7% составляют хозяйственные руководители и 39,8% — представители различных категорий интеллигенции, а на селе это соотношение 47% и 31,9% соответственно.

 

 

Таблица 5

Качественный состав городских дум

 

Всего

Избрано

Возраст

Кем выдвинут

Город

депутатов, чел.

Все-го

В т.ч. женщин

До 30 лет

До 40 лет

До 50 лет

До 60 лет

Старше
60

Иниц гр. избирателей

НДР

КПРФ

Дру-гие

Самара

18

18

9

1

7

7

3

 

17

 

1

 

Тольятти

17

 

 

3

4

8

2

 

16

 

 

1

Жигулевск

7

7

1

 

3

1

3

 

7

 

 

 

Кинель

8

8

2

 

1

6

1

 

7

1

 

 

Новокуй-бышевск

9

9

1

 

2

5

1

1

6

 

3

 

Октябрьск

7

7

2

 

1

4

2

 

4

 

3

 

Отрадный

7

7

2

 

2

4

1

 

7

 

 

 

Похвистнево

9

9

2

 

3

4

2

 

9

 

 

 

Сызрань

15

14

1

 

3

8

3

 

14

 

 

 

Чапаевск

7

7

3

 

1

4

1

1

4

 

3

 

Всего

104

103

26

4

27

51

19

2

91

1

10

1

Таблица 6

Город

Место работы

Депутаты на постоянной основе

Главы С/У волостей

Хоз. Руководители

ИТР

Работники культуры, образования, здравоохранения

Военные, работники правоохранитель-ных органов

Работники СМИ

Предприниматели

Банкиры

Руководители общест-вен-ных организаций

Руководители органов гос. упра-вле-ния

Рабочие

Безработные

Самара

2

 

1

 

11

1

 

2

 

1

 

 

 

Тольятти

1

 

10

1

1

 

 

 

 

3

1

 

 

Жигулевск

 

 

3

 

3

 

 

 

1

 

 

 

 

Кинель

 

 

4

 

3

 

 

 

 

 

 

1

 

Новокуй-бышевск

 

 

5

1

3

 

 

 

 

 

 

 

 

Октябрьск

 

 

3

1

1

 

 

 

 

 

 

 

1

Отрадный

 

 

4

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

Похвистне-во

 

1

5

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

Сызрань

 

 

7

 

5

 

 

 

 

2

 

 

 

Чапаевск

 

 

1

1

2

1

2

 

 

 

 

 

 

Всего

3

1

43

4

35

2

2

2

1

6

1

1

1

 

Таблица 7

Качественный состав собраний представителей сельских районов

 

Всего

Избрано

Возраст

Кем выдвинут

Район

депутатов, чел.

Всего

В
том числе женщин

До 30 лет

До 40 лет

До 50 лет

До 60 лет

Старше 60

Иниц. гр. изби-рате-лей

НДР

КПРФ

Другие

Алексеевский

11

11

2

 

3

8

 

 

10

 

 

1

Безенчукский

14

14

3

 

3

11

 

 

10

 

4

 

Богатовский

9

9

2

1

1

5

2

 

9

 

 

 

Больше-Глушицкий

14

14

1

 

6

7

1

 

14

 

 

 

Больше-Черниговский

14

14

3

 

2

10

1

1

11

 

3

 

Борский

11

11

1

 

4

7

 

 

11

 

 

 

Волжский

10

10

1

 

1

6

2

1

10

 

 

 

Елховский

12

12

2

 

4

5

3

 

12

 

 

 

Исаклинский

12

12

1

 

561

 

 

 

6

6

 

 

Камышлен-ский

8

8

 

1

4

1

2

 

8

 

 

 

Кинельский

15

15

1

1

1

6

7

 

15

 

 

 

Кинель-Черкасский

10

10

4

1

3

5

1

 

10

 

 

 

Клявлинский

12

12

 

 

8

4

 

 

2

10

 

 

Кошкинский

14

14

1

1

3

8

2

 

14

 

 

 

Красноармей-ский

7

7

 

 

2

5

 

 

6

 

 

 

Красноярский

10

10

2

 

1

8

1

 

9

5

 

 

Нефтегорский

14

14

1

 

5

7

 

2

9

 

 

 

Пестравский

11

11

3

 

6

5

 

 

11

 

 

 

Похвистнев-ский

9

9

1

 

2

6

1

 

9

 

 

 

Приволжский

9

9

1

 

3

4

2

 

9

 

 

1

Сергиевский

15

15

4

 

4

8

3

 

15

 

 

 

Ставрополь-ский

14

14

5

 

6

5

3

 

14

 

 

 

Сызранский

14

14

2

 

5

8

1

 

14

 

 

 

Хворостян-ский

10

10

3

 

2

7

1

 

5

2

3

 

Челно-Вершинский

15

15

2

 

3

10

1

1

15

 

 

 

Шенталин-ский

15

15

2

 

3

9

2

 

15

 

 

 

Шигонский

8

8

1

1

2

2

3

 

6

2

 

 

Всего

317

317

49

6

92

173

40

6

279

25

11

2

 

Места работы представителей сельских районов:

— главы С/У волостей (округов) — 49

— хоз. руководители — 149

— ИТР — 22

— работники науки, культуры, образования, здравоохранения — 75

— работники правоохранительных органов — 2

— работники СМИ — 4

— предприниматели — 4

— банкиры — 1

— руководители общественных организаций — 2

— руководители органов государственного управления — 2

— рабочие и крестьяне — 6

— безработные — 1

Всего в Самарской области в местные представительные органы избрано 420 депутатов. Их средний возраст — 43,5 года.

Закончившиеся осенью 1996 г. избирательные процессы сформировали новые основы легитимности государственной власти и местного самоуправления и определили основной состав участников политического процесса в области на ближайшие четыре года.

Выборы в Самарскую городскую Думу

Первые выборы депутатов и главы Самары состоялись в 1994 году. Тогда первоначально планировалось провести лишь выборы в городскую Думу, но 27 февраля на избирательные участки пришли 22,45% горожан, после чего по инициативе мэра Олега Сысуева было принято решение совместить выборы мэра и Думы, что и было сделано 5 июня 1994 года.

Кампания по вторым выборам в самарскую городскую Думу, состоявшимся 1 сентября 1996 года, была очень короткой, а фора действующих депутатов за счет их относительной известности — весьма значительной. Из 13 бывших депутатов, принимавших участие в новых выборах, выиграли 9. Таким образом, депутатский состав сменился лишь наполовину. Особо можно отметить успех Николая Скобеева и Людмилы Шакутиной, выигравших третьи выборы подряд.

Наибольшее количество соперников было в двух из восемнадцати округов, где выставлялись по 7 кандидатов. Среди победителей было поровну женщин и мужчин. Каждый избранник — с высшим образованием, трое — имеют ученые степени. Средний возраст депутатов — сорок два года.

Политическая ориентация кандидатов в депутаты городской Думы практически роли не сыграла. Слабо выступила региональная КПРФ — от нее прошел только один из семи выдвигавшихся кандидатов, а объединение “За социальную справедливость”, выступающее вместе с коммунистами, выставило четверых, из которых прошла лишь Людмила Шакутина .

Выборы мэра Самары

Последние выборы мэра Самары состоялись в июне 1997 года. В первом туре стартовали 12 кандидатов.

Симпатии жителей города распределились следующим образом :

Таблица...*

Анатолий Афанасьев

заместитель мэра

28,41%

Георгий Лиманский

вице-спикер губернской Думы, лидер областной организации партии А.Лебедя

20,35%

Александр Белоусов

проректор Аэрокосмического университета

15,07%

Олег Киттер

руководитель правового агентства и газеты “Алекс-Информ”

14,67%

Михаил Маслянцев

председатель горкома КПРФ

9,54%

Александр Иванов

депутат губернской Думы

3,04%

Вера Лекарева

директор спортивных сооружений, член НДР

1,20%

Иван Мотынга

председатель благотворительного фонда по борьбе с наркоманией “Второе рождение”

0,85%

Александр Зорин

предприниматель

0,64%

Евгений Узилов

директор АО “Бытовая химия”

0,41%

Александр Сушин

врач

0,32%

Сергей Шаранихин

сотрудник УВД

0,25%

Лишь первые четверо кандидатов реально вели предвыборную агитацию и имели шансы на успех. Кампания остальных претендентов проходила вяло и малозаметно. По всей видимости, сказалось отсутствие средств и политического опыта у подавляющего большинства из них.

При повторном голосовании за Г.С. Лиманского отдали свои голоса 54,64% избирателей, за А.М.Афанасьева — 38,01%, против всех — 6,02%.

Особенностью кампании победившего на выборах Г.С.Лиманского стало широкое привлечение к агитации московских политиков. С этой целью Самару посетили генерал Александр Лебедь и Сергей Бабурин. В поддержку кандидата высказывались Григорий Явлинский и Борис Федоров .

Лиманский также активно сотрудничал со многими самарскими отделениями существующих партий. В его предвыборном штабе можно было встретить представителей “Яблока”, “Вперед, России!”, РНПР, ДПР .

 

Муниципальные услуги

Вопросы, решаемые органами местного самоуправления

У органов местного самоуправления две основные задачи — представление интересов населения и практическая реализация этих интересов. Муниципалитеты успешно решают проблемы планировки и застройки территорий, местного энерго-, водо- и теплоснабжения, транспорта, связи, реконструкции и благоустройства. Трудности в основном связаны с отсутствием финансов. Так, в городах, где органы местного самоуправления самостоятельно (вне зависимости от области) решают проблемы народного образования, не всегда вовремя выплачивается зарплата учителям.

Другим важным направлением деятельности органов местного самоуправления является реализация территориальных программ социальной поддержки. За счет средств местных бюджетов оказывается дополнительная социальная помощь малообеспеченным гражданам в виде денежной компенсации оплаты услуг, обеспечение продуктами питания, промышленными товарами.

 

Жилищный фонд

Жилищный фонд области на 1.01.98 г. составил 63,8 млн. кв. метров общей площади, в городской местности — 50,7 млн. кв. метров, в сельской — 13,1.

На каждого жителя области приходилось 19 кв. метров общей площади.

Таблица 9

Структура жилищного фонда Самарской области, %

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Частный

18

19

54

47

45

48

50

Государственный

55

52

20

13

10

8

7

Муниципальный

20

22

21

31

34

38

39

Общественный

00

00

00

00

00

00

00

Смешанный

1

1

5

9

11

6

3

Акционирование предприятий, развитие индивидуального строительства изменили структуру жилищного фонда. Значительно увеличился удельный вес жилья, находящийся в частной и муниципальной собственности, соответственно примерно 31,9 млн. кв. метров- частной, 24,9 млн. кв. метров- муниципальной .

Образование

На 1.01.1997 года в области действовали 1147 детских дошкольных образовательных учреждений, из которых 682 — в городской и 465 — в сельской местности. ДОУ посещали 112,2 тыс. детей.

По формам собственности ДОУ распределяются на муниципальные — 76%, частные — 6%, смешанной Российской собственности — 12%, государственной — 6% и Российская собственность в составе смешанной собственности с иностранным участием — менее 1%.

Сеть ДОУ ежегодно сокращается. Уменьшение сети происходило за счет ведомственных учреждений, состоящих на балансе предприятий, организаций и учреждений. Часть ДОУ сменили владельца — переданы на баланс районных, городских, сельских администраций. Этим объясняется увеличение количество детских образовательных учреждений в Главном управлении образования Администрации области — 909.

По состоянию на 1.01.97 г. В области действовало 1086 дневных и 29 вечерних общеобразовательных школ, в которых занимались около 473 тыс. учащихся. Ведомственная принадлежность дневных школ следующая: 1077 школ — 99% Главного управления образования администрации Самарской области (Минобразование РФ), 7 школ — у Куйбышевской железной дороги (МПС РФ), и 2 школы — санаторные — Главного управления здравоохранения Администрации области (Минздрав РФ). Все вечерние школы в подчинении Главного управления образования обладминистрации.

На начало 1997/98 учебного года в области действовало 64 средних специальных учебных заведения. Из них 8 находились в муниципальной собственности. Действует в Самаре и единственный в области муниципальный вуз. Это университет Наяновой, реализующий концепцию непрерывного образования и получивший статус муниципального в 1997 году .

Жилищно-коммунальная реформа

Самарская область одной из первых в России приступила к реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Особенно быстрыми темпами в этом направлении удалось продвинуться мэрии областного центра.

Уже с января 1997 года квартиросъемщики стали платить примерно в два раза больше чем в предыдущем году, что по расчетам специалистов составило 60% реальных затрат ЖКХ. Нововведение вызвало возмущение малоимущих граждан, вынужденных собирать огромное количество справок для получения субсидий по оплате. Правом на их получение пользовались семьи, в которых квартплата составила более 10% от совокупного дохода. Квартплата в Самаре с начала 1997 года стала значительно более высокой, чем в других городах России.

В марте 1997 года Указом Президента РФ автор реформы мэр Самары О.Н.Сысуев был назначен заместителем Председателя Правительства России. Новый Глава города Г.С. Лиманский, выполняя свое предвыборное обещание, снизил квартирную плату. В Самаре с 1 сентября соотношение расходов граждан и муниципалитета по оплате жилья и коммунальных услуг вместо 60% к 40% возвратилось к уровню 1996 года — 40% к 60% .

В настоящее время в областной администрации разрабатывается “Программа реформирования ЖКХ Самарской области на 1998—2000 годы”. Согласно проекту доля оплаты жилья и коммунальных услуг населением может достичь 65% уже в 1998-99 гг. Параллельно областная администрация предполагает вводить индивидуальные и коллективные счетчики воды и газа, внедрять в структуру ЖКХ новые технологии.

В ходе обсуждения документа самым активным противником повышения квартплаты выступил мэр Самары Георгий Лиманский, заявивший, что областная администрация при разработке программы нарушила президентскую концепцию реформирования ЖКХ, согласно которой доля оплаты населением коммунальных услуг в 1998 году не должна превышать 50%. Это обстоятельство стало решающим и для депутатов губернской Думы которые многократно отправляли документ на доработку .

 

Реформа местного самоуправления
и национально-культурные особенности

Самарская область по большей части населена русскими. Конфликтов на этнической почве не наблюдается. Этническая проблематика в региональном законодательстве о местном самоуправлении не представлена. Сведений о стремлении национальных движений создать особые формы самоуправления этносов, проживающих в регионе, также нет. Похоже, что активисты и лидеры крупных национальных организаций во власть не стремятся.

В то же время в области существует общественное движение возрождения национальных культур и этнического самосознания, представленное более чем 40 общественными объединениями: национально-культурными центрами (районными, городскими, областными) и городскими и региональными национально-культурными автономиями.

Подавляющее большинство НКЦ зарегистрированы в Самаре. В сельских районах они возникают там, где преобладает инонациональное население. Например, на северо-востоке области есть места компактного проживания татар. Камышлинский район недавно был возрожден именно как татарский, так как около 80% его населения составляют поволжские татары.

Национально-культурные автономии в настоящее время сложились только у еврейского населения (городские и региональная) и российских немцев (от поселковых до Всероссийской). Их деятельность опирается на закон Российской Федерации “О национально-культурной автономии в РФ”. (Региональный вариант закона отсутствует.)

По степени активности НКО существенно различаются между собой. Наиболее известны в области татарское объединение “Туган тел”, чувашское общество “Пехиль”, украинский центр “Проминь”, немецкий культурный центр “Надежда”, еврейские национально-культурные организации. В своей деятельности НКО в основном стремятся объединять представителей одного народа с целью сохранения языка, обычаев, и культурных традиций. Выходит ряд газет на национальных языках, вещает многонациональная радиостанция “Радио7 из Самары”, воссоздается система преподавания на национальных языках в сельских и городских школах..

Финансовые проблемы национально-культурных объединений решаются в основном за счет средств из областного бюджета — по программе национально-культурного возрождения народов области “Возрождение” и другим статьям, а также из бюджетов территорий компактного проживания этносов и за счет спонсорской помощи.

Особое место среди национально-культурных сообществ Самарской области занимают российские немцы. Во исполнение Закона РФ “О реабилитации репрессированных народов” разработана и осуществляется Федеральная целевая программа развития социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997- 2006 годы. Объем финансирования по области составляет 541,5 млрд. рублей, в том числе из областного бюджета 125,0 млрд. рублей. По этой программе запланировано развитие жилищного строительства и социальной инфраструктуры в семи районах области для переселения в них более двух тысяч российских немцев — мигрантов из ближнего зарубежья .

 

Итоги

За период с 1995 года были разработаны нормативные правовые акты, определяющие основы реформы местного самоуправления в Самарской области. При этом представителям законодательной и исполнительной власти удалось достигнуть взаимопонимания и избежать конфликтов.

В 1994 году состоялись выборы представительных органов власти городов области. В декабре 1996 года было завершено формирование депутатского корпуса, а также проведены выборы мэров и глав администраций сельских районов. Начали действовать ТОСы и поселковые комитеты.

Тем не менее говорить о полном завершении реформы местного самоуправления еще рано. В стадии разработки находится ряд законопроектов, регламентирующих важнейшие стороны работы МСУ.

 

ПРИЛОЖЕНИЕ

Распределение муниципалитетов по численности населения на 01.01.1997 года

 

ГОРОДСКИЕ

 

1

Самара

1174,2

2

Жигулевск

47,5

3

Кинель

33,5

4

Новокуйбышевск

117,5

5

Октябрьск

31,2

6

Отрадный

53,7

7

Похвистнево

28,6

8

Сызрань

187,4

9

Тольятти

724,1

10

Чапаевск

83,9

 

РАЙОННЫЕ

 

11

Алексеевский

14,0

12

Безенчукский

24,5

13

Богатовский

16,0

14

Большеглушицкий

22,0

15

Большечерниговский

22,5

16

Борский

26,0

17

Волжский

71,9

18

Елховский

10,3

19

Исаклинский

15,7

20

Камышленский

12,2

21

Кинельский

31,3

22

Кинель Черкасский

50,5

23

Клявлинский

18,1

24

Кошкинский

25,2

25

Красноармейский

20,5

26

Красноярский

52,7

27

Нефтегорский

34,8

28

Пестравский

19,0

29

Похвистневский

32,2

30

Приволжский

25,1

31

Сергиевский

49,5

32

Ставропольский

41,3

33

Сызранский

25,5

34

Хворостянский

16,2

35

Челно-Вершинский

21,2

36

Шенталинский

19,9

37

Шигонский

25,1

Сергей ГЛУШКОВ

Тверская область:
земские иллюзии рассеялись

Общие сведения

Краткая история региона

снование Твери как небольшой крепости на западе Суздальского княжества относится к XII веку. В 1247 г. возникает Тверское княжество, просуществовавшее как независимое государство до 1485 г., когда оно было окончательно подчинено Москве, с которой до этого активно соперничало за первенство среди русских княжеств. На территории, занимаемой нынешней Тверской областью, в разное время существовали другие княжества: Торопецкое (XII-XIII вв.), Ржевское, Бельское (XIII-XIV вв., в составе Смоленского княжества), Кашинское (XIV в., в составе Великого Тверского княжества). Твери принадлежала северо-западная часть нынешней Московской области (Клин, Микулин). Север нынешней Тверской области (Торжок, Бежецкий верх) принадлежал Господину Великому Новгороду. В 1497 г. Тверское княжество перестало существовать как отдельная вотчина.

25 ноября 1775 г. образовано Тверское наместничество, в 1796 г. — Тверская губерния. В 1917 г. в ее составе было 12 уездов и 248 волостей. В 1929 г. территория губернии была поделена между вновь образованными Московской и Западной областями. Бежецкий, Кимрский и Тверской округа отошли к Московской, а Ржевский и часть бывшего Осташковского уезда в составе Великолукского округа — к Западной области с центром в Смоленске. В 1935 г. образована Калининская область (г.Тверь с 20 ноября 1931 по 17 июля 1990 г. именовалась г.Калининым), границы которой менялись в 1944 и 1957-1958 г.г. — в связи с созданием, а потом ликвидацией Великолукской области. В 1990 г. Калининская область переименована в Тверскую. В 1993 г. отдаленный Бельский район Тверской области после опроса жителей заявил о своем желании перейти под юрисдикцию Смоленской области. Однако изменения границ между двумя областями не произошло из-за отказа Смоленской области.

Население

Численность населения на 1 января 1993 г. — 1 млн. 663,2 тыс. чел., на 1 января 1998 г. — 1 млн. 633,1 тыс., в том числе городское население — 1 млн. 200 тыс., сельское — 433 тыс. чел. Всего на территории области проживают представители 113 национальностей. Русские — 1555 тыс. чел. (94%), украинцы — 29 тыс. (1.7%), белорусы — 11 тыс.(0,7%). Кроме русских, компактно проживают в 4-х районах области карелы — 23 тыс. чел.(1.4%). Их численность быстро сокращается. В 1926 г. их было 141 тыс., в 1959 — 59 тыс. В области также проживает более 6 тыс. татар, по 4 с лишним тысячи цыган и чувашей, примерно по 2 тысячи евреев, азербайджанцев, армян, чеченцев, мордвы, более чем по 1 тыс. грузин, узбеков, немцев.

Муниципальные образования и прежние админстративно-территориальные единицы

В 1990 г. территория области делилась на 36 районов. В ее составе было 12 городов областного подчинения, 11 — районного, 32 поселка городского типа, 617 сельсоветов. В 1996 г. в области образовано 43 муниципальных образования, 36 из них — в границах районов. Кроме Твери, самостоятельными муниципальными образованиями стали города Кимры, Вышний Волочек, Торжок, Ржев. Еще два муниципальных образования сформировались на территории закрытых административно-территориальных образований — ЗАТО “Озерный” (Бологое-4) и ЗАТО “Солнечный” (Осташков-3). Главы муниципальных образований в районах именуются главами районов (кроме главы муниципального образования “Осташков”), в городах — глава города (в Вышнем Волочке — мэр города), в ЗАТО “Озерный” — глава местного самоуправления, в ЗАТО “Солнечный” — глава поселкового самоуправления.

Региональная власть

Исполнительную власть в области возглавляет губернатор. После выборов 17 декабря 1995 г. — Владимир Игнатьевич Платов, бывший до этого главой администрации Бежецкого района. Одним из основных лозунгов его предвыборной кампании было укрепление местного самоуправления. Он выступал также сторонником идеи возрождения дореволюционного земства. Однако именно из-за попыток вмешаться в сферу деятельности местного самоуправления вскоре после избрания губернатором у него начались конфликты с другими ветвями власти. Он попытался волевым решением объединить администрации четырех городов — районных центров и районов, где они были разделены, и назначить главами своих людей. Однако после протеста областного прокурора В.Н.Парчевского и открытого противодействия большинства Законодательного собрания вынужден был свои решения отменить. Политически В.И.Платов тяготеет к правому центру (в ноябре 1998 г. он подписал в числе 14 известное заявление о создании правоцентристского блока). Резко критикуется коммунистами.

Большими полномочиями обладает вице-губернатор Ю.М.Краснов — бывший 2-й секретарь обкома КПСС. Он ведает экономикой и финансами, ему подчиняются заместители губернатора, то есть он играет роль премьер-министра областного правительства. Однако, в отличие от губернатора, роль свою стремится не выпячивать, держится подчеркнуто в его тени.

Законодательное собрание области существует с марта 1994 г. Выборы второго созыва ЗС прошли 14 декабря 1997 г. Председатель ЗС — Вячеслав Миронов, до избрания — ректор Тверского государственного технического университета. Его заместитель — Александр Викторович Грибов, до избрания — командир воинской части, генерал-майор, и одновременно — глава местного самоуправления ЗАТО “Озерный” (единственный неосвобожденный). Первый состав ЗС был подчеркнуто лоялен прежнему главе администрации области В.А.Суслову и столь же подчеркнуто оппозиционен губернатору В.И.Платову. В нынешнем составе ЗС уровень конфронтационности заметно ниже. Однако в целом позиция ЗС и его председателя(если судить по голосованиям в Совете Федерации) заметно левее губернаторской. 10 (из 31 действующего) депутатов ЗС — коммунисты и аграрии.

Голосование на федеральных выборах

На выборах в Государственную Думу в 1993 и 1995 гг. по обоим тверским округам побеждали коммунисты Т.А.Астраханкина и В.А.Баюнов. В 1993 году, несмотря на двойную победу в округах, по общефедеральному округу КПРФ в области получила лишь 12,5% голосов – меньше, чем “Выбор России” и АПР (по 14%). Победила в области ЛДПР – 25,5%. Чуть меньше 8% получили “Женщины России” и ДПР.

В 1995 году по партийным спискам лидировала КПРФ (27,2%), далее следовали НДР (8,3%), КРО (8%), ЛДПР (7,2%), АПР (6%), “ЯБЛОКО” (5,7%).

В 1 туре президентских выборов 1996 г. по Тверской области лидировал Г.Зюганов (33,6%), вторым был Б.Ельцин (32,1%), третьим — А.Лебедь (17,1%). Во втором туре преимущество получил Ельцин (50,2% против 43,7% у Зюганова). Отметим, что 16 июня 1996 года область дала самую высокую явку среди центральных областей.

Экономика. Природные ресурсы

Область — старопромышленный регион. Основой ее экономики традиционно служила легкая промышленность и лесные промыслы с деревообработкой. При Советской власти построены вагоностроительный и экскаваторный заводы, химические и нефтехимические производства, атомная электростанция.

Наибольшие доли в структуре промышленности Тверской области вплоть до начала 90-х гг. занимали легкая промышленность (34% в 1990 г) и машиностроение (26%). Затем шли электроэнергетика (9%), химическая и лесная отрасли вместе с лесоперерабатывающей (по 6%). Все основные для области отрасли промышленности ныне находятся в кризисном состоянии. Примерно 80% всех промышленных предприятий либо уже обанкротились, либо находятся в стадии, близкой к банкротству. В 1991 г. область производила 75% российских пассажирских вагонов, 20% экскаваторов, 25% химволокна, треть всех школьных учебников. Существующие более века текстильные предприятия Твери и Вышнего Волочка ныне практически стоят. Сравнительно успешно действуют предприятия энергетики, прежде всего Калининская АЭС (г.Удомля) и Конаковская ГРЭС, хотя из-за неплатежей потребителей их финансовое состояние оставляет желать лучшего. Только 20% производимой электроэнергии потребляется в самой области.

В условиях бедных малогумусных почв сельское хозяйство представлено в основном производством мяса, молока и овощей. Попытки возродить некогда доходное производство льна пока плохо удаются. Область себя не прокармливает. Значительная часть продуктов питания завозится из других областей.

Природные ресурсы представлены в основном лесом (4,5 млн. га или 48% территории области покрыто лесом, запасы древесины — 622 млн. куб.м) и строительными материалами (известняк, огнеупорные глины, пески, гравий). Добыча бурого угля на шахтах в Нелидово приостановлена ввиду нерентабельности. Местный песок используется также в стекольной промышленности. На территории Молоковского района бурится разведочная скважина на нефть. В области имеются значительные запасы торфа — 15,4 млрд. куб. м (свыше 6% территории области — болота с торфяниками). Ежегодная добыча в начале 90-х годов составляла около 11 млн. тонн. Есть несколько торфодобывающих и торфоперерабатывающих предприятий. В Кашине и Андреаполе, в Торжокском и Конаковском районе имеются запасы лечебных минеральных вод.

По оценкам специалистов, область обладает значительными рекреационными ресурсами — как природными, так и культурно-историческими. Обилие лесов, озер и рек, здоровый климат, богатый животный мир, 14 исторических городов, более 1200 памятников архитектуры XIV-XX веков, сравнительно развитая транспортная сеть, близость к Москве и Санкт-Петербургу — все это создает условия для развития всех видов туризма. Однако эта отрасль требует значительных капиталовложений, не говоря уж об экономической и политической стабильности.

Собственных инвестиционных ресурсов область практически не имеет. Банковская система практически разрушена. Крупнейший “Прогресспромбанк” уже два года находится на грани банкротства и не производит выплат. В настоящее время решается вопрос об окончательном отзыве его лицензии. “Тверьуниверсалбанку” возвращена лицензия, но полноценную деятельность он пока не возобновил. Филиалы банков “СБС-Агро” и “МЕНАТЕП” активную деятельность приостановили. Другие банки (“Тверь”, КБЦ, местные филиалы “ТРАДО-банка”, “Орбиты”) значительными ресурсами не обладают и активную кредитную политику не проводят.

Объем промышленной продукции за 1993 г. — 888,9 млрд. руб., за 1997 г. — 11 502 млрд. руб. (в ценах соответствующего периода).

Основные культурные и образовательные учреждения

В Твери имеется госуниверситет, технический университет, сельскохозяйственная и медицинская академии, а также военный университет (бывшая академия ПВО) им.Г.К.Жукова. Имеются также несколько филиалов московских вузов и небольшие частные вузы. В 1993-1994 г.г. в вузах Твери обучалось 18678 студентов, было выпущено 3555 специалистов. В области 39 средних специальных учебных заведений (из них 11 в Твери). В них учится около 25 тыс. человек.

 

Предыстория реформы

Становление новой системы местной власти в 1990-1993 гг.

Первые демократически выбранные в 1990 г. местные Советы не внесли особой смуты в традиционное распределение властных полномочий. Назначение глав местных администраций в конце 1991 г. производилось, как правило, при подтверждении их полномочий местными Советами. Конфликт был только в Твери, где глава областной администрации В.А.Суслов предложил своего кандидата, а Совет его отверг. В итоге был назначен поддерживаемый Советом прежний глава горисполкома А.П.Белоусов.

Роспуск Советов и новые представительные органы

Роспуск Советов в конце 1993 г. также прошел спокойно и без эксцессов. В Твери уже в марте 1994 г. прошли выборы в городскую Думу. В районах и городах при главах администраций были частью сформированы, частью избраны представительные органы, имевшие, как правило, слабое влияние на решения местных вопросов, не исключая и финансовых. Однако особого неудовольствия по этому поводу почти никто не высказывал. Конфликтными были только отношения между главой администрации Твери и Тверской городской Думой, приведшие к добровольной отставке первого председателя Думы В.П.Матыцина. Большинство глав местных администраций не приветствовали идею собственной выборности, полагая, что подлинной независимости она им не принесет. Многие считали, что можно было бы обойтись и без представительных органов, поскольку их фактическая роль была либо чисто декоративная, либо они исполняли функцию совещательного органа при главе администрации.

Начало нынешней реформы местного самоуправления

Реформа в регионе началась практически сверху, после принятия соответствующих федеральных законов. Активно, но довольно своеобразно подталкивал ее сразу после своего избрания губернатор Платов. Он уверял руководителей районов и городов, что передаст им большинство своих полномочий, как только сам получит их от федерального Центра после подписания договора о разграничении полномочий, на который губернатор возлагал особые надежды. Такой договор был подписан в Кремле 13 июня 1996 г., но поскольку он оказался чисто декларативным документом, то никаких реальных изменений во властных полномочиях не принес. Главная идея губернатора — проведение в области налогового эксперимента, который позволил бы передать местным властям право вести собственную активную налоговую политику, — осталась по сей день неосуществленной.

 

Правовые основы местного самоуправления.
Уставы муниципальных образований

Региональные законы о местном самоуправлении

Закон “О местном самоуправлении в Тверской области” принят Законодательным собранием 27 июня 1996 г. Практически он повторяет главные положения Закона “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации”. Основной автор законопроекта — тогдашний председатель комитета по законодательству ЗС А.Н.Головкин (ныне — зам. губернатора по социальным вопросам). Споры вокруг законопроекта в основном касались уровня субъектов местного самоуправления (район, город, сельский округ) и, соответственно, уровня, на котором заканчиваются полномочия государственной власти. Поскольку наиболее авторитетные участники дискуссии (Головкин и зам. председателя ЗС В.А.Нехаев) были профессиональными юристами, в итоге решено было следовать букве федерального закона. Существенных изменений в закон не вносилось.

Закон “О выборах депутатов, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления” принят ЗС 18 апреля 1996 г. Изменения внесены 24 апреля 1997 и 30 июля 1998 г. Принципиальных споров по поводу этого закона не возникало.

До самого последнего времени Тверская область не имела действующего Устава области. На принятый Законодательным собранием 5 ноября 1996 г. устав губернатор наложил вето. Его разногласия с данным вариантом практически не касались сферы местного самоуправления. 26 ноября 1998 г. губернатор В.И.Платов заявил об отзыве своего вето на Устав области. Таким образом, он неожиданно оказался действующим.

Уставы муниципальных образований

Уставы муниципальных образований принимались исключительно представительными органами местного самоуправления. Референдумов, а также альтернативных предложенным проектов уставов не было нигде в области. Уставы принимались в целом, но потом практически во все уставы вносились изменения.

Прокуратура вносила протесты на отдельные положения уставов. Так, например, областная прокуратура оспаривала через суд 9 позиций Устава Твери. По 8 позициям положения устава признаны соответствующими законодательству.

С первоначальной регистрацией Уставов в органах юстиции проблем не было. Они возникают теперь при регистрации изменений, но не из-за юридических нюансов, а в связи с высоким регистрационным сбором.

Судебная практика и прокурорский надзор

Судебная практика по делам, касающимся местного самоуправления, довольно обширна. Первым заметным вмешательством судебной власти можно считать решение областного суда, признавшего несоответствие установленной постановлением облсовета нормы явки на выборах представительных органов местного самоуправления соответствующему указу Президента. Это решение позволило признать состоявшимися выборы 1994 г. в Тверскую городскую думу по большинству округов.

В настоящее время судебные заседания по вопросам, касающимся местного самоуправления, особенно по г.Твери, проходят почти ежемесячно. В основном дела касаются финансовых вопросов — например, распределения средств от приватизации муниципальной собственности. Дума решила все средства от нее направлять в городской бюджет, прокуратура это оспорила, суд подтвердил законность решения Думы. Судебный спор по детским пособиям дошел до Верховного Суда России, который утвердил решение облсуда о целевом финансировании их из областного бюджета.

Надо отметить, что в целом судебные решения чаще принимаются в пользу органов местного самоуправления. Это касается и протестов прокурора области в отношении решений областных органов власти, нарушающих права местного самоуправления. Особенно много таких протестов вносилось в начале губернаторства В.И.Платова в 1996 г. Но есть случаи и проигрыша судебных споров органами МСУ. Так, Тверская городская Дума вынуждена была отменить свое решение об отмене льгот на бесплатный проезд в городском транспорте для ряда представителей федеральных ведомств, мотивированное нефинансированием этих льгот из федерального бюджета.

Споров по границам муниципальных образований в области пока не возникало.

 

 

Федеральный центр, региональные власти
и местное самоуправление

Взаимодействие с Центром в период подготовки закона о МСУ

В доработке законопроекта “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” перед 2-м чтением принимала участие рабочая группа Союза российских городов, в которую входил депутат Тверской городской Думы В.Я.Миневич. В ноябре 1995 г. в Твери побывали глава Администрации Президента С.А.Филатов и Н.И.Травкин, ведавший тогда в правительстве вопросами местного самоуправления. Они провели совещание с руководителями области и главами местных администраций. На пресс-конференции Филатов откровенно заявил, что главная цель реформы местного самоуправления — создать в его лице противовес властям субъектов Федерации, чтобы не допустить возникновения “89 Чечней”.

Тверские активисты реформы ориентировались в основном на правительственно-президентский вариант закона, добиваясь — в лице того же Миневича — включения в проект Муравьева наиболее принципиальных положений этого варианта.

4-5 октября 1996 г. в Твери с участием Миннаца РФ прошла международная научно-практическая конференция “Становление местного самоуправления в регионах России: Вопросы регионализма”. Весной 1997 г. опять же с участием Миннаца (департамента по местному самоуправлению) в Твери прошла конференция по экономическим проблемам местного самоуправления.

Региональные инстанции, ведающие местным самоуправлением

В областном ЗС вопросами местного самоуправления ведает комитет по государственному устройству и самоуправлению. Его председатель — Владимир Николаевич Курбатов, председатель ЗС предыдущего созыва, в прошлом глава администрации пригородного Калининского района — человек в области влиятельный и знающий суть дела.

В областной администрации при губернаторе существует управление по работе с территориями. Его начальник — Вячеслав Георгиевич Сычев. В рамках подписанного в декабре 1997 г. соглашения о взаимоотношениях между губернатором и главами муниципальных образований в качестве специального органа при губернаторе действует Совещание глав муниципальных образований, созываемое не реже одного раза в месяц.

Выборы должностных лиц МСУ. Взаимодействие органов МСУ и государственной власти региона

Выборы глав в 34 муниципальных образованиях — прямые, в 9 глав выбирают депутаты. Главы 42 муниципальных образований одновременно являются главами местных администраций. В одном муниципальном образовании — ЗАТО “Озерный”- глава администрации работает по контракту. Расхождений между практикой и нормами закона не отмечено.

Делегирование полномочий органов государственной власти органам местного саоуправления осуществляется по областным законам. В мае 1997 г. органам местного самоуправления переданы полномочия по выплате детских пособий, в ноябре 1998 г. — по государственной регистрации актов гражданского состояния. Идею об обратном делегировании в 1996 г. выдвигал губернатор Платов, но она не была реализована. Контроль за осуществлением делегированных полномочий не осуществляется.

Переходный период от прежней системы местной власти к современной ни де-факто, ни де-юре не предусмотрен.

Местных органов государственной власти в Тверской области нет. Но в начале своего губернаторства В.И.Платов выдвигал идею создания своих представительств в районах, от которой он впоследствии отказался.

Согласно статьи 30 Устава области подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Муниципальных “матрешек” (то есть самостоятельных муниципальных образований на территории других муниципальных образований) как таковых нет, если не считать двух ЗАТО на территориях Осташковского и Бологовского районов, о которых говорилось выше.

Муниципальных ассоциаций в области нет. Идея создания такой ассоциации выдвигалась мэром Твери А.П.Белоусовым, но губернатор воспротивился ее созданию, а главы местных администраций не решились объединяться вопреки его воле.

Территориальное общественное самоуправление в регионе почти отсутствует. В Твери действуют только два совета территориального общественного самоуправления, имеющие статус юридического лица. Созданы они по инициативе граждан. Был разработан типовой договор о распределении полномочий местного и территориального общественного самоуправлений в Твери, но задействован он не был. Один из советов ТОС выдвигал своего председателя на выборах в городскую Думу, но не преуспел.

Представленность должностных лиц МСУ в региональных легислатурах

В Законодательное Собрание первого созыва входило семь глав местного самоуправления. Областной закон, принятый после выборов 1994 г., такое совмещение запрещал. Однако в сентябре 1997 г. депутаты внесли поправку, разрешающую совмещение. 31 октября областной суд по протесту областного прокурора признал принятый ЗС правовой акт несоответствующим Коституции РФ и федеральному законодательству. 1 декабря, за две недели до новых выборов ЗС, Верховный Суд оставил решение областного суда в силе. 7 из 11 глав городов и районов, уже зарегистрированных в качестве кандидатов, от участия в выборах отказались. Из 4 оставшихся двое были избраны. Однако мандатная комиссия не признала их полномочий. По сей день они остаются избранными, но не действующими депутатами.

Участие тверских деятелей МСУ во всероссийских организациях

В Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ в 1995-96 г.г. входил депутат Тверской городской Думы В.Я.Миневич, с 1997 г. по настоящее время — председатель Тверской думы В.М.Павлов, возглавляющий комиссию Совета по правовому обеспечению МСУ.

В Совет по местному самоуправлению при правительстве РФ входит глава Твери А.П.Белоусов.

Тверские члены Российского союза местного самоуправления (РСМС): В.В.Исаков, В.Я.Миневич, В.Н.Мамченков, В.Густов, Александров.

В Союзе российских городов Тверь представляет мэр Белоусов (одно время он был членом правления СРГ). В работе некоторых секций принимают участие чиновники тверской горадминистрации.

В Российском союзе местных властей область не представлена, поскольку в ней нет муниципальных ассоциаций.

Отношения мэра Твери и губернатора

В области реально существуют и соперничают “партия губернатора” и “партия мэра”. Мэр Твери Белоусов готовится к борьбе за пост губернатора на предстоящих в декабре 1999 г. выборах. Он открыто ориентируется на Ю.М.Лужкова. Губернатор Платов в ноябре поставил подпись под документом о создании правоцентристского блока. В целом отношения мэра и губернатора могут быть охарактеризованы как “война по правилам”.

Местное самоуправление и политические партии

Из 43 глав местного самоуправления только один — В.А.Алексеев в Андреапольском районе официально на выборах выдвигался от КПРФ. Однако через некоторое время и он заявил о приостановке своего членства в партии. В представительных органах МСУ есть активисты КПРФ и единичные представители других партий. Однако сами по себе “партийные знамена” даже коммунистам, даже в районах, голосующих за коммунистов на парламентских выборах, не приносят пользы ни на выборах, ни тем более после. Характерен пример 30-летнего главы Оленинского района О.И.Дубова. До своего назначения в район (в мае 1996 г.) он имел имидж “крутого демократа” (был членом Народной партии Т.Гдляна, затем возглавлял региональный демократический блок “Народовластие”). Однако придя в отсталый дотационный район, неизменно голосовавший за “красных”, быстро оставил демократическую риторику. Действуя вполне традиционными методами районного начальника, но достаточно энергично, он сумел решить некоторые насущные проблемы жизнеобеспечения района, чем заработал уровень популярности, достаточный для победы на выборах.

Отношения административных партий (“губернаторской” и “мэрской”) с общественно-политическими организациями носят скорее формальный характер из-за очевидной слабости последних. Правда, губернатор летом 1998 г. инициировал создание общественно-политического движения “Тверской край”, которое, однако, пока не набрало силу и влияние. На местах главы администраций, как правило, опираются не на весьма слабые общественно-политические организации (не исключая КПРФ), а на хозяйственных руководителей.

 

Выборы должностных лиц и органов МСУ

34 главы МО избраны прямым голосованием, 9 — депутатами.

Таблица 1. Выборы глав муниципальных образований

Муниципальное образование

Дата выборов

Канди-датов

Явка избирателей,%

% голосов за победителя.

отрыв от
2 места

% голосов за старого главу

Андреапольский р-н

12.12.96

 

70-73

 

 

 

Бежецкий р-н

25.10.98

3

59,43

35,9

250 голосов

 

Бельский р-н

08.12.96

 

 

 

15 голосов

 

Бологовский р-н

01.11.98

8

ок.50

74,6

70,27%

 

Весьегонский р-н

08.12.96

 

 

 

 

 

Вышневолоцкий р-н

24.11.96

 

48,92

48,07

5,72

42,35

г.Вышний Волочек

06.10.96

 

 

 

 

 

Жарковский р-н

08.12.96

 

70-73

 

 

 

Западнодвинский р-н

17.11.96

 

 

 

 

 

Зубцовский р-н

08.12.96

 

 

 

 

 

Калининский р-н

20.12.96

(непрям.)

 

 

 

 

 

Калязинский р-н

19.11.96

(непрям.)

 

 

 

 

 

Кашинский р-н

24.11.96

 

62.43

44,27

24,15

 

Кесовогорский р-н

08.12.96

 

70-73

 

 

 

Кимрский р-н

01.12.96

 

 

 

 

 

г.Кимры

08.12.96

 

 

 

 

 

Конаковский р-н

01.12.96

 

 

 

 

 

Краснохолмский р-н

08.12.96

 

 

 

 

 

Кувшинвоский р-н

08.12.96

 

 

 

 

 

Лесной р-н

22.12.96

 

78,25

66,16

41,56

24,6

Лихославльский р-н

14.12.96

(непрям.)

 

 

 

 

 

Максатихинский р-н

08.12.96

 

 

 

 

 

Молоковский р-н

08.12.96

 

 

 

 

 

Нелидовский р-н

08.12.96

 

 

 

 

 

Оленинский р-н

20.10.96

 

 

 

 

 

Пеновский р-н

03.11.96

 

 

 

 

 

Рамешковский р-н

08.12.96

 

 

 

 

 

Ржевский р-н

28.11.96

(непрям.)

 

70-73

 

 

 

г.Ржев

27.10.96

3

45,12

40,64

21,62

 

Сандовский р-н

17.11.96

 

 

 

 

 

Селижаровский р-н

14.12.96

 

 

 

 

 

Сонковский р-н

08.12.96

 

70-73

 

 

 

Спировский р-н

16.12.96

(непрям.)

 

 

 

 

 

Старицкий р-н

08.12.96

 

 

 

 

 

Торжокский р-н

11.12.96

(непрям.)

 

 

 

 

 

г.Торжок

08.12.96

 

 

 

 

 

Торопецкий р-н

27.10.96

3

67,85

69,65

55,13

11,56

Удомельский р-н

27.10.96

3

48,25

45,18

21,33

23,85

Фировский р-н

11.12.96

(непрям.)

 

 

 

 

 

Осташков

17.11.96

 

 

 

 

 

ЗАТО “Озерный”

09.12.96

(непрям.)

 

42

79,12

71,02

 

ЗАТО “Солнечный”

20.10.96

 

 

 

 

 

г.Тверь

27.10.96

7

38,12

62,59

38,17

 

 

Сведения о главах муниципальных образований

Таблица 2

Муниципальное образование

ФИО

Год рожде-ния

Должность до избрания

Пар-тий-ность

Образование

Андреапольский р-н

В.А.Алексеев

1948 г.

директор ПУ-50

КПРФ

высшее военное

Бежецкий р-н.

М.Шибанов

1969

директор торговой фирмы

 

высшее военное

Бельский р-н.

Г.Р.Федосова

1955

зав. отделом ЗАГС

 

высшее юридическое

Бологовский р-н.

А.М.Лебедев

1947

директор с/х ТОО “Воля”, депутат ЗС

 

высшее

Весьегонский р-н.

И.И.Угнивенко

1953

директор АООТ “Весьегонскагрострой”

 

высшее

Вышневолоцкий
р-н.

М.В.Соловьев

1954

председатель колхоза

 

высшее

Вышний Волочек.

М.Ж.Хасаинов

1960

мэр города

 

высшее

Жарковский р-н.

А.А.Асташенков

1941

глава администрации

 

ысшее

Западнодвинский р-н.

Н.И.Смирнов

1949

глава администрации

 

высшее

Зубцовский р-н.

В.М.Суров

1950

директор “Зубцовагропромэнерго”

 

высшее

Калининский р-н.

Ю.И.Гущин

1946

глава администрации

 

высшее

Калязинский р-н.

А.Н.Булдаков

1945

глава администрации

 

высшее

Кашинский р-н.

А.Г.Соколов

1953

и.о.главы администрации

 

высшее

Кесовогорский
р-н.

Ю.А.Цветков

1948

председатель колхоза

 

высшее

Кимрский р-н.

А.И.Шароватов

1948

глава администрации

 

высшее

Кимры.

Л.Н.Кушнарев

1937

член крестьянского хозяйства

 

высшее

Конаковский р-н.

В.Н.Рассказов

1949

глава администрации

 

неоконченное высшее

Краснохолмский
р-н.

А.Н.Кондратьев

1949

глава администрации

 

высшее

Кувшиновский
р-н.

В.М.Иванов

1941

глава администрации

 

высшее

Лесной р-н.

С.Н.Котов

1952

председатель колхоза

 

высшее

Лихославльский
р-н.

В.Н.Иванов

1945

глава администрации

 

высшее

Максатихинский р-н.

Н.Д.Вахин

1946

глава администрации

 

неоконченное высшее

Молоковский р-н.

А.А.Уханов

1949

глава администрации

 

высшее

Нелидовский р-н.

В.А.Комиссаров

1955

начальник муниципального производственного ремонтно-эксплуатационного управления

 

высшее

Оленинский р-н.

О.И.Дубов

1967

глава администрации

 

высшее журналистское

Пеновский р-н.

Д.В.Ефремов

1944

глава администрации

 

высшее

Рамешковский р-н.

С.А.Селиванов

1954

и.о. главы администрации

 

высшее

Ржевский р-н.

В.И.Стрекалов

1946

глава администрации

 

высшее

Ржев

А.В.Харченко

1951

глава администрации

 

высшее

Сандовский р-н.

А.В.Макаров

1947

председатель районного комитета охраны природы

 

среднее специальное

Селижаровский
р-н.

С.С.Шило

1942

1-й зам. главы администрации

 

высшее

Сонковский р-н.

Н.С.Касаткин

1945

глава администрации

 

высшее

Старицкий р-н.

О.С.Плетнев

1945

глава администрации

 

высшее

Торжокский р-н.

З.В.Кирмасова

1939

глава администрации

 

высшее

Торжок.

Ю.А.Черново-ленко

1937

зам. директор городского АТП

 

высшее

Торопецкий р-н.

В.С.Ткачев

1948

начальник ДРСУ

 

высшее

Удомельский р-н.

А.Л.Кушнарев

1959

председатель колхоза

 

высшее

Фировский р-н.

В.П.Кулагин

1946

глава администрации

 

среднее специальное

МО “Осташков”.

И.В.Павлов

1955

глава администрации

 

высшее

ЗАТО “Озерный”

В.И.Махринская

 

глава администрации (по контракту)

 

высшее

ЗАТО “Солнечный”.

Б.И.Косов

1948

глава администрации

 

высшее

Тверь.

А.П.Белоусов

1947

глава администрации (с 1987 г. по 1991 председатель горисполкома)

 

высшее техническое

 

Выборы представительных органов

Социальный состав депутатов

Из 704 депутатов, избранных в октябре-декабре 1996 г.

Возрастной состав:

Гендерное соотношение

Выдвинуты избирателями — 683 депутата, КПРФ — 21 депутат. Выдвиженцев иных партий среди депутатов органов МСУ нет.

 

Выборы депутатов Тверской городской Думы

Согласно уставу г.Твери, выборы в Тверскую городскую Думу производятся каждые два года по половине округов в порядке ротации. В связи с этим в 1996 г. депутаты по четным округам избирались со сроком полномочий 2 года, а по нечетным — 4 года. 1 ноября 1998 г. прошли выборы по 20 округам из 33 — по 16 четным и по 4, где либо выборы не состоялись, либо выбыли депутаты. Из-за низкой явки избирателей (при норме 25%) избраны только 4 депутата. Информация дается именно по этим выборам.

 

 

Таблица 3

№№ окр.

Кол-во кандид.

% явки

% голосов у побед.

отрыв от 2 места

2

8

19,04 (не сост.)

24,01

4,34

4

5

21,88 (не сост.)

31,76

3,85

6

5

22,37 (не сост.)

29,84

7,84

7

6

18,69 (не сост.)

32,05

16,16

8

9

19,70 (не сост.)

24,28

10,41

10

6

19,56 (не сост.)

23,78

10,29

12

5

24,26 (не сост.)

29,94

5,68

14

5

26,04

29,63

9,24

15

3

21,24 (не сост.)

37,79

14,98

16

6

23,67 (не сост.)

31,66

7,33

18

6

32,09

35,46

5,60

20

5

30,98

37,87

13,79

21

4

22,55 (не сост.)

40,11

22,46

22

7

22,73 (не сост.)

44,57

30,94

24

6

21,55 (не сост.)

37,65

17,89

26

10

21,96 (не сост.)

24,31

6,39

28

5

25,50

37,47

11,30

29

7

23,68 (не сост.)

25,39

7,55

30

4

20,79 (не сост.)

27,53

6,24

32

9

24,35 (не сост.)

25,13

10,75

Повторные выборы пройдут в феврале 1999 г.

 

Результаты выборов главы города Твери 27 октября 1996 года

А.П.Белоусов — 62,59%

А.В.Буренков — 24,42%

В.П.Матыцин — 3,2%

Ю.М.Пархаев — 0,91%

В.А.Смирнов — 0,91%

Ф.Ф.Алонсо — 0,82%

И.Н.Шидловский — 0,75%

 

 

Структура, организации, компетенция органов местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется на уровне сельских районов и в пяти крупных городах, а также в двух поселках, имеющих статус закрытого административно-территориального образования (ЗАТО).

Абсолютно преобладающий вариант структуры органов МСУ: “сильный мэр — слабый совет”. Он наблюдается даже там, где глава города или района избирается депутатами. Контрактная форма существует только в одном муниципальном образовании (ЗАТО “Озерный”), где глава местного самоуправления — командир дивизии, и потому он, безусловно, “сильный”, хоть и избирается депутатами, а местной администрацией руководит нанятый по контракту управляющий.

Существенных отличий между областным и федеральным законом о местном самоуправлении нет.

Что касается форм ведения депутатской деятельности, то пятеро освобожденных депутатов есть только в Твери. В других муниципальных образованиях есть разные варианты. Преобладающий — все депутаты либо только неосвобожденные, либо “как правило”. По некоторым уставам (Бологовский, Кувшиновский районы) депутаты могут быть освобожденными, но пока это право не реализуют. В ряде районов депутаты, работающие на непостоянной основе, получают из бюджета небольшую компенсацию (например, в Удомле — до 20 минимальных месячных зарплат в год). В Удомельском районе на постоянной основе может работать только избранный заместитель главы района по работе с депутатами.

 

Муниципальные услуги

В целом органы МСУ более или менее успешно решают вопросы элементарного жизнеобеспечения в жилищно-коммунальной сфере, удается поддерживать сеть образовательных и культурных учреждений. В общем в той или иной степени решаются только те проблемы, где можно обойтись без “живых” денег, с помощью взаимозачетов, которые обеспечивают до 70-85% всех поступлений в местные бюджеты. В особенно сложном положении находятся дотационные районы, зависящие от поступлений из областного бюджета. Так, например, в Оленинском районе самым весомым источником поступления “живых” денег являются штрафы, собираемые сотрудниками РОВД, 50% которых поступает в бюджет района. Поэтому социальные проблемы, проблемы экономического развития, поддержки предпринимательства и пр. либо совсем не решаются, либо решаются крайне неудовлетворительно.

Образование

Всего в области 1051 школа, из них муниципальных 1043. В Твери 76 школ, из них 74 — муниципальные. Мест в школах 208810 (в Твери 56675). В расчете на 1000 жителей — 125, 6.

Мест в детских дошкольных учреждениях (данные 1997 г.) — 68798. На 1000 жителей — 41,4.

Реформа ЖКХ

Жилищно-коммунальная реформа какое-то продвижение получила только в Твери. В районах области она пока сводится к простому повышению оплаты коммунальных услуг. Идеологи реформы в Твери предлагали следующую ее последовательность:

1) Разработка комплексной программы социальной защиты, предваряющей реформу. Проект такой программы существует, но городская Дума за ее рассмотрение пока не принималась. Однако создана система жилищных субсидий для малообеспеченных, признанная одной из лучших в стране.

2) Определение качества коммунальных услуг с соответствующей дифференциацией их оплаты. На этот счет есть решения Думы и постановления администрациии. Работа ведется.

3) Реформа управления жилищно-коммунальным хозяйством. Фактически не проводится из-за сильнейшего сопротивления коммунальщиков.

4) Приближение взимаемой платы к реальным расходам. В 1993 г. населением оплачивалось 0,5% от реальных затрат, сейчас — 30%.

 

Реформа местного самоуправления
и национально-культурные особенности

Этническая проблематика в законодательстве о МСУ отсутствует.

Компактно, как уже говорилось, на территории области, кроме русских, проживают карелы (23 тыс. чел.). Их поселения существуют в Лихославльском, Максатихинском, Рамешковском и Спировском районах. В 1997 году создана национально-культурная автономия тверских карел. В 1998 г. было заявлено об отказе тверских карел от территориальной автономии, хотя в 1937-39 гг. на территории тогдашней Калининской области существовал Карельский национальный округ.

Ни о каких национальных особенностях местного самоуправления никто в области пока не заявлял.

Активность национальных движений в органах местного самоуправления не отмечена.

Конфликт на этнической почве имел место в г.Удомле, где расположена Калининская АЭС. В ночь с 8 на 9 мая 1998 г. после драки на дискотеке толпа молодежи учинила погром ларьков и магазинчиков, принадлежавшим выходцам с Кавказа, которых в этом городе достаточно много. Один из торговцев, защищая свое имущество, ранил ножом трех нападавших. Эти события повлекли за собой всплеск националистических настроений в городе, создание и активизацию местной организации РНЕ. Представители кавказских диаспор заявляли о причастности к разжиганию антикавказских настроений ряда депутатов Удомельского совета. Те, в свою очередь, не только отрицали свою ответственность за события, но и возлагали ответственность за возникновение этого конфликта на главу района А.Л.Кушнарева. В настоящее время ими инициировано голосование по отзыву главы района, назначенное на январь 1999 г.

В порядке реализации закона “О национально-культурной автономии в РФ” в области были созданы Тверская региональная национально-культурная автономия тверских карел (см. выше) и Тверская городская национально-культурная автономия азербайджанцев “Азка-Тверь” (1998г.). Кроме этого, в 1989 — 1998 гг. официально зарегистрированы следующие национально-культурные объединения:

28 октября 1998 г. прошло организационное собрание по созданию Тверского центра национальных культур, который пока официально не зарегистрирован.

Регионального варианта закона об автономиях в области нет. Определенное взаимодействие национально-культурных объединений с органами МСУ заметно только в Твери. Карельская автономия, родившаяся из Общества культуры тверских карел, достаточно влиятельна и в районах компактного проживания карел. (Лихославльском, Спировском, Максатихинском и Рамешковском). Этому способствует финансовая поддержка карельских культурных программ рядом финских организаций и, в частности, городом-побратимом Твери Хамяелинном. Лоббистами карельской автономии являются некоторые чиновники местных и областной администраций — карелы по национальности, и среди них — зам.губернатора по социальным вопросам А.Н.Головкин.

 

Финансы

Отношения между бюджетами области и муниципальных образований в принципе строятся на тех же основаниях, что и межбюджетные отношения области и федерального центра. Причем финансовая зависимость городов и районов носит как бы двойной характер: они вместе с областью зависят от своевременности и объема трансфертов из центра, а затем уже — от получения дотаций из области (поскольку большая часть территорий относится к категории дотационных). Обычна практика “хождений” глав администраций на поклон к начальнику областного финансового управления и заместителю губернатора И.П.Райдуру. Именно в силу этой жесткой финансовой зависимости реальность местного самоуправления видится довольно сомнительной.

Виктор КОВАЛЕВ

Республика Коми
накануне первых муниципальных выборов

Общие сведения

еспублика Коми (РК) в качестве самостоятельной административной единицы возникла 22 августа 1922 г. в качестве автономной области, в 1936 году преобразована в Коми АССР, в 1990 — Коми ССР, с 1992 года носит нынешнее название — Республика Коми.

Численность населения — 1185,5 тысячи человек (на 01.01.1996). Из них коренного населения — коми — примерно четверть (23,3%) — 291,5 тысяч, русских — 721,8 тысяч (57,7%), из других национальностей больше всего украинцев — 104,2 тыс. (8,3%). Плотность населения — 2,8 человека на квадратный километр.

Столица республики — г. Сыктывкар. Основан в 1780 г. До 1930-гг. носил название Усть-Сысольск. Численность населения столицы — 229,6 тыс. человек .

Административное деление. В РК 12 районов и 8 городов республиканского подчинения. Муниципальные образования (МО) создаются на уровне город-район (сельский), за одним исключением (Эжва — район Сыктывкара — выделена в качестве самостоятельного МО). Таким образом, в РК 21 муниципальное образование. На этом уровне 7 февраля 1999 г. будут избираться Советы МО, которые по предложению Главы Республики Коми должны утвердить главу администрации МО.

Представленная ниже таблица показывает численность населения в муниципальных образованиях , численность избирателей в городах и районах РК.

Таблица 1

Города и районы

Число жителей (начало1998),
тыс. чел. []

Число избирателей (1997)

ВОРКУТА

175,8

111194

ВУКТЫЛ

25,7

15540

ИНТА

61,8

42832

ПЕЧОРА

89,9

58170

СОСНО-ГОРСК

59,4

41458

СЫКТЫВКАР

247,6

139632

Эжва — район Сыктывкара (МО)

нет отд. данных

39374

УСИНСК

61,8

38353

УХТА

129,6

95552

Ижемский р-н

23,5

14975

Княжпогостский

33,1

19804

Койгородский

10,8

7659

Корткеросский

26,0

17469

Прилузский

28,4

18667

Сыктывдинский

27,4

16284

Сысольский

18,4

12171

Троицко-Печорский

21,2

14520

Удорский

30,4

16228

Усть-Вымский

38,9

25562

Усть-Куломский

37,0

23471

Усть-Цилемский

17,0

11182

ИТОГО по РК

1160,7

780124

Жилищный фонд РК составляет21912 тыс. кв. м. (1996). В собственности граждан — 7072, городской фонд — 16350, сельский — 5562 тыс. кв.м. Обеспеченность жильем в РК составляет 18, 6 кв. м., причем этот показатель одинаков как для городского, так и для сельского населения. Муниципальный фонд отдельно не выделен. Разговоры о жилищно-коммунальной реформе сейчас затихли. Идут сокращения в ЖКХ, постепенно растет плата за коммунальные услуги.

В 1997/98 учебном годы в республике было 610 школ (всего из них 300 полных средних), 50 учреждений начального профобразования, 6 вузов и 21 среднее специальное учебное заведение 

Таблица 2

Детские дошкольные учреждения

 

1990

1997

% сокращения

Число детских учреждений

1050

740

30

Детей в них, тыс.

110,3

57,2

48

На 100 мест в 1990 году приходилось 112 детей, в 1997 — 80 .

Региональная власть. Глава Республики Коми — Ю.Спиридонов. Должность Главы РК введена с 1994 г. Спиридонов избран на этот пост 8 мая 1994 года и переизбран 30 ноября 1997.

Законодательный и представительный орган — Государственный совет РК (50 депутатов: 30 избраны по территориальным, 20 — по административно-территориальным избирательным округам). Выборы состоялись 22 января 1995 года, следующие — 7 февраля 1999 года.

На федеральных выборах в Думу по партийным спискам в 1993 и 1995 гг. больше всего голосов по Коми собирал список ЛДПР. Депутат от одномандатного Сыктывкарского округа №17 (вся республика) с 1995 года — Р.Чистоходова. На президентских выборах 1996 г. в обоих турах, (как и на первых в 1991) больше всего голосов было подано за Ельцина.

Численность избирателей — около 800 тысяч человек.

Динамика валового регионального продукта за последние годы выглядит следующим образом:

Таблица 3

ВРП

1993

1994

1995

1996

1997

Всего (млрд. руб)

1816

6694

19395

22899

18914

На душу населения (тыс. рублей)

1468

5511

16251

19415

16206

Надо учитывать, что эти статистические данные  приводятся без учета инфляции. Но даже при этом ощутим заметный спад в 1997 году. По всей видимости, ситуация по итогам 1998 года будет не лучше. Гораздо более наглядную картину экономического спада дают данные выпуска основных видов продукции в РК .

Таблица 4

Производство важнейших видов промышленной и с/х продукции

в РК

 

1993

1994

1995

1996

1997

Электроэнергия, млрд.квт.ч

9,4

8,7

8,2

7,6

7,7

Уголь, млн.т

22,5

22,7

22,2

21,7

21,0

Нефть (включая газовый конденсат), млн. т

10,3

8,0

6,9

7,4

7,8

Естественный газ, млрд.куб.м

4,8

3,8

3,6

3,5

3,5

Вывозка древесины, млн.куб.м

11,5

7,6

7,9

6,1

4,3

Деловая древесина, млн.куб.м

10,1

6,6

6,7

4,9

3,6

Пиломатериалы, млн.куб.м

1,4

1,1

0,9

0,8

0,6

Фанера, тыс.куб.м

96,3

87,7

52,5

49,6

73,1

Древесноволокнистые плиты, млн.усл.кв.м

29,8

19,4

13,0

9,7

17,5

Целлюлоза (по варке), тыс.т

257,7

260,7

275,2

211,9

 

Бумага, тыс.т

394,5

372,2

381,7

312,5

372,6

Цемент, тыс.т

328,0

225,0

240,0

225,0

215,1

Сборные железобетонные конструкции и изделия, тыс.куб.м

503,5

300,8

232,4

187,2

122,2

Строительный кирпич, млн.шт.условного кирпича

82,4

67,4

66,5

55,1

34,9

Нетканые материалы, млн.кв.м

96,9

43,8

50,8

51,5

49,9

Мясо, включая субпродукты 1 категории, тыс.т

14,2

10,3

8,1

5,9

4,3

Деградация реального сектора экономики в Республике Коми, как и по всей России, ведет к постоянному дефициту и неисполнению бюджетов, что в свою очередь, служит постоянным источником социальной напряженности. Особенно пагубно сказывается экономический кризис на уровне городов и районов (будущие муниципальные образования РК с 1999 года). С 1995 г. бюджеты большинства из них стали дефицитными (см. ниже раздел “Финансы”). Этот фактор значительно затруднит реформу местного самоуправления, если вообще позволит ей состояться и принести пользу населению.

Начавшееся после 1993 года резкое перераспределение полномочий в пользу исполнительной власти и экономический кризис, повсеместно приведший к бюджетному дефициту, оставляют очень мало шансов на успешное развитие нового института — местного самоуправления. Время и обстоятельства, более или менее благоприятные для его развития (мы имеем в виду период 1990-1993 гг.), в значительной степени уже упущены.

В Республике Коми к трудностям добавляется резкое нежелание исполнительной власти предоставить населению возможность самому выбрать себе местных руководителей. Но если эти выборы все-таки состоятся (то есть будет в очередной раз изменено законодательство о МСУ) это само по себе мало что даст. Как нам представляется, становление института местного самоуправления займет не одно десятилетие и основные надежды здесь, помимо реформы институтов, следует возлагать на поддержку еще существующих форм гражданской активности и инициативы.

 

Предыстория реформы

Предыстория реформы местного самоуправления в Коми продолжается до сих пор (1998). Советы в Коми, как и по всей стране были избраны в 1990 году, в 1993 году их насильственного роспуска (как и Верховного Совета республики) не было. 8 мая 1994 года состоялись выборы в местные Советы, которые по численности депутатов были значительно меньше своих предшественников. Укрепилась административная вертикаль. Городские, районные, поселковые и т.д. администрации входили (входят) в систему исполнительной власти. Советы городов и районов не могут прямо повлиять на снятие/назначение глав администраций. Они рассматривают на сессиях бюджетные и некоторые другие вопросы. Все депутаты работают на непостоянной основе.

Реформа МСУ в нынешнем виде была запущена в республике после принятия в мае 1998 года республиканского закона “О местном самоуправлении в РК”.

 

Правовые основы Местного самоуправления

Закон о местном самоуправлении

У республиканского Закона, который обсуждался и принимался весной 1998 года, нелегкая судьба и длительная предыстория.

В Республике Коми были приняты законы “О местных представительных органах власти в РК” от 11.03.94 и “О муниципальных образованиях в РК” от 10.06.97.

Согласно первому из них прошли выборы Советов городов и районов 8 мая 1994 года. Полномочия Советов были значительно урезаны по сравнению с периодом 1990-1993 гг., их состав уменьшен.

Второй закон, еще до принятия получивший славу “скандального”, так и не начал действовать. Так называемый “вариант Гришина” не признавал в качестве муниципальных образований города и районы республики, “опуская” уровень МСУ до села, поселка, части города.

В конце апреля 1998 года на сессии Госсовета рассматривался в первом чтении Закон РК “О местном самоуправлении в Республике Коми”. Проект был опубликован в газете “Республика” 29 апреля 1998 г. Остановимся на нем более подробно.

Самое общее впечатление от проекта — его разработчики пытались лишь придумать новые названия для уже существующий практики, когда глав городских и районных администраций назначает Глава РК, а Советы избираются населением.

Согласно проекту, “глава администрации муниципального образования назначается на должность по представлению Главы РК Советом муниципального образования...” (ст.29, ч.3), “осуществляет свои функции на принципах единоначалия” (ч. 2). Выборы главы администрации МО не предусматриваются. Глава муниципального образования (новая должность; несет представительские и организационно-распорядительские функции) может избираться на свой пост тремя способами: на сходе, всеобщим прямым и тайным голосованием, Советом муниципального образования. (ст.25, 3). Эта должность “может быть предусмотрена уставом МО” (а может и не быть предусмотрена). Согласно статье 18 ч.7, “в уставе муниципального образования может быть предусмотрена должность Председателя Совета МО”. Совет же муниципального образования является представительным органом местного самоуправления и может состоять из 7 — 25 депутатов. (ст. 18, ч. 1).

Итак, в одном МО может быть и глава МО, и глава администрации МО (предлагается Главой РК, непосредственно руководит работой администрации МО), и ещё с запасом предусмотрен председатель Совета МО. Для глав МО есть ограничения (ст.27), согласно одному из них это лицо не может быть депутатом Госсовета (ч. 2), а для главы администрации МО таких ограничений не предусмотрено. Почему и зачем? Напрашивается ответ: чтобы тот, кто будет иметь реальную власть в местном сообществе, не избирался населением.

5 часть ст. 5 говорит, что “подчиненность одного муниципального образования другому не допускается”, и (ч.3 той же статьи) “в границах территории муниципальных образований” (то есть городов и районов, согласно ч.2 той же статьи) “могут быть образованы иные муниципальные образования”.

В проекте предусмотрено территориальное общественное самоуправление. Органы ТОС формируются на добровольной основе.(46.1) Но в то же время не сразу понятно, сколько уровней муниципальных образований предусмотрено и где же начинается ТОС. В ст.2 Закона “Основные понятия и термины, используемые в данном Законе”, ничего не говорится о территориальном общественном самоуправлении.

Возникает и противоречие между ст. 7, ч. 4, согласно которой к полномочиям Главы РК относится “представление кандидатур на должность назначаемых или избираемых в соответствии с законом или уставом МО должностных лиц исполнительного органа местного самоуправления” и статьей 1 закона, определяющей, что “местное самоуправление в Республике Коми — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерацией, Конституцией Республики Коми самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения (выделено мною — В.К.) по решению непосредственно (путем выборов, местного референдума и иных форм прямого волеизъявления) или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из его интересов, исторических и иных местных традиций”.

В целом, проект этого закона был гораздо более содержателен, чем предыдущие, но позиция государственной власти в РК (прежде всего исполнительной) по отношению к выборности должностных лиц, реально руководящих местными сообществами (городами и районами), и в это документе не изменилась. Государственная власть в РК против таких выборов, и нельзя сводить данную проблему только к юридическим трудностям.

Вокруг проекта закона о МСУ развернулась острая борьба. К нему было внесено более ста пятидесяти поправок, и уже с ними проект был вынесен на майское заседании сессии ГС.

28 мая 1998 года, на четвертом заседании одиннадцатой сессии Государственного совета Республики Коми были приняты законы “О внесении изменений и дополнений в Конституцию РК по вопросам местного самоуправления” и “О местном самоуправлении в Республике Коми”, а также Примерный Устав МО.

Принятие этих документов прошло довольно гладко, хотя и не без некоторой нервозности. В принципе, позицию нынешнего состава Госсовета в вопросах местного самоуправления было довольно легко просчитать. Большинство депутатов поддерживали предложенные законопроекты и отклоняли поправки, предлагаемые немногочисленной группой депутатов (В.Кузнецов, Н.Моисеев, В.Шахтин, И.Шпектор).

Изменения в республиканскую Конституцию были по преимуществу редакционного характера. Содержательной была лишь запись о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Согласно Закон РК “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Коми”, статья 92 Конституции РК, посвященная МСУ, теперь дана в следующей редакции:

“Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях. Муниципальными образованиями в РК являются муниципальные образования районов, городов республиканского значения с подчиненными им территориями. В границах территорий МО районов, городов республиканского значения с подчиненными им территориями, могут быть образованы иные муниципальные образования.

Для осуществления МСУ образуются выборные и иные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения” .

Длительное голосование по поправкам развернулось в ходе принятия республиканского закона о местном самоуправлении. По словам председателя комитета ГС по законодательству и депутатской этике Валерия Потолицына, основные споры при подготовке документа к принятию развернулись вокруг положений о выборности глав местного самоуправления, которые назывались теперь главами администраций МО (упоминание о главах муниципального образования вообще было убрано из документов — соответствующая поправка проголосована большинством голосов); о предотвращении проникновения криминала во власть (не удается законодательно ограничить, так как это нарушает права человека и неосужденному криминальному авторитету помещать избраться на ту или иную должность законом нельзя); о праве глав администраций МО быть депутатами местного и Государственного совета РК (согласились) и о возможности образования одного муниципального образования внутри другого. В последнем случае был принят один уровень МО, исключение было сделано для Эжвинского района Сыктывкара, в некоторых остальных случаях вопрос может быть решен в Уставах муниципальных образований.

Но, разумеется, основным среди спорных был вопрос о выборности глав администраций МО в республике. Была предложена (и принята) модель, согласно которой населением избирается Совет МО, его члены действуют на неосвобожденной основе, а Глава республики предлагает (кандидатуры могут предлагаться из числа депутатов Совета МО, а также депутатов ГС) не более 2-х раз кандидатуру на должность главы администрации города и района (потом новую), кандидатура должна быть утверждена не более чем за 2 месяца.

Прежде всего стоит обратить внимание на то, что норма Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации”, согласно которой государственной власти запрещено вмешиваться в деятельность МСУ, таким образом обходится. В республиканском законе в пункте 4 статьи 10 к полномочиям Главы РК отнесено “представление Советам муниципальных образований кандидатур на должности глав администраций муниципальных образований”. Прогресс здесь состоит в том, что раньше Глава РК глав администраций просто назначал. Были даже предложения, чтобы Спиридоновым предлагались другие должностные лица более низкого уровня, но от этого решили отказаться, дабы не загружать Главу.

К Закону было сделано в ходе обсуждения в рабочей группе 152 поправки, 100 — были отвергнуты или сняты. Поправка № 40, согласно которой глава администрации МО был бы избираем населением, была отвергнута. Результат этого принципиального голосования следующий:

за — 9

против — 24

воздержалось — 5

не голосовало — 5

Таков расклад сил в Госсовете по вопросу выборности глав местного самоуправления.

Согласно закону, муниципальным образованием (МО) в Коми считаются города и районы республиканского значения с подчиненными им территориями. Вместе с тем закон предусматривает учреждение муниципальных образований на территории других МО.

Исполнительную власть МО на принципах единоначалия осуществляет глава администрации, назначаемый на должность местным советом по представлению Главы Республики Коми. Срок полномочий главы администрации МО равен сроку полномочий Совета МО. На должность главы администрации МО может претендовать любой житель Республики Коми, который проживает на территории МО и по возрасту достиг 21 года.

Представительным органом муниципального образования является Совет МО, который принимает правовые акты общеобязательного характера по предметам ведения МО, утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает в соответствии с федеральным и республиканским законодательством местные налоги и сборы, порядок управления муниципальной собственностью, назначает местный референдум и т.д. Совет МО принимает решения в коллегиальном порядке.

В законе определены экономическая основа местного самоуправления и источники формирования муниципальной собственности.

Данный закон является основным для грядущей реформы местного самоуправления в РК. Однако наряду с ним, Госсовет, в силу обжалования в Верховном суде РК закона “О муниципальных образованиях в Республике Коми” (принят в мае 1997) принимал, вносил поправки и отменял еще ряд законов, посвященных МСУ:

Уставы муниципальных образований

Уставы муниципальных образований принимались на сессиях Советов городов и районов республики. Референдумов по этому поводу не было. Уставы МО проходят юридическую экспертизу, с тем, чтобы потом быть утвержденными ГС.

Принятие Уставов проходило довольно гладко. Проблемы было немного: 1) в летние месяцы в ряде городов не удалось собрать кворум на сессиях Совета; 2) воспротивились реализации республиканского Закона о МСУ в Воркуте и поселке Нижний Одес Сосногорского района.

Жители поселка Нижний Одес Сосногорского района (13 тысяч жителей) устами своих депутатов в районном Совете потребовали статуса отдельного муниципального образования. Всего одного голоса не хватило депутатам-нижнеодесцам, чтобы заблокировать принятие Устава района на сессии райсовета 10 сентября. Дело, скорее всего, может быть рассмотрено в Верховном Суде России.

Воркутинские депутаты настаивают на том, чтобы все жители города выбирали главу МО . Любопытно, что как в случае всенародного голосования, так и в случае предложения Главой РК, городским головой наверняка станет нынешний глава администрации Воркуты и одновременно председатель городского Совета депутат Госсовета РК Игорь Шпектор. Но дело, во-первых, в принципе (выбирать правителя самим), и во-вторых, в той степени независимости от республиканской власти, которой будет обладать будущий глава воркутинского муниципального образования. 21 сентября сессия горсовета не состоялась, формально из-за отсутствия кворума. В ноябре на заседании Воркутинского Совета вопрос о принятии Устава вновь был отложен, и это связывалось с тем, что в республиканском Законе о МСУ есть противоречия с федеральным. Данный вопрос передан сейчас на рассмотрение Верховного Суда РФ.

По состоянию на ноябрь 1998 года, из 21 МО на территории Республики Коми Государственный совет РК зарегистрировал уставы восемнадцати. Не утверждены документы Воркуты и Инты. Совету Усинска рекомендовано вернуться к рассмотрению своего устава.

По словам председателя комитета ГС по законодательству В.Потолицына, Воркута и Инта имеют все шансы принимать свои Уставы новыми составами Советов. В этих городах значительное число депутатов выбыли за пределы Республики Коми и на сессиях местных представительных органов сложно собрать кворум. Между тем, для утверждения устава МО необходимо согласие 2/3 депутатского корпуса. Устав Усинска, полагает председатель комитета Госсовета РК, возможно, удастся зарегистрировать уже на ближайшей сессии парламента республики, “но после того как в нем будет устранено одно существенное противоречие существующему законодательству”. В частности, речь идет о пункте, касающемся обязательного предоставления на утверждение органам местного самоуправления планов социально-экономического развития городских предприятий. За его невыполнение к предприятиям, как записано в в принятом советом города уставе, “будут применяться санкции, вплоть до лишения лицензии” на определенные виды деятельности.

Судебная практика, связанная с принятием законов по вопросам МСУ

Верховный суд Республики Коми 11 марта 1998 принял решение, что выборы представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Коми должны пройти 7 февраля 1999 года одновременно с выборами в депутаты Государственного совета РК.

Поводом для рассмотрения дела в Верховном суде стала жалоба регионального отделения движения Народно-патриотический союз России, посчитавшего, что в республике ущемлены права граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления.

Точки зрения администрации Главы РК и Госсовета, изложенные на заседании их представителями, совпали. По их мнению, выборы в местные органы самоуправления надо провести совместно с выборами в Госсовет, которые уже назначены на 7 февраля будущего года. Аргументы — незавершенность соответствующей нормативной и законодательной базы, отсутствие закона о финансировании органов местного самоуправления и, наконец, экономия бюджетных средств.

Отстаивая точку зрения республиканского отделения НПСР, его лидер Леонид Мусинов предложил провести выборы 21 июня 1998 года. В итоге Верховный Суд Республики Коми, заседавший под председательством Михаила Аграновича, решил, что позиция администрации Главы РК и Государственного Совета республики более разумна и вдобавок экономична. Таким образом, если решение суда не будет обжаловано, выборы в органы местного самоуправления пройдут 7 февраля 1999 г. . Но опять-таки сохраняется некоторая вероятность отмены выборов из-за расхождения республиканского и федерального законов.

3 ноября 1998 г Верховный Суд РК по иску прокурора республики принял решение признать недействительными положения Закона “О местном самоуправлении в РК”, согласно которым главы администраций МО утверждаются Советами городов и районов только из кандидатур, представленных Главой РК. В Госсовете заявили о намерении опротестовать это решение в Верховном суде России .

Ранее (в 1997 году) по иску республиканской организации НПСР Верховным Судом РК были назначены выборы в муниципальных образованиях РК на 19 октября 1997 года. Потом, в связи с переносом на более ранний срок выборов Главы РК, было предложено эти выборы совместить. Но 30 ноября 1997 года прошли только выборы Главы РК, а выборы в МСУ опять были отложены из-за того, что Закон “О муниципальных образованиях в РК” был опротестован. Вместо этого 30.11.97 был проведен опрос населения РК, результаты которого ни к чему не обязывали. (См. ниже).

 

Федеральный центр, региональные власти
и местное самоуправление

В 1995 году в Сыктывкаре (на базе ГС) проходила конференция по проблемам местного самоуправления.

В апреле 1997 года в Госсовете состоялись слушания по проблемам местного самоуправления. 22 апреля в Государственном совете РК состоялись парламентские слушания. Их участники обсуждали проблемы формирования самоуправления в республике.

Как показали слушания, единого подхода к формированию принципов муниципального самоуправления в республике нет. Выступали депутаты, представители республиканских органов исполнительной власти, главы администраций районов, сел и поселков, представители общественных организаций, ученые, специалисты. Они отмечали, что правовые основы самоуправления в основном созданы федеральным законодательством, обеспечившим гарантии прав граждан на участие в решении местных вопросов. Республиканское же законодательство должно предусмотреть такое сочетание государственной власти и местного самоуправления, чтобы система работала в интересах рядовых граждан.

Выступивший на слушаниях председатель комитета по вопросам местного самоуправления Госдумы, член фракции НДР Андрей Поляков говорил об опыте муниципалитетов Московской области, где разработали свои нормативы социальных стандартов, чтобы избежать субъективизма при формировании бюджетов разных уровней. Депутат рассказал о законопроектах, посвященных самоуправлению, которые находятся в комитете и в Госдуме. По его мнению опасения, что можно нарушить единое управление жизнедеятельностью региона, излишни. Самоуправление — это разделение уровней ответственности.

Лоббисты скорейшего принятия Закона о местном самоуправлении в РК представлены в Коми руководителями и активистами местных организаций НПСР и КПРФ (Л.Мусинов и А.Козлов), ДВР (И.Бобраков), “Женщин России” — “Женской Палаты” (О.Савостьянова), “ЯБЛОКА” (Н.Моисеев — депутат ГС) и некоторые другие. Ратуя за выборность руководителей МО и за скорейшее проведение выборов, они, тем самым, поддерживают позицию Государственной Думы в вопросах реализации федерального закона о МСУ.

Нынешний глава администрации Воркуты и председатель воркутинского Совета Игорь Леонидович Шпектор — наиболее вероятный кандидат на должность Воркутинского МО — является председателем Союза городов Заполярья и Крайнего Севера.

Специальных комитетов и комиссий, занимающихся вопросами МСУ, в республике нет. Проекты законов РК обычно разрабатываются Государственно-правовым управлением Администрации Главы РК. В Государственном совете один из трех комитетов — это Комитет по законодательству и депутатской этике.

 

Структура, организация, компетенция органов МСУ

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, перечень которых фактически полностью повторяет ч.2 ст. 6 федерального закона “Об общих принципах...”, а также передаваемые им для осуществления отдельные государственные полномочия.

Однако следующего положения федеральный закон не содержит: Органы местного самоуправления в случае невозможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения вправе передавать их органам государственной власти Республики Коми вместе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. Органы государственной власти Республики Коми принимают передаваемые им органами местного самоуправления полномочия только при наличии соответствующего решения органа местного самоуправления.

Проблеме разграничения вопросов местного значения между муниципальными образованиями посвящена отдельная статья роеспубликанского закона о МСУ:

“1. В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения между ними разграничиваются Законом о МСУ и иными законами Республики Коми.

2. К ведению муниципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования, относятся следующие вопросы местного значения соответствующего муниципального образования:

1) принятие и изменение устава, контроль за его выполнением;

2) владение, пользование и распоряжение собственностью муниципального образования;

3) местные финансы; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Коми местных налогов и сборов; решение других финансовых вопросов местного значения;

4) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

5) регулирование планировки и застройки территории;

6) контроль за использованием земель;

7) благоустройство, санитарная очистка и озеленение территории;

8) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

9) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Муниципальное образование, находящееся в границах территории другого муниципального образования, может передать по договору этому муниципальному образованию полномочия, перечисленные в настоящей части, за исключением вопросов, перечисленных в пунктах 1-3.

3. Вопросы, не перечисленные в части 2, находятся в ведении того муниципального образования, в границах территории которого имеются другие муниципальные образования.

4. К ведению муниципального образования, находящегося в границах территории иного муниципального образования, могут быть переданы по договору следующие вопросы местного значения:

1) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

2) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования;

3) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

4) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

5) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

6) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, тепло-, газо- и водоснабжения и канализации;

7) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

8) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

9) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

10) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

11) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

12) обеспечение противопожарной безопасности;

13) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

В соответствии с договором о разграничении предметов ведения муниципальному образованию, находящемуся в границах территории другого муниципального образования, могут быть переданы отдельные или все полномочия, перечисленные в настоящей части.

5. Вопросы, не перечисленные в частях 2 и 4 настоящей статьи, не могут быть переданы в ведение муниципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования.

6. Разграничение предметов ведения и полномочий по вопросам местного значения между городом и внутригородским муниципальным образованием устанавливается уставом соответствующего города”.

 

Плебисцит

Выборов в органы МСУ в республике пока не было, но 30 ноября 1997 года проходил плебисцит по вопросам, связанным с местным самоуправлением.

По решению Госсовета на плебисцит выносился следующий вопрос:

Считаете ли Вы, что муниципальными образованиями в Республике Коми должны быть исключительно районы в целом и города республиканского подчинения с подчиненными им территориями в целом?”

Таблица 5

Итоги опроса населения

Города и районы

Число избирателей

Явка,
%%

Кол-во недействительных бюллетеней

Голоса “да”

%%

Голоса “нет”

%%

ВОРКУТА

111194

52,1

1711

47949

82,8

8282

14,3

ВУКТЫЛ

15540

46,8

513

4898

67,4

1857

25,6

ИНТА

42832

37,0

1015

11021

69,6

3800

24,0

ПЕЧОРА

58170

48,8

1889

18606

67,8

6962

25,4

СОСНОГОРСК

41458

44,7

773

10341

55,7

7442

40,1

СЫКТЫВКАР

139632

46,5

5077

43393

66,6

16637

25,6

Эжва— р-н Сыктывкара

39374

48,0

1312

12563

66,5

5030

26,6

УСИНСК

38353

40,6

714

11188

71,9

3654

23,5

УХТА

95552

42,1

2679

28045

69,7

9524

23,7

Ижемский р-н

14975

59,1

603

5665

64,0

2580

29,2

Княжпогостский

19804

49,7

720

6461

65,7

2658

27,0

Койгородский

7659

56,4

234

2582

59,8

1501

34,8

Корткеросский

17469

56,0

739

6050

61,8

2995

30,6

Прилузский

18667

59,0

1149

7159

65,0

2714

24,6

Сыктывдинский

16284

57,3

638

5645

60,5

3043

32,6

Сысольский

12171

54,6

538

4372

65,8

1737

26,1

Троицко-Печорский

14520

54,5

4460

5207

65,8

2242

28,3

Удорский

16228

63,8

440

5305

51,1

4631

44,6

Усть-Вымский

25562

45,9

804

7041

59,9

3900

33,2

Усть-Куломский

23471

50,8

1061

7149

59,6

3792

31,6

Усть-Цилемский

11182

57,7

404

4662

72,3

13,85

21,5

ИТОГО по РК

780124

48,2%,

377034
чел.

23473

255302

68,5

96366

25,7

В городах республиканского подчинения за уровень “город-район” высказались 1 888 004 человека (или 70,4%), против 63 188 (25,7%), а в районах, соответственно: “да”- 67 292 (62,2%), “нет” — 33 178 (30,6%). Остальные бюллетени — недействительны.

Таковы результаты плебисцита.

Анализируя имеющиеся данные, сразу обращаешь внимание на то, что именно в городах больше сторонников определения уровня муниципального образования на уровне “город-район”, где оно, по сути, вряд ли будет отличаться от нынешней государственной власти, а будет лишь по-другому называться. Остро встанет проблема, как развивать самоуправление в микрорайонах, улицах и т.д. Население городов относится к этому без энтузиазма. Естественно и большее желание жителей сельских районов самоуправляться на уровне своих поселений, что еще раз ставит вопрос о целесообразности разных моделей МСУ в городах и сельской местности.

Привлекает внимание наиболее высокий процент сторонников городского уровня МО в Воркуте. Для воркутинцев из разбросанных шахтерских поселков, вероятно, это весьма болезненная проблема. Это находит отражение и в особой позиции в Госсовете по вопросам МСУ его депутата, председателя совета города, а с недавнего времени и главы администрации Воркуты Игоря Леонидовича Шпектора. На апрельском заседании 11-й сессии ГС он заявил, что должен быть в городе “диктатором”, а на майское заседание вообще не приехал, заявив, что его коллеги не понимают глубины проблемы местного самоуправления.

Большинство населения РК высказалось за выборы глав администраций городов и районов. Причем, как можно предположить по результатам предшествующего социологического опроса, соотношение сторонников и противников выборов во многом одинаково во всех основных социально-демографических группах.

 

Реформа МСУ и национально-культурные особенности

Национально-культурные особенности присутствуют в Законе в виде статьи о языках:

“Статья 6. Употребление языков при осуществлении местного самоуправления

1. При осуществлении местного самоуправления употребляются государственные языки Республики Коми — коми и русский языки.

2. В местах компактного проживания на территории муниципального образования граждан иных национальностей наряду с государственными языками при осуществлении местного самоуправления может употребляться язык большинства населения соответствующего муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования”.

Можно сказать, что коми население в основном проживает в сельской местности, а также в Сыктывкаре, а население городов, особенно северных — в основном русское и “некоренное”.

Удельный вес городского населения — 74,3%, сельского — 25,7%. Наиболее высока доля коми населения в Ижемском (86,6%), Усть-Куломском (71,1%), Корткеросском (70,8), Сысольском (69,4) районах. Наименьший процент коми в Воркуте — 2,2%. В столице республики проживает 33,6% коми населения [].

Интересны данные о составе местных Советов по республике.

В целом в местных Советах РК работало (данные 1995 года) 404 депутата. Из них в гододских Советах — 153, районных — 236, в совете Эжвы (особое положение района в составе Сыктывкара) — 15 человек.

Таблица 6

Национальный состав городских и сельских Советов был таков, чел. []

Национальность депутата

Городские советы

Сельские советы (в районах)

Русские

97

89

Коми

20

120

Украинцы

21

14

Белорусы

3

6

Другие

27

7

В принципе, коми национальное движение, в особенности Съезд коми народа и его Исполком, имеющие право законодательной инициативы и занимающиеся не только культурными, но и хозяйственными проблемами, некоторые рассматривают как своеобразную форму самоуправления народа коми. Право законодательной инициативы, в принципе, может быть использовано для укрепления позиций коми национального движения в органах МСУ.

Закон о национально-культурной автономии в РК принят. По словам заместителя министра по делам национальностей РК, отличие республиканского закона от федерального состоит в том, что в республике государство обязано поддерживать автономии, а в РФ — может поддерживать.

Безденежье, обнищание, обезлюживание, пьянство — вот проблемы всех малых поселений, как коми деревень, так и “некоренных” лесных поселков.

 

Деятельность местной власти

Совет Сыктывкара

Дабы лучше понять тот “низкий старт” с которого придется приступать к реформе местного самоуправления, мы бы хотели дать несколько более подробное описание нынешнего состояния представительного органа на примере Совета республиканской столицы Сыктывкара. В основании его лежат собственные наблюдения автора этих строк, а также интервью с депутатом Совета.

Итак, Совет Сыктывкара был избран, как и другие местные органы, 8 мая 1994 года, одновременно проходили первые выборы Главы РК. Полномочия Совета истекли в 1998 году, но были продлены в связи с описанными выше маневрами вокруг республиканского Закона о местном самоуправлении.

Таблица 7

Сравнительные параметры Советов Сыктывкара

Совет 1990-1994 (численность депутатов)

Совет 1994-1998

Численность Совета Сыктывкарского МО согласно Уставу

Численность избирателей в городе (с прилегающими территориями, 1997)

175

25

25

139 632

Нынешний Совет, как видим, должен состоять из 25 депутатов. Удивительным образом, это количество почти идеально соответствует принятой в политической науке норме (число депутатов должно быть приблизительно равно кубическому корню из числа избирателей). Из избранных в 1994 году трое умерли, один эмигрировал в Израиль. Довыборы в 1997 году — 4 чел.

В Составе Совета — 5 женщин или 20% списочного состава. Средний возраст депутатов — за 40 (на конец 1998 года).

Таблица 8

Социальный состав Совета г.Сыктывкара

 

Чел.

%

Руководители предприятий промышленности и транспорта

3

12

Руководители с/х предприятий

2

8

Предприниматели

1

4

Руководители и сотрудники учреждений здравоохранения

6

24

Сотрудники сферы образования и культуры

5

20

МВД, военные

3

12

Госслужащие

2

8

Пенсионеры

0

 

Другое,

из них:

3

12

ИТР

2

 

Руководитель радиокомитета “Коми гор”

1

 

Возрастной состав на конец 1998 г.: 30-39 лет — 8%; 40-49 лет — 48%; 50-59 лет — 28%; старше 60 — 16%. Женщины — 20%. Членов партий и движений — 8 (НДР)+1 (КПРФ) из 25 человек = 36%.

Депутаты первоначально образовали 4 комиссии, но сейчас работают в трех: по социальным вопросам, социально-экономическому развитию, законодательству и депутатской этике.

Все, в том числе и председатель, работают на неосвобожденной и безвозмездной основе. Председателям комиссии первоначально предлагалось в качестве “вознаграждения” по 24 тыс. неденоминированных рублей, но они отказались от такой “милости”.

Сессии должны собираться не реже 2 раз в год, но на практике депутаты заседают гораздо чаще. Причиной их сборов на сессии, как правило, служит необходимость внести поправки в официальные документы, в связи с изменением законодательства на федеральном и республиканском уровне. В ноябре 1998 года прошла уже 34-я по счеты сессия Совета города. Любопытно читать постановление главы города (назначенного Главой РК), адресованное депутатам — людям, избранным населением: “Руководствуясь ст.6 “Закона РК “О местных представительных органах власти в Республике Коми”, постановляю...” [].

Совет города не является юридическим лицом. У Совета нет никакого аппарата, в шестиэтажном здании администрации Совету не выделено ни одного кабинета, встречи депутатов с людьми проходят в орготделе мэрии. Делами городского Совета в мэрии постоянно занимается один человек в аппарате горадминистрации. Наше интервью с депутатом (председателем комиссии по социальным вопросам) проходило в зале заседаний, который отперла сердобольная служительница. Письма, приходящие депутатам, складываются в папки в том же орготделе. Впрочем, обращений немного, например, у интервьюируемого депутата, за весь срок работы их было около 20 (двадцати). В основном, они касались проблем жилья, ремонта и т.д. О гражданских обращениях (по вопросам политики, улучшения работы Совета и администрации и т.п.) здесь и слыхом не слыхивали. Конечно, многие депутаты — люди известные и ведут прием граждан, но не в качестве депутатов (в нашем примере, интервьюируемая проводит действительно огромную работу в качестве председателя республиканского Комитета солдатских матерей).

В интервью было замечено, что стратегическое направление реформы МСУ могло бы быть связано с поддержкой уже существующих форм гражданской активности. Например, ТОСы могли бы возникнуть на базе нескольких эффективно работающих комитетов в кооперативных домов, где уже сейчас есть чистота, порядок, забота о жильцах и благоустройстве территории — разительный контраст с соседними домами .

Состоялась также беседа с председателем комиссии городского Совета по социально-экономическим вопросам . (Он же возглавляет группу НДР в городском Совете). Точное название: Постоянная комиссия по совершенствованию управлением социально-экономического развития города. В ее составе 12 человек (самая многочисленная) и собирается она наиболее часто. По словам председателя комиссии, все наиболее острые вопросы предварительно перед сессией обсуждаются на комиссии, там “выпускаются пар и эмоции”, что способствует уже более деловому проведению сессии. Комиссия занимается вопросами бюджета, предоставления налоговых льгот и т.п. В качестве положительного примера работы Совета называлось решение предоставить 50% налоговые льготы на полгода Сыктывкарскому пивзаводу, что позволило предприятию смонтировать новое оборудование, повысить конкурентоспособность своей продукции и успешнее завоевывать рынок, что в конечном итоге привело к увеличению отчислений в местный бюджет.

В целом обстановка в городе была охарактеризована как тяжелая. Если в начале своей деятельности депутаты принимали планы и программы перспективного развития города, то в конце стало уже не до того. Не хватает денег на самое необходимое (расплатиться, например, за топливо).

Местный бюджет может надеяться на часть (неодинаковую в городах и районах республики) подоходного налога, НДС, а в последнее время еще и на налог с продаж.

По словам интервьюируемого, в федеральном законодательстве не определены достаточно четко финансовые вопросы, в частности, нет нормативов отчислений в бюджеты разных уровней. Каждый год идет борьба и лоббирование за определение долей отчислений, финансирования программ различных территорий. Каждый год все по-разному, что затрудняет перспективное планирование и создает неопределенность. Перспективы развития МСУ собеседник связал с решением финансовых вопросов МО.


Copyright МОНФ-2000г.
Hosted by uCoz