Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

 

Подовжняя Г.Г.

 

 

РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: РЕГИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ

 

Понятие: местное самоуправление – институт публичной власти, через который осуществляется многосторонняя деятельность местного сообщества по решению его внутренних задач в собственных интересах на основе принципов самоорганизации и самоответственности.

 

_Одним из итогов реконструкции постсоветского поли
                      тического пространства и государственного строи
                      тельства в субъектах РФ, замышлявшегося как внедрение на отечественную почву политических институтов развитых демократических обществ, стало почти повсеместное создание так называемых «фасадных демократий» (термин Д. Фурмана). В регионах сегодня полным ходом формируются политические режимы, которые в политологии принято относить к типу автаркий, и угроза «авторитарной диктатуры» для России третьего тысячелетия исходит скоре не из федерального центра, а из провинции. Безусловно, универсальный метод конструирования региональных авторитарных режимов отсутствует, однако можно выделить повторяющиеся приемы, к числу которых относятся ограничение функций законодательной власти для обеспечения доминирования исполнительной, нейтрализация и вытеснение возможной оппозиции, кадровая политика по принципу личной преданности, постепенная ликвидация независимых СМИ, сопровождающиеся формальным использованием набора демократических процедур. Одним из элементов «декора» для авторитарных амбиций региональных лидеров становится система местного самоуправления.

Следует заметить, что у местной власти в российском государстве вообще сложная и неоднозначная судьба. На Западе муниципальные реформы XIX в. сделали систему местного управления одним из элементов плюралистической и децентрализованной структуры государственной власти, а позднее, согласно доктрине «государства всеобщего благосостояния», - источником всех необходимых для местного населения услуг (английский политолог Д. Хилл в книге «Демократическая теория и местное управление» подчеркивает, что «значение местного управления, прежде всего в том, что оно выступает как реальный источник услуг), а не в том, что оно является защитником свободы и демократии»¹ ). Что же касается нашей страны, то, с одной стороны, есть все основания утверждать, что мы имеем интересный и часто недооцениваемый опыт самоуправления - Новгородской и Псковской республик, поморского Севера, сибирских крестьян, казачьих поселений и проч. С другой стороны, по сути, местная власть до самого последнего времени являлась не децентрализованным, а деконцентрированным элементом единой государственной властной вертикали. Деконцентрация есть дробление аппарата управления, когда в пространственно-географическом смысле он становится ближе к гражданам, но при этом не происходит отчуждения части властных полномочий от государства в пользу населения, как это подразумевает практика развития местного самоуправления, т.е. государство остается монопольно властвующим субъектом. Это является и проекцией сущностных черт российской государственности, которой искони были присущи моноцентричность власти, ее неподконтрольность и независимость от общества; и последствием формирования государства по имперскому образцу, т.е. ориентации на территориальную экспансию без учета возможностей эффективного освоения огромных территорий, - в результате, для того, чтобы закрепить свое влияние в регионах, центр создавал сильную бюрократическую вертикаль, цель которой состояла в установлении и поддержании политического контроля над территориями, а на организацию эффективного управления местными делами и удовлетворение нужд местного населения у государства не хватало ресурсов и проявлением типичных черт российской политической культуры, в которой всегда были сильны патерналистские ожидания.

Поэтому, безусловно, революционными выглядят статьи Конституции 1993 г., посвященные местному самоуправлению. Впервые в истории российского государства этому политическому институту был придан статус одной из основ конституционного строя и утвержден принцип невхождения органов местного самоуправления в структуру органов государственной власти. Такое понимание его природы вполне соответствует букве и духу главного международного документа в этой области - Европейской Хартии местного самоуправления. Однако реалии не столь идилличны. Оценивая нынешнее состояние муниципальной власти, и отечественные исследователи, и западные сходятся во мнении, что, как жизнеспособного и полноценного властного института, ее практически не существует.

Соглашаясь в целом с этим выводом, заметим в то же время, что «не существует» местное самоуправление в разных республиках, краях и областях по-разному, доказательством чему служит и Поволжье, регион, неоднородный во всех аспектах, - политическом, экономическом, социокультурном. С одной стороны, он включает в себя достаточно динамичные и податливые к политической и экономической модернизации Нижегородскую и Самарскую области, а с другой - республику Татарстан, в которой доминируют традиционалистские ценности и патриархально-феодальный стиль политических отношений. Условно можно выделить три основные модели развития местной власти в этом регионе.

В рамках первой модели (Республика Татарстан) осуществлено ничем не завуалированное полное огосударствление (этатизация) муниципальной власти. Так, местному самоуправлению оставлен самый нижний уровень - села и жилые комплексы городов республиканского подчинения, в остальных административно-территориальных единицах действует система органов местной государственной власти, хотя таковая и не предусмотрена федеральным законодательством. До сих пор сохраняется практика назначения глав местных администраций, позволяющая поддерживать жесткую административную вертикаль, замыкающую все нити управления на Президента Республики.

Специфическим в данной модели является не столько нежелание проводить реформу местной власти, сколько форма его воплощения - открытое игнорирование российской Конституции и федерального законодательства, возможное благодаря тому, что несимметричность российского федерализма гарантирует Татарстану степень самостоятельности, балансирующую, по сути дела, на грани конфедерации. Республика предпочла собственный вариант осуществления политических и социально-экономических трансформаций, и неприятие федеральной концепции развития местного самоуправления является одной из составляющих взятой ею на вооружение идеологии «своего пути», активно использующейся сегодня во многих национальных республиках.

Система договорных отношений Москвы с Татарстаном не позволяет жестко вмешиваться в его политическое устройство и настаивать хотя бы на формальном соответствии принципов организации местного уровня власти положениям федеральной концепции. Однако немаловажную роль играет и то обстоятельство, что Москва и не пытается настаивать на реформе - это является одним из проявлений тактического компромисса между президентско-правительственной командой и республиканской элитой, которая в обмен на суверенитет и полную внутреннюю самостоятельность демонстрирует лояльность в критические для центра моменты. Об этом свидетельствует и небезызвестное «удмуртское дело».

Подобный вариант развития местного самоуправления можно объяснить, во-первых, нежеланием радикально ломать прежнюю, советскую систему; во-вторых, попыткой реформирования местной власти посредством постепенных, частичных изменений, но с обязательной административной опекой государства; в-третьих, стремлением сохранить способность управлять регионом в переходный период общественного развития. Определенные основания для такого подхода, действительно, имеются, ибо следует признать, что заложенная в Конституции 1993 г. концепция местного самоуправления не вполне учитывает социально-политические и экономические реалии России переходного периода, т.к., по замечанию С. Рыженкова, является следствием внешнеполитических устремлений России в тот момент и, в частности, желания быть принятой в Совет Европы. Не случайно даже последовательный сторонник местного самоуправления С. Митрохин вынужден был отметить, что присутствует «перекос в сторону чрезмерного муниципального либерализма»²  и что узкое толкование статьи 12 Конституции РФ «может создать благоприятную среду для коррупции в местных органах власти и, в конечном счете, привести к дискредитации самой идеи местного самоуправления»³ .

Тем не менее, трудно согласиться с тезисом о том, что в Республике идет поиск каких-то моделей местного самоуправления и особых способов его взаимоотношений с региональной исполнительной властью, т.к. о самоуправлении речь можно вести только тогда, когда не нарушается принцип выборности и когда осуществляется не административный, а правовой контроль за деятельностью органов муниципальной власти. Безусловно, прав Л. Гильченко, утверждающий, что в данном случае имеет место «неприятие не тех или иных моделей организации, а именно самих принципов местного самоуправления»⁴ . Политическая подоплека ясна: самостоятельность местной власти несет в себе безусловную угрозу монополии главы Республики на право распоряжаться всеми видами властных ресурсов, от экономических до информационных. Аргумент же о возможной угрозе управляемости региона не вполне состоятелен, т.к. в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» имеется статья 49 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством», которая устанавливает, что в случае несоответствия их деятельности Конституции РФ, Конституции, Уставу субъекта РФ, федеральным и региональным законам, уставу муниципального образования должен быть рассмотрен вопрос о прекращении их полномочий.

Несколько иначе развивается ситуация в рамках второй модели - там, где губернаторы либо не считают нужным, либо не могут себе позволить явное игнорирование реформы местного самоуправления. Эта модель наиболее типична для нынешней России: муниципальная власть, как и в первом случае, не признается в качестве полноправного субъекта регионального политического процесса, самостоятельного в рамках своей компетенции, но при этом соблюдается процедурная сторона дела (как правило, с более или менее серьезными нарушениями федерального законодательства). Хорошей иллюстрацией явной неспособности многих губернаторов осознать пределы своих административных возможностей может послужить высказывание губернатора Волгоградской области Н. Максюты в адрес избранного мэра г. Волжского А. Ширяева, которому не удавалось выплатить долги бюджетникам: «Жестко, но придется убирать» (любопытно, что стремление утвердить власть и влияние в области отодвинуло на второй план факт общей принадлежности к КПРФ).

На фоне утраты федеральным центром способности к политико-правовому контролю над региональной жизнью (к примеру, проводимые Министерством юстиции РФ экспертизы законодательных актов субъектов РФ по вопросам местного самоуправления не имеют никаких правовых последствий) местное самоуправление рассматривается региональными государственными властями как препятствие на пути к возврату к жестким административным методам руководства, в то время как развитие самоуправления стимулирует переход к менеджериальной культуре управления. Политическая власть в провинции сегодня все активнее используется исключительно как средство, обеспечивающее выполнение директив и приказов; политическая власть как функция общественного управления, как средство координации разнообразных общественных интересов остается невостребованной. Типичной является ситуация конфликтных отношений между губернаторами и мэрами областных городов, которые оказываются не просто реальными, но и наиболее серьезными конкурентами в борьбе за губернаторское кресло (что и подтверждают победы мэра Смоленска А. Прохорова и Петрозаводска С. Катанадова в прошедших недавно губернаторских выборах в Смоленской области и Карелии).

Местное самоуправление в этой модели оказывается объектом манипулирования в руках региональных элит: способы решения вопросов, связанных с его организацией, проведением выборов в местные представительные органы и т.п., конъюнктурны, т.е. зависят от интересов региональной номенклатуры в текущей политической ситуации. В этой связи можно, например, вспомнить историю попыток провести выборы в органы местного самоуправления в 1995-1996 гг. в Саратовской области, предпринимавшихся на фоне противостояния между областной Думой и тогдашним губернатором Ю. Белых. Поведение обеих сторон (Дума настаивала на проведении выборов, Белых сопротивлялся) являлось не более чем элементом политической борьбы в связи с предстоявшими выборами губернатора (Дума поддерживала соперника Белых Аяцкова). Причину сопротивления Белых выборам в органы местного самоуправления С. Рыженков объясняет следующим образом: «Он готов был скорее пойти на собственные перевыборы, чем согласиться на выборы местных глав, т.к. на неизбежных выборах губернатора (когда бы они ни состоялись) именно поддержка «своими» главами являлась основным ресурсом действующего главы»⁵ . Чуть позже победивший в борьбе за губернаторское кресло Аяцков (в бытность свою еще вице-мэром Саратова выступивший даже в качестве одного из авторов книги «Местное самоуправление в России») с легкостью провел поправку к областному закону о местном самоуправлении, заменившую прямые выборы глав местных администраций выборами соответствующими советами по предложению губернатора. Эта процедура наиболее удобна для региональной исполнительной власти: состав муниципального депутатского корпуса таков, что местные советы очень трудно заподозрить в возможных претензиях на самостоятельность и независимость. По итогам прошедших в 1996 г. в Саратовской области муниципальных выборов 50 % депутатов составляют различные хозяйственные руководители, 14 % - главы местной администрации и другие чиновники, 8,5 % - руководители учреждений науки, образования, здравоохранения. В итоге, 72,5 % депутатского корпуса – это местная номенклатура, прямо или косвенно зависящая от региональной исполнительной власти, сам Аяцков утверждает, что его сторонниками являются 85 % депутатов⁶ . В этих условиях принятая в области схема определения главы муниципального образования мало чем отличается от прямого назначения. Совершенно превратно толкуется справедливый сам по себе тезис о нецелесообразности жесткого разделения представительной и исполнительной ветвей власти на муниципальном уровне. Он реализуется как проникновение чиновников исполнительного аппарата в представительный орган, хотя в действительности подразумевает противоположно направленный процесс: возможность представительного органа оказывать влияние на формирование исполнительного (рекрутировать из своего состава, нанимать по контракту и проч.). Заложенное в федеральной концепции право населения самостоятельно выбирать ту или иную форму местного самоуправления, исходя из социально-экономических, национальных, исторических и иных особенностей, на практике подменяется выбором той модели, которая наиболее удобна для региональной исполнительной власти. Фактическое отсутствие самостоятельности у системы местного самоуправления заключается в том, что она не соответствует своему предназначению, – не выражает интересы местных сообществ; реально муниципальная власть сегодня транслирует на места волю региональной власти.

И, наконец, третье направление – там, где действительно пытаются перейти на качественно новый уровень взаимоотношений между региональными и местными органами власти, выработав четкую стратегию реформы. Есть некоторые основания утверждать, что она осуществляется в Нижегородской области, определенной в качестве опорной зоны по отработке новых схем управления муниципальным хозяйством в рамках второго этапа федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. В области:

¨  законодательно закреплен принцип избрания высшего должностного лица муниципального образования всем населением;

¨  в соответствии с ФЗ подтверждены выделение органов местного самоуправления из единой властной вертикали и их самостоятельность в определении собственной структуры;

¨  создано хорошее правовое поле (приняты законы о местном самоуправлении, о собраниях и сходах граждан, о бюджетном процессе, о выборах представительных органов и глав местного самоуправления, уставы местных сообществ),

¨  формируется экономическая база, в первую очередь через укрепление местных бюджетов (например, в бюджеты городов и районов передана значительная часть федеральных налогов – НДС (25 %), на прибыль (22 %), весь подоходный налог и т.д.);

¨  закладываются основы кадровой политики (например, действует программа «Сельский администратор» по подготовке специалистов в сфере муниципального управления)⁷ .

Стоит обратить внимание на системность подхода к реформированию местной власти и на то, что административная самостоятельность подкрепляется финансовой, что и делает самоуправление реальной властью, а не пустой декларацией.

Скандал вокруг выборов мэра Нижнего Новгорода весной 1998 г., как представляется, характеризует не столько ситуацию вокруг органов местного самоуправления в этой области, сколько политический режим, сложившийся в стране в целом. Факт административного вмешательства в демократическую процедуру и отмены результатов выборов, пусть даже и достаточно скандальных, создал опасный прецедент, подтвердив, что мы по-прежнему живем в государстве, в котором принцип законности подменяется принципом зависимости от политических интересов; продемонстрировал неумение властвующей элиты действовать в ситуации, когда ею же установленные правила игры порождают нежелательные для нее последствия; еще раз показал, как неустойчиво сегодня в России положение любых демократических, в том числе и муниципальных, органов (можно вспомнить, что и Удмуртия до ликвидации органов местного самоуправления числилась в ряду наиболее передовых в этой сфере регионов).

То, каким образом развивается ситуация в Поволжье, подтверждает общероссийскую тенденцию: к объективным факторам, стоящим на пути развития местного самоуправления, добавляются два мощных субъективных фактора, которые и оказывают решающее влияние: 1) позиция региональных лидеров, пришедших к власти «всерьез и надолго», их нежелание расстаться хотя бы с частью властных полномочий и с единоличной возможностью распоряжаться местными ресурсами и собственностью; 2) традиционно присущий российскому менталитету патернализм, делающий крайне редкими проявления гражданской инициативы и самостоятельности в области местного самоуправления со стороны населения.

Моносубъектный (термин И. Клямкина и Л. Шевцовой) характер государственной власти воспроизведен сегодня почти во всех субъектах РФ. Это тем более настораживает, что в регионах власть концентрируется не только по горизонтали, но и по вертикали: чем больше свободы региональные лидеры отвоевывают у центра, тем меньше самостоятельности они предоставляют местам. В ближайшей перспективе органам местного самоуправления придется решать те вопросы, которые в свое время стояли перед региональными администрациями в их взаимоотношениях с Москвой, и оптимистические прогнозы относительно разрешения этой коллизии, по-видимому, малообоснованны.

Мощный демократический потенциал местного самоуправления остается сегодня практически невостребованным:

¨  оно могло бы обеспечить гармоничное, постепенное и естественное врастание России в демократический политический режим, инициируя его «снизу», принципиально иначе расставляя акценты в представлениях граждан о демократии, помогая понять, что демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство;

¨  оно может выступить в качестве опоры для федеральной власти; местные сообщества заинтересованы, прежде всего, в сильном федеральном центре, т.к. именно центр гарантирует их статус, поэтому местное самоуправление создает реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и способствует укреплению принципов федерализма;

¨  оно может выступить в качестве инструмента интеграции, объединения всех людей, проживающих в границах муниципального образования, поскольку, независимо от их социальных статусов, политических пристрастий, уровня материального благосостояния и проч., предоставляет равные возможности для решения общих для них проблем; это один из путей преодоления нынешнего атомизированного состояния российского общества, возрождения его традиционных микроструктур;

¨  развитие местного самоуправления может стать одним из путей предотвращения национальных конфликтов, т.к. оно является одной из наиболее удобных форм реализации национально-культурных автономий;

¨  работа в органах местного самоуправления может стать (и уже становится) механизмом отбора новой генерации российской политической элиты – молодых энергичных политиков, управленцев, прошедших через сито муниципальных выборов, показавших свое умение эффективно решать проблемы населения, знающих его реальные нужды.

Можно предположить, что первая модель постепенно эволюционирует в сторону второй, но не потому, что ослабнут позиции руководства этих регионов, а потому, что для тех субъектов РФ, которые пытаются сегодня выйти на международную арену и, следовательно, нуждаются в крепком демократическом имидже, политически выгоднее тот вариант, который предусматривается второй моделью. Магистральными будут оставаться два направления: либо полноценная реформа местной власти (что встречается редко), либо ее имитация (что бывает гораздо чаще).

Кроме того, следует особо подчеркнуть социокультурное измерение процесса становления местного самоуправления. Его судьба решается не только в ходе политических торгов между федеральными, региональными и местными элитами, а успешное развитие зависит не только от законов, даже самых прогрессивных, и не только от моделей, даже самых совершенных. Необходимо, чтобы в общественном сознании перестал господствовать этатизм, чтобы в нем закрепились ценности политического участия и гражданской ответственности, чтобы словесные декларации о потребности в свободе получили воплощение в соответствующих стратегиях поведения. Конечно, это чрезвычайно сложные задачи, решение которых займет не один десяток лет, но другого пути, по-видимому, у нас нет.

 

Примечания:

 ¹ Демократия и местное управление (Реферат на книгу Hill D.M.  Democratic theory and local government. -Allen A. Unwin., 1974). - М., 1994. - С. 12-13.

 ² Митрохин С.  Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы // Местное самоуправление: теория и практика. - 2-ое изд. - М., 1997. - С. 44.

 ³ Там же.

 ⁴ Гильченко Л.  Новый этап реформы местного самоуправления // Власть, 1997, №3. - С. 19.

 ⁵ Рыженков С. Органы государственной власти субъектов РФ в реформе системы местного самоуправления (1994-97 гг.) // Местное самоуправление: теория и практика. -  С. 100.

 ⁶ Ист.: Клопыжников М., Николаев А.  Зеркало постсоветской демократии // Свободная мысль, 1997, №6. - С. 54.

 ⁷ Ист.: Российская Федерация, 1997, №1.

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip