Шпангер Х

Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip

Шпангер Х.-Й.

Муниципальное самоуправление

в Германии

_Общины являются не только нижним уровнем управ
ления, но и школой демократии, а также основой го
сударства. Это полностью соответствует известному изречению Алексиса де Токвиля, сформулировавшему в 1835 году следующий вопрос: «Как можно убедить людей, не научившихся пользоваться свободой в малом, терпеливо относиться к ней в большом?» И это тем более актуально в условиях, когда люди сталкиваются с политическим господством, выраженным не с помощью танков и пушек, а выступающим совершенно обыденно - в лице местной администрации и, прежде всего, там, где они непосредственно живут.

1. Корни муниципального самоуправления

Именно эти размышления легли в основу муниципального самоуправления в Германии. Эта система представляет собой относительно молодой феномен, так как в той форме, в которой она нам сегодня знакома, немецкое муниципальное самоуправление было заложено Прусским городским уложением, принятым в 1808 году. Таким образом, она являлась частью реформ, проводимых в тогдашней Пруссии под руководством Штайна и Харденберга, предусматривавших, среди прочего, освобождение крестьян (1807), а также свободу ремесел (1810). Реформы преследовали две цели: с одной стороны - самоутверждение в условиях оккупации наполеоновской Францией (притом, что это стремление было порождено не в последнюю очередь прогрессом, привнесенным в Европу Французской революцией). С другой стороны, они должны были заложить основу для развития прусской экономики. Именно для этого было необходимо отменить прикрепление крестьян к определенному участку земли и их личную зависимость от помещиков, а также сбросить оковы городских цехов, равно как и передать полномочия в вопросе урегулирования местных проблем избранным муниципальным органам.

Муниципальное самоуправление нельзя ни в коем случае путать со средневековой свободой городов, которая была достаточно широко распространена на территории Священной Римской империи немецкой нации. Она включала в себя, среди прочего, собственную юстицию, полицию, законодательство и суверенитет в области сбора налогов. Таким образом, свободный средневековой город являлся суверенным государством (внутри территориального государства), в то время как муниципальное самоуправление интегрирует общину, обладающую определенными правами и обязанностями, в рамки единого государства. После 1648 года средневековая свобода городов стала постепенно разрушаться, и в начале XIX столетия после окончания периода помещичьего абсолютизма представляла собой не более чем далекие воспоминания о давно минувших днях.

Безусловно, имели место и исключения, как, например, свободный имперский город Франкфурт - на - Майне. Однако, Франкфурт имел особый статус, в силу того, что именно здесь, начиная с 1356 года, из состава курфюрстов избирались немецкие короли, которые с 1562 года в большинстве своем провозглашались архиепископом города Майнца императорами Священной римской империи немецкой нации. Эта городская свобода прекратила свое существование в 1866 году вследствие вторжения прусских войск. В то время на всей территории Германии реставрация уже одержала верх над демократической революцией, которая также была тесно связана с Франкфуртом. Ведь именно здесь, в церкви святого Павла, в 1848 году заседал первый свободно избранный немецкий парламент. Таким образом, оккупация прусскими войсками Франкфурта приобрела важное символическое значение, олицетворяя собой победу прусской автократии, которая, начиная с 1871 года, стала уделом всей Германской империи.

Тем не менее, муниципальное самоуправление по образцу прусского городского уложения, принятого в 1808 году, имело крайне важное значение, как для общественного развития, так и для (частичной) модернизации Германии в XIX столетии. Благодаря самоуправлению сформировался своего рода дуализм, выражавшийся в том, что в городах господствовала буржуазия, в то время как на обоих вышестоящих уровнях – земель и империи – по-прежнему доминировала аристократия. Утверждение позиций буржуазии перед лицом набиравшего силу рабочего движения гарантировало до 1918 года избирательное право, которое распределяло городские собрания депутатов в зависимости от имевшейся собственности и дохода на три группы. Это приводило в конечном итоге к тому, что правом голоса обладало не более 10 процентов городского населения.

В ходе индустриализации, начавшейся в Германии по сравнению с Англией и Францией с некоторым запозданием (лишь во второй половине XIX столетия), города и общины превратились в важный экономический фактор. Так, например, в 1900 году из общей суммы государственных и муниципальных расходов Германской империи 40 процентов приходилось на общины и лишь 32 процента на центральное государство (сегодня ситуация выглядит диаметрально противоположным образом: 20 процентов приходится на общины и 45 на федеральное государство). Это позволяло взять под муниципальный контроль важнейшие сектора экономики. Появились муниципальные предприятия, обеспечивавшие потребности общины в природном газе, воде, электроэнергии, транспорте, овощах и фруктах, а также городские скотобойни. Уже тогда данная политика периодически резко критиковалась, характеризовалась не иначе как «муниципальный социализм». В настоящее время эта критика переросла в альтернативное движение, нацеленное на приватизацию подобных муниципальных услуг. Кроме этого, города и общины принимали энергичные меры в сфере социального обеспечения. Еще задолго до вступления в силу социального законодательства, разработанного в конце прошлого столетия, общины начали проявлять заботу о людях, в большом количестве прибывавших из сельской местности в города в ходе индустриализации, в случае болезни, несчастного случая и безработицы.

Особо важным учреждением были и остаются муниципальные сберегательные кассы, также возникшие в XIX столетии. Они не только позволили «маленьким людям» надежно вкладывать свои незначительные индивидуальные накопления, но и способствовали развитию местной экономики за счет предоставления кредитов малому бизнесу или самим общинам. Сбербанк в сегодняшней России функционирует аналогичным образом. Однако, так как основным пайщиком Сбербанка по-прежнему является центральное государство, то и банк обслуживает в первую очередь его финансовые потребности, отодвигая на второй план интересы региональных и местных образований.

Благодаря созданию муниципальной инфраструктуры, системы социального обеспечения, а также внедрения в жизнь финансовых стимулов, города и общины превратились в своего рода фундамент экономической и общественной модернизации в Германии XIX столетия. Принимая во внимание различия в местных условиях, важной предпосылкой такого развития, безусловно, была определенная свобода действия, принципиальной гарантией которой являлась система муниципального самоуправления.

2. Модели муниципального самоуправления

В Германии до настоящего времени существуют различные модели муниципального самоуправления. Они, в определенной степени, являются собственным немецким изобретением, отчасти - результатом воздействия внешних факторов. Общий элемент данных моделей - это наличие избираемого совета и административной верхушки. При первом приближении может показаться, что именно в этом состоит различие между законодательной и исполнительной властью. Фактически же именно обе власти в совокупности образуют систему самоуправления общины, ведь совет не является парламентом в классическом виде. Модели различаются, прежде всего, способом избрания, составом административной верхушки, ее отношениями с советом.

Можно выделить 4 основные модели:

Магистратное устройство. Своими корнями оно уходит в прусское городское уложение. В рамках этой модели граждане избирают совет, который в свою очередь определяет состав административной верхушки. Данная модель действует в настоящий момент на севере Германии, в федеральной земле Шлезвиг-Гольштейн, а также (в несколько усовершенствованной форме) в Гессене. Именно эта система послужила образцом для проведения городской реформы в России во времена правления Александра II в 1870 году.

Бургомистерское устройство. Оно сложилось под французским влиянием в эпоху правления Наполеона. В рамках данной модели, прежде всего на крайнем западе Германии, был учрежден институт бургомистров (мэров), руководивших деятельностью местной администрации. Лишь позднее система была дополнена избираемым советом, председателем которого, однако, являлся назначенный данным советом бургомистр. Это положение в несколько измененном виде действует и по настоящее время в земле Рейнланд-Пфальц, а также в Сааре.

Южно-германское устройство совета. Оно возникло в своей сегодняшней унифицированной форме в 1918 году и предусматривает параллельное существование совета и бургомистра, избираемых непосредственно гражданами, независимых друг от друга, с различным сроком полномочий. При этом бургомистр председательствует в совете. Эта модель действует сегодня в Баварии и Баден-Вюртемберге, а после объединения - и в большинстве земель на востоке Германии.

Северогерманское устройство совета. Оно было внедрено в жизнь после 1945 года британскими властями в своей зоне оккупации и превращает совет в важнейший орган. Совет избирает из своих рядов бургомистра, являющегося одновременно и председателем этого органа, а также главу городской администрации (городского директора), обладающего более длительным сроком полномочий и единолично отвечающего за исполнение всех административных действий. Данная модель действует в настоящее время в Нижней Саксонии и Северном Рейне – Вестфалии.

В пятидесятые и шестидесятые годы был предпринят целый ряд попыток унификации системы муниципального самоуправления, что, правда, не дало никакого результата. Очевидно, что муниципальные конституции не поддаются разработке на чертежной доске, а являются следствием исторического развития, способствуя формированию местной идентичности. Однако, принимая во внимание возросшее в последнее время значение плебисцитных элементов, можно говорить о наличии тенденции, направленной на унификацию существующих моделей. Так, например, в Гессене и Рейнланд-Пфальце были введены прямые выборы бургомистров, что свидетельствует об определенном сближении действующей в этих землях системы с южно-германским устройством совета.

3. Принципы муниципального самоуправления

Признанные на международном уровне принципы муниципального самоуправления содержатся в «Европейской хартии муниципального самоуправления», принятой Советом Европы в 1985 году и находящейся в данное время на стадии ратификации государствами-участниками.

Согласно положениям, содержащимся в данной Хартии, муниципальное самоуправление преследует две цели: оно должно способствовать активизации позиции граждан и их интеграции в местное сообщество; служить формированию идентификации между населением и государственной властью. Для того чтобы муниципальное самоуправление могло соответствовать данным целям, должен быть выполнен целый ряд институциональных условий. Хартия подробно характеризует следующие из них:

¨ гарантия существования, согласно которой муниципальное самоуправление не может быть упразднено в системе государственного устройства по решению вышестоящего уровня;

¨ всеобъемлющие полномочия общин, ограниченные регионально лишь территорией той или иной общины, а в сфере полномочий – лишь государственными законами;

¨ демократическая легитимация муниципального представительства, включающая как свободное выполнение своих служебных обязанностей, так и самоопределение административной структуры;

¨ собственные финансовые средства, позволяющие в течение длительного периода времени надлежащим образом исполнять свои служебные обязанности;

¨ ограничение правового и профессионального надзора со стороны вышестоящих инстанций, а также гарантия возможности урегулирования спорных ситуаций в судебном порядке.

Это - минимальный набор условий, необходимых для функционирования системы муниципального самоуправления, в том числе и в Германии.

На уровне немецкого федерального государства муниципальному самоуправлению конституция предоставляет достаточно общие гарантии: «Общины должны иметь право самостоятельно решать в рамках действующих законов все вопросы, возникающие на местном уровне» (статья 28, Основной закон Федеративной Республики Германия). Эта гарантия воспроизводится слово в слово практически во всех конституциях немецких федеральных земель. Федеральные земли являются руководящим уровнем, осуществляющим надзор за городами и общинами. Именно они приняли городские и муниципальные уложения в качестве законов, в которых детально, единообразно для каждой федеральной земли (и с определенными различиями между ними самими) изложены механизмы муниципального самоуправления.

Следует обсудить и вопрос о том, каким образом условия, содержащиеся в Европейской Хартии, реализуются на практике в Германии. Федеральная Конституция и конституции федеральных земель, содержат гарантию существования общин, но речь при этом идет лишь об институциональной гарантии - т.е. принципиальном конституционном решении в пользу децентрализованного устройства государства. При этом нет никакой гарантии существования какой-либо конкретной общины. Даже наоборот. В семидесятые годы все немецкие федеральные земли провели обширные административно-территориальные реформы, вследствие которых в результате слияния с карты исчезли приблизительно 15 000 общин. Главный аргумент в пользу такого решения состоял в экономии расходов и повышении эффективности деятельности административного аппарата. Именно поэтому территориально-административная реформа затронула, прежде всего, мелкие общины. Однако, например, в Гессене слиянию подверглись города Вецлар, традиционный центр промышленности, и Гиссен, известный своим университетом, вследствие чего появился новый муниципалитет «Лан», названный так в честь связывающей оба данных города одноименной реки. Речь в данном случае идет об абсурдном технократическом решении, отмененном лишь после резких протестов со стороны граждан.

Коммуны обладают суверенитетом над своей территорией, самостоятельно определяют свою внутреннюю организационную структуру, а также нанимают на работу персонал. Они имеют и самостоятельность в вопросах планирования. Это касается, в первую очередь, использования муниципальной территории (например, выделение земельных участков под промышленную или жилищную застройку), способа застройки (одно - или многоквартирные дома), организации муниципального и частного транспорта, а также развития школ. В этой сфере они могут устанавливать правовые нормы, облеченные в форму «муниципальных уставов», которые, однако, обладают более низким юридическим статусом по сравнению с государственными законами и правовыми уложениями.

Общины обладают и финансовым суверенитетом. Муниципальный совет принимает бюджет, в котором конкретно и детально определяются источники доходов и расходов. Важнейшими источниками поступления средств являются различные сборы за муниципальные услуги. Лишь в том случае, если этих доходов оказывается недостаточно (с чем постоянно приходится сталкиваться на практике), могут устанавливаться различные виды налогов и, таким образом, обеспечиваться дополнительные поступления без оказания каких-либо услуг со стороны коммуны. Чисто муниципальными налогами при этом являются: налог на застроенные и незастроенные земельные участки; промысловый налог (5 процентов от годового дохода предприятий); налог на увеселения, уплачиваемый организаторами крупных массовых мероприятий, проводимых на территории общины; налог на собак; питейный налог за разрешение продавать в ресторанах и кафе алкогольные напитки. В рамках федеральной системы перераспределения финансовых ресурсов, общины имеют право на получение 15 процентов от подоходного налога, взимаемого единообразно на всей территории ФРГ. Кроме того, в соответствии с муниципальной системой финансового выравнивания они получают от федеральных земель прямые дотации для покрытия расходов на: выравнивание финансового потенциала общины; выполнение разнообразных государственных задач; целевое финансирование строительства школ и дорог. Лишь в том случае, когда и этих источников дохода оказывается недостаточно, общины имеют право обратиться за получением кредита на рынок капитала, что на практике приводит к росту долговых обязательств практически всех муниципалитетов.

Однако, существуют многочисленные правовые ограничения суверенитета городов и общин. Так, например, их внутренняя организация должна соответствовать положениям городских и муниципальных уложений, принятых в каждой федеральной земле. Решения по кадровым вопросам не должны противоречить нормам, содержащимися в кодексе государственной службы (в первую очередь - в федеральном законе о госслужащих) или положениям тарифных соглашений, касающихся государственного сектора, заключенных в результате переговоров между представителями работодателей в лице федерации, земель и коммун и профсоюзами. В них детально зафиксированы единые для всей страны условия труда и оплаты работников государственного сектора. В конечном итоге, вся деятельность общины подлежит правовому надзору, осуществляемому земельными министрами внутренних дел.

Коммуны осуществляют и так называемые обязательные государственные полномочия. Под этим подразумевается выполнение задач, определенных вышестоящим уровнем государственного устройства. К ним относятся, например, постановка и снятия с учета автомобилей, выплата социальных пособий в соответствии с федеральным законом. Эти обязательные полномочия, расходы на осуществление которых закладываются в бюджет общины, составляют сегодня существенную, если не самую большую часть муниципальной деятельности.

4. Границы муниципального самоуправления

Объем обязательных государственных полномочий обозначает те границы, на которые наталкивается сегодня муниципальное самоуправление в Германии. Плотная сеть законодательных положений, регламентирующих все сферы жизни, наличие перекрывающих друг друга полномочий и общегосударственное планирование, обеспечивая работой огромную армию бюрократов, лишает самый нижний уровень государственного устройства способности свободно дышать. Свой творческий потенциал города и общины могут в настоящий момент реализовать лишь в области культуры – сфере, которой до сих пор удавалось избегать государственного регулирования, что, правда, превратило ее в весьма дорогое удовольствие. Помимо этого общинам не остается практически ничего другого, как заниматься решением новых проблем, не охваченных еще соответствующими законами. Так, например, в XIX веке на повестке дня остро стояли социальные вопросы, в то время как в 70-е годы нашего столетия основное внимание было обращено на охрану окружающей среды. Сюда же следует отнести и создание таких учреждений как «женские центры», в которых женщины могут найти приют и защиту от насилия со стороны своих мужей.

Важнейшей проблемой – как и повсюду - являются финансы. Города и общины по-прежнему не располагают каким-либо действительно эффективным источником налоговых поступлений. Так же, как и федеральные земли, муниципалитеты незаметно попали в финансовую зависимость от трансфертов со стороны вышестоящих государственных уровней, предписывающих при этом местным органам управления выполнение определенных функций. Муниципальные доходы и расходы в значительной степени зависят от экономической конъюнктуры. Во время мирового экономического кризиса, разразившегося в начале тридцатых годов, городам приходилось расходовать 30 процентов всех своих финансов на оказание социальной помощи. Сегодня - в условиях многомиллионной, постоянно растущей, длительной безработицы - ситуация ненамного отличается от того периода, существенно ограничивая возможности финансового маневра. Можно констатировать, что между теорией и практикой муниципального самоуправления, в том числе и в Германии, сегодня существует хорошо заметный разрыв.

Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip