Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Калинин Сергей Петрович

депутат ЗС Омской области, кандидат юридических наук

    ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Понятие административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации

  Действующее законодательство Российской Федерации закрепляет административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации в качестве самостоятельного правового института, особого предмета ведения, входящего в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации¹ , но вместе с тем не содержит определения данного понятия. В связи с этим для определения места административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации в системе территориальной организации Российского государства необходим комплексный анализ федерального законодательства на основе общетеоретических аспектов территориальной организации публичной власти, сопоставления рассматриваемого понятия с научными категориями более общего порядка.

   Важнейшее методологическое значение в исследовании территориальных проблем государства имеет понимание государства как сложной территориальной системы, характеризующейся, с одной стороны, многообразием, с другой - единством и взаимосвязью составляющих ее элементов² . Строение данной системы обеспечивает реализацию государственной власти на всей территории страны, служит пространственной основой построения системы органов публичной власти в государстве, определения и реализации их компетенции, действия правовых актов, обеспечения реализации гражданами принадлежащих им прав и обязанностей. В качестве наиболее общего термина, охватывающего внутреннее строение, структуру государства как территориального образования, правовой наукой выработано понятие территориальной организации государства³ . Безусловно, значение территориальной организации не исчерпывается исключительно государственно-правовым аспектом⁴ , но именно в данном аспекте, во взаимосвязи территории и публичной власти выражается сущность государственной формы организации общества.

   Структура территориальной организации в значительной мере определяется формой государственного устройства страны. Россия является федеративным государством, что предполагает разграничение государственно-властных полномочий между двумя субъектами территориальной организации: Российской Федерацией в целом и субъектами федерации. Организация территории в России и субъектах Российской Федерации при этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстает в качестве самостоятельной территориальной системы⁵ . Признак системности является важнейшим свойством административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, имеющим методологическое значение для раскрытия всего его содержания. Как отмечает М.А. Шафир, "системный подход и структурный анализ административно-территориального устройства, являющегося, в свою очередь, составной частью национально-государственного устройства, позволяет выяснить не только его сущность и содержательную определенность, но и внутреннюю организацию, связи, отношения и взаимоотношения с другими, более обширными социально-правовыми образованиями"⁶ .

   В основе признания административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации самостоятельным, целостным компонентом, особой подсистемой в рамках территориальной организации Российской Федерации лежат, на наш взгляд, следующие государственно-правовые основания:

   1) субъект Российской Федерации обладает территорией, которая непосредственно входит в состав территории Российской Федерации; имеет установленные границы, которые могут быть изменены только с взаимного согласия соответствующих субъектов Российской Федерации (части 1, 3 ст.67 Конституции Российской Федерации);

   2) субъект Российской Федерации является, наряду с Российской Федерацией, носителем государственной власти, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обладает всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции Российской Федерации);

   3) субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает систему собственных органов государственной власти (часть 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации);

   4) в субъектах Российской Федерации создаются и действуют территориальные органы федеральных органов государственной власти (часть 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации);

   5) субъект Российской Федерации осуществляет правовое регулирование организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (п. "н" ст. 72, ст.73 Конституции Российской Федерации, ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

   6) субъект Российской Федерации самостоятельно регулирует собственное административно-территориальное устройство (пп."л" п.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

   Таким образом, субъект Российской Федерации является государственно-территориальным образованием, его территория занимает центральное место в территориальном устройстве России, в пределах данной территории и в соответствии со структурой ее организации реализуются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Юридическими гарантиями целостности и относительной самостоятельности территориальной организации субъекта Российской Федерации являются запрет на одностороннее изменение статуса и границ субъекта Российской Федерации, право субъекта Российской Федерации на установление собственного административно-территориального устройства, определение порядка его изменения.

   Публичная власть является сложным, многоаспектным социально-политическим феноменом. Ее важнейший атрибут - институционализация в определенных организационных структурах - органах публичной власти, которые в публично-правовых отношениях от имени государства, иных публично-территориальных образований выступают носителями власти, субъектами, реализующими власть. В юридической литературе и нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, содержащих определения понятия административно-территориального устройства, взаимосвязь между системой органов власти и делением соответствующей территории на части формулируется по-разному. Так, по определению С.С. Кравчука, административно-территориальное устройство представляет собой "обусловленное сущностью государства научно обоснованное разделение территории на определенные части, в соответствии с которым построена система местных органов государственной власти и других местных государственных органов"⁷ . Аналогичный подход, в котором выделяется взаимосвязь между территориальным делением и построением системы органов власти, выражен в определениях административно-территориального устройства, сформулированных М.А. Шафиром⁸ , С.Н. Бабуриным⁹ , В.А. Барахтяном, Р.С. Павловским¹⁰ и рядом других ученых. В данном случае подчеркивается соотношение территории, ее деления с институциональным аспектом публичной власти. Построение (организационное оформление) системы органов власти включает процесс создания указанных органов, определения их структуры (включая образование территориальных подразделений) и компетенции, в том числе территориального масштаба деятельности, который многими авторами вполне обоснованно рассматривается в качестве существенного признака, характеризующего понятие государственного органа¹¹ . Вместе с тем следует отметить, что территориальный фактор играет важнейшую роль не только при организационном оформлении системы органов власти, но и в процессе их деятельности. Если для институциональной стороны публичной власти значение территориального деления заключается в определении пространственной сферы (территориальных границ, пределов) деятельности органов власти, то в функциональном аспекте территория определяет содержание процесса реализации властных полномочий, что юридически выражается во взаимозависимости между конкретным содержанием указанных полномочий, особенностями их осуществления и делением территории, в рамках которой действует соответствующий орган. Указанная взаимозависимость определяется юридическими свойствами территории, которые могут быть обозначены термином "правовой статус территории". В литературе также используется термин "правовой режим местности". По определению А.А. Югова, правовой режим местности есть "совокупность норм, направленных на правовое регулирование локализованных в пространстве общественных отношений с учетом их специфических особенностей, вытекающих из структурной организации государственной территории"¹² .

    Проявления взаимосвязи правового режима местности с содержанием деятельности органов публичной власти, в том числе по правовому регулированию общественных отношений, многообразны. Правовые особенности территории выражаются в специфике регулирования отношений природопользования, градостроительной деятельности, налогообложения, бюджетного регулирования, предоставления социальных льгот и преимуществ, государственной регистрации граждан по месту пребывания и жительства и т.д. В основе указанной специфики могут лежать самые разнообразные факторы, в частности: природоохранное, экологическое значение, национально-культурные, этнические особенности, климатические условия, численность населения, уровень экономического развития, структура производственной деятельности, необходимость государственной поддержки комплексного развития территории, значение для обеспечения обороны и безопасности и ряд других.

   Включая в себя всю совокупность территориальных единиц, так или иначе связанных с реализацией публичной власти в субъекте Российской Федерации, территориальная организация субъекта Российской Федерации носит сложный, многогранный характер, и есть все основания рассматривать данное понятие в качестве более широкого по отношению к административно-территориальному устройству субъекта Российской Федерации. Для раскрытия содержания административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, определения его места в рамках территориальной организации субъекта Российской Федерации важно выяснить, при каких правовых условиях территория может входить в качестве элемента в систему административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, т.е. являться административно-территориальной единицей¹³ . Критерий отнесения той или иной территории к числу элементов административно-территориального устройства предполагает, на наш взгляд, комплексную и стабильную взаимосвязь соответствующей территории с процессом реализации публичной власти. Территории, создаваемые для организации деятельности каких-либо отдельных органов специальной компетенции (так называемые "ведомственные территориальные округа") либо исключительно для решения каких-либо отдельных задач управления, в том числе ограниченных определенными временными рамками, (особо охраняемые природные территории, территории, объявленные зонами радиоактивного загрязнения, стихийного бедствия и т.д.) не должны рассматриваться в качестве составляющих административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

   Таким образом, административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации обеспечивает комплексную, стабильную, организационно-функциональную взаимосвязь публичной власти и территориального деления субъекта Российской Федерации.

   Одна из ключевых проблем понятия административно-территориального устройства заключается в определении тех звеньев сложившейся на сегодня в России системы публичной власти, которые, с точки зрения их территориальной организации, охватываются институтом административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Единая в эпоху существования СССР, система публичной власти в современной России представлена двумя организационно и функционально относительно независимыми уровнями государственной власти (федеральной и субъектов Российской Федерации) и местным самоуправлением, выделенным из системы государственной власти. Соответственно сложились три подсистемы органов публичной власти: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Не вызывает сомнений, что система органов государственной власти субъекта Российской Федерации строится и функционирует в соответствии с административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации. Но можно ли то же самое утверждать в отношении организации и функционирования федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации?

   Проблема соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией системы федеральных органов государственной власти связана с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере правового регулирования. В соответствии с пунктом "г" ст.71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Данная норма предполагает исключительное право Российской Федерации регулировать территориальные основы построения и деятельности федеральных органов власти, в том числе в субъектах Российской Федерации. В то же время Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (пп. "л" п.2 ст.5) относит установление и изменение административно-территориального субъекта Российской Федерации к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

   Приведенные нормы дают некоторые основания утверждать, что территориальная организации федеральной государственной власти в субъекте Российской Федерации, как предмет правового регулирования, выходит за рамки административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Это обстоятельство нашло отражение в законодательных актах Воронежской, Нижегородской, Тверской, Ульяновской областей, регулирующих административно-территориальное устройство соответствующих субъектов Российской Федерации и распространяющих данное понятие исключительно на организацию областных органов государственной власти.

    Но существует и более широкий подход. Так, в Законе Вологодской области "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Вологодской области" ¹⁴от 04.06.99 №371-ОЗ под административно-территориальным устройством области понимается "законодательно устанавливаемая система территориальной организации Вологодской области, обеспечивающая исполнение на территории области полномочий органов государственной власти Российской Федерации и Вологодской области" . В законах же большинства субъектов Российской Федерации, посвященных административно-территориальному устройству, в его определениях отсутствует разграничение органов государственной власти на федеральные и региональные¹⁵ .

   Анализируя указанные позиции, следует признать, что безусловная, императивная юридическая связь между территориальным делением, определяемым в порядке регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и организацией и деятельностью федеральных органов государственной власти - с другой, отсутствует. Органы государственной власти Российской Федерации вправе определять территориальное деление, обеспечивающее реализацию полномочий федеральных органов власти, не совпадающее с общим территориальным делением, существующим в рамках административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. В ряде случаев это объективно определяется территориальными особенностями организации объекта управления и в целом представляется обоснованным с точки зрения обеспечения организационно-функциональной независимости федеральных органов власти от территориальных преобразований, проводимых органами власти субъекта Российской Федерации. Однако такое несовпадение является, скорее, исключением, чем правилом. Эффективное выполнение государственных функций невозможно без глубокого внутреннего единства принципов территориальной организации всех органов государственной власти, действующих на территории субъекта Российской Федерации. Данные принципы должны обеспечивать согласованное, скоординированное осуществление деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации в процессе государственного управления территорией субъекта Российской Федерации, что невозможно без определенного единства территориальной организации  объекта управления, общности территориальной основы деятельности соответствующих органов. Поэтому совершенно обоснованно при регулировании вопросов территориальной организации деятельности федеральных органов государственной власти, их подразделений в соответствующих нормативных правовых актах указывается на необходимость соблюдения административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Так, в частности, в соответствии с п.4 ст.3 Федерального закона "Об исполнительном производстве" "непосредственное осуществление функций по исполнению судебных актов и актов других органов возлагается на судебных приставов - исполнителей, объединенных в районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно-территориальному делению субъектов Российской Федерации подразделения судебных приставов"¹⁶ . Постановлением Правительства Российской Федерации "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" от 05.11.95 №1113 предусмотрено, что территориальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий¹⁷ . В соответствии с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации строится система территориальных органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции, налоговой службы, федерального казначейства, управления почтовой связью, военных комиссариатов и ряда других органов, обеспечивающих выполнение федеральных государственных функций на соответствующих территориях. Основываясь на административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации, построение системы указанных органов вместе с тем может обладать особенностями, обусловленными характером возлагаемых на данные органы управленческих функций. Как правило, территориальные подразделения федеральных органов создаются в наиболее крупных территориальных образованиях субъекта Российской Федерации. Следует также отметить, что их организация в субъектах Российской Федерации (как, впрочем, и административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации в целом) во многом базируется на традиционной, сложившейся на протяжении многих десятилетий еще в советский период развития Российского государства системе территориального деления краев, областей и других субъектов Федерации на районы, города (входящие в состав района либо непосредственно в состав субъекта Федерации), районы в городах. Например, согласно п.1 Положения о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27.08.93 №864 (с последующими изменениями и дополнениями) территориальные органы федерального казначейства создаются в городах (за исключением городов районного подчинения), районах и районах в городах¹⁸ .

   В целом сказанное позволяет рассматривать соответствие административно-территориальному устройству субъекта Российской Федерации в качестве одного из принципов территориальной организации федеральных органов государственной власти в субъекте Российской Федерации. И есть все основания рассматривать объективную и глубокую взаимосвязь с пострением системы федеральных государственных органов в субъекте Российской Федерации в качестве существенного признака административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

   Несколько в иной плоскости предстает проблема соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией местного самоуправления - одна из наиболее сложных и актуальных в рамках рассматриваемой проблематики.

   Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций¹⁹ .

   Как выражение власти народа, местное самоуправление является одним из видов публичной власти. Оно признается и гарантируется государством, но вместе с тем в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Самостоятельность данного вида публичной власти, существенная специфика ее правового регулирования обусловливают проблему обоснованности рассмотрения территориальной организации местного самоуправления в качестве составляющей части административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

   В большинстве субъектов Российской Федерации правовое регулирование административно-территориального устройства распространяется на территориальную организацию не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления. Но существуют и регионы, в законодательстве которых понятие административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации связывается с организацией деятельности исключительно органов государственной власти. При этом для обозначения территориальной организации местного самоуправления в ряде из них законодательно закреплено понятие "муниципальное устройство субъекта Российской Федерации"²⁰ . В Республике Карелия разграничены два вида территориальной организации публичной власти: "административное устройство", представляющее собой совокупность административных единиц, образованных для осуществления функций государственного управления, и "территориальное устройство" - совокупность территориальных единиц, в границах которых организовано и действует местное самоуправление²¹ .

   В основополагающих нормативных правовых актах Российской Федерации, регулирующих общие принципы организации местного самоуправления, - Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - термин "административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации" не употребляется.

   Согласно части 1 ст. 131 Конституции РФ "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Данная норма не содержит завершенного определения критериев установления территорий, в границах которых может или должно осуществляться местное самоуправление, и оставляет возможность для самого широкого ее толкования. Частью 2 ст.131 Конституции Российской Федерации установлено, что "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий". Указанные положения Конституции Российской Федерации определяют особые правовые условия регулирования территориальной организации местного самоуправления, которые не предусматриваются ею в отношении других вопросов территориальной организации субъектов Российской Федерации, и уже это дает основания говорить о существенной специфике территориальной организации местного самоуправления по сравнению с территориальной организацией государственной власти в регионе.

   Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уточняет общую конституционную норму о территориальной организации местного самоуправления. Согласно п.1 ст.2 Закона "граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях...". Муниципальным же образованием признается "городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления". При этом предусмотрено, что "территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций" (ст.ст. 1, 12).

   Приведенные положения также не содержат четкого определения территориальной основы местного самоуправления, но позволяют выделить два существенных момента, связанных с соотношением правового регулирования территориальной основы местного самоуправления и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

   Во-первых, закрепляя лишь самые общие принципы определения территорий местного самоуправления, Федеральный закон относит установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п.11 ст.5 Закона). Эта норма корреспондирует с положением статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", относящим к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения.

   Во-вторых, при перечислении возможных территорий муниципальных образований в Федеральном законе указываются территориальные единицы, традиционно составляющие общее территориальное деление субъектов Российской Федерации, являющееся территориальной основой организации и деятельности не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти²² .

   Основания для рассмотрения территориальной организации местного самоуправления в качестве составляющей части административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации содержатся и в иных актах федерального законодательства. Так, Указом Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26.10.93 №1760 органам государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов было рекомендовано представить в Совет Министров - Правительство Российской Федерации предложения о совершенствовании административно-территориального устройства с целью обеспечения гарантий реального местного самоуправления²³ . Принятый уже в 1996 году Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26.11.96 №138-ФЗ закрепил следующее положение: "В субъектах Российской Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации"²⁴ .

   Приведенные нормы учитывают закономерности, обусловленные объективным единством механизма реализации публичной власти, в том числе его территориальной составляющей. Провозглашенный Конституцией Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления, отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, безусловно, предопределил значительную специфику сущности местного самоуправления в Российской Федерации как особого вида публичной власти. Трудно не согласиться с мнением В.И. Васильева о необходимости в связи с принятием Конституции Российской Федерации реорганизации административно-территориального устройства регионов с целью создания оптимальных условий для становления и развития местного самоуправления²⁵ . Необходимо подчеркнуть - именно реорганизации, взвешенного, предварительно детально проработанного изменения административно-территориального устройства с целью его адаптации к новым правовым условиям, но ни в коем случае - не противопоставления административно-территориального устройства территориальной организации местного самоуправления. Разрыв территориальной основы двух форм публичной власти противоречит единству задач и принципов территориальной организации как государственной власти, так и местного самоуправления, в основе которой лежит рациональное построение системы органов власти с целью оптимального управления соответствующей территорией.

   Реформа местных органов власти, становление местного самоуправления привели к существенной организационной дифференциации управления в рамках сложившегося территориального деления субъектов Российской Федерации, распределению функций управления, в зависимости от их содержания и значения, между различными по своему статусу органами публичной власти, действующими в границах одной и той же территории - федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Так, на уровне городов, районов, поселков не только решаются вопросы местного значения (благоустройство, озеленение, содержание муниципальных школ, больниц и т.д.), но и выполняются многие государственные функции (регистрация граждан по месту пребывания и жительства, регистрация актов гражданского состояния, воинский учет, выплата пенсий и других государственных социальных пособий, охрана общественного порядка и т.д.). И это сочетание объективно. Относительная организационно-функциональная обособленность различных подсистем публичной власти не отрицает, а, наоборот, предполагает глубокое внутреннее единство их территориальной организации, без которого невозможно согласованное, гармоничное взаимодействие указанных органов и в конечном итоге решение главной общей задачи - обеспечение комплексного, эффективного управления общественными процессами на всей территории субъекта Российской Федерации.

   Некоторые сомнения относительно корректности распространения понятия "административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации" на территориальную организацию местного самоуправления могут быть обусловлены традиционным в отечественном праве употреблением термина "административный" в качестве обозначающего деятельность государственных органов исполнительной власти. В частности, в науке административного права используется понятие административно-правового режима территории, под которым понимаются правовые условия деятельности органов исполнительной власти в границах соответствующей территории. В связи с этим необходимо отметить, что понятие государственного, или публичного, управления (слово администрация и производные от него термины происходят от лат. "administratio" - управление) в правовой науке используется не только в узком (специальном) смысле, обозначающем деятельность исключительно государственных органов исполнительной власти, но и в широком смысле, охватывающем деятельность всей совокупности органов публичной власти по организующе-властному, упорядочивающему воздействию на общественные отношения²⁶ . Использование прилагательного "административное" в понятии "административно-территориальное устройство", выработанном государственно-правовой наукой, традиционно основывается на понимании публичного управления именно в "широком" смысле, что, учитывая роль органов местного самоуправления в управлении делами общества, дает основания рассматривать территориальную организацию органов местного самоуправления в качестве составляющей административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и с точки зрения используемой терминологии.

   В юридической литературе, нормативных правовых актах наряду с понятием "административно-территориальное устройство" широко используется также понятие "административно-территориальное деление", однако единообразие в определении соотношения между данными понятиями отсутствует. Некоторыми авторами они рассматриваются как тождественные²⁷ . В некоторых источниках используется исключительно понятие "административно-территориальное устройство", а термин "административно-территориальное деление" не применяется²⁸ . Нам более близкой представляется точка зрения М.А. Шафира, который отмечает, что "содержание термина "административно-территориальное устройство" глубже и шире понятия административно-территориальное деление"²⁹ .

   Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации - сложное структурное явление, имеющее несколько уровней организации. В самом общем разрезе оно предстает как совокупность видов административно-территориальных единиц и структурных связей между ними. Элементами административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, взятого в данном разрезе, являются наименование вида административно-территориальных единиц (район, сельское поселение, город и т.д.) и совокупность государственно-правовых признаков, характеризующих соответствующий вид административно-территориальных единиц (условия и порядок образования, реорганизации и упразднения административно-территориальных единиц соотвествующего вида, соотношение административно-территориальных единиц данного вида с административно-территориальными единицами другого вида). Данная сторона территориальной организации субъекта Российской Федерации, по существу, представляет собой структуру административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

   Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, реализованное в практической территориальной организации, представляет собой совокупность конкретных административно-территориальных единиц с их индивидуальными наименованиями и границами. Именно данное, конкретное содержание административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, наполняющее его структуру, может быть, на наш взгляд, обозначено термином "административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации".

   Подводя итог сказанному, сформулируем следующий вывод. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации представляет собой деление территории субъекта Российской Федерации на части (административно-территориальные единицы), являющиеся основой для построения и функционирования системы органов публичной власти в субъекте Российской Федерации. В структуре административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации сочетаются территориальные основы организации и деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Несмотря на существенную специфику правового регулирования каждого из названных компонентов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в своей совокупности они неразрывно взаимосвязаны и образуют единую, целостную систему территориальной организации субъекта Российской Федерации, обеспечивающую комплексное, устойчивое управление общественными процессами на территории субъекта Российской Федерации.

__________________________________________

¹. См.: пп. "л" п.2 ст.5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 42, ст. 5005; 2000, № 31, ст. 3205; 2001, № 7, ст. 608.

². О государстве как территориальной системе см., напр.: Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997.

³. Общетеоретические проблемы территориальной организации государства комплексно рассмотрены в трудах М.А. Шафира, Р.С. Павловского, В.А. Ржевского, В.А. Рянжина, В.А. Немцева, А.В. Лужина, С.Н. Бабурина, А.С. Саломаткина, А.А. Югова и ряда других российских ученых.

⁴. Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1966. С.25.

⁵. Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. Челябинск, 1996. С. 75.

⁶. Шафир М.А. Административно-территориальное устройство советского государства. М., 1983. С.104.

⁷. Советское государственное право / Под ред. С.С. Кравчука. М., 1983. С. 300.

⁸. Шафир М.А. Указ. соч. С.19.

⁹. Бабурин С.Н. Указ. соч. С.59.

¹⁰. Барахтян В.А., Павловский Р.С. Создание и развитие советского административно-территориального устройства // Учен. зап. Харьк. юрид. ин-та. - 1957. - Вып. 1. - С.7.

¹¹. См., напр.: Волков Н.А. Органы Советского государственного управления в современный период. М., 1976. С.54; Ржевский В.А. Указ. соч. С.32.

¹². Югов А.А. К вопросу о самостоятельности и государственно-правовой природе института правового режима местности // Проблемы советского конституционного строительства в условиях развитого социализма. Свердловск, 1978. С. 103.

¹³. Часть территории, выделяемая с целью организации управления территорией, являющаяся пространственной сферой деятельности соответствующих органов власти, в литературе чаще всего именуется территориальной единицей (См., напр.: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. М., 1980; Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1970; Шафир М.А. Указ. соч.; Саломаткин А.С. Указ. соч.). Данный термин применяется для обозначения звена, ячейки территориальной организации в целом. Для обозначения территориальной единицы как элемента административно-территориального устройства чаще используется термин "административно-территориальная единица". Он и представляется более удачным, так как в самом своем наименовании содержит признаки, позволяющие отнести обозначаемое им понятие к числу элементов административно-территориального устройства.

¹⁴. Красный Север, 1999, №124-125.

¹⁵. В качестве примера можно привести определение, содержащееся в Законе Пермской области "Об административно-территориальном устройстве Пермской области": "Административно-территориальное устройство - разделение территории области на определенные части, в соответствии с которым строится и функционирует система органов государственной власти и местного самоуправления" - см.: Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области, 1996, №4, ст.7.

¹⁶. Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, №30, ст.3591.

¹⁷. Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №46, ст.4459.

¹⁸. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, №35, ст.3320.

¹⁹. См.: пункт 1 ст.2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данное определение местного самоуправления, сформулированное в российском законодательстве, в целом соответствует определению, содержащемуся в Европейской Хартии местного самоуправления.

²⁰. См., напр.: Закон Республики Алтай "Об административно-территориальном и муниципальном устройстве Республики Алтай" // Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, 1999, №12, с.4; Закон Тульской области "Об административно-территориальном и муниципальном устройстве Тульской области" // Вестник Тульской областной Думы, 1997, №8 - 9.

²¹. См.: Закон Республики Карелия "Об основах административного и территориального устройства Республики Карелия" // Сборник законодательства Республики Карелия. 1994.

²². При рассмотрении проекта федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Государственной Думе Российской Федерации в пояснительной записке к нему данные территориальные единицы названы административно-территориальными и указано, что предусмотренная проектом территориальная организация местного самоуправления основывается на сложившейся системе административно-территориального устройства. Отмечалось также, что проект "не противопоставляет поселенческий принцип организации местного самоуправления административно-территориальному, а, напротив, сводит их воедино". См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №13, ст.1111.

²³. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, №44, ст. 4188.

²⁴. Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №49, ст.5497.

²⁵. См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С.319.

²⁶. См., напр.: Козлов Ю.М. Сущность государственного управления // Советское административное право: государственное управление и административное право. М., 1978. С.20; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С.7.

²⁷. Миронов О.О. Административно-территориальные единицы - субъекты советского конституционного права // Проблемы конституционного права. Саратов, 1969. С.48.

²⁸. Данный подход характерен для законодательных актов большинства субъектов Российской Федерации.

²⁹. Шафир М.А. Указ. соч. С.30.

 Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip